Введение
Одним из показателей степени развития административного законодательства, его “зрелости” является детальная правовая регламентация порядка рассмотрения индивидуальных дел в управленческой сфере, наличие системы механизмов и средств контроля населения за действиями государственного аппарата, обеспечение заинтересованным лицам реальной возможности влиять на принимаемые административными органами решения.
В Беларуси порядок рассмотрения индивидуальных дел в управленческой сфере регулируется различными институтами законодательства: законодательством об обращениях граждан и юридических лиц, об административных процедурах, процессуально-исполнительным законодательством об административных правонарушениях, законодательством о контрольно-надзорной деятельности и др. Названные институты по-разному, с различной степенью детализации регламентируют процедуру принятия решения, затрагивающего права конкретных лиц, закрепляют различные требования к содержанию принимаемого решения, порядку его обжалования.
Наличие в указанной сфере значительного числа актов законодательства, существующие различия в подходах к “процессуализации” управленческой деятельности актуализируют вопрос о перспективах развития соответствующего законодательства.
Данный вопрос длительное время остается предметом острых дискуссий в юридической литературе, особенно в связи с продолжающейся не одно десятилетие разработкой понятия “административный процесс”. И если ранее данная категория носила теоретический характер, то в настоящее время в условиях проводимых административных преобразований, в том числе в сфере административных процедур, вопрос о понятии и структуре административного процесса приобретает сугубо прикладной характер, поскольку его решение может в значительной степени повлиять на избираемую модель правового регулирования.
Подходы к пониманию административного процесса
В историческом плане юридическая категория “процесс” первоначально получает концептуальное осмысление применительно к осуществлению юрисдикционной (судебной) функции государства, связанной с разрешением правовых конфликтов. Концепция административного процесса также возникает в связи с появлением и развитием административно-спорной юрисдикции, осуществляемой органами административной юстиции. Соответственно процесс рассматривается как форма, в которой осуществляется государственная функция юрисдикции, понимаемая в ее исконном значении как “правоговорение”, “провозглашение права органом, имеющим власть судить” <1>.
<1> Зеленцов, А.Б., Кононов, П.И., Стахов, А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2014.
Теория процесса как юрисдикционной деятельности, связанной с разрешением правовых конфликтов, является основной, господствующей в современной доктрине зарубежных стран. Она опирается на классическую конструкцию процесса: стороны и арбитр – государство, разрешающее правовой конфликт. Процессуальное право трактуется при этом как совокупность норм, которые регулируют последовательность взаимообусловленных юридических действий, осуществляемых судьей, сторонами и иными процессуальными участниками с целью разрешения правового конфликта, вызванного применением норм материального права <2>.
<2> Там же.
В последние годы в юридической литературе отмечена весьма интересная тенденция. Общая теория юридического процесса в зарубежном правоведении исходит из его предельно широкого понимания как инструмента реализации материально-правовых норм. Она отодвигает на второй план господствующую парадигму процесса: спор – стороны – арбитр. В ее рамках разрабатывается вопрос о более широкой основе для трактовки процесса. В качестве его базовых элементов рассматриваются такие составляющие, как: а) взаимосвязанная последовательность действий; б) участие нескольких субъектов; в) направленность на достижение единого результата с целью осуществления государственной власти. Эта общая теория претендует на охват в рамках единой процессуальной концепции не только юрисдикционного процесса, но и позитивных процедур осуществления государственной власти, не связанных с разрешением правовых конфликтов <3>.
<3> Там же.
Попытки широкой трактовки процесса и распространение процессуальной формы на позитивные процедуры реализации государственными органами своей компетенции во многом объясняются желанием повысить защищенность индивида при его взаимодействии с административными учреждениями путем перенесения на указанную сферу многих гарантий, предусмотренных в судебных процессах, воспроизведения ряда процессуальных институтов.
Тем не менее в настоящее время зарубежные исследователи по сложившейся традиции продолжают административный процесс связывать со сферой судебного рассмотрения административных споров, а порядок осуществления управленческих полномочий характеризуют термином “административная процедура” <4>. Не случайно законодательные акты, регламентирующие повседневную управленческую деятельность административных органов, как правило, посвящены порядку осуществления административных процедур <5>.
<4> Пуделька, Й., Деппе, Й. Общее административное право в государствах Центральной Азии – краткий обзор современного состояния. – Режим доступа: http://ruleoflaw.eu/wp-content/uploads/2014/01/130708-Pudelka-Deppe-study_r.pdf; Пуделька, Й. Современное состояние и перспективы развития административного права на постсоветском пространстве и в государствах Центральной Азии // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2014.
<5> Закон Кыргызской Республики от 01.03.2004 “Об административных процедурах”, Кодекс Республики Таджикистан “Об административных процедурах”, Общий акт Австрии об административных процедурах 1991 года, Федеральный закон Швейцарии “Об административных процедурах” 1968 года, Закон Греции “Об административной процедуре” 1999 года, Закон Швеции “Об административной процедуре” 1986 года, Акт Финляндской Республики “Об административной процедуре” 2004 года, Кодекс административных процедур Чешской Республики 2004 года, Закон КНР “Об административной процедуре” 1989 года, Закон Исландии “Об административной процедуре” 1993 года, Закон Казахстана “Об административных процедурах” 2000 года.
В отечественной литературе понимание административного процесса во многом является продолжением теоретических дискуссий, имевших место в советской литературе. Значительное влияние на формирование концепции административного процесса в СССР оказала особенность становления административного порядка защиты прав и свобод граждан в СССР. В отличие от западноевропейских стран, где сначала создавались органы административной юстиции, которые в процессе своей повседневной деятельности вырабатывали правила осуществления управленческих действий (административные процедуры), в СССР полноценная система органов административной юстиции не была создана. В связи с этим традиционное понимание процесса как механизма судебного разрешения административно-правового спора не получило широкого распространения.
В настоящее время на постсоветском пространстве наиболее распространены в различных вариациях два основных подхода к пониманию административного процесса: узкий (юрисдикционная концепция) и широкий (управленческая концепция).
Первый подход отражает позицию исследователей, которые полагают, что под понятие административного процесса должен подпадать лишь урегулированный порядок юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел. Главной отличительной чертой данной концепции является отнесение норм, закрепляющих процессуальный порядок осуществления определенных управленческих действий, составляющих основное содержание повседневной управленческой деятельности (регистрационные, лицензионные и т.д.), к нормам материального, а не процессуального права.
Вместе с тем круг отношений, которые должны охватываться рассматриваемым понятием, определяется не всегда одинаково. Одни ученые-административисты административный процесс связывают с производством по делам об административных правонарушениях. Так, по мнению Д.А.Гавриленко и И.И.Маха, административный процесс представляет собой совокупность процессуальных действий и возникающих в их результате правоотношений, связанных с осуществлением правовой защиты конкретных лиц <6>. Предложенный подход конкретизируется при определении административных процессуальных правоотношений как общественных отношений, возникающих между судом, административно-юрисдикционным органом и иными участниками процесса в связи с производством дел об административных правонарушениях <7>.
<6> Административное право и административный процесс Республики Беларусь / Д.А.Гавриленко, И.И.Мах. – Минск: БГУ, 2002. – С. 190.
<7> Там же. – С. 199.
Именно в таком смысле определен административный процесс в Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП). В соответствии со статьей 1.4 ПИКоАП административный процесс – установленный ПИКоАП порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении.
Часть исследователей административный процесс связывают не только с применением мер административного принуждения, но и с разрешением споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений. Так, А.З.Игнатюк, Б.В.Асаенок, А.А.Игнатюк рассматривают административное производство как явление более широкое, нежели процесс <8>. Тут же приводится цитата Н.Г.Салищевой, иллюстрирующая соотношение данных понятий, что, видимо, свидетельствует о согласии авторов с таким подходом: “Следует различать административное производство как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения” <9>.
<8> Административный процесс: учеб. пособие: [для студентов] / А.З.Игнатюк, Б.В.Асаенок, А.А.Игнатюк; под общ. ред. А.З.Игнатюка; Гос. ин-т упр. и соц. технологий БГУ. – 2-е изд., перераб. и доп. – Минск: ГИУСТ БГУ, 2012. – С. 13.
<9> Там же. – С. 13.
Близкую к указанной позицию занимает и А.Н.Крамник, который отмечает, что административного процесса подобно уголовному или гражданскому не существует. Наука объединяет общие правила, присущие в первую очередь производству по делам об административных правонарушениях и по дисциплинарным делам, и называет их процессуальными нормами, в соответствии с которыми осуществляется процессуальная деятельность <10>.
<10> Белорусская юридическая энциклопедия: в 4 т. / редкол.: С.А.Балашенко [и др.]. – Минск: ГИУСТ БГУ, 2007. – Т. 1. – С. 30.
Отдельные российские исследователи, напротив, применение мер административного принуждения не относят к административному процессу, полагая, что административный процесс – это процедура разрешения административных и дисциплинарных споров (то есть споров, вытекающих из властных отношений, индивидуальных административных дел) в любом органе государства и при любом способе организации такого рассмотрения <11>. Ключевыми признаками административного процесса при таком понимании признаются: публичный характер этого вида процесса, наличие спора, наличие трех сторон в административно-процессуальных отношениях, особенности процедуры и особенности принципов административного процесса <12>.
<11> Демин, А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотношениях // Административное право и процесс. – 2007. – N 2. – С. 9.
<12> Демин, А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации / А.А.Демин // Государство и право. – 2000. – N 11. – С. 5 – 12.
Наконец, часть исследователей, придерживающихся юрисдикционного направления административного процесса, полагают, что административный процесс следует трактовать ограниченно как судебный контроль за законностью решений административных органов <13>. Так, по мнению Ю.Н.Старилова, следует различать управленческий процесс как систему процедур управленческой деятельности и административный процесс как судебную реакцию на возможные нарушения нормативно установленных правил реализации управленческой деятельности <14>.
<13> Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н.Старилов. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2001. – С. 54 – 63; Махина, С.Н. Управленческий и административный процессы: проблемы теории и перспективы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / С.Н.Махина. – Саратов, 1998. – С. 4; Казанцев, П. Место административного процессуального права в системе российского права // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2014.
<14> Старилов, Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы / Ю.Н.Старилов. – М.: НОРМА: ИНФРА-М, 2001. – С. 54 – 63.
Второй подход (широкий, управленческий) к определению административного процесса состоит в том, что административный процесс представляет собой совокупность разнообразных управленческих действий административных органов по реализации возложенных на них функций. Административный процесс в таком понимании в значительной степени отождествляется с самой управленческой деятельностью.
Один из основателей управленческой концепции административного процесса В.Д.Сорокин под административным процессом понимает осуществляемую во внесудебном порядке государственно-властную деятельность, с помощью которой решениям органов исполнительной власти придается юридическая форма нормативных правовых и индивидуально-правоприменительных актов <15>. Отметим, что рассмотрение судами административно-правовых споров не относится при таком подходе к административному процессу.
<15> Сорокин, В.Д. Административный процесс: лекции: учеб. пособие / В.Д.Сорокин. – СПб., 2000. – С. 12.
Достаточно распространенным в последнее время является представление административного процесса в виде трех блоков (составляющих): административно-правотворческого, административно-правонаделительного, административно-юрисдикционного процессов <16>.
<16> Панова, И.В. Административный процесс в Российской Федерации // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2014; Бахрах, Д.Н., Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: учеб. для вузов. – 3-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – С. 599 – 602.
Схожую позицию по рассматриваемому вопросу занимают В.Н.Кивайко и А.П.Булгаков. Авторы отмечают, что деятельность публичной администрации очень разнообразна: принятие нормативных актов, осуществление юрисдикционной деятельности, оперативно-распорядительная, правонаделительная работа. Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. И подобно тому, как существуют группы судебных и конституционных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов <17>.
<17> Там же. – С. 8.
К административным процессам авторы относят административно-правотворческий, административно-правонаделительный, административно-юрисдикционный. Административные процессы в целом определяются как властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов <18>. Ограничивая административный процесс деятельностью органов публичной администрации, авторы тем самым также оставляют за пределами анализируемого понятия рассмотрение судами административно-правовых споров.
<18> Там же. – С. 9.
Другие ученые-административисты трактуют административный процесс не только как функционирование органов государственного управления, но и как деятельность суда по рассмотрению административно-правовых дел. Так, например, авторы весьма обстоятельной статьи по вопросу концептуальных основ административно-процессуального права предлагают административно-процессуальное право разделить на две подотрасли: административно-исполнительное (административно-процедурное) и административно-судебное <19>. Фактически речь идет об объединении управленческой и юрисдикционной концепций административного процесса.
<19> Зеленцов, А.Б., Кононов, П.И., Стахов, А.И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальные проблемы современного развития // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2014.
Соотношение административного процесса и административных процедур
В настоящее время в российской и украинской юридической литературе наибольшее распространение и признание получила управленческая концепция административного процесса в различных ее вариациях.
В Беларуси более распространена юрисдикционная концепция, хотя различные авторы по-разному определяют круг отношений, относящихся к административному процессу. Распространение указанной концепции отчасти можно объяснить принятием ПИКоАП и закреплением на уровне законодательного акта понимания административного процесса как производства по делу об административном правонарушении.
На первый взгляд, понимание административного процесса как процессуальной формы исполнительно-распорядительной деятельности выглядит более предпочтительным. В основе такой теории лежит общепризнанное утверждение о делении права на материальное и процессуальное, при котором материальная норма определяет права и обязанности участников определенных правоотношений, а процессуальная – порядок реализации таких прав. В этом смысле предлагается все нормы, определяющие порядок реализации прав граждан и организаций при их взаимодействии с административными органами, осуществления функций административных органов, считать процессуальными.
Вместе с тем такое упрощенное понимание диалектики материального и процессуального права не учитывает процедурных норм в гражданском и уголовном праве, которые, тем не менее, не относятся к сфере гражданского и уголовного процессов. Вряд ли любую последовательность действий в рамках решения определенного вопроса (притом что ряд отношений (например, порядок проведения совещаний) не требует детальной регламентации) можно автоматически называть процессом. Это выхолащивает суть данного понятия, сводя его к простой последовательности действий.
Широкая трактовка административного процесса вызывает возражения именно из-за своей широты, отождествления процессуальной и управленческой деятельности, попытки охвата огромного массива разнородных, отличающихся как по степени значимости, так и по глубине регламентации отношений. При таком понимании фактически происходит своеобразная подмена термина “правоприменение” термином “административный процесс”.
Кроме того, сторонники управленческой концепции при трактовке административного процесса зачастую ограничивают сферу такого процесса лишь деятельностью органов управления, что автоматически исключает из числа его субъектов суд. Как следствие, традиционное понимание процесса как судебного рассмотрения споров вообще выводится за границы рассматриваемого понятия, что искусственно ограничивает его содержание.
В свою очередь, отнесение к административному процессу наряду с деятельностью органов публичной администрации порядка рассмотрения судами административных споров приводит к объединению в рамках одного понятия разнородных явлений. Любое сложное явление, состоящее из определенных частей, должно обладать какими-то общими, объединяющими признаками. Между тем позитивная управленческая деятельность и деятельность суда по рассмотрению административно-правовых споров имеют больше отличительных, чем общих черт.
В первом случае регламентация порядка осуществления исполнительно-распорядительной деятельности направлена на определение механизма реализации прав и обязанностей граждан и организаций в правоотношении с участием административного органа, “связывание” законом властной деятельности административных органов. При судебном рассмотрении административных споров целью является проверка законности принятого административного решения посредством специального механизма, уравнивающего возможности сторон спора, находящихся, как правило, в отношениях власть – подчинение. Как следствие, принципы, круг участников и другие элементы указанных производств существенно отличаются.
Сложно согласиться с предложениями о выделении нескольких отдельных административных процессов (правотворческого, правонаделительного, юрисдикционного). Административный процесс – это единая, целостная категория, которая не может состоять из отдельных административных процессов со своими целями, принципами и участниками.
Спорными представляются и позиции тех исследователей, которые к административному процессу относят рассмотрение административных споров не только судами, но и другими государственными органами (например, рассмотрение вышестоящими органами жалоб на действия и решения нижестоящих органов). С одной стороны, в этом случае имеются внешние атрибуты, характерные для процессуальной формы: спор; наличие трех сторон.
С другой стороны, процессуальная форма является специфическим механизмом независимого рассмотрения и разрешения споров специальными органами. Рассмотрение же споров в административном порядке в большинстве случаев в силу определенной ведомственной заинтересованности у органа, рассматривающего жалобу, таковым не является.
Отнесение к административному процессу всех случаев рассмотрения споров государственными органами может привести к искусственным различиям между однородными явлениями. Так, рассмотрение жалобы на действия райисполкома, направленной заявителем в данный райисполком, в рамках указанного подхода не должно относиться к административному процессу (в связи с возможным отсутствием спора, а также отсутствием сторон и арбитра, призванного разрешать конфликт), в отличие от рассмотрения жалобы на решение указанного райисполкома в областном исполнительном комитете. Вместе с тем порядок рассмотрения жалоб в названных случаях содержит лишь минимальные отличия.
Для существования процессуальной формы недостаточно наличия формального признака – спора. Не признается же гражданским процессом рассмотрение споров с участием различных посредников, медиаторов. Одним из определяющих показателей возникновения процессуальной формы, на наш взгляд, является рассмотрение спора с участием суда – органа, специально образованного для рассмотрения споров.
Не усматривается оснований для отнесения к административному процессу и случаев применения мер административного принуждения. На наш взгляд, деятельность по применению мер административного принуждения более оправданно рассматривать в качестве юрисдикционного проявления государственного управления.
С учетом изложенного наиболее оправданным является понимание административного процесса как судебного рассмотрения административных споров. Это в большей степени соответствует традиционному пониманию процесса как специфической процедуры рассмотрения спора судебными органами, а также согласуется с существующими подходами к уголовному, гражданскому, конституционному процессам, участником которых является суд.
Что касается повседневной деятельности административных органов по рассмотрению индивидуальных дел в управленческой сфере, в том числе рассмотрению споров внутри государственного аппарата, применению мер административного принуждения, то эта деятельность носит не процессуальный, а процедурный характер. Таким образом, административный процесс и административные процедуры обозначают смежные, но не пересекающиеся понятия.
Не может существенно повлиять на сделанный вывод и использование в отечественном законодательстве терминов “законодательный процесс”, “бюджетный процесс”, “административный процесс” и др. вне связи с судебным рассмотрением административного спора. Представляется, что данные термины используются скорее как емкие словосочетания в рамках конкретного акта законодательства, нежели научные категории, предопределяющие природу административного процесса.
Перспективы развития законодательства об административных процедурах и административно-процессуального законодательства
Изложенное позволяет перейти к вопросу об определении структуры законодательства, регламентирующего рассмотрение индивидуальных дел в управленческой сфере, а также проверку законности и обоснованности принимаемых административными органами решений.
И тут очень важен тот факт, что практически все авторы независимо от того, какой концепции административного процесса они придерживаются, признают существование административно-процедурных, административно-юрисдикционных отношений, а также отношений, складывающихся в связи с судебным рассмотрением административных споров. Именно это и должно быть, на наш взгляд, исходной точкой в рассуждениях о перспективах дальнейшего развития законодательства.
Основной вопрос заключается в возможности унифицированного регулирования указанных отношений. Проекция общетеоретических подходов к реалиям повседневной деятельности показывает, что специфика различных административных производств не позволяет их регламентировать в едином акте <20>.
<20> Справедливости ради следует признать, что предложения о разработке всеобъемлющего административного кодекса вносятся. Попытки подобного рода предпринимаются и в законодательстве зарубежных стран, в частности Латвийской Республики, Нидерландов. Так, в Латвийской Республике принят Административно-процессуальный кодекс, регламентировавший как управленческую, так и судебную процедуры.
Совсем неудивительно, что многие сторонники широкого понимания административного процесса также не видят возможности его регламентации в рамках лишь одного акта. Один из авторов, придерживающихся управленческой трактовки административного процесса, Ю.А.Тихомиров предлагает следующую структуру законодательного регулирования соответствующей сферы:
- Основы административно-процессуального законодательства.
- Закон о порядке обращений граждан, рассмотрения их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти.
- Закон о порядке предоставления информации гражданам органами исполнительной власти.
- Закон о порядке рассмотрения разногласий и разрешения споров между органами исполнительной власти.
- Кодекс об административных правонарушениях в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений.
- Кодекс административного судопроизводства.
- Федеральный закон об органах административной юстиции Российской Федерации – административных судах <21>.
<21> Административное право и процесс: полный курс / Ю.А.Тихомиров. – 2-е изд., доп. и перераб. – М.: изд. Тихомирова М.Ю., 2006. – С. 605.
Не вдаваясь в содержательный анализ предложенной модели, подчеркнем лишь тот факт, что автор не видит возможности разработки единого, всеобъемлющего акта, который бы подходил для всех разновидностей административных производств. Думается, это не случайно.
Как ранее отмечалось, порядок рассмотрения административными органами индивидуальных дел в управленческой сфере и порядок рассмотрения административных споров в судебном порядке имеют существенные отличия. В связи с этим представляется более оправданным их раздельное регулирование. При этом регламентацию повседневной управленческой деятельности полагаем целесообразным осуществлять в рамках законодательства об административных процедурах, а регламентацию порядка рассмотрения административных споров судами – в рамках административно-процессуального законодательства. По такому пути пошли многие страны. Так, в Азербайджане отдельно разработан Закон “Об административном производстве”, который регламентирует порядок осуществления административных процедур, и Административно-процессуальный кодекс, регламентирующий деятельность административных судов. Закон “Об административной процедуре” и Административно-процессуальный кодекс действуют в Эстонии. Отдельные акты, регламентирующие управленческую процедуру и административное судопроизводство, приняты в Германии, Австрии и других странах.
Но можно ли с помощью законодательства об административных процедурах регламентировать все аспекты повседневной исполнительно-распорядительной деятельности органов управления? Данный вопрос имеет важное значение, особенно с учетом весьма узкой сферы действия Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З “Об основах административных процедур” (далее – Закон), которая ограничена принятием административных решений по заявлениям заинтересованных лиц.
Вместе с тем сравнительный анализ сферы действия Закона и аналогичных законов в других странах показывает, что вне сферы действия отечественного Закона остается целый ряд вопросов, которые во многих случаях регулируются законодательством об административных процедурах.
Наиболее значительный пласт отношений – отношения по принятию юридически значимых решений в отношении граждан и юридических лиц по инициативе административного органа. Далеко не во всех случаях существует детальное и единообразное регулирование порядка принятия административными органами таких решений (предупреждений и др.). Вместе с тем природа таких актов независимо от того, по чьей инициативе они приняты, на наш взгляд, аналогична, поскольку в обоих случаях принятое решение затрагивает права и законные интересы граждан и организаций. Представляется, что соответствующие отношения по примеру законодательства многих зарубежных стран должны также подпадать под сферу действия законодательства об административных процедурах.
Кроме того, Закон не регламентирует целый ряд институтов, традиционно относимых к предмету законов об административных процедурах: правовой статус третьих лиц, понятых, свидетелей, переводчиков <22>; институты приостановления, отмены, аннулирования, признания недействительным административного решения <23> и др. Требует детальной регламентации порядок исполнения принимаемых административных решений, формирования и уплаты административных расходов.
<22> Подробнее см.: Саванович, Н.А. Круг субъектов административных процедур нуждается в уточнении (по состоянию на 24.02.2012) // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2014.
<23> Подробнее см.: Саванович, Н.А. Действие административного решения во времени и перспективы совершенствования отечественного законодательства (по состоянию на 22.04.2011) // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2014.
Важным представляется и решение вопроса о соотнесении законодательства об административных процедурах и законодательства об обращениях граждан и юридических лиц. На этапе формирования института административных процедур, отсутствия серьезных научных исследований перспектив развития административных процедур в Беларуси, “привычности” населения к законодательству об обращениях было принято решение о параллельном развитии указанных институтов. На сегодняшний день с учетом опыта применения законодательства об обращениях граждан и юридических лиц и законодательства об административных процедурах, зарубежного опыта правового регулирования административных процедур представляется оправданным включение законодательства об обращениях в сферу действия законодательства об административных процедурах.
В связи с этим с учетом предлагаемого значительного расширения сферы действия Закона, его содержательного наполнения полагаем оправданной разработку Административно-процедурного кодекса Республики Беларусь, который бы регламентировал порядок рассмотрения государственными органами и организациями индивидуальных дел, в том числе жалоб в сфере управления. Избранная форма акта (кодекс) позволит обеспечить приоритет указанного акта по отношению к иным законодательным актам, регламентирующим порядок осуществления конкретных административных процедур (регистрация субъектов хозяйствования, лицензирование и др.), и создать единый механизм их осуществления.
Вместе с тем, создавая подобный акт, видимо, не удастся обойтись без определенных изъятий из сферы его действия. Принимая во внимание сложившиеся в отечественном законодательстве традиции, полагаем оправданным отдельное регулирование порядка привлечения лиц к административной ответственности, а также порядка принятия нормативных правовых актов <24>. Требует детального анализа возможность распространения сферы действия предлагаемого кодекса на контрольно-надзорную деятельность, исполнительное производство.
<24> В ряде стран (Германия, Болгария и др.) процедура принятия нормативных правовых актов регламентирована законодательством об административных процедурах.
В отличие от рассмотрения административными органами индивидуальных дел в управленческой сфере, относящихся к сфере законодательства об административных процедурах, порядок рассмотрения судами административных споров мог бы регламентироваться Административно-процессуальным кодексом <25>. При этом с учетом единства природы жалоб на постановления о привлечении к административной ответственности и жалоб на действия государственных органов и иных организаций, нарушающих права и законные интересы граждан и субъектов хозяйствования, представляется оправданным исключение из ПИКоАП положений, регулирующих обжалование в суд постановлений по делу об административном правонарушении. Соответствующие нормы полагаем оправданным включить в Административно-процессуальный кодекс.
<25> Предложенная модель будет удобной лишь тогда, когда будет создана самостоятельная ветвь административных судов. Крайне сомнительно, что общие суды в своей деятельности будут руководствоваться двумя кодексами. О создании административных судов см.: Саванович, Н.А. Нужны ли Беларуси административные суды? (по состоянию на 11.10.2010) // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2014.
Предложенная структура законодательства, на наш взгляд, будет удобна для правоприменителей и будет наиболее соответствовать существующей структуре общественных отношений.