Актуальные вопросы нормотворческой деятельности в Республике Беларусь

В настоящей публикации, имеющей прикладное значение, освещаются наиболее актуальные вопросы нормотворчества с учетом современных условий развития нашей республики и необходимости их разрешения в повседневной практической деятельности субъектов нормотворческой деятельности <*>.

<*> Для целей настоящей публикации данный термин применяется кроме проектов нормативных правовых актов, также в отношении проектов ненормативных правовых актов, принимаемых нормотворческими органами.

Нормотворческая деятельность представляет собой организационно оформленную процедурную деятельность государства и его структур по созданию правовых норм, а также важнейшую форму государственного управления, позволяющую осуществлять результативное и целенаправленное правовое воздействие на общественные отношения. Надлежащая организация работы по приданию управленческим решениям правовой формы, проведению координационных и практических мероприятий в сфере нормотворчества напрямую связана с эффективностью системы государственного управления, обеспечением авторитета государственной власти и степенью общественного доверия к институтам государства, поскольку по результатам нормотворческой деятельности судят о социальной направленности государства, степени его независимости и демократичности.

Названная деятельность является специфическим творческим процессом, требующим применения познаний как в соответствующих отраслях законодательства, так и непосредственно в области законодательства, регулирующего организационные, практические и технические аспекты придания подготавливаемым документам статуса правовых актов. Охватывая многоступенчатую систему подготовки, экспертизы, принятия (издания) (далее – принятие), корректировки и толкования правовых актов, нормотворческая деятельность требует выработки системных и сбалансированных подходов к ее постоянному совершенствованию, а вопросы оптимизации нормотворческого процесса должны находиться в центре постоянного внимания государства и его органов.

Конституцией – Основным Законом Республики Беларусь – установлена система государственных органов (должностных лиц), уполномоченных принимать нормативные правовые акты (далее – нормотворческие органы), на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, в сфере нормотворчества определены основные полномочия Президента Республики Беларусь, Парламента, Правительства, судебных, надзорных и контролирующих органов, органов местного управления и самоуправления, закреплен общий механизм подготовки законопроектов и принятия правовых актов, предусмотрены необходимые инструменты сдержек и противовесов в нормотворческой деятельности. За каждым из указанных органов конституционно определены общие и исключительные полномочия в сфере нормотворческого процесса.

Одним из концептуальных законов в сфере конституционного законодательства и организации работы государственных органов и иных государственных организаций (далее – государственные органы) по подготовке проектов нормативных правовых актов является Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (далее – Закон о НПА), представляющий собой систематизированный законодательный свод общеобязательных правил, применяемых в нормотворческой деятельности.

До принятия Закона о НПА отношения, связанные с подготовкой, оформлением, принятием, опубликованием, действием, толкованием, систематизацией нормативных правовых актов, были практически вне сферы законодательного регулирования, что порождало трудности в нормотворческой деятельности (в частности, связанные с нестабильностью законодательства, отсутствием порядка планирования нормотворческой деятельности и совместной работы государственных органов над проектами, принятием нормативных правовых актов неправомочными органами, спорами об юридической силе нормативных правовых актов, необходимостью определения правопреемства в отношении ранее принятых нормативных правовых актов, трудностями в реализации нормативных правовых актов). С принятием Закона о НПА данные пробелы в основном были устранены, работа нормотворческих органов приобрела более упорядоченный и системный характер, были исключены неоднородность и противоречивость формировавшейся практики подготовки проектов нормативных правовых актов, четко определены требования к нормотворческим полномочиям государственных органов и к структуре нормативных правовых актов, введена единая терминология, применяемая в нормотворчестве.

В целом Законом о НПА охвачены все стадии нормотворческого процесса, что позволяет сделать прозрачной и целенаправленной работу республиканских и местных нормотворческих органов. При этом основными принципами нормотворческой деятельности определены конституционность, соответствие актов нижестоящих государственных органов (должностных лиц) актам Главы государства и вышестоящих государственных органов, приоритет общепризнанных принципов международного права, защита прав и свобод, законных интересов граждан, социальная справедливость, научность, системность и комплексность правового регулирования общественных отношений.

В то же время на законодательном уровне (Закон о НПА, Закон Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З “О техническом нормировании и стандартизации”) остаются неурегулированными вопросы, связанные с порядком подготовки, оформления, принятия, действия, толкования, систематизации технических нормативных правовых актов, не относящихся к области технического нормирования и стандартизации. При этом на необходимость наведения порядка в массиве технических нормативных правовых актов, в первую очередь, в части систематизации и оперативного обеспечения к ним доступа, соотношения между собой этих актов обращено внимание Главой государства 21 апреля 2011 г. в Послании белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь (далее – Послание Президента от 21.04.2011) “Предприимчивость, инициатива и ответственность каждого – достойное будущее страны”.

В целях стабилизации законодательства, перспективного решения актуальных проблем функционирования национальной правовой системы и определения основных направлений оптимизации законодательства Указом Президентом Республики Беларусь от 10.04.2002 N 205 одобрена Концепция совершенствования законодательства Республики Беларусь. Основными целями этого документа являются:

закрепление основополагающей роли Закона о НПА в регулировании вопросов нормотворческой деятельности;
оптимальное упрощение структуры законодательства, обеспечение согласованности нормативных правовых актов, сокращение количества нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления;
внедрение систематизации и перспективного прогнозирования в деятельность всех нормотворческих органов, разработка методик определения последствий принятия нормативных правовых актов;
применение в нормотворческой деятельности “пакетного” принципа регламентации общественных отношений;
определение концептуальных законов и других актов законодательства, принятие которых необходимо обеспечить в кратко- и долгосрочной перспективе.

Впоследствии на основе обобщения практики применения Закона о НПА, а также временных методических правил подготовки проектов нормативных правовых актов, ранее утвержденных Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 N 359 “О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности” утверждены Правила подготовки проектов нормативных правовых актов Республики Беларусь (далее – Правила подготовки проектов).

Издание названного Указа стало следующим ощутимым шагом на пути к совершенствованию и повышению стабильности национальной правовой системы, способствовало достижению единообразия и повышению культуры в нормотворческой деятельности. В Правилах подготовки проектов систематизированы требования нормотворческой техники, предусмотрены меры, способствующие улучшению качества проектов нормативных правовых актов, сокращению сроков их разработки, более осмысленному планированию подготовки проектов, повышению эффективности работы временных комиссий (рабочих групп) и совместной деятельности нормотворческих органов по подготовке проектов, регламентированы требования к языковому изложению и структурному делению проектов, определены единые критерии их оценки при проведении обязательной юридической экспертизы.

Другие акты законодательства в сфере организации и осуществления нормотворческой деятельности принимались и принимаются нормотворческими органами на основе и в точном соответствии с вышеназванными концептуальными законодательными актами.

Поскольку принятие нормативных правовых актов практически всегда создает правовые и иные последствия, в том числе оказывающие непосредственное влияние на процесс государственного управления, Законом о НПА и Правилами подготовки проектов определен исчерпывающий перечень нормотворческих органов. Это Президент Республики Беларусь, палаты Парламента Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, высшие судебные органы (Конституционный, Верховный и Высший Хозяйственный суды Республики Беларусь), Генеральный прокурор Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Национальная академия наук Беларуси, министерства, иные республиканские органы государственного управления (республиканские органы, подчиненные Правительству Республики Беларусь, Национальный статистический комитет Республики Беларусь, Высшая аттестационная комиссия Республики Беларусь), местные Советы депутатов и местные исполнительные и распорядительные органы всех уровней (далее, если не определено иное, – органы местного управления и самоуправления). Также в соответствии с законодательными актами, регулирующими деятельность государственных органов, непосредственно подчиненных (подотчетных) Президенту Республики Беларусь (далее – государственные органы, подчиненные Главе государства), нормотворческие полномочия предоставлены также Комитету государственного контроля Республики Беларусь, Управлению делами Президента Республики Беларусь, Следственному комитету Республики Беларусь, Службе безопасности Президента Республики Беларусь, Оперативно-аналитическому центру при Президенте Республики Беларусь, Государственной службе медицинских судебных экспертиз Республики Беларусь.

Кроме того, отдельные государственные организации, не являющиеся нормотворческими органами, могут законодательными актами уполномочиваться на разовое принятие нормативных правовых актов (например, Белорусскому бюро по транспортному страхованию предоставлялось право утверждения правил определения размера вреда, причиненного в результате дорожно-транспортного происшествия).

Следует отметить, что ранее, в период существования СССР, применялась практика подготовки и принятия нормативных правовых актов общественными организациями, специально уполномоченными на то государством (например, ВЦСПС, Центросоюз). Подобная практика привела к неоправданному доминированию в сфере законодательного регулирования подзаконных правовых актов, зачастую являющихся незавершенными и юридически несовершенными, и в связи с этим не применяется в настоящее время в белорусской правовой системе.

В Правилах подготовки проектов установлено требование, что не допускается принятие нормативных правовых актов государственными органами и должностными лицами, не имеющими полномочий на принятие таких актов в соответствии с Законом о НПА и другими законодательными актами. Все принимаемые неуполномоченными государственными органами и должностными лицами правовые акты (приказы, предписания, представления и др.) не должны носить нормативного характера, то есть не могут создавать новых, самостоятельных правовых предписаний с многократным применением. Исключение здесь составляют локальные нормативные правовые акты – акты, устанавливающие обязательные предписания по вопросам организации внутренней деятельности соответствующего государственного органа (его территориальных органов), подведомственных (подчиненных, подотчетных, входящих в состав, систему) организаций и не затрагивающие прав, свобод и обязанностей иных юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, не являющихся работниками данных государственных органов (в частности, такие акты могут приниматься не наделенными нормотворческими полномочиями Центральной комиссией Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов, Национальным центром законодательства и правовых исследований (далее – НЦЗПИ), Национальной государственной телерадиокомпанией, государственными концернами, подчиненными Правительству).

При этом представляется, что вопросы классификации, подготовки, согласования, принятия (утверждения), корректировки, систематизации локальных нормативных правовых актов нуждаются в комплексном и системном законодательном регулировании с систематизацией действующих законодательных актов в этой сфере (Трудовой кодекс Республики Беларусь, Закон о НПА, законы Республики Беларусь от 23.06.2008 N 356-З “Об охране труда”, от 05.01.2008 N 322-З “О профессиональном пенсионном страховании”, от 09.12.1992 N 2020-XII “О хозяйственных обществах”, Указ Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 N 711 “О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов” (далее – Указ N 711) и др.) в целях исключения затруднений при отнесении нормативных правовых актов к локальным, определении пределов их действия и соотношении между собой. В связи с этим данные вопросы подлежат регламентации в рамках совершенствования законодательства о правовых актах, в том числе путем утверждения на уровне указа Президента Республики Беларусь новых Правил подготовки проектов правовых актов, в которых необходимо подробно урегулировать вопросы отнесения правовых актов к локальным нормативным правовым актам, а также к техническим нормативным правовым и ненормативным актам (с обязательным приведением наглядных практических примеров: по аналогии с примерами по нормотворческой технике, приведенными в действующих Правилах подготовки проектов). Дополнительное законодательное освещение данного вопроса будет иметь важнейшее значение при определении разработчиками проектов и экспертными органами объектов проведения обязательных юридической и криминологической экспертиз.

Принятие нормативных правовых актов (кроме локальных) государственными структурами, непосредственно не проводящими государственную политику в определенных сферах деятельности, должно быть исключено из правотворческой практики. Проблемные вопросы государственного значения, требующие нормативного закрепления, должны решаться соответствующими министерствами, государственными комитетами, которые отвечают за организацию управленческой работы в порученной отрасли. Неужели нельзя обеспечить качественную и своевременную подготовку проектов нормативных правовых актов на уровне Министерства здравоохранения Республики Беларусь (вместо Главного государственного санитарного врача), Министерства обороны Республики Беларусь (вместо Генерального штаба), Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь (вместо Белорусской железной дороги), Министерства финансов Республики Беларусь (вместо Белорусского бюро по транспортному страхованию)? Можно, прежде всего с учетом того, что процесс принятия нормативных правовых актов не должен быть децентрализованным, снижая уровень ответственности и контроля республиканских органов государственного управления в соответствующих сферах общественных отношений. При этом следует отметить, что принимаемые названными организациями нормативные решения не представляются на обязательную юридическую экспертизу в Министерство юстиции Республики Беларусь, а, следовательно, существует большая вероятность того, что они могут быть направлены на произвольное толкование законодательных актов и лоббирование внутриведомственных интересов.

Нормотворческий процесс осуществляется с соблюдением законодательно устоявшейся процедуры, которая включает следующие основные стадии: планирование нормотворческой деятельности, подготовку проектов правовых актов, включая нормотворческую инициативу, согласование проектов правовых актов, экспертизу проектов правовых актов (принятых актов), принятие правовых актов, включение правовых актов в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь (далее – Национальный реестр) и их опубликование. Наличие названных самостоятельных стадий позволяет “отточить” работу над каждым проектом с использованием полного набора юридических инструментов и привлечением оптимального круга государственных и иных субъектов.

Централизованное государственное планирование – первая стадия нормотворческого процесса, являющаяся достаточно наукоемкой деятельностью. Именно планирование, а не экстренное принятие нормативных правовых актов дает возможность принимать в конечном итоге качественные и продуманные акты законодательства, поскольку при планировании утверждаются основные концептуальные подходы к регулированию соответствующих сфер общественных отношений. Подходящими в данном случае будут слова советского писателя и педагога Макаренко А.С.: “План заключается не только в том, сколько нужно сделать столов и стульев, план – это тонкое кружево норм и отношений”. Планирование позволяет более основательно, а не в спешке отрабатывать возможные механизмы реализации принимаемых нормативных правовых актов, просчитывать их правовые, политические, социально-экономические и иные последствия и при необходимости отказываться от принятия непродуманных актов.

Текущее планирование подготовки проектов осуществляется путем разработки ежегодных проектов планов подготовки проектов нормативных правовых актов и утверждения их соответствующими нормотворческими органами. Подготовка проектов законов планируется в рамках планов, утверждаемых Президентом Республики Беларусь. Данные планы подготавливаются НЦЗПИ на основе предложений субъектов права законодательной инициативы, иных заинтересованных государственных органов, научных организаций, общественных объединений, а также граждан. Проводимый НЦЗПИ анализ поступающих от названных субъектов предложений по подготовке законопроектов свидетельствует о том, что разработка предлагаемых заинтересованными государственными органами проектов не всегда своевременна и обоснованна, а иногда не соответствует реальным социально-экономическим потребностям общества. Среди причин отклонения законопроектных предложений можно выделить следующие основные причины:

предлагаемые законопроекты носят декларативный характер, не рассчитаны на системное и комплексное регулирование общественных отношений и будут содержать большое количество бланкетных и отсылочных норм;
подготовка законопроектов является преждевременной, в том числе с учетом требования о стабильности законодательства, отсутствия устоявшейся практики применения новых законодательных актов;
предлагаемые законопроекты направлены на регулирование отношений, уже урегулированных на уровне законов (необоснованное дублирование нормативных правовых предписаний) либо которые предполагается регламентировать путем принятия уже разработанных законопроектов, находящихся на различных стадиях законотворческого процесса.

В последнее время качеству подготовки проектов ежегодных планов подготовки законопроектов уделяется особое внимание и со стороны Правительства. Так, согласно распоряжению Премьер-министра Республики Беларусь от 03.06.2011 N 72р “О дополнительных мерах по качественной подготовке законопроектов” (подпункт 1.1 пункта 1) руководителям республиканских органов государственного управления предписано направлять для включения в проект плана подготовки законопроектов на очередной год только обоснованные предложения, всесторонне оценивать необходимость принятия и возможность наполнения законопроектов конкретными нормативными предписаниями, обеспечивающими их соответствие реальным социально-экономическим потребностям общества, указывать в концепциях законопроектов примерный перечень законов, в которые предполагается внести изменения и дополнения.

Развернутое отражение ежегодных планов подготовки законопроектов с указанием перечня ответственных республиканских органов государственного управления находит закрепление в утверждаемых Правительством ежегодных планах, подготавливаемых в течение месяца после издания указа об утверждении ежегодного плана подготовки законопроектов. Планирование подготовки других законодательных актов (декретов и указов Президента Республики Беларусь) не получило своего распространения, так как эти правовые акты призваны в большей мере оперативно реагировать на развитие тех или иных общественных отношений, “без раскачки” решать проблемные вопросы жизнедеятельности общества и развития экономики (с подготовкой многих проектов в сжатые сроки, как правило, по поручениям Главы государства и Администрации Президента Республики Беларусь). Вместе с тем подготовка отдельных законодательных актов Главы государства Республики Беларусь осуществляется в соответствии с мероприятиями специальных государственных программ (например, Государственной программы по борьбе с преступностью и коррупцией на 2010 – 2012 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 23.09.2010 N 485).

Начиная с 1998 года утверждено 15 ежегодных планов подготовки законопроектов, с 2005 года в них закладывается также подготовка концепций проектов законов, системно регулирующих совершенствуемые сферы отношений. Основными ответственными исполнителями – разработчиками проектов законов в соответствии с этими планами являются Правительство и НЦЗПИ (в целях формирования единых подходов при подготовке законопроектов НЦЗПИ предусматривается в качестве основного исполнителя либо соисполнителя в отношении большинства законопроектов), а также другие государственные органы. Данными планами в качестве субъекта права законодательной инициативы определяется Совет Министров Республики Беларусь (по некоторым законопроектам в бюджетной сфере, в области национальной безопасности, по корректировке отдельных кодексов – Президент Республики Беларусь, который в последующем может делегировать данное право Правительству Республики Беларусь). При этом индикатором качества подготовки названных планов является последующее внесение соответствующими субъектами разработанных законопроектов в Палату представителей (в последние годы этот индикатор фиксирует относительно высокое качество подготавливаемых планов). Кроме того, подготовка законопроектов осуществляется без включения в эти планы в соответствии с указами Президента Республики Беларусь и отдельными поручениями Главы государства (например, системно регулирующим вопросы Следственного комитета Республики Беларусь Указом Президента Республики Беларусь от 10.11.2011 N 518 НЦЗПИ совместно с Правительством и другими заинтересованными поручена подготовка законопроекта о Следственном комитете, определяющего правовые и организационные основы деятельности этого государственного органа).

Следует отметить, что при становлении института планирования законотворческой деятельности отдельными исследователями высказывались иные варианты определения общего механизма такого планирования. Так, в качестве возможного варианта предлагалось осуществлять принятие ежегодных планов подготовки законопроектов на уровне решений Национального собрания, однако реализация этого предложения привела бы к ограничению органом законодательной власти права субъектов законодательной инициативы на внесение законопроектов в Палату представителей. В данном случае Национальное собрание (его палаты) решало бы не только, какие законы принимать, но и какие их проекты следует разрабатывать и вносить для последующего принятия, а также выполняло бы несвойственную ему функцию – контроль за качеством и сроками внесения законопроектов. К тому же определенный Конституцией Республики Беларусь круг вопросов, по которым принимаются постановления палатами Национального собрания, не включает в себя организацию планирования законотворческой деятельности в республике.

Учитывая конституционно-правовой статус Президента Республики Беларусь, в частности, то, что Глава государства не отнесен ни к одной из ветвей власти, является гарантом Конституции Республики Беларусь, обеспечивает взаимодействие органов государственной власти и посредничество между ними, представляется, что осуществление планирования законотворческой деятельности на уровне Президента Республики Беларусь всесторонне учитывает интересы всех субъектов законодательной инициативы, общества и государства в целом и позволяет осуществлять законодательное планирование на взвешенной и сбалансированной основе.

Что касается средне- и долгосрочного планирования подготовки проектов законов и других нормативных правовых актов, то на данном этапе выраженной актуальности в таком планировании нет, поскольку в республике уже сформированы концептуальные правовые основы во всех сферах общественных отношений (приняты программные и другие ключевые законы, включая значительное количество кодексов, а подготовка проектов новых законов, как правило, не обусловлена острой социально-экономической потребностью). В связи с этим с 2006 года (до этого времени действовала Программа подготовки проектов законов Республики Беларусь на 2003 – 2005 годы и перспективной кодификации законодательства Республики Беларусь, одобренная Указом Президента Республики Беларусь от 12.08.2002 N 450) нормотворческое планирование осуществляется исключительно на кратковременной основе – на 1 год, причем в последние годы только около 20% планируемых законопроектов являются концептуально новыми проектами.

Подготовка проектов правовых актов – наиболее трудоемкая стадия нормотворческого процесса, которая включает проведение предусмотренного Законом о НПА и Правилами подготовки проектов большого количества организационных мероприятий, значительный объем аналитической работы, сбор необходимых материалов и информации, непосредственное составление текста проектов и их обоснований, согласование и доработку проектов, проведение необходимых экспертиз.

Подготавливаемые проекты правовых актов оформляются в виде проектов новых правовых актов, правовых актов о внесении изменений и дополнений в правовые акты (в том числе путем их изложения в новой редакции), о толковании правовых актов, о приостановлении действия правовых актов, об отмене правовых актов, о признании утратившими силу правовых актов, о продлении действия правовых актов, о делегировании полномочий на принятие правовых актов, о выражении согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров.

Для подготовки проекта правового акта необходимо уяснить степень полноты, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, цель принятия и вид правового акта, определить предметную, пространственную, временную и субъектную сферы действия подготавливаемого проекта, изучить относящиеся к предмету правового регулирования проекта национальное и зарубежное законодательство, в том числе международные договоры, предложения государственных органов и иных организаций, научные исследования, публикации в печати, провести анализ совместимости проекта с законодательством Республики Беларусь, установить, в какой мере проект направлен на реализацию норм международных договоров Республики Беларусь, установить, в какой мере проект затрагивает интересы граждан, государственных органов и иных организаций. При этом работа над конкретным проектом должна быть изначально спланирована ответственным исполнителем таким образом, чтобы было отведено достаточное время для проведения внешних процедур, связанных с неоднократными согласованиями и экспертизами подготавливаемого проекта.

Из нормотворческой практики должны быть исключены случаи включения в правовые акты, в целом имеющие ограничительный гриф “Для служебного пользования”, норм о внесении изменений и дополнений в “открытые” правовые акты, признании “открытых” правовых актов (их отдельных положений) утратившими силу. Кроме того, необходимо искоренить законодательную практику присвоения отдельным положениям правовых актов “псевдогрифов”, в частности, с указанием в подстрочных примечаниях к актам того, что те или иные их структурные элементы не подлежат рассылке (и, следовательно, официальному опубликованию), поскольку такая техника нарушает права граждан и юридических лиц на получение полной, достоверной и своевременной информации о правовых актах.

На стадиях планирования и подготовки проектов осуществляется прогнозирование последствий принятия правовых актов (правовые, политические, финансово-экономические, социальные, криминологические, экологические, демографические и др.), являющееся творческим процессом, качество которого зависит от профессионального уровня и жизненного опыта соответствующих специалистов субъектов нормотворческой деятельности. В связи с этим достаточно актуальным является высказывание французского философа – просветителя Жан-Жака Руссо: “Мудрый законодатель начинает не с издания законов, а с изучения их пригодности для данного общества”.

Ненадлежащее прогнозирование последствий принятия правовых актов является своего рода ржавчиной в системе организации нормотворческой деятельности и препятствует достижению конечных целей, которые ставятся субъектами управленческой деятельности для решения проблемных вопросов в различных сферах общественных отношений. В итоге нормотворческие органы, принимая правовые акты в условиях закрытости и кулуарности, для формального “закрытия” поручений вышестоящих органов, без глубокого анализа правоприменительной практики и изучения реальных потребностей общества, а также без проработки альтернативных путей решения существующих проблем, вынуждены через незначительный период времени после принятия этих актов возвращаться к правовому регулированию тех же вопросов путем корректировки и дополнительного принятия новых правовых актов.

Прогнозирование последствий принятия правовых актов осуществляется посредством:

оценки реализуемости закладываемых в проектах предписаний, возможных проблем и коллизий, которые может повлечь на практике применение их положений;
проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, а также посредством обмена информацией в иных формах;
моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в правоприменительной деятельности, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проектов;
юридической, криминологической, финансово-экономической и иных видов экспертиз;
изучения отношения общественности к положениям проектов при проведении их публичного обсуждения.

Важным правовым инструментом прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов является их принятие в порядке эксперимента с ограничением действия актов во времени, определенной территорией или по кругу лиц, что предусмотрено Законом о НПА (статья 12). Вместе с тем, поскольку в Законе о НПА указано, что экспериментальное принятие актов осуществляется с согласия Президента Республики Беларусь, а нормотворческие органы не проявляют достаточной инициативности в этом вопросе, указанный институт не получил широкого развития в нашей республике. Представляется, что на законодательном уровне нормотворческим органам целесообразно предоставить самостоятельное право на принятие в порядке эксперимента нормативных правовых актов (кроме законов), предусмотрев, что по окончании эксперимента ими (уполномоченными органами) производится анализ практики применения актов, позитивных и негативных результатов эксперимента, произведенных расходов и полученных доходов, на основе которого принимается решение о целесообразности принятия соответствующего нормативного правового акта без ограничения его действия во времени, определенной территорией, по кругу лиц.

Прогнозирование финансово-экономических последствий принятия правовых актов должно осуществляться на основе оценки влияния актов на величину доходов, расходов и источников финансирования дефицита республиканского бюджета, местных бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов на текущий финансовый год и среднесрочную перспективу, оценки последствий принятия актов для доходов и расходов граждан и юридических лиц. При этом представляется целесообразным на Министерство финансов Республики Беларусь и Министерство экономики Республики Беларусь законодательно возложить обязанность по постоянному методическому обеспечению процесса подготовки финансово-экономических обоснований к проектам правовых актов (с проработкой вопроса о согласовании с этими государственными органами финансово-экономических обоснований ко всем подготовленным проектам). Это позволит исключить ситуации, когда в финансово-экономических обоснованиях к проектам указывается, что их принятие не повлечет сокращения государственных средств, создания или увеличения бюджетных расходов, но при более детальном изучении проектов, в том числе с участием специалистов Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь, выясняется, что такая информация основывается на поверхностных и условных расчетах и не соответствует действительности.

В отношении каждого проекта правового акта также должно осуществляться прогнозирование социальных последствий его принятия. Представляется, что в рамках такого прогнозирования должна даваться оценка тому, на какие социальные группы будет распространяться действие принимаемых правовых актов, изменится ли в результате их принятия правовой статус граждан и юридических лиц, предполагается ли снижение затрат времени, необходимого для взаимодействия граждан и юридических лиц с государственными органами, уменьшится ли количество документов, которые необходимо представлять в данные органы, какие возникнут последствия, связанные с качеством и доступностью социально значимых услуг.

Работа по подготовке проектов правовых актов, являясь очень скрупулезной и кропотливой, требует относительно большой личной инициативности и ответственности специалистов, подготавливающих и участвующих в подготовке проектов правовых актов. Представляется, что в настоящее время должен быть значительно усилен профессионализм в процессе нормотворчества и искоренена практика, когда проекты “с легкой руки” молодых специалистов – юристов выходят из недр республиканских и местных нормотворческих органов и начинают приводиться в соответствие с законодательством за счет сил и ресурсов государственных органов, проводящих внешнюю юридическую экспертизу проектов.

В целях обеспечения надлежащего качества подготовки проектов нормативных правовых актов по-прежнему актуален вопрос создания концептуальной и действенной системы работы с кадрами нормотворческих органов (совершенствование технологий по подбору, расстановке, продвижению, оценке и трудовой мотивации кадров; более углубленное изучение в учреждениях образования, обеспечивающих получение высшего образования в юридической сфере, и в рамках повышения квалификации работников юридических служб нормотворческих органов методологии юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов), актуальных проблем ее организации и проведения; установление специальных квалификационных требований к специалистам, проводящим юридическую и криминологическую экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов); направление работников юридических служб нормотворческих органов на стажировки в другие государственные органы; привлечение данных работников к мониторингу практического применения законодательства в различных сферах общественных отношений, кураторство опытными профессионалами в сфере нормотворчества молодых специалистов, прежде всего нижестоящих нормотворческих органов, и др.). Создание названной системы должно способствовать формированию у кадров нормотворческих органов профессиональных навыков и мировоззрения, основанных на комплексном и глубоком понимании анализируемых общественных отношений в тесной взаимосвязи теоретических и практических аспектов их развития. Говоря иными словами, юристы-исполнители, особенно молодые специалисты, не должны “вариться в собственном соку” и быть оторванными от курируемых сфер деятельности и реального состояния дел на местах, а в целях более углубленного изучения прорабатываемых вопросов при подготовке проектов правовых актов им чаще следует выезжать на места, общаться с практиками и представителями субъектов хозяйствования, изучать судебную и иную правоприменительную практику.

В качестве одного из действенных путей повышения уровня подготовки кадров нормотворческих органов видится внедрение в практику их деятельности механизма ротации специалистов, осуществляющих подготовку проектов правовых актов (на определенный период времени). Направление таких специалистов должно осуществляться централизованно и на плановой основе (с координацией данной работы НЦЗПИ); со специалистами, направляемыми в порядке ротации, предлагается заключать срочные контракты в государственных органах, куда они “прикомандированы” (например, на один – два года), а по истечении срока этих контрактов назначать их в прежние нормотворческие органы на должности, не ниже ранее занимаемых; между государственными органами, участвующими в кадровой ротации, должны заключаться соответствующие договоры, предусматривающие порядок и условия направления и работы специалистов, их возврата по окончании срока ротации для работы в прежние нормотворческие органы. Например, нормотворческих работников НЦЗПИ, Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, палат Парламента целесообразно направлять для обмена нормотворческим опытом в Администрацию Президента Республики Беларусь; Министерства юстиции – в НЦЗПИ, Аппарат Совета Министров Республики Беларусь, судебные органы, главные управления юстиции облисполкомов (далее, если не определено иное, – главные управления юстиции); Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь – в Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь. Данная ротационная система в целом придаст дополнительный импульс для улучшения качества нормотворческой работы, повысит уровень теоретических и практических знаний специалистов, осуществляющих подготовку проектов правовых актов, усилит взаимодействие между субъектами нормотворческой деятельности. Общие правовые подходы к созданию названной системы целесообразно закрепить в концепции законопроекта “О государственной службе”, разработка которой предусмотрена в соответствии с планом подготовки законопроектов на 2012 год, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 09.01.2012 N 21 (пункт 53).

На уровне каждого субъекта нормотворческой деятельности необходимо принять дополнительные меры по введению более четкой специализации работников, осуществляющих подготовку, согласование и экспертизу проектов правовых актов. Это будет способствовать приобретению работниками более углубленных знаний в определенных сферах общественных отношений, “оттачиванию” их профессионального мастерства и в конечном итоге повышению качества подготовки проектов правовых актов.

Также представляется целесообразным создание в одном из высших учебных заведений республики факультета, осуществляющего подготовку специалистов нормотворческого профиля. Здесь может быть использован имеющийся опыт Российской Федерации, где основам нормотворческой деятельности обучаются не только на занимаемых должностях в государственном аппарате, а на специальных нормотворческих факультетах, на которых целенаправленно обучают принципам и методологии подготовки проектов нормативных правовых актов. В итоге после окончания таких факультетов молодые специалисты приходят на работу в субъекты нормотворческой деятельности со знаниями, равноценными знаниям работников, как минимум, с двухлетним нормотворческим опытом. Созданный такой нормотворческий факультет в Республике Беларусь мог бы стать и серьезным учебно-методологическим центром для повышения квалификации работников всех субъектов нормотворческой деятельности и обмена между ними практическим опытом.

Названные меры, связанные с повышением профессионального уровня специалистов нормотворческого профиля, должны реализовываться при активной заинтересованности и участии руководителей нормотворческих органов, на которых законодательными актами (пункт 9 Правил подготовки проектов, пункт 3 Указа N 711) возложена персональная ответственность за качественную и своевременную подготовку проектов нормативных правовых актов.

Основные фигуранты в процессе подготовки проектов правовых актов – субъекты нормотворческой инициативы: государственные органы (должностные лица), которые в соответствии с предоставленными им полномочиями вправе направить в нормотворческие органы проекты правовых актов. При этом предварительно уполномоченными органами соответствующим нормотворческим органам могут направляться мотивированные предложения о необходимости принятия или корректировки правовых актов (кроме проектов законов, которые изначально должны быть оформлены с соблюдением всех требований, предъявляемых к проектам) с последующим внесением в установленном порядке подготовленных проектов со всеми сопроводительными документами (при условии одобрения нормотворческими органами инициатив уполномоченных органов о подготовке проектов).

Субъектами права законодательной инициативы (внесения законопроектов в Палату представителей) являются Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, Совет Республики Национального собрания (далее – Совет Республики), Совет Министров Республики Беларусь, граждане, обладающие избирательным правом, в количестве не менее 50 тысяч человек (по вопросу об изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь – Президент Республики Беларусь, а также не менее 150 тысяч граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом). В качестве таких субъектов не предусмотрены, в частности, Генеральная прокуратура Республики Беларусь и высшие судебные органы. Но данный перечень является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию, поскольку прямо закреплен Конституцией Республики Беларусь (часть первая статьи 99), а данные государственные органы могут в установленном порядке обратиться с инициативными предложениями к Президенту Республики Беларусь для последующего их внесения в Палату представителей.

Право граждан Республики Беларусь на осуществление законодательной инициативы реализуется в порядке, установленном Законом Республики Беларусь от 26.11.2003 N 248-З “О порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь”. При этом следует отметить, что многоступенчатый механизм инициирования подготовки и внесения законопроектов, предусмотренный этим Законом, до настоящего времени остается на практике незадействованным: гражданам не удалось зарегистрировать ни одну инициативную группу и, следовательно, внести законопроект в Палату представителей. В этой связи представляется целесообразным усовершенствовать порядок реализации гражданами права законодательной инициативы путем корректировки названного Закона (так, предлагается проработать вопросы, связанные с оказанием государственными органами организационно-практической помощи гражданам в оформлении подготавливаемых ими законопроектов, предоставлением дополнительной возможности сбора подписей граждан с использованием информационных ресурсов сети Интернет с установлением четкого механизма идентификации таких граждан). При этом предлагаемые законодательные корректировки не означают безусловного принятия инициируемых гражданами законопроектов, которые могут быть в установленном порядке отклонены палатами Парламента, признаны неконституционными при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов.

Перечень субъектов нормотворческой инициативы в отношении проектов правовых актов Президента Республики Беларусь установлен Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23.06.1998 N 327 (далее – Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов): палаты Парламента Республики Беларусь, высшие судебные органы, Правительство Республики Беларусь, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Следственный комитет Республики Беларусь, иные государственные органы, подчиненные Главе государства Республики Беларусь. В качестве субъектов нормотворческой инициативы в отношении проектов правовых актов Правительства Регламентом Совета Министров Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 14.02.2009 N 193 (далее – Регламент Совета Министров Республики Беларусь), определены руководители республиканских органов государственного управления, других государственных организаций, подчиненных Правительству, облисполкомов, Минского горисполкома. Субъекты нормотворческой инициативы, уполномоченные на внесение проектов правовых актов в органы местного управления и самоуправления, определяются регламентами данных органов.

В соответствии с Законом о НПА (статья 44) государственным органам и должностным лицам, не являющимся субъектами нормотворческой инициативы, а также иным организациям и гражданам предоставлено право направить свои предложения по принятию правовых актов (внести данные проекты) государственным органам (должностным лицам), имеющим соответствующие полномочия. В то же время законодательно отсутствуют нормы, обязывающие уполномоченных субъектов рассмотреть подготовленные гражданами и неуполномоченными организациями проекты нормативных правовых актов и принять по ним соответствующие меры реагирования (кроме общего механизма ответа на обращения, предусмотренного законодательством об обращениях граждан и юридических лиц). В связи с этим представляется целесообразной проработка заинтересованными вопроса о предоставлении гражданам и указанным организациям права инициирования подготовки и представления проектов не только законов, но и других нормативных правовых актов с закреплением обязанности соответствующих субъектов мотивированно информировать инициативную группу граждан и организации о ходе рассмотрения внесенных проектов и взаимодействовать с ними.

Согласование проектов правовых актов отражает степень готовности проектов и проводится до их внесения в нормотворческие органы, уполномоченные на принятие данных актов, посредством выражения заинтересованными государственными органами и иными организациями согласия либо несогласия с проектами и путем их последующего визирования руководителями этих органов. Согласно Закону о НПА (статья 48) при наличии по проектам замечаний и предложений они визируются с замечаниями и предложениями с обязательным приложением предлагаемой редакции проекта или его отдельных положений в соответствии с установленными правилами нормотворческой техники (однако требование о приложении предлагаемой редакции не всегда выполняется в повседневной деятельности государственных органов, согласующих проекты, что затрудняет процесс взаимодействия субъектов нормотворческой деятельности при согласовании проектов).

При направлении проектов правовых актов на согласование в государственные органы всегда актуален вопрос правильного определения исчерпывающего круга заинтересованных. И на практике у отдельных разработчиков проектов появляется свое видение в данном вопросе, обусловленное нежеланием привлечения к подготовке проектов всех заинтересованных: исполнительных, судебных, надзорных, контролирующих и общественных органов. В итоге неполный круг субъектов, согласовавших проекты, как правило, выявляется при проведении их обязательной юридической экспертизы и влечет расходование дополнительного времени на последующее “досогласование” проектов.

Частично круг заинтересованных конкретизирован в Положении о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, согласно которому перед внесением на рассмотрение Главы государства проекты должны быть согласованы:

с Правительством, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Верховным и Высшим Хозяйственным судами по вопросам, относящимся к их компетенции, а также с Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь по вопросам приватизации государственного имущества;
с Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь по вопросам внутренней и внешней политики Республики Беларусь, затрагивающим интересы национальной безопасности и обороны страны, по вопросам обеспечения безопасности личности, общества и государства, социальной защиты военнослужащих, лиц рядового и начальствующего состава Следственного комитета Республики Беларусь, органов внутренних дел, финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, включая уволенных с военной службы (службы), и членов их семей;
с Комитетом государственного контроля Республики Беларусь по вопросам исполнения республиканского бюджета, использования государственной собственности, регулирования хозяйственных, финансовых и налоговых отношений, по вопросам приватизации государственного имущества, валютного регулирования и валютного контроля;
с Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь по вопросам приватизации государственного имущества;
со Следственным комитетом Республики Беларусь по вопросам совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства;
с Национальным статистическим комитетом Республики Беларусь по вопросам государственной статистики;
с Министерством финансов Республики Беларусь по вопросам финансов и бюджета;
с НЦЗПИ и Национальный центр правовой информации (далее – НЦПИ) соответственно по вопросам корректировки ежегодных планов подготовки законопроектов и вопросам совершенствования деятельности, связанной со сбором, учетом, обработкой, хранением, систематизацией, актуализацией, распространением правовой информации и официальным опубликованием правовых актов;
с Республиканским советом судей по вопросам деятельности судебной системы;
с Федерацией профсоюзов Беларуси по вопросам, затрагивающим трудовые права граждан.

Безусловно, согласование с названными органами подготовленных проектов не является исчерпывающим, а закрепление на уровне законодательного акта конкретных структур, с которыми требуется согласование, обусловлено практическими проблемами в нормотворческой деятельности, когда государственные органы, подготавливающие проекты, определяют неполный перечень заинтересованных органов.

Регламентом Совета Министров Республики Беларусь дополнительно установлен круг вопросов, по которым вносимые в Правительство проекты правовых актов должны быть согласованы с государственными органами и иными организациями, включая Министерство иностранных дел Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерство экономики Республики Беларусь, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь, Совет по развитию предпринимательства в Республике Беларусь. Аналогичным образом указанные органы дополнительно закреплены в регламентах органов местного управления и самоуправления.

Государственные органы, не перечисленные в вышеназванных Положении о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов и регламентах, с которыми подлежат согласованию проекты правовых актов, должны определяться с учетом задач, функций и полномочий этих государственных органов (их должностных лиц), предусмотренных актами законодательства. Например, если в проекте содержатся отдельные нормы, связанные с доступом пользователей в сети Интернет, то этот проект подлежит согласованию с Оперативно-аналитическим центром при Президенте Республики Беларусь, который согласно Указу Президента Республики Беларусь от 01.02.2010 N 60 “О мерах по совершенствованию использования национального сегмента сети Интернет” определен в качестве специально уполномоченного государственного органа в сфере безопасности использования национального сегмента данной сети. Также проекты должны согласовываться с государственными органами, указание на наименования которых непосредственно содержится в проектах.

В соответствии с Законом о НПА (статья 48) проекты законов, внесенные в Палату представителей Президентом Республики Беларусь, считаются согласованными со всеми заинтересованными, а законопроекты, внесенные Советом Министров Республики Беларусь, – с государственными органами, подчиненными Правительству Республики Беларусь (при этом такое правило также должно быть применимо к проектам других правовых актов, вносимым Правительством Республики Беларусь на рассмотрение Главы государства Республики Беларусь). Однако на практике имеют место случаи, когда заинтересованные при согласовании законопроектов продолжают высказывать замечания и предложения по законопроектам, уже ранее рассмотренные и отклоненные Президентом Республики Беларусь, что затягивает процесс подготовки этих проектов для рассмотрения и принятия Палатой представителей, поскольку указанные замечания и предложения становятся предметом обсуждения в постоянных комиссиях и секретариате Палаты представителей (при отсутствии каких-либо положительных результатов такого обсуждения).

Зачастую отдельные государственные органы (в частности, Правительство Республики Беларусь, Министерство юстиции) злоупотребляют определением крайне сжатых сроков (один – два дня) для согласования проектов правовых актов, не позволяющих государственным органам, осуществляющим согласование проектов, всесторонне и полно проанализировать их нормативные предписания. Своего рода почва для данных злоупотреблений – часть третья статьи 48 Закона о НПА, устанавливающая месячный срок для согласования проектов (пятидневный срок при окончательном визировании), но при этом предоставляющая Совету Министров Республики Беларусь возможность самопроизвольного, безмотивировочного сокращения этих сроков. В конечном итоге частая практика сокращения Правительством сроков подготовки проектов правовых актов приводит к необходимости последующего пересмотра концепций разработанных проектов на основании замечаний центральных государственных органов.

Не всегда к проектам правовых актов, направляемым разработчиками на согласование заинтересованным, прилагаются необходимые сопроводительные документы, включая обоснование к проектам, в силу чего процесс согласования затягивается для уточнения отдельных формулировок, обоснованности изменения подходов к регулированию общественных отношений, предоставления дополнительных финансово-экономических расчетов.

С практической точки зрения проблемным является вопрос осуществления согласования с заинтересованными последней, а не промежуточной редакции проектов правовых актов, вносимых в установленном порядке для принятия этих актов. Идя на встречу отдельным государственным органам, реализовывая в проектах их замечания и предложения, разработчики проектов включают в них нормы, не удовлетворяющие другие государственные органы, то есть интересы одних субъектов учитываются за счет ущемления интересов других. При этом проекты не направляются на дополнительное согласование всем заинтересованным, а в прилагаемых к проектам документах указывается, что проекты согласованы со всеми заинтересованными, замечания и предложения по ним отдельных государственных органов учтены. Нередки случаи, когда последняя редакция законопроектов, направляемых Правительством в Палату представителей, и учет замечаний и предложений заинтересованных по законопроектам не согласовываются даже с государственными органами, ответственными в качестве соисполнителей за подготовку проектов в соответствии с ежегодными планами подготовки законопроектов (в качестве примера можно привести законопроект “Об оперативно-розыскной деятельности”, подготовленный во исполнение пункта 42 плана подготовки законопроектов на 2011 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 06.01.2011 N 10 (ответственные за его подготовку – Правительство Республики Беларусь и Генеральная прокуратура Республики Беларусь), и внесенный Правительством в Палату представителей без учета мнения Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в отношении замечаний и предложений других заинтересованных, что повлекло направление концептуальных замечаний Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в адрес Палаты представителей и последующий возврат законопроекта Правительству для внесения с соблюдением установленного порядка). Для устранения данного просчета в организации согласования проектов целесообразно направлять концептуально доработанные проекты на повторное согласование, а дополнительно вносимые в них поправки согласовывать в рамках специальных совещаний (рабочих консультаций), проводимых с участием уполномоченных представителей заинтересованных (с оформлением таблиц – обоснований относительно реализации конкретных учтенных и неучтенных замечаний и предложений заинтересованных).

Представляется, что выработке согласованной позиции заинтересованных при подготовке проектов правовых актов препятствуют следующие основные причины:

недостаточно тщательная проработка государственными органами высказываемых ими замечаний и предложений (не могут быть учтены вследствие их противоречия актам большей юридической силы, несоответствия проводимой государственной политике, представления нечетких и расплывчатых формулировок, не позволяющих в полном объеме уяснить суть возражений и направлений учета замечаний и предложений);
противоречивость позиций различных заинтересованных государственных органов и невозможность их взаимосогласования (учет позиций одного государственного органа влечет возникновение замечаний у другого). В связи с этим разработчикам проектов необходимо в тесном взаимодействии с заинтересованными и, как правило, в условиях сжатого времени принять аргументированное решение о том, реализация замечаний и предложений какого государственного органа является наиболее оптимальной с учетом целей подготовки проектов;
непоследовательность позиций государственных органов (на последующих согласованиях или при визировании проектов оформляются замечания и предложения концептуального характера, которые ранее не высказывались, при сохранении редакции соответствующих норм проектов). Такая практика является достаточно распространенной, особенно при наличии относительно длительного промежутка времени (2 – 3 месяца) между направлением проектов на согласование, и должна быть искоренена из деятельности субъектов нормотворческой деятельности;
сохраняющаяся практика отказа отдельных государственных органов (в частности, Министерства юстиции) включать своих представителей в создаваемые рабочие группы по подготовке законопроектов и соответственно принимать участие в их заседаниях;
игнорирование коллегиальных решений рабочих групп по подготовке проектов, в заседаниях которых участвовали представители государственных органов и одобрили общее решение, при последующем согласовании (визировании) проектов. Зачастую это обусловлено тем, что уполномоченные представители государственных органов, включенные в состав рабочих групп по подготовке проектов, на рабочих стадиях не согласовывают с руководством своих государственных органов принимаемые решения в рамках этих групп, а позиция данного руководства высказывается уже на стадиях согласования и визирования проектов.

В то же время процесс согласования проектов правовых актов должен базироваться прежде всего на принципах партнерства и тесного взаимосотрудничества, поскольку абсолютно каждый из нормотворческих органов, осуществляющих согласование проектов другому нормотворческому органу, вынужден будет через определенное время сам согласовывать с последним подготавливаемые проекты. В связи с этим государственные органы, участвующие в процессе подготовки и согласования проектов, должны действовать открыто, последовательно и оперативно, руководствуясь высказыванием английского адмирала Сиднея Смита: “В основе всех наиболее значительных изменений лежит компромисс”. Представляются целесообразными перспективная разработка и утверждение на уровне соответствующих нормотворческих органов положений о взаимодействии между этими органами и их подразделениями (в частности, о взаимодействии между Правительством и Парламентом, между Правительством и другими государственными органами, подчиненными Главе государства, между республиканскими органами государственного управления), что повлияет на сокращение межведомственных конфликтов и разночтений при совместной работе, в первую очередь нормотворческой.

Также некоторыми государственными органами, осуществляющими согласование проектов правовых актов, данные проекты не воспринимаются цельно и в совокупности всех их предписаний, а рассматриваются отдельными фрагментами и эпизодами, прикрываясь ширмой “проект рассмотрен в пределах компетенции”. В итоге проекты могут вноситься на рассмотрение Правительства и Главы государства согласованными со всеми заинтересованными без замечаний и предложений, а при их дальнейшем экспертном изучении обнаруживаются внутренняя несогласованность и противоречия, а также выясняется, что заинтересованными положениям проектов придавалось иное значение по сравнению с тем, которое в совокупности норм проектов и действующих актов законодательства будет восприниматься правоприменителями. Иначе, как безответственным отношением к своей работе, нельзя назвать действия отдельных специалистов государственных органов, руководители которых подписывают в адрес Правительства, Администрации Президента Республики Беларусь письма, в которых указывается об отсутствии замечаний и предложений по проектам законодательных актов, не выдерживающих никакой критики с учетом нормотворческих требований (ввиду неполноты правового регулирования, употребления неединообразной терминологии, допущения грамматических и иных ошибок).

Промежуточная стадия, сопутствующая подготовке проектов правовых актов, – их экспертиза. Проведение экспертизы проектов при условии ее организации на высоком профессиональном уровне позволяет провести независимую оценку качества проектов правовых актов, предотвратить коллизии и неоднозначность правовых норм, минимизировать негативные последствия при реализации нормативных предписаний, поставить работу в сфере нормотворчества таким образом, чтобы опровергнуть бытующее народное изречение: “Закон что дышло: куда повернул, туда и вышло”. В конечном итоге проведение экспертизы правовых актов выступает в качестве дополнительной гарантии соблюдения государственных интересов, прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

В настоящее время Законом о НПА и другими актами законодательства предусмотрено проведение двух видов обязательных экспертиз проектов нормативных правовых актов и принятых нормативных правовых актов – юридическая и криминологическая экспертизы.

Обязательная юридическая экспертиза является самым традиционным и наиболее апробированным на практике видом экспертиз, способствующим построению органичной и эффективной системы законодательства и позволяющим свежим взглядом оценить с юридической точки зрения проекты нормативных правовых актов (нормативные правовые акты), подготовленные другими государственными органами. Причем в нормотворческой деятельности возможен обмен ролями: разработчик и эксперт по одному проекту могут являться соответственно экспертом и разработчиком по другому проекту.

Обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов может быть внутренней (производится юридическим подразделением государственного органа, в котором осуществляется подготовка (доработка) проекта) и внешней (проводится структурами, не находящимися в системе государственного органа, подготавливающего (дорабатывающего) проект).

Следует подчеркнуть, что чем выше юридическая сила нормативного правового акта, тем большее количество юридических экспертиз проводится в отношении этого акта (его проекта). Так, например, в отношении ведомственного акта юридическая экспертиза проводится минимум два раза, а по законопроекту такая экспертиза проводится не менее шести раз (при этом общее количество юридической экспертизы по законопроектам, дорабатываемым в Палате представителей, может доходить до двадцати и более раз). Это обусловлено более серьезными юридическими последствиями, которые создаются нормами законов по сравнению с ведомственными актами, принимаемыми в соответствии и во исполнение актов большей юридической силы.

В целом проведение многоступенчатой (на нескольких уровнях) юридической экспертизы в отношении каждого проекта нормативного правового акта (в отношении ведомственных актов – проекта и принятого акта) позволяет оттачивать качество подготавливаемых и принимаемых нормативных правовых актов и неоднократно “фильтровать” их содержательную часть. Так, в соответствии с Законом о НПА обязательная юридическая экспертиза осуществляется:

проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь и иных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства, – уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь (кроме проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты, по которым экспертиза проводится Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь). Согласно Положению о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, (пункты 12 и 14), таким подразделением определено главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь;
проектов законов, вносимых в Палату представителей, и изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, – НЦЗПИ;
проектов законов, поступивших в Палату представителей, – уполномоченным структурным подразделением Секретариата Палаты представителей. Регламентом Палаты представителей Национального Собрания Республики Беларусь, принятым постановлением Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 09.10.2008 N 1033-П3/IX, таким подразделением определено главное экспертно-правовое управление Секретариата Палаты представителей;
проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь – первоначально Министерством юстиции Республики Беларусь, а затем уполномоченным структурным подразделением Аппарата Правительства. В структуре Аппарата Совета Министров Республики Беларусь таким подразделением определено юридическое управление. Также Министерством юстиции Республики Беларусь и юридическим управлением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь практически проводится юридическая экспертиза в отношении всех проектов правовых актов, направляемых в установленном порядке в Правительство для последующего внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь и в Палату представителей;
проектов нормативных правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов (а равно в отношении других проектов, подготавливаемых этими государственными органами, включая проекты законов, правовых актов Президента Республики Беларусь и Правительства) – их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов. При этом Законом о НПА, Правилами подготовки проектов установлено, что первоначальная подготовка проектов нормативных правовых актов должна осуществляться с обязательным участием юридических служб соответствующих государственных органов. В связи с этим обязательная юридическая экспертиза, проводимая указанными юридическими службами, является условно независимой и требующей проведения дополнительной внешней юридической экспертизы;
принятых нормативных правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома – Министерством юстиции Республики Беларусь; принятых нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня – управлениями юстиции областных исполнительных комитетов (по тексту настоящей публикации названные акты для удобства восприятия периодически именуются ведомственными актами). Нормативные правовые акты, по результатам проведения обязательной юридической экспертизы которых вынесено отрицательное заключение, не вступают в юридическую силу и подлежат отмене с даты их принятия нормотворческими органами. Проверки соблюдения в названных государственных органах установленного порядка подготовки, принятия, учета, направления на обязательную юридическую экспертизу, правомерности применения их нормативных правовых актов, не прошедших обязательную юридическую экспертизу, проводятся Министерством юстиции Республики Беларусь, а в местных Советах депутатов, исполнительных и распорядительных органах базового уровня – соответствующими главными управлениями юстиции (при этом в отношении последних данное полномочие введено в 2010 году, но на практике реализуется еще недостаточно активно и поверхностно). По итогам проведения проверок Министерство юстиции Республики Беларусь и главные управления юстиции правомочны выносить обязательные для исполнения представления об устранении выявленных нарушений нормотворческой деятельности (при их наличии).

Также в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 N 106 “О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь” дополнительно введена обязательная юридическая экспертиза в отношении ранее остававшихся вне сферы данной экспертизы нормативных правовых актов ряда центральных нормотворческих органов (Комитета государственного контроля Республики Беларусь – этот государственный орган в 2008 году законодательно наделен правом принятия нормативных правовых актов; Управления делами Президента Республики Беларусь, в отношении нормативных правовых актов которого обязательная юридическая экспертиза проводилась до 2010 года, но в связи с исключением данного государственного органа из перечня республиканских органов государственного управления не проводилась Министерством юстиции Республики Беларусь в 2011 году и в первых двух месяцах 2012 года; Следственного комитета Республики Беларусь – этот государственный орган образован с 1 января 2012 г. и проведение обязательной юридической экспертизы принимаемых им актов является особенно актуальным на стадии его организационного становления). Названное законодательное расширение сферы проведения обязательной юридической экспертизы является актуальным и своевременным, поскольку нормативными правовыми актами перечисленных государственных органов создаются серьезные правовые последствия, требующие предварительной всесторонней и объективной оценки независимым субъектом в сфере правотворчества. Также следует отметить, что специфика деятельности таких государственных структур, как Службы безопасности Президента Республики Беларусь и Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь, не позволяют обеспечить внедрение в их внутреннюю деятельность внешнего института обязательной юридической экспертизы ведомственных актов и в связи с этим данный институт должен применяться на принципе добровольности по решению соответственно Службы безопасности Президента Республики Беларусь, Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь.

Обязательная внешняя юридическая экспертиза нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов областного уровня введена в целях дополнительного государственного контроля за местным нормотворчеством в 2000 году, а базового уровня – в 2006 году (при этом из года в год качество названных актов в целом повышается, о чем свидетельствует возрастающее количество случаев вынесения по ним положительных заключений Министерством юстиции Республики Беларусь и главными управлениями юстиции; хотя проводимые Министерством юстиции проверки выявляют случаи вынесения данными главными управлениями положительных заключений и в отношении решений, которые противоречат нормативным правовым актам большей юридической силы, а также на которые у местных органов отсутствует соответствующая компетенция). По-прежнему неохваченными обязательной юридической экспертизой остаются нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов первичного уровня, которые, равно как и органы местного управления и самоуправления других уровней, формируют государственную региональную политику и наделены правом принятия нормативных правовых актов, обязательных для применения на подведомственных территориях, в соответствии с Законом Республики Беларусь от 04.01.2010 N 108-З “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” (статьи 44 и 45) и Законом о НПА (статья 19). Это объясняется недостаточными ресурсными возможностями юридических отделов (секторов) местных исполнительных и распорядительных органов базового уровня. Вместе с тем представляется, что обязательная юридическая экспертиза должна проводиться при тесном взаимодействии всех структурных подразделений названных исполкомов с определяющей ролью структурных подразделений, в сферу ведения которых входят предлагаемые к регулированию проектами общественные отношения. При этом первоначально целесообразно апробировать обязательную юридическую экспертизу нормативных решений сельских, поселковых, городских (городов районного подчинения) местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов в рамках эксперимента с ее проведением местными исполкомами базового уровня: Минским горисполкомом и одним – двумя местными исполкомами в каждой области.

Обязательной юридической экспертизе, осуществляемой Министерством юстиции Республики Беларусь и главными управлениями юстиции, не подлежат регламенты коллегиальных органов, технические и локальные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты, содержащие государственные секреты и иные охраняемые законодательством сведения. При этом следует отметить, что с учетом инициативы Министерства юстиции Республики Беларусь, ранее поддержанной Правительством, в период включительно с ноября 2009 г. по июнь 2011 г. обязательная юридическая экспертиза не проводилась в отношении нормативных правовых актов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, в связи с чем принятые в указанный период времени такие грифованные акты, которые сейчас действуют, должны подлежать дополнительному правовому анализу со стороны Министерства юстиции, главных управлений юстиции с учетом основных критериев оценки актов при проведении экспертизы.

При проведении обязательной юридической экспертизы основными критериями оценки проекта нормативного правового акта в соответствии с Правилами подготовки проектов, а также Директивой Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 N 2 “О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата” являются:

соответствие проекта Конституции Республики Беларусь. Непосредственными критериями такого соответствия являются отражение в проекте конституционных принципов, связь содержания проекта и норм Конституции Республики Беларусь, принятие акта правомочным нормотворческим органом, учет места проекта акта в системе актов законодательства, соблюдение установленной Конституцией Республики Беларусь процедуры подготовки, принятия и вступления в силу акта, правильное применение терминов, содержащихся в Конституции Республики Беларусь;
соответствие проекта нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и актам большей юридической силы. При этом при существующей практической необходимости и наличии соответствующего мотивированного обоснования законопроекты, расходящиеся с декретами и указами Президента Республики Беларусь, могут быть внесены в установленном порядке в Палату представителей Президентом Республики Беларусь либо с его согласия;
обоснованность включения в проект нормативного правового акта норм, содержащих дополнительные (усложняющих существующие) административные процедуры;
соответствие проекта международным договорам Республики Беларусь. Проект акта соответствует этому критерию, если его нормы обеспечивают своевременную, полную и всестороннюю реализацию обязательств, вытекающих из международных договоров Республики Беларусь и относящихся к предмету правового регулирования проекта, а также если эти нормы не противоречат международным договорам Республики Беларусь;
соответствие проекта требованиям унификации законодательства, осуществляемой в рамках интеграционных процессов Республики Беларусь и Российской Федерации. В данном случае оценивается, насколько нормами проекта достигаются единообразие, согласование основных принципов и механизмов правового регулирования аналогичных общественных отношений в Республике Беларусь и Российской Федерации без ущерба для государственного суверенитета и безопасности нашей страны. Также представляется целесообразным законодательное расширение данного критерия в части необходимости дополнительной оценки подготавливаемых проектов на предмет их гармонизации с договорно-правовой базой Единого экономического пространства;
совместимость проекта с законодательством Республики Беларусь, для чего устанавливается, насколько его нормы проекта согласуются с положениями нормативных правовых актов той же или большей юридической силы, регулирующих общественные отношения как в данной отрасли, так и в смежных отраслях законодательства Республики Беларусь, обеспечивают отсутствие коллизий и дублирования в правовом регулировании;
соблюдение в проекте требований нормотворческой техники (логическое построение проекта, краткость и точность изложения норм проекта, полнота правового регулирования проектом соответствующей сферы общественных отношений, ясность, простота и доступность языка изложения проекта, исключающего двусмысленность и различное толкование его норм, оформление проекта в соответствии с установленными правилами делопроизводства), что отличает правовой акт от публицистического произведения, которое может восприниматься каждым читателем по-своему и давать повод для различных раздумий и фантазий. О важности нормотворческой техники было подробно изложено еще в 1748 году в произведении французского правоведа Шарля Луи де Монтескье “О духе законов”. Также в свое время справедливо отмечено Карлом Марксом, что “различие терминологии является далеко не безразличным, ибо оно решает тысячи человеческих судеб”.

Нормотворческая “кухня” не может от А до Я быть прописана на уровне акта законодательства: юридико-технические каноны содержатся в Правилах подготовки проектов, а единообразные устойчивые технологические подходы к изложению правовых предписаний формируются на практике в качестве правового обычая. Самое главное – специалисты в сфере нормотворчества должны придерживаться при методическом руководстве НЦЗПИ общих подходов к формулированию правовых предписаний, используя методы и способы их изложения, способствующие однозначному и быстрому восприятию правовых норм. В целях определения единых подходов к решению проблем, возникающих в нормотворческой деятельности, 16 мая 2007 г. в Палате представителей был проведен круглый стол с участием центральных нормотворческих органов, Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь, НЦПИ. Однако автор настоящей публикации с удивлением констатировал тот факт, что о рекомендациях данного круглого стола, в том числе предложениях по решению спорных вопросов нормотворческой техники (размещены на официальном интернет-сайте НЦЗПИ), не осведомлено большинство работников нормотворческих органов, подготавливающих и участвующих в подготовке проектов правовых актов.

В настоящее время существуют определенные различия в техническом воспроизведении терминологии в зависимости от видов правовых актов (как технический пример: в правовых актах Президента Республики Беларусь наименования государственных органов приводятся без слов “Республики Беларусь”, а в законах и других нормативных правовых актах данные наименования, как правило, упоминаются с указанными словами). Вместе с тем такие отличия не обусловлены действительной практической необходимостью и могут быть снивелированы при унификации юридико-технических требований к предписаниям всех видов правовых актов. Также необходимо провести серьезную работу по разработке унифицированной национальной терминологии, приведя используемые в различных правовых актах термины, имеющие единую смысловую нагрузку, к единообразию.

В целом считаем необходимым сконцентрировать усилия НЦЗПИ, НЦПИ и Министерства юстиции на разработке проекта новых Правил подготовки проектов правовых актов, направленных на максимальное упрощение нормотворческих правил, а не, наоборот, на усложнение и трудоемкость процесса подготовки и согласования разработанных проектов; этот процесс не должен быть отягощен, например, определением и указанием значительного объема различных источников официального опубликования правовых актов, множественным изменением нумерации структурных элементов корректируемых правовых актов. Также следует отметить, что всем субъектам нормотворческой деятельности, включая граждан, предоставлена возможность внесения любых предложений по совершенствованию действующих правил подготовки проектов путем направления этих предложений на официальный интернет-сайт НЦЗПИ.

Кроме того, при проведении обязательной юридической экспертизы проекты нормативных правовых актов должны также оцениваться на предмет их соответствия поручениям Главы государства, не закрепленным на уровне актов законодательства, но определяющим направления реализации государственной политики в определенных сферах общественных отношений.

Основные критерии оценки, аналогичные вышеизложенным критериям, относящимся к оценке проектов нормативных правовых актов, установлены Указом N 711 применительно к проведению обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов областного и базового уровней. При этом Указом N 711 (подпункт 1.4 пункта 1) законодательно определены основные критерии отнесения нормативных правовых актов к локальным нормативным правовым актам, которые не подлежат обязательной юридической экспертизе, что позволило в определенной мере повлиять на сокращение случаев неправомерного непредставления республиканскими и местными органами государственного управления актов на юридическую экспертизу (ввиду ошибочного вывода о том, что они являются локальными), а также излишнего направления на данную экспертизу актов, являющихся локальными. В связи с этим в 2011 году уменьшилась переписка между Министерством юстиции, главными управлениями юстиции и нормотворческими органами, принявшими ведомственные акты, в части отзывов и возвратов нормативных правовых актов, представленных на обязательную юридическую экспертизу.

Кроме того, постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.02.2011 N 161 “О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. N 1244” значительно сокращен срок проведения Министерством юстиции обязательной юридической экспертизы ведомственных актов – с 10 до 5 рабочих дней, а существовавший ранее месячный срок продления этой экспертизы сокращен до 10 рабочих дней и может быть применен только в исключительных случаях, перечень которых четко определен (например, при принятии акта на основании акта большей юридической силы, содержащего принципиально новые подходы к правовому регулированию, при необходимости исследования документов, имеющих значение для проведения юридической экспертизы, при объеме нормативных предписаний акта свыше 25 страниц). Названным постановлением также официально введен рабочий порядок доработки по предложению Министерства юстиции, главных управлений юстиции ведомственных актов, представленных на обязательную юридическую экспертизу, в соответствии с требованиями нормотворческой техники, что исключило необходимость возврата таких актов в нормотворческие органы по формальным основаниям и сократило в 2011 году количество вынесенных по ним отрицательных заключений почти в два раза (около 40% ведомственных актов дорабатывается с использованием данного упрощенного порядка).

В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.09.2006 N 1244 “Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня”, устанавливающим порядок осуществления обязательной юридической экспертизы ведомственных актов, по результатам проведения данной экспертизы Министерством юстиции, главными управлениями юстиции выносится положительное заключение (содержащее обоснованный вывод о соответствии акта установленным требованиям и допустимости его включения в Национальный реестр) либо отрицательное заключение (содержащее обоснованный вывод о несоответствии акта установленным требованиям и недопустимости его включения в Национальный реестр). Нормативные правовые акты, по которым вынесено отрицательное заключение, возвращаются органами, проводившими экспертизу, нормотворческим органам и не вступают в юридическую силу. При этом представляется недостаточно обоснованной действующая норма вышеназванного постановления (пункт 13 утвержденной им Инструкции о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов Национального банка, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня), предусматривающая, что обязательная юридическая экспертиза не проводится, а нормативные правовые акты возвращаются нормотворческим органам, их принявшим (направившим), если этими актами корректируются акты, в отношении которых ранее не проводилась обязательная юридическая экспертиза (в том числе акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового и областного уровней, в отношении которых экспертиза введена соответственно в 2000 и 2006 годах). По нашему мнению, данная норма является легальным основанием для ухода от проведения обязательной экспертизы ведомственных актов, поскольку внесение изменений и дополнений в действующие акты может быть осуществлено абсолютно по широкому спектру любых вопросов, в том числе с изменением названий действующих актов, в связи с этим такую ситуацию нельзя признать допустимой с правовых позиций. С учетом этого целесообразно организовать на плановой основе проведение Министерством юстиции, главными управлениями юстиции и НЦЗПИ правового анализа положений действующих ведомственных актов центральных, республиканских и местных нормотворческих органов, ранее не проходивших обязательную юридическую экспертизу (в связи с отсутствием на тот момент таких требований), с учетом основных критериев оценки актов, установленных при проведении юридической экспертизы, а также законодательно предусмотреть проведение обязательной юридической экспертизы ведомственных актов о внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты независимо от даты принятия последних.

С учетом расширения перечня нормативных правовых актов, в отношении которых проводится обязательная юридическая экспертиза, актуальным является вопрос законодательного введения возможности обжалования заключений, принятых по результатам проведения обязательной юридической экспертизы ведомственных актов, в случае несогласия соответствующих нормотворческих органов с данными заключениями. Ведь не может быть окончательным и неподлежащим обжалованию заключение государственного органа, подчиняющегося Правительству, принятое в отношении нормативных правовых актов государственных органов, подчиненных Главе государства Республики Беларусь, – Национального банка Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь. Спорные ситуации возникают при обязательной юридической экспертизе и в отношении предмета правового регулирования нормативных правовых актов республиканских и местных нормотворческих органов. Представляется, что в качестве государственного органа, которому при необходимости могут обжаловаться заключения Министерства юстиции, принятые по актам входящих в систему Правительства государственных органов, облисполкомов и Минского горисполкома, должен быть определен Совет Министров Республики Беларусь, а по нормативным правовым актам государственных органов, подчиненных Главе государства, – Администрация Президента Республики Беларусь либо иной орган, уполномоченный Главой государства (например, НЦЗПИ). Заключения, принимаемые по результатам проведения обязательной юридической экспертизы главными управлениями юстиции, должны при необходимости обжаловаться в Министерство юстиции. При этом на законодательном уровне необходимо закрепить такой порядок обжалования, включая его сроки и виды решений, принимаемых по результатам рассмотрения жалоб нормотворческих органов (аналогичный порядок законодательно определен в отношении обжалования заключений, принимаемых по результатам проведения обязательной криминологической экспертизы).

Кроме того, следует отметить, что непосредственно в отношении нормативных правовых актов Министерства юстиции обязательная юридическая экспертиза проводится самим Министерством юстиции, что в определенной степени снижает уровень объективности и независимости при ее проведении. Не совсем корректной выглядит ситуация, когда нормативные правовые акты государственных органов, подчиненных Главе государства, являются объектом обязательной внешней юридической экспертизы, а нормативные правовые акты государственного органа, подчиненного Правительству, – Министерства юстиции не подлежат указанной независимой экспертизе.

В перспективе в целях упрощения и дебюрократизации института обязательной юридической экспертизы целесообразно рассмотрение вопроса о возложении проведения обязательной юридической экспертизы ведомственных актов на единый орган, подчиненный Президенту Республики Беларусь либо Администрации Президента Республики Беларусь. Представляется, что с учетом статуса и полномочий НЦПИ, взаимодействующего с Министерством юстиции Республики Беларусь в процессе ведения Национального реестра и официального опубликования правовых актов, в качестве такой государственной структуры целесообразно определить НЦПИ и его региональные центры (с передачей им соответствующей численности работников Министерства юстиции, главных управлений юстиции, а также методических и практических разработок проведения данной экспертизы). Это позволит исключить дублирующие звенья в процессе организации проведения обязательной юридической экспертизы (первое звено – Министерство юстиции, главные управления юстиции, проводящие непосредственно экспертизу, второе звено – НЦПИ, в который ими в течение трех дней направляются заключения юридической экспертизы и нормативные правовые акты для их включения в Национальный реестр), ускорив процесс официального опубликования и вступления нормативных правовых актов в силу.

Обязательная криминологическая экспертиза проводится в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 “О криминологической экспертизе” (далее – Указ N 244), которым утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы (далее – По порядке проведения криминологической экспертизы), и в соответствии с методическими рекомендациями по проведению криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов), утвержденными на уровне приказа Генерального прокурора Республики Беларусь от 17.09.2007. Данная экспертиза осуществляется, как правило, после производства обязательной юридической экспертизы проектов и представляет собой исследование содержания проектов в целях выявления в них норм, применение которых может повлечь возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений.

Основными задачами этой экспертизы являются объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения криминогенных последствий в процессе применения нормативных правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки, подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах недостатков, способствующих возникновению криминогенных последствий, формирование системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение криминогенных последствий.

Обязательная криминологическая экспертиза введена Законом Республики Беларусь от 01.11.2004 N 321-З “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”, но стала проводиться на практике не сразу и с изменением запланированных подходов к ее организации. При законодательном введении данной экспертизы Президиумом Правительства было принято решение об ее организации и проведении без увеличения численности государственных органов и дополнительного выделения расходов государственных средств. Названным Законом предполагалось, что обязательная криминологическая экспертиза будет проводиться в отношении проектов всех нормативных правовых актов в наиболее подверженных коррумпированности и криминогенности сферах деятельности – финансово-экономической сфере, в сферах государственной службы, судебной и правоохранительной деятельности, социальной защиты, здравоохранения, образования, охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, то есть по довольно широкому сегменту общественных отношений. При этом планировалось, что проведение обязательной криминологической экспертизы будет основываться на использовании возможностей Министерства юстиции и других государственных органов, осуществляющих обязательную юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов, поскольку при проведении юридической экспертизы в определенной степени (но безусловно, эпизодической) просчитывались и криминологические последствия принятия правовых актов. Так, предполагалось, что обязательная криминологическая экспертиза будет осуществляться в отношении проектов:

постановлений Совета Министров Республики Беларусь – Министерством юстиции. На указанное министерство, обеспечивающее скоординированность нормотворческой работы в Правительстве, также планировалось возложить проведение криминологической экспертизы проектов декретов и указов Президента Республики Беларусь;
законов, вносимых в Палату представителей, изменений и дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, – Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь;
нормативных правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов – юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

Основная причина, по которой сорвалось введение обязательной криминологической экспертизы в ранее предложенном формате, – моральная и ресурсная неготовность к ее проведению государственных органов, определенных субъектами криминологической экспертизы, несформированность методической базы организации криминологической экспертизы, невозможность адаптации правовой “площадки”, на которой проводится обязательная юридическая экспертиза, в целях обеспечения криминологических исследований проектов. Не приступая к проведению обязательной криминологической экспертизы, предполагаемыми субъектами проведения этой экспертизы перед Правительством и Администрацией Президента Республики Беларусь постоянно поднимался вопрос о дополнительном существенном бюджетном ассигновании осуществления криминологической экспертизы, что привело к пересмотру законодательных подходов к созданию системы проведения криминологических исследований проектов нормативных правовых актов (путем корректировки Закона о НПА и издания Указа N 244). А именно решено осуществить введение обязательной криминологической экспертизы поэтапно на плановой основе, вводя последующие этапы с учетом наработанного опыта и практики проведения криминологической экспертизы на предыдущих этапах, и определить единый субъект проведения и методического обеспечения данной экспертизы.

В качестве такого субъекта определено государственное учреждение “Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь” (далее – НПЦ Генеральной прокуратуры), созданное в 2006 году на базе Республиканского центра анализа и прогнозирования преступности при реорганизации научно-исследовательского учреждения “Научно-исследовательский институт проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Министерства юстиции Республики Беларусь”. Наделение НПЦ Генеральной прокуратуры полномочиями на проведение криминологической экспертизы в нормотворческой сфере обусловлено тем, что данное учреждение, находясь в системе органов прокуратуры, осуществляющих надзор и координирующих борьбу с преступностью и коррупцией, имеет непосредственный доступ к правоприменительной практике, что обогащает криминологические исследования, а также в силу отсутствия подчиненности государственным органам, обладающим правом законодательной инициативы, способно обеспечить независимое проведение криминологической экспертизы. При этом для подготовки заключений по наиболее сложным проектам в НПЦ Генеральной прокуратуры создаются рабочие группы, в состав которых входят наиболее квалифицированные представители юридической науки и практики.

На первом этапе (с октября 2007 г.) Указом N 244 введено проведение обязательной криминологической экспертизы только в отношении проектов законов (но независимо от сфер их правового регулирования), а также криминологической экспертизы на добровольных началах в отношении проектов других правовых актов.

За период деятельности НПЦ Генеральной прокуратуры с 2007 по 2011 год подготовлено свыше 250 заключений по законопроектам, поступившим на экспертизу от нормотворческих органов, и накоплен достаточный опыт для дальнейшего совершенствования криминологической оценки проектов нормативных правовых актов. При этом наиболее типичными рисками криминогенного характера в законопроектах являются наличие множества оценочных признаков, предоставляющих должностным лицам неоправданно широкие пределы усмотрения при принятии решений (дискреционные полномочия), отсутствие или недостаточно четкое описание оснований и условий возникновения, изменения и прекращения правовых отношений. По причине указанных рисков за период существования института криминологической экспертизы 29 заключений (по состоянию на 1 января 2012 г.) носили отрицательный характер, в связи с чем законопроекты были доработаны соответствующими нормотворческими органами. В ряде случаев разработчики законопроектов устраняли выявленные недостатки в рабочем порядке, что свидетельствует о значительном большем числе законопроектов, изначально содержащих криминогенные риски.

Последующие этапы введения обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов регламентированы Указом Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 “О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы” (далее – Указа N 230). При этом с 1 января 2012 г. на всех этапах проведения обязательной криминологической экспертизы предусмотрен особый порядок ее проведения в исключительных случаях, не терпящих отлагательства. В этих случаях допускается принятие нормативных правовых актов, в отношении которых предусмотрена обязательная криминологическая экспертиза (кроме законов и декретов), без проведения этой экспертизы, но с направлением принятых актов для проведения экспертизы в течение пяти рабочих дней со дня их принятия. В целях недопущения злоупотреблений данным полномочием представляется целесообразным обеспечение Правительством направления на криминологическую экспертизу подчиненными ему республиканскими органами государственного управления большинства проектов (не менее 90%) в общем порядке, то есть перед их принятием. В свою очередь, разработчикам проектов нормативных правовых актов необходимо четко планировать работу по подготовке проектов с учетом оставления времени для проведения обязательной криминологической экспертизы (в том числе повторного).

С 1 января 2012 г. срок проведения обязательной криминологической экспертизы сокращен с одного месяца до десяти рабочих дней (исчерпывающий перечень случаев, когда данная экспертиза проводится в другие сроки, регламентирован пунктом 13 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы: наличие соответствующего поручения Главы государства, Администрации Президента Республики Беларусь (в том числе в целом о подготовке проекта в сжатый срок без непосредственного указания в этом поручении сокращенного срока проведения криминологической экспертизы); продление срока по согласованию с субъектом, направившим проект на криминологическую экспертизу, но не более чем на пять рабочих дней; объявление рассмотрения законопроекта в палатах Парламента срочным; проведение криминологической экспертизы в особом порядке в исключительных случаях, не терпящих отлагательства; повторное проведение криминологической экспертизы).

На втором этапе (с января 2012 г.) дополнительно введено частичное (около половины) проведение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Совета Министров Республики Беларусь. К таким проектам относятся проекты нормативных правовых актов, относящихся к гражданскому, гражданскому процессуальному, хозяйственному процессуальному законодательству, законодательству о финансово-кредитной системе, предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности. Также на данном этапе введено проведение обязательной криминологической экспертизы в отношении всех проектов нормативных правовых актов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, поскольку именно сфера финансово-хозяйственных и процессуальных отношений, преимущественно являющихся предметом регулирования нормативных правовых актов этих органов, требует первоочередной независимой и всесторонней криминологической оценки, особенно в существующих условиях развития белорусской экономики, что невозможно сделать при осуществлении обязательной юридической экспертизы (возможно, по мере становления этой экспертизы целесообразно ее проведение в отношении действующих актов данных государственных органов, ранее прошедших обязательную юридическую экспертизу в Министерстве юстиции).

На третьем этапе (с 1 января 2014 г.) будет проводиться обязательная криминологическая экспертиза по всем проектам нормативных правовых актов Правительства (дополнительно эта экспертиза вводится в отношении проектов нормативных правовых актов Совета Министров Республики Беларусь, относящихся к конституционному законодательству, законодательству о труде и занятости населения, о браке и семье, жилищному законодательству, законодательству о социальной защите и социальном страховании, о здравоохранении, в области образования, науки, информации, информатизации, культуры, искусства и спорта, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, в области обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности, об административных правонарушениях, к процессуально-исполнительному законодательству об административных правонарушениях, законодательству об уголовной ответственности, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному, таможенному законодательству).

На четвертом и пятом этапах (соответственно с января 2015 г. и января 2017 г.) вводится проведение обязательной криминологической экспертизы в отношении всех проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь (поэтапно, по отраслям законодательства по аналогии с этапами введения обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов Правительства).

Также государственным органам, направившим проекты правовых актов для проведения криминологической экспертизы, предоставлена возможность обжалования в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь выводов (их части), содержащихся в заключении криминологической экспертизы (при условии предоставления мотивированного обоснования своего несогласия с этими выводами (их частью)).

Следует отметить, что обязательная криминологическая экспертиза не проводится в отношении проектов правовых актов, являющихся ненормативными; предусматривающих выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров и поправок к ним, а также связанных с действием международных договоров; относящихся к локальным нормативным правовым актам (при этом в данном случае применимы основные критерии отнесения нормативных правовых актов к локальным нормативным правовым актам, определенные Указом N 711); технических нормативных правовых актов; содержащих государственные секреты; по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь. Первый опыт проведения обязательной криминологической экспертизы проектов постановлений Правительства в начале 2012 года показал, что субъектами, уполномоченными направлять проекты актов на данную экспертизу, в отдельных случаях неправильно оценивается предмет правового регулирования актов в части определения их нормативного характера. В итоге с указанием о направлении проектов актов на обязательную криминологическую экспертизу в НПЦ Генеральной прокуратуры представляются проекты локальных и технических нормативных правовых актов и ненормативных постановлений Правительства, что значительно увеличивает нагрузку на данное экспертное учреждение, отвлекая его от проведения экспертизы других проектов правовых актов, имеющих нормативный характер. В этой связи на данном этапе необходимо проведение серьезной методологической работы с участием Министерства юстиции, НЦЗПИ, НПЦ Генеральной прокуратуры по разъяснению вопросов, связанных с определением нормативного характера проектов правовых актов. Также при проведении в 2012 году обязательной криминологической экспертизы НПЦ Генеральной прокуратуры столкнулся с проблемами, связанными с некачественно проведенной обязательной юридической экспертизой в отношении отдельных проектов постановлений Правительства, а также неполным предоставлением документов, необходимых для осуществления обязательной криминологической экспертизы.

Начиная с 2016 года планируется решить вопрос об этапах, организационном, кадровом, финансовом и материально-техническом обеспечении введения обязательной криминологической экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления. Массив данных видов нормативных правовых актов является в наибольшей степени подверженным рискам криминогенного характера: в ходе выборочного криминологического мониторинга, проведенного НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, в этих актах выявлены пробелы, нормативная несогласованность и неопределенность, создающие высокий уровень криминогенного отклонения от должного их выполнения. Однако в силу значительного количества нормативных правовых актов республиканских и местных нормотворческих органов, проблем ресурсного обеспечения (штатная численность НПЦ Генеральной прокуратуры – 37 единиц и не увеличивалась с момента его создания) введение их криминологической экспертизы целесообразно осуществить после всесторонней отработки методов и методик проведения данной экспертизы на проектах всех других видов нормативных правовых актов. Возможно, на завершающих этапах внедрения обязательной криминологической экспертизы можно будет организовать проведение криминологической экспертизы на местах, проработав эффективные варианты в данном направлении (например, о введении в штат местных Советов и исполкомов (местных администраций) специалистов – криминологов, о создании территориальных подразделений НПЦ Генеральной прокуратуры (с увеличением его штатной численности)).

Что касается проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов на добровольных началах, то есть по инициативе соответствующих нормотворческих органов, то такая экспертиза может быть проведена по проекту любого правового акта (кроме актов, по которым предусмотрено проведение обязательной криминологической экспертизы, актов, содержащих государственные секреты, а также случаев, когда решение о непроведении данной экспертизы принято Главой государства Республики Беларусь или Администрацией Президента Республики Беларусь). Однако институт добровольного проведения криминологической экспертизы не получил своего должного развития, поскольку рядом нормотворческих органов такая экспертиза, особенно в отношении ведомственных актов, воспринимается как дополнительная стадия, затягивающая нормотворческий процесс и способная противостоять их ведомственным интересам. В целях изменения данной ситуации представляется целесообразным законодательно поручить (как вариант, рекомендовать) государственным органам, прежде всего республиканским органам государственного управления, органам местного управления и самоуправления, направлять на криминологическую экспертизу на периодичной основе (например, 3 – 5 проектов ежегодно) проекты ведомственных и других актов, концептуально изменяющих правовые отношения в соответствующих отраслях законодательства.

При этом Указом N 230 предусмотрено введение института последующего криминологического контроля правовых актов. Речь идет о возможности производства криминологической экспертизы в отношении любых ранее принятых правовых актов по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь и Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Отдельные действующие правовые акты ввиду отсутствия в настоящее время обязательности проведения криминологической экспертизы всех проектов порождают в процессе применения негативные криминогенные последствия, в связи с чем не позволяют в надлежащем объеме обеспечить соблюдение прав и законных интересов граждан и юридических лиц, выполнение полномочий государственными органами и иными организациями. Поэтому важно своевременно и оперативно выявлять такие акты, применять к ним существующие инструменты криминологической экспертизы и вносить соответствующие корректировки, направленные на укрепление законности и правопорядка, восстановление нарушенных прав и законных интересов. Значительная роль здесь должна принадлежать органам прокуратуры, которые в процессе осуществления общего надзора за исполнением законодательства регулярно сталкиваются с несоответствием правоприменительной практики предписаниям нормативных правовых актов, пробелами и коллизиями в актах, способствующими созданию условий для совершения преступлений и административных правонарушений. Органы прокуратуры должны на широкой основе применять и развивать практику инициирования перед Генеральной прокуратурой Республики Беларусь вопроса о проведении обязательной криминологической экспертизы действующих правовых актов, влекущих трудности в правоприменении и вызывающих в связи с этим многочисленные запросы и жалобы населения и организаций.

Финансовая и экономическая экспертизы согласно Закону о НПА не являются обязательными, однако на практике они проводятся в том или ином виде (зачастую, в урезанном) внутри нормотворческого органа, подготавливающего соответствующий проект правового акта. Экспертное исследование в этих сферах осуществляется в процессе подготовки финансово-экономических обоснований к проектам нормативных правовых актов по форме, определенной Министерством финансов Республики Беларусь и Министерством экономики Республики Беларусь. При этом следует отметить, что методические требования к подготовке финансово-экономических обоснований установлены только в отношении проектов нормативных правовых актов, которые вносятся в Совет Министров Республики Беларусь, проектов нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления; в то же время данные требования должны быть универсальными и касаться всех проектов правовых актов, подготавливаемых субъектами нормотворческой деятельности.

Несмотря на отсутствие законодательного закрепления, в республике проводится еще один вид обязательной экспертизы проектов правовых актов – лингвистическая (филологическая) экспертиза, предметом которой является проверка соблюдения в проектах установленных правил орфографии, лексики, морфологии, пунктуации и стилистического изложения (нейтрального, лаконичного, единообразного, безразличного к субъективным эмоциям, исключающего торжественность, пафос, риторику, заземленную обыденность, использование гипербол, метафор, аллегорий и др.). Данная экспертиза лишь частично “пересекается” с предметом обязательной юридической экспертизы и позволяет дополнительно выявить в проектах избыточные и алогичные термины и конструкции, случаи неточного употребления терминов, непоследовательного изложения, неоправданных повторений, смещения смысловых границ, использования усеченных и недостаточных речевых структур, разнобоя в употреблении падежных форм и чисел. Также при проведении этой экспертизы в проекты вносятся поправки корректорской направленности (форматирование текста, изменение шрифта, перенос слов на другие строки и др.).

В качестве субъектов обязательной лингвистической экспертизы можно выделить:

проектов законов, подготовленных для рассмотрения палатами Национального собрания, проектов постановлений данных палат – структурные подразделения секретариатов Палаты представителей и Совета Республики, осуществляющие редакционную деятельность;
проектов декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь, иных документов, подготавливаемых Администрацией Президента Республики Беларусь для доклада Главе государства Республики Беларусь, проектов распоряжений Главы Администрации Президента Республики Беларусь – редакционно-издательское подразделение канцелярии Президента Республики Беларусь (кроме документов, подготавливаемых на доклад Главе государства Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь и Управлением делами Президента Республики Беларусь, по которым данная экспертиза проводится соответствующими подразделениями этих государственных органов);
проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, распоряжений Премьер-министра, проектов правовых актов и других документов, вносимых Правительством Президенту Республики Беларусь и в Палату представителей, – редакционно-издательское подразделение канцелярии Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;
проектов правовых актов, подготавливаемых республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, – их структурные подразделения, осуществляющие редакционную деятельность, либо иные подчиненные структурные подразделения (государственные организации), за которыми закреплены функции по редакционной работе с проектами (при этом следует отметить, что в соответствии с пунктом 8 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 23.10.2009 N 1392 “О внесении дополнений и изменений в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь” данное правило носит не обязательный, а рекомендательный характер).

Также определенная корректорская работа в отношении принятых правовых актов осуществляется редакционно-издательским подразделением НЦПИ. Однако на правовом уровне (распоряжение Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 14.12.1999 N 106ра) право внесения изменений и дополнений редакционно-технического характера в части исправления грамматических ошибок предоставлено НЦПИ при подготовке правовых актов к официальному опубликованию только в отношении правовых актов, прошедших обязательную юридическую экспертизу в Министерстве юстиции; такие полномочия отсутствуют у НЦПИ в отношении законодательных актов, постановлений Совета Министров Республики Беларусь, правовых актов центральных и республиканских государственных органов, не подчиненных Правительству.

В целом предлагается систему проведения в республике лингвистической экспертизы проектов правовых актов комплексно урегулировать на уровне законодательного акта либо решения Правительства, охватив проведением этой экспертизы все нормотворческие органы и придав ей статус официальной обязательной экспертизы.

Некоторыми современными исследователями высказываются предложения о необходимости отдельного введения в республике проведения обязательной логической (системной) экспертизы проектов нормативных правовых актов. Данные предложения заслуживают определенного внимания, поскольку нет другой области общественной жизни, где нарушение законов логики могло бы вызвать такой существенный ущерб, как в области права. В то же время представляется, что введение этой экспертизы в качестве самостоятельного вида обязательных экспертиз проектов актов нецелесообразно, поскольку она должна в полном объеме проводиться в рамках обязательной юридической экспертизы (что прямо вытекает из предписаний главы 5 Правил подготовки проектов) и ее внедрение нарушит устоявшуюся сбалансированную систему обязательных экспертных оценок проектов и приведет к неоправданному бумаготворчеству. Вместе с тем при подготовке проектов нормативных правовых актов и при проведении их обязательной юридической экспертизы специалистами соответствующих государственных органов должно уделяться более повышенное и усиленное внимание логичности структуры, системности построения и изложения всех предписаний подготавливаемых и исследуемых проектов правовых актов. Представляется, что обеспечение системности правового регулирования должно осуществляться путем:

устранения несоответствий, пробелов и высокой степени абстрактности в законодательстве, исключающих или затрудняющих реализацию принимаемых правовых актов, а также требующих после их принятия издания множественных разъясняющих комментариев;
подготовки и принятия пакета нормативных правовых актов, направленных на системное и комплексное регулирование определенной сферы общественных отношений, обеспечивающих реализацию нового нормативного правового акта, в том числе предусматривающих изменение, признание утратившими силу взаимосвязанных норм, содержащихся в различных нормативных правовых актах;
осуществления накопления и обобщения предложений по внесению изменений и дополнений в правовой акт и их систематизацией в одном комплексном проекте для последующего его внесения в нормотворческий орган, принятия нормотворческими органами мер по объединению положений проектов правовых актов, находящихся на одинаковых стадиях подготовки, которыми предусматривается изменение, дополнение, признание утратившими силу одних и тех же правовых актов (их структурных элементов).

Обеспечение системности правового регулирования позволяет достигнуть относительной стабильности правового регулирования общественных отношений, ограничив частые корректировки нормативных правовых актов, не оказывающие существенного влияния на практику правоприменения. Согласно законодательным подходам, заложенным в Законе о НПА (статья 38), изменение нормативных правовых актов не допускается ранее чем через один год после их принятия (кроме исключительных случаев, предусмотренных решениями Президента Республики Беларусь, законами, нормативными правовыми актами большей юридической силы). Акцент на необходимости безусловного выполнения данного требования сделан Главой государства в Послании от 20.04.2010 белорусскому народу и Национальному собранию “Динамичный прорыв в развитии страны – путь к новому качеству жизни”. Ведь не может без изменений оставаться ситуация, когда параллельно подготавливаются, согласовываются и проходят экспертизу проекты актов законодательства, корректирующие одни и те же нормативные правовые акты (например, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 корректировался уже более чем 60 разрозненными законами, причем до его вступления в силу таких законов было принято 25). В данном направлении Советом Министров Республики Беларусь приняты определенные меры, однако по-прежнему отсутствует четкая координирующая роль Правительства и его Аппарата при “фильтрации” и подготовке проектов для внесения на рассмотрение Президента Республики Беларусь (в частности, сохраняется практика внесения Правительством проектов законодательных актов, корректирующих одни и те же правовые акты с промежутком в несколько месяцев, ввиду их подготовки различными республиканскими органами государственного управления и разными структурными подразделениями Аппарата Совета Министров Республики Беларусь; в 2011 году изменения и дополнения в законы вносились в 1,5 раза чаще, чем в 2010 году).

Законом о НПА (статья 49) предусмотрена возможность проведения по решению нормотворческих органов, других уполномоченных государственных органов факультативных экспертиз проектов нормативных правовых актов (финансовой, экономической, экологической, социологической, психологической, гендерной, исторической и т.д.). Вместе с тем данное право субъектами нормотворчества практически не используется (в большинстве случаев нормотворческие органы ограничиваются включением узких специалистов в рабочие группы, создаваемые для подготовки проектов). Недостаточно инициативны нормотворческие органы и при привлечении представителей научных учреждений, которые могут дать независимую оценку подготавливаемым проектам правовых актов с использованием современных достижений науки в соответствующих сферах общественных отношений.

Статьей 37 Конституции Республики Беларусь установлено, что граждане Республики Беларусь имеют право непосредственно участвовать в управлении делами общества и государства путем обсуждения проектов законов, а также другими определенными законом способами. Законом о НПА (статья 8) предусмотрена возможность вынесения по решению нормотворческих органов проектов нормативных правовых актов на публичное обсуждение (всенародное, общественное, профессиональное). Однако порядок такого обсуждения в Законе о НПА не раскрыт, не ясно его соотношение с нормами Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц”, не конкретизированы данные виды публичного обсуждения, в связи с чем обсуждение зачастую, особенно по подзаконным актам, происходит бессистемно и его результаты, как правило, не оказывают концептуального влияния на формирование окончательной редакции проектов.

При этом базисом для законодательного регулирования указанных отношений являются предписания подпункта 9.4 пункта 9 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” (далее – Директива Президента Республики Беларусь N 4). Этим документом предусмотрено введение в практику работы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству, облисполкомов и Минского горисполкома обязательного общественного обсуждения определенного сегмента проектов: всех проектов актов законодательства, которые могут оказать существенное влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности. В частности, для рассмотрения данных проектов предусмотрено создание при вышеперечисленных государственных органах (организациях) общественно-консультативных и экспертных советов с участием представителей субъектов предпринимательской деятельности, их объединений (союзов, ассоциаций), а также размещение этих проектов на официальных Интернет-сайтах государственных органов, других организаций и в средствах массовой информации. В развитие названной нормы Директивы Президента Республики Беларусь N 4 принято постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20.03.2012 N 247 “О некоторых вопросах организации общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов по развитию предпринимательства и внесении дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31 декабря 2008 г. N 2070”, в том числе утвердившее Типовое положение об общественно-консультативном (экспертном) совете по развитию предпринимательства. При этом указанное обсуждение также целесообразно ввести и на уровне государственных органов, подчиненных Главе государства, в частности, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национального банка.

Представляется, что при законодательном закреплении названной формы участия населения в нормотворческом процессе применительно ко всем сферам общественных отношений целесообразно установить общие требования к вынесению проектов на публичное обсуждение через средства массовой информации, Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь (далее – Национальный правовой портал), официальные интернет-сайты государственных органов, включая момент начала и срок проведения публичного обсуждения, перечень сопроводительных документов, прилагаемых к обсуждаемым проектам, порядок рассмотрения и реализации предложений, поступивших в ходе публичного обсуждения, порядок освещения процесса этого обсуждения, в том числе возможность ознакомления с высказываемыми предложениями всеми участниками обсуждения. В будущем целесообразно размещать разрабатываемые проекты нормативных правовых актов централизованно – исключительно на Национальном правовом портале, сделав его ключевым элементом обратной связи нормотворческих органов с населением, что позволит гражданам и юридическим лицам в открытом и прозрачном режиме отслеживать все основные подготавливаемые проекты, не переходя от одного к другому информационному источнику в массиве многочисленных средств массовой информации и официальных интернет-сайтов государственных органов. Определенные предпосылки для реализации названного предложения созданы Указом Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 N 105 “О банке данных проектов законов Республики Беларусь”, подпунктом 2.3 пункта 2 которого предусмотрено, что тексты проектов законов размещаются НЦПИ в свободном доступе на Национальном правовом портале в течение трех рабочих дней со дня их включения в банк данных проектов законов.

По мере становления института общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов целесообразна его законодательная трансформация в форму обязательной и добровольной общественной экспертизы важнейших проектов нормативных правовых актов (с подключением к этой работе Федерации профсоюзов Беларуси, Бизнес-союза предпринимателей и нанимателей имени профессора М.С.Кунявского, республиканских государственно-общественных объединений, общественных объединений “Белорусский республиканский союз молодежи”, “Белорусский республиканский союз юристов”, иных общественных объединений, объединяющих граждан по профессиональному критерию, других общественных объединений, а также групп граждан, формируемых в установленном порядке по месту их жительства, работы, учебы, досуга). В общественных объединениях организационно сконцентрированы практически все социальные группы населения, которые в рамках регулярно проводимых общих собраний могут активно выражать свое отношение к разрабатываемым проектам актов законодательства, ориентируя государственные органы, являющиеся разработчиками проектов, на решение социально-экономических проблем и учет конкретных настроений населения по широкому спектру вопросов жизнедеятельности.

На стадии внесения проектов правовых актов в нормотворческие органы должен быть сформирован необходимый к ним пакет документов (сопроводительное письмо, обоснование необходимости принятия правового акта, включая финансово-экономическое, документы о согласовании (визировании) проекта, экспертные заключения по проекту, список лиц, подготовивших проект, иные документы, относящиеся к проекту (по усмотрению субъекта, вносящего проект) на бумажном и электронном носителях.

До недавнего времени отсутствовали законодательные требования к составлению обоснований необходимости принятия нормативных правовых актов, в связи с чем эти обоснования подготавливались без применения какой-либо методологии и состояли из простого изложения норм проекта, без указания информации об обоснованности выбора вида акта, анализе общественной потребности, международном опыте регламентации аналогичных отношений, что влекло риски, связанные с невозможностью достижения тех результатов, к которым стремились разработчики этих актов. Данные требования были введены в 2008 году путем корректировки Закона о НПА, предусмотревшей, что названные обоснования должны содержать информацию:

о целях подготовки проектов нормативных правовых актов, предмете правового регулирования их структурных элементов, изменяющих существующее правовое регулирование. Такое требование в целом выполняется при подготовке обоснований в отношении всех проектов нормативных правовых актов;
о проведенном сравнительном анализе национального и зарубежного законодательства и практики его применения, публикаций в средствах массовой информации, обращений граждан и юридических лиц, относящихся к предмету правового регулирования проектов нормативных правовых актов, всестороннем и объективном прогнозе предполагаемых последствий принятия нормативных правовых актов. Выполнение этих требований обеспечивается не всеми нормотворческими органами, несмотря на их прямое закрепление на уровне закона;
о перечне нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению, дополнению, а также разработке в связи с принятием нормативных правовых актов (при их наличии). Указанное предписание в большинстве случаев выполняется на практике, однако не всегда такой перечень является полным и охватывающим все виды и наименования соответствующих нормативных правовых актов.

При этом к проектам законов, вносимым в Палату представителей и представляемым на рассмотрение в Совет Республики, также прилагается следующий пакет документов:

документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь (его соответствующее поручение Правительству и согласие Правительства) на внесение законопроекта, если следствием его принятия может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение бюджетных расходов. Следует отметить, что такой документ не требуется в случае, если следствием принятия законопроекта может являться увеличение доходной части бюджета, а также если сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов в таком же объеме обусловлено другими нормативными правовыми актами, ранее изданными Главой государства или принятыми по согласованию с ним. При этом при наличии отдельного поручения Главы государства по аналогичным вопросам вместо названного документа в палаты Парламента должна представляться копия этого поручения;
документ, подтверждающий соответствующее поручение Президента Республики Беларусь Правительству внести предложение в палаты Парламента об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. При этом данная информация может содержаться в письме Главы государства о внесении соответствующего законопроекта в Палату представителей, если субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь;
документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь, если Правительство потребовало, чтобы палаты Парламента приняли решение, голосуя в целом за внесенный Президентом Республики Беларусь или Правительством проект закона либо его часть, сохранив лишь те поправки, которые предложены или приняты Президентом Республики Беларусь или Правительством. На практике таких случаев, а следовательно, и представления данного документа палатам Парламента не было;
документ, подтверждающий согласие Президента Республики Беларусь на внесение законопроекта, если проект закона по содержанию расходится с временными декретами или указами Президента Республики Беларусь и вносится не Президентом Республики Беларусь. При этом следует понимать расхождение законопроекта с законодательными актами Главы государства не в буквальном смысле (различные падежи, числа, синонимы и другие технические расхождения), а в содержательно-смысловом контексте. Для однозначности в данном вопросе предлагается внести соответствующие корректировки в Закон о НПА, законы Республики Беларусь от 21.02.1995 N 3602-XII “О Президенте Республики Беларусь” (далее – Закон о Президенте Республики Беларусь) и от 08.07.2008 N 370-З “О Национальном собрании Республики Беларусь” (далее – Закон о Национальном собрании Республики Беларусь);
документ, подтверждающий соответствующее поручение Президента Республики Беларусь Правительству внести проект закона, подготовленный в связи с заключением, приостановлением действия или прекращением международного договора Республики Беларусь, другие документы, предусмотренные Законом Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З “О международных договорах Республики Беларусь”;
информация о назначении докладчика по проекту закона в палатах Парламента. В качестве таких докладчиков, как правило, назначаются руководители государственных органов, являющихся ответственными исполнителями по подготовке данных проектов. При этом роль докладчиков по законопроектам не должна сводиться исключительно к одноразовому докладу, их задача намного шире и должна способствовать доведению полной и всесторонней позиции субъекта нормотворческой деятельности на всех стадиях подготовки проектов законов для рассмотрения палатами Парламента, в том числе в рамках рабочих групп и встреч в постоянных парламентских комиссиях, а также налаживанию прямых и обратных связей между докладчиками и парламентариями по предмету регулирования законопроектов. Определенная помощь основным докладчикам в качественном представлении законопроектов в Парламенте должна оказываться со стороны депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, являющихся по ним содокладчиками;
документ, подтверждающий, что Президенту Республики Беларусь направлены копии законопроекта и сопроводительных документов к нему. Направление этих копий позволяет Главе государства в лице уполномоченного структурного подразделения Администрации Президента Республики Беларусь координировать законопроектную работу на ранних стадиях, направляя при наличии концептуальные замечания по законопроектам до их принятия Палатой представителей в первом чтении;
заключения НЦЗПИ и НПЦ Генеральной прокуратуры (дача данных заключений является обязательной), а также иные экспертные заключения, которые давались;
информация о направлении в НЦПИ законопроекта и сопроводительных документов к нему для включения в компьютерный банк данных проектов законов Республики Беларусь. Ведение данного компьютерного банка позволяет систематизировать все законопроекты, находящиеся в Палате представителей (в том числе для принятия решения об их объединении при подготовке законопроектов для рассмотрения во втором чтении), отслеживая стадии принятия и сроки нахождения законопроектов в Палате представителей, ход парламентского согласования и обсуждения законопроектов. После подписания в установленном порядке Президентом Республики Беларусь законов их проекты подлежат исключению из указанного компьютерного банка (с включением законов в единый эталонный банк данных правовой информации, также формируемый НЦПИ).

По итогам рассмотрения внесенного в установленном порядке проекта правового акта нормотворческий орган может его одобрить и принять правовой акт, отклонить проект с указанием мотивов и причин, отложить его принятие на определенный срок либо возвратить проект на доработку с указанием замечаний и предложений. Выбор одного из перечисленных вариантов – право нормотворческого органа, наделенного правом принятия соответствующего правового акта. При этом при одобрении проекта правового акта соответствующий нормотворческий орган может дополнительно самостоятельно доработать данный проект либо поручить его доработку подчиненному государственному органу.

Принятие правовых актов в нашей республике осуществляется на одном из государственных языков – на белорусском или русском. Преимущественное количество правовых актов принимается на русском языке, однако в последнее время существует тенденция по увеличению количества законов, принимаемых на белорусском языке. Так, в 2011 году на белорусском языке подготовлено 5 проектов законов (“Аб беларускiх суайчыннiках замежжа”, “Аб афiцыйных геральдычных сiмвалах”, “Аб доступе да iнфармацыi аб дзейнасцi дзяржаўных органаў”, “Аб выдавецкай справе”, “Аб унясеннi змяненняў i дапаўненняў у Закон Рэспублiкi Беларусь “Аб ахове гiсторыка-культурнай спадчыны Рэспублiкi Беларусь”), в 2012 году планируется подготовка концепции белорусскоязычного проекта Кодекса Республики Беларусь о культуре и законопроекта “Аб унясеннi змяненняў i дапаўненняў у Закон Рэспублiкi Беларусь “Аб народным мастацтве, народных промыслах (рамёствах) у Рэспублiцы Беларусь”.

Отдельными государственными и общественными структурами предлагается обеспечить создание в нашей республике системы подготовки и принятия всех законов одновременно на двух государственных языках. Однако необходимо принять во внимание, что НЦПИ уже обеспечен перевод на белорусский язык всех русскоязычных актов законодательства после их принятия (в автоматическом режиме в рамках единого эталонного банка данных правовой информации), что позволяет реализовать в процессе действия нормативных правовых актов конституционную норму о равном статусе белорусского и русского языков. Дополнительное же законодательное закрепление нормы, предусматривающей принятие законов одновременно на двух языках, повлечет организационные трудности, связанные с параллельным проведением экспертиз и иных установленных процедур в отношении двух экземпляров проектов правовых актов, и потребует в связи с этим привлечения в значительном объеме финансовых средств, обусловленного расширением численности нормотворческих органов и НЦПИ, а также существенным увеличением документооборота. При этом статьей 54 Закона о НПА предусмотрена возможность принятия нормативных правовых актов (не только законов) на двух государственных языках по решению соответствующих нормотворческих органов, но названная норма остается нереализованной на практике, поскольку нормотворческими органами данные вопросы не закреплены в их регламентах и, следовательно, не инициируются в их повседневной деятельности. То есть вопрос должен стоять не в плоскости законодательного совершенствования отношений, связанных с обеспечением равного статуса государственных языков в нормотворческом процессе, а в оптимизации правоприменительной практики в данной сфере, что должно обеспечиваться Правительством, Национальным собранием и другими нормотворческими органами.

Законом о НПА (статья 55) и Правилами подготовки проектов (пункт 35) предусмотрено, что нормотворческие органы вправе осуществить делегирование части своих нормотворческих полномочий нижестоящим нормотворческим органам, если это не противоречит Конституции Республики Беларусь и иным законодательным актам. В нормативном правовом акте о делегировании полномочий должно указываться, какому государственному органу (должностному лицу) и на какой срок делегируется полномочие, а также определяются иные условия, в том числе устанавливающие пределы реализации делегированного полномочия. При этом в целях недопущения случаев, связанных со злоупотреблениями делегированными нормотворческими полномочиями, представляется целесообразным на законодательном уровне четко установить, что делегирование таких полномочий не допускается, если полномочия на принятие правовых актов предоставлены законодательными актами, а также исключить возможность “переделегирования” нормотворческих полномочий. Также следует обратить внимание, что в Законе о НПА не регламентирован вопрос, связанный с юридической силой нормативных правовых актов, принятых в порядке делегирования. Представляется, что при совершенствовании норм Закона о НПА целесообразно прямо предусмотреть, что юридическая сила правовых актов, принятых с соблюдением установленного порядка делегирования полномочий на их принятие, приравнивается к юридической силе правовых актов делегирующих органов.

Кроме того, согласно решению Конституционного Суда Республики Беларусь от 15.12.2010 N Р-524/2010 “О действии нормативного правового акта во времени при прекращении делегированных полномочий на его принятие (издание)” признано необходимым в целях устранения пробела в законодательстве в части действия норм права во времени законодательно определять порядок и сроки признания утратившими силу нормативных правовых актов, принятых в порядке делегирования полномочий, в связи с прекращением делегированных полномочий государственного органа на принятие акта.

После принятия правовые акты включаются в систему учета правовых актов – Национальный реестр, созданный с 1 января 1999 г. в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 20.07.1998 N 369 “О Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь” (далее – Указ N 369). Названный реестр ведется НЦПИ на бумажных носителях и в электронной форме в целях обеспечения единой системы национального законодательства, функционирования эталонного банка данных правовой информации, комплектования фонда правовых актов, обеспечения своевременного информирования государственных органов, иных организаций и граждан о законодательстве Республики Беларусь, осуществления межгосударственного обмена правовой информацией. После включения в Национальный реестр правовые акты подлежат официальному опубликованию.

Законом о НПА под официальным опубликованием нормативных правовых актов понимается доведение их до всеобщего сведения путем воспроизведения текста нормативных правовых актов в периодическом печатном издании Национального реестра, его электронной версии и иных официальных изданиях, определяемых Президентом Республики Беларусь. Наличие таких множественных источников официального опубликования правовых актов на практике вызывало трудности с определением дат их вступления в силу. При этом средства массовой информации, являясь источниками официального опубликования, нередко осуществляли официальное опубликование правовых актов с нарушением требований, установленных законодательными актами (в отдельных случаях тексты опубликованных правовых актов не соответствовали их подлинникам, правовые акты публиковались не на официальном языке их принятия, опубликование правовых актов осуществлялось в неполном их изложении и др.).

Названные проблемные вопросы решены путем принятия соответствующих законодательных актов Главы государства. Так, Декретом Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 N 3 “О некоторых вопросах опубликования и вступления в силу правовых актов Республики Беларусь” и Указом Президента Республики Беларусь от 24.02.2012 N 106 “О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь” с учетом зарубежного опыта официального опубликования правовых актов с использованием электронных ресурсов установлено, что с 1 июля 2012 г. официальным опубликованием правовых актов, включенных в Национальный реестр, является размещение их текстов на Национальном правовом портале. При этом указанный портал определен единственным источником официального опубликования данных актов. Также сохранено законодательное правило о доведении до всеобщего сведения правовых актов в республиканских газетах “Советская Белоруссия”, “Звязда”, “Народная газета”, “Рэспублiка”, региональных периодических печатных изданиях областного и базового территориальных уровней, но с исключением названных газет и изданий из перечня источников официального опубликования правовых актов. Официальное опубликование нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов первичного уровня осуществляется в определяемых данными органами официальных периодических печатных изданиях и на официальных интернет-сайтах органов местного управления и самоуправления. Законодательное решение этих вопросов обусловлено необходимостью более оперативного (ежедневного) и широкого доведения до сведения государственных органов, других организаций и граждан полной и достоверной информации о правовом регулировании всех видов правовых актов (без финансовых и временных издержек, вызванных производственным процессом выпуска печатных изданий) и, следовательно, позволило организовать вступление в силу правовых актов в максимально сжатые сроки. Первый же шаг в данном направлении был сделан при издании Указа Президента Республики Беларусь от 13.06.2011 N 248 “О некоторых вопросах официального опубликования нормативных правовых актов”, согласно которому было предусмотрено, что в случаях, требующих оперативного доведения до всеобщего сведения нормативных правовых актов Правительства Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, министерств и иных республиканских органов государственного управления, направленных на стабилизацию ситуации на потребительском и валютном рынках, официальное опубликование этих актов по решению Премьер-министра Республики Беларусь осуществляется путем размещения на Национальном правовом портале.

Важнейшая характеристика любого принятого правового акта (как нормативного, так и ненормативного) – его юридическая сила, определяющая обязательность применения правового акта к соответствующим общественным отношениям, а также его место в иерархии правовых актов. Вопросам юридической силы нормативных правовых актов посвящена отдельная статья Закона о НПА, вместе с тем в ней не урегулирован ряд значимых вопросов соотношения между собой нормативных правовых актов. В этой связи представляется целесообразным законодательно регламентировать отношения, связанные с юридической силой:

декретов, указов и распоряжений Президента Республики Беларусь по отношению друг к другу. По нашему мнению, юридическую силу декретов и указов следует определять с учетом приоритета более позднего акта (независимо от его вида – декрета или указа), а также их приоритета по отношению к распоряжениям. Следует отметить, что данный вопрос находится больше в теоретической плоскости, поскольку на практике должны быть исключены случаи расхождения правовых актов одного субъекта нормотворческой инициативы посредством осуществления одновременной корректировки этих актов;
распоряжений Президента Республики Беларусь, определив, что их юридическая сила больше юридической силы других актов законодательства, кроме законодательных актов;
постановлений пленумов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда, правовых актов Комитета государственного контроля, Генеральной прокуратуры, Следственного комитета, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национального банка, Службы безопасности Президента Республики Беларусь, Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь, других государственных органов, подчиненных Главе государства, установив, что они имеют большую юридическую силу по отношению к правовым актам Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления. Это важно законодательно закрепить, поскольку на практике, например, возможны расхождения между правовыми актами Комитета государственного контроля (координатора контрольной деятельности) и правовыми актами контролирующих (надзорных) органов, подчиненных Правительству, а также органов местного управления. Отсутствие же нормативного правила о приоритете правовых актов государственных органов, подчиненных Главе государства, по отношению к правовым актам министерств, иных республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления может повлечь “выхолащивание” ряда контрольных (надзорных) и координационных полномочий “президентских” структур;
правовых актов Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, предусмотрев, что их юридическая сила больше юридической силы правовых актов органов местного управления и самоуправления;
правовых актов ранее действовавшего законодательного органа Республики Беларусь – Верховного Совета (его Президиума) в связи с возникающими на практике разночтениями в понимании места и роли в системе национального законодательства правовых актов данного органа. Целесообразно отнесение нормативных постановлений Верховного Совета Республики Беларусь, нормативных указов и постановлений Президиума Верховного Совета Республики Беларусь к законодательным актам (с определением их иерархического уровня в системе правовых актов после законов, декретов и указов Президента Республики Беларусь). Аналогичная позиция сформулирована в Решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 12.04.2011 N Р-566/2011 “О законодательных актах Верховного Совета Республики Беларусь”.

В нашей республике устоялось правило (закреплено на уровне законодательных актов), согласно которому все нормативные правовые акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования. Это позволяет гражданам своевременно адаптироваться к новым (измененным) условиям реализации их законных прав и обязанностей. Аналогичное правило введено в 2008 году и в отношении нормативных правовых актов, касающихся прав, свобод и обязанностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, однако с оговоркой, что оно может не применяться в отношении отдельных законодательных актов. Представляется, что названная гарантия на своевременное ознакомление с новыми нормативными правовыми актами, затрагивающими права, свободы и обязанности, должна в равном объеме распространяться на всех субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами, включая индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Данное предложение в полной мере соответствует требованиям Директивы Президента Республики Беларусь N 4 (пункт 9), согласно которым должно быть обеспечено однозначное правовое регулирование и стабильность законодательства, повышено качество подготовки нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую деятельность. В этих целях Директивой Президента Республики Беларусь N 4 четко предписано, что при принятии нормативных правовых актов (подготовке соответствующих проектов), закрепляющих и (или) изменяющих условия ведения бизнеса, дата вступления в силу таких актов должна устанавливаться исходя из разумных сроков, необходимых субъектам предпринимательской деятельности для подготовки к осуществлению деятельности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми этими актами, но, как правило, не ранее чем через три месяца со дня их официального опубликования (кроме случаев, когда данные акты направлены на обеспечение экономической безопасности страны и реализацию международных договоров Республики Беларусь, на улучшение правового положения субъектов предпринимательской деятельности).

Обратная сила правовых актов – распространение правовых актов со дня их вступления в силу на те случаи и обстоятельства, которые имели место до их вступления в силу. Принцип права “закон обратной силы не имеет” относится к числу юридических аксиом, воспринятых в качестве международно-правовых стандартов всеми современными правовыми системами. Частью шестой статьи 104 Конституции Республики Беларусь предусмотрено, что закон не имеет обратной силы, за исключением случаев, когда он смягчает или отменяет ответственность граждан. Представляется, что такой подход должен обеспечиваться также в отношении обратной силы всех нормативных правовых актов, а не только законов. Данному вопросу посвящена статья 67 Закона о НПА, предусматривающая, что нормативные правовые акты не имеют обратной силы, кроме случаев, когда они смягчают или отменяют ответственность граждан и юридических лиц либо когда в самих актах (актах о введении их в действие) прямо предусмотрено, что они распространяют свое действие на отношения, возникшие до их вступления в силу. Далее в указанной статье указывается, что придание обратной силы нормативным правовым актам не допускается, если ими вводится (усиливается) ответственность за действия, которые на момент их совершения не влекли такую ответственность (влекли более мягкую ответственность), а ухудшение иным образом положения граждан и юридических лиц (возложение дополнительных обязанностей, ограничение в правах, лишение прав) допускается на уровне законодательных актов. В связи с этим следует отметить, что такое правило подлежит пересмотру, поскольку не согласуется с подпунктом 9.3 пункта 9 Директивы Президента Республики Беларусь N 4, в соответствии с которым предусмотрено исключение случаев придания нормативным правовым актам, регулирующим предпринимательскую деятельность, обратной силы, кроме актов, смягчающих или отменяющих ответственность либо другим образом улучшающих условия данной деятельности.

Также следует обратить внимание на актуальность принятия Конституционным Судом Республики Беларусь решения от 18.12.2008 N Р-303/2008 “О реализации субъективного права при прекращении действия правовых норм”, вынесенного в целях целесообразности законодательного регулирования вопросов обеспечения полной реализации норм в случае принятия нормативного правового акта об их отмене. В частности, в этом решении было предложено Правительству Республики Беларусь обеспечить разработку и внесение в установленном порядке поправок в Закон о НПА, установив, что в правовом акте, предусматривающем отмену прав и свобод граждан и юридических лиц, возложение на них обязанностей либо иным образом ухудшение их положения, должны определяться порядок применения такого акта к отношениям, возникшим на его основе, момент прекращения соответствующих прав, свобод и обязанностей, а также возможность полной реализации субъективных прав, возникших на основании прекратившего действие правового акта, но полностью не реализованных. Следует отметить, что, несмотря на то, что названное решение Конституционного Суда Республики Беларусь до настоящего времени не реализовано на законодательном уровне, его практическое выполнение обеспечивается при подготовке проектов нормативных правовых актов нормотворческими органами и НЦЗПИ при координирующей роли Администрации Президента Республики Беларусь.

После принятия правовых актов должна быть организована и обеспечена надлежащая реализация правовых актов – своевременное доведение содержания принятых актов до сведения исполнителей, разъяснение (при необходимости – толкование) правовых актов уполномоченными государственными органами (должностными лицами), издание комментариев, практических пособий, финансовое, материально-техническое, правовое и организационно-техническое обеспечение реализации правовых актов, обеспечение соблюдения сроков реализации правовых актов, внесение при необходимости в установленном порядке предложений по корректировке правовых актов с учетом их правоприменительной практики.

Официальное толкование правовых актов осуществляется принявшими их нормотворческими органами (уполномоченными ими органами) в случае обнаружения неясностей и различий в содержании правовых актов, а также противоречий в практике их применения путем принятия соответствующих видов правовых актов. При официальном толковании правовых актов разъясняется или уточняется их юридический смысл, определяется место правовых актов в законодательстве, выявляются функциональные и иные связи предписаний этих актов с другими предписаниями, регулирующими различные стороны одного и того же вида общественных отношений. Следует отметить, что в нашей республике практика официального толкования правовых актов недостаточно развита: при обнаружении неясностей в актах или иных проблемных ситуаций в их применении нормотворческие органы, принявшие эти акты, предпочитают вместо принятия правового акта об официальном толковании внести соответствующие изменения и дополнения в акты. Представляется, что такой путь также является оптимальным, поскольку, учитывая правоприменительную практику, нивелирует существовавшие неточности в правовых актах и прямо закрепляет правила поведения, способные исключить различные подходы к пониманию положений правовых актов.

Директивой Президента Республики Беларусь N 4 (подпункт 9.1 пункта 9) предусмотрена определенная правовая гарантия для субъектов предпринимательской деятельности и граждан в случаях неясности или нечеткости предписаний актов законодательства и отсутствия в отношении этих норм правовых актов об их официальном толковании. Так, установлено, что судами, другими государственными органами, иными государственными организациями и должностными лицами в таких случаях должны приниматься решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан.

Помимо официального толкования разъяснение положений правовых актов также осуществляется государственными органами, проводящими государственную политику, осуществляющими регулирование и управление в определенных отраслях (сферах деятельности), и уполномоченными ими органами (в виде неофициального толкования). Указанные разъяснения правовых актов не имеют обязательной юридической силы и носят рекомендательный характер, если иное не установлено соответствующими нормотворческими органами в данных актах. При этом следует отметить, что в настоящее время по-прежнему преобладают случаи самоустранения ряда государственных органов, ответственных за проведение государственной политики и реализующих регулятивные полномочия в соответствующих сферах общественных отношений, от дачи разъяснений по обращениям граждан и юридических лиц. В отдельных формальных ответах таких государственных органов содержится указание на отсутствие у них полномочий на официальное разъяснение правовых решений вышестоящих органов, вместе с тем ими не предпринимаются какие-либо конкретные действия по исправлению проблемных ситуаций, инициированию в установленном порядке официального толкования или корректировки соответствующих правовых актов.

Законность и эффективность действия правовых актов определяются на основе правового мониторинга, контроля и надзора в сфере реализации правовых актов, по результатам которых в установленном порядке подготавливаются предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Правовой мониторинг представляет собой систематическое изучение (наблюдение, анализ, оценку и прогноз состояния) отдельных сегментов правовой системы с охватом правотворчества и правоприменения. Правовой мониторинг является оперативным инструментом, позволяющим адаптировать нормотворческую деятельность к потребностям и интересам общества и его социальных групп. Конечные цели данного мониторинга – установление тесной связи между нормотворческими органами, принявшими правовые акты, и их конкретными правоприменителями, выработка взвешенных и осмысленных предложений по совершенствованию законодательства, информирование общественности о реальном состоянии в определенных сферах общественных отношений.

Для эффективного отслеживания правовых последствий, положительных и отрицательных тенденций правоприменительной практики актов законодательства правовой мониторинг должен инициироваться и проводиться на обязательной и постоянной основе всеми нормотворческими органами (уполномоченными ими органами), в первую очередь, государственными органами системы Правительства, палатами Парламента, органами местного управления и самоуправления, судами, а также Советом по вопросам правовой и судебной деятельности при Президенте Республики Беларусь, НЦЗПИ и НЦПИ. При этом важно не ограничиваться разовыми локальными мероприятиями, а создать цельную систему осуществления правового мониторинга с его поэтапным планированием. Так, в данном направлении уже налажена системная работа на уровне Администрации Президента Республики Беларусь, в частности, согласно распоряжению Главы Администрации Президента Республики Беларусь от 11.03.2012 N 17ра “О создании межведомственной рабочей группы” в 2012 году предусмотрено постоянное изучение работы государственных органов по реализации решений Главы государства, направленных на дебюрократизацию государственного аппарата и либерализацию экономики, в том числе регламентирующих вопросы отчетно-статистической деятельности и документооборота, строительства объектов, изъятия и предоставления земельных участков, развития придорожного сервиса. Значительный опыт в сфере осуществления мониторинга имеют органы судебной власти, применяющие нормативные правовые акты различных отраслей права и обобщающие практику их применения, но такой мониторинг носит производный характер от основной деятельности судов и его результаты в основном используются для целей судебной деятельности. Также своего рода правовой мониторинг проводится органами прокуратуры и контролирующими органами в рамках реализации их надзорных (контрольных) полномочий, однако результаты этого мониторинга оказывают более значимую роль в совершенствовании правоприменительной практики, нежели в совершенствовании законодательного регулирования.

Основными формами правового мониторинга являются проведение опроса общественного мнения, организация личного приема граждан, анализ обращений граждан и юридических лиц, информации, содержащейся в средствах массовой информации, научных исследованиях, обзорах материалов судебной, прокурорской и иной правоприменительной практики, обмен информацией между заинтересованными государственными органами и иными организациями. Названные формы правового мониторинга, равно как и его понятие, принципы, виды, уровни, субъекты и объекты, индикаторы состояния правотворчества и правоприменения, период времени, охватываемый мониторингом, юридические последствия мониторинга, подлежат четкому законодательному закреплению в рамках совершенствования законодательства о правовых актах. В осуществлении правового мониторинга одна из ключевых ролей также должна быть отведена информационным ресурсам сети Интернет (в частности, целесообразно предусмотреть возможность оставления и анализа уполномоченными органами пользовательских комментариев в отношении каждого правового акта, размещенного на Национальном правовом портале и в Интернет-версии единого эталонного банка данных правовой информации). При этом предлагается установить, что по результатам правового мониторинга составляется аналитическая справка, содержащая предложения по:

совершенствованию объекта правового мониторинга (общественных отношений) посредством корректировки соответствующих правовых актов, признания утратившими силу устаревших и недействующих правовых актов;
систематизации и унификации законодательства;
сокращению бланкетных и отсылочных норм и урегулированию на уровне закона важнейших общественных отношений;
обеспечению единообразной правоприменительной практики.

Кроме того, необходимо законодательно регламентировать вопросы координации в республике всех уровней правового мониторинга (в том числе с включением в данную систему судов, органов прокуратуры и контролирующих органов) и создания единой методологической основы проведения мониторинга (такие функции могут быть возложены на НЦЗПИ, а к данному координационно-методологическому процессу, в частности, должны быть подключены палаты Национального собрания (в отношении законов), Министерство юстиции (в отношении постановлений Правительства и нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления), Совет Республики (в отношении правовых актов органов местного управления и самоуправления), государственные органы, подчиненные Главе государства (в отношении нормативных правовых актов этих органов). В обратном случае разрозненная мониторинговая деятельность не принесет значимых результатов для совершенствования нормотворческой деятельности и не сможет оказать существенного влияния на результаты правоприменения.

Контроль за реализацией правовых актов организуется принявшими их нормотворческими органами (в рамках проверок, проводимых уполномоченными государственными органами (должностными лицами), заслушивания в установленном порядке отчетов и сообщений руководителей и иных должностных лиц центральных, республиканских и местных нормотворческих органов, направления депутатских и иных запросов, проведения парламентских слушаний и др.), а также другими государственными органами, ответственными за реализацию государственной политики в сферах общественных отношений, относящихся к предмету регулирования принятых правовых актов. Британский философ Джон Локк по этому поводу дал своим современникам краткое напутствие: “Создавайте лишь немного законов, но следите за тем, чтобы они соблюдались”.

Представляется целесообразным дополнительно на законодательном уровне возложить на НЦЗПИ функции контроля за надлежащей реализацией государственными органами заключительных положений законов в части, касающейся разработки (принятия) нормативных правовых актов, что позволит не допустить искажения на ведомственном уровне нормативных предписаний законов, а также исключить случаи, когда государственными органами, уполномоченными законами на принятие соответствующих актов законодательства, данные акты принимаются с нарушением установленного срока либо вовсе не принимаются. Кроме того, предлагается внедрить практику включения в законодательные акты механизма определения их эффективности (в частности, включать в законы и указы Президента Республики Беларусь, регулирующие важнейшие направления государственной политики, положения, возлагающие на Правительство обязанность представлять соответственно палатам Парламента и Главе государства периодические доклады о правоприменении таких законодательных актов).

Контроль за исполнением нормативных и ненормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, осуществляется органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь (при этом в большинство правовых актов Главы государства, регулирующих данные отношения, непосредственно включается норма о возложении контроля за их выполнением на Комитет государственного контроля Республики Беларусь). Проверка законности ненормативных правовых актов осуществляется хозяйственными судами в процедурном порядке, предусмотренном главой 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь.

Контроль за конституционностью нормативных правовых актов осуществляется Конституционным Судом Республики Беларусь в целях обеспечения верховенства Конституции Республики Беларусь и утверждения конституционной законности в правотворчестве и правоприменении. Данным государственным органом самостоятельно осуществляются нормотворческие функции путем оценки конституционности нормативных правовых актов, принятых другими государственными органами (должностными лицами), а его решения направлены на исключение из правоприменительной сферы неконституционных нормативных правовых актов. Таким образом, нормотворческая деятельность Конституционного Суда Республики Беларусь производна от аналогичной деятельности других нормотворческих органов и является своего рода надзорным институтом по отношению к правотворчеству всех государственных структур: принявших нормативный правовой акт; разработавших проект нормативного правового акта и проводивших его согласование (визирование); осуществлявших юридическую и иные виды экспертиз проекта нормативного правового акта.

Правовой основой деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь являются Конституция Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Закон Республики Беларусь от 30.03.1994 N 2914-XII “О Конституционном Суде Республики Беларусь”, другие законодательные акты (при этом в настоящее время завершается подготовка комплексного законопроекта “О конституционном судопроизводстве”). Контроль за конституционностью правовых актов производится в двух основных формах: предварительного (превентивного) контроля (Декрет Президента Республики Беларусь от 26.06.2008 N 14 “О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь”) и последующего контроля (статья 116 Конституции Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей).

Предварительный контроль конституционности осуществляется в обязательном порядке в отношении всех законов, принятых Палатой представителей и одобренных Советом Республики, до их подписания Главой государства. Причем предварительная работа по изучению этих законов проводится судьями и Секретариатом Конституционного Суда Республики Беларусь уже после принятия Палатой представителей их проектов в первом чтении. При этом в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 07.10.2009 N Р-362/2009 “О внесении дополнения в Регламент Конституционного Суда Республики Беларусь” установлен запрет на вмешательство этого Суда в работу Парламента (определено, что не допускаются публичные высказывания судьями Конституционного Суда мнений по тем или иным положениям проектов законов, влияние иным образом на позиции палат Парламента относительно принимаемых (одобряемых) законов), что является определенной гарантией того, что законотворческий процесс с введением названного контрольного института не будет дополнительно отягощен и усложнен новыми стадиями, а наоборот, станет более открытым и прозрачным.

Обязательный предварительный контроль конституционности законов не относится к юридической экспертизе, поскольку не предусматривает непосредственного взаимодействия (направление взаимных официальных писем, обоснований, доработанных проектов, проведение согласительных совещаний и т.п.) между нормотворческим органом (Парламентом) и Конституционным Судом Республики Беларусь, а сам факт проведения этого контроля не препятствует проверке конституционности законов после их вступления в силу в порядке последующего контроля на основании обращений уполномоченных субъектов. При осуществлении данного контроля проверяется конституционность законов путем установления их соответствия Конституции Республики Беларусь, другим законодательным актам, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм и форме законов, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие законов. Аналогичный механизм проверки конституционности применяется при осуществлении последующего контроля конституционности действующих нормативных правовых актов (с отличием в том, что при данном виде контроля Конституционным Судом Республики Беларусь имеется в виду не только буквальный смысл исследуемого нормативного правового акта, но также и смысл, придаваемый ему практикой применения).

В целом следует отметить, что сложившаяся многоступенчатая система подготовки законопроектов (с наличием взаимодополняющих экспертных инстанций и четкой системы координации нормотворческого процесса) позволила за время существования института предварительного контроля конституционности законов (с 2008 года) исключить случаи вынесения Конституционным Судом Республики Беларусь решений о признании принятых законов или их отдельных положений неконституционными. В то же время в отдельных решениях Конституционного Суда Республики Беларусь, вынесенных в рамках осуществления предварительного конституционного контроля, указывается о необходимости дальнейшего совершенствования законодательного регулирования общественных отношений, устранения в рассмотренных законах выявленных пробелов, исключения коллизий, правовой неопределенности и произвольного практического применения принятых законов, что следует признать позитивной и динамичной составляющей предварительного конституционного контроля. В связи с этим необходимо обеспечить надлежащий контроль за реализацией законодателем и правоприменителями предложений, высказанных Конституционным Судом Республики Беларусь при осуществлении обязательного предварительного контроля конституционности законов (организация данной работы должна на постоянной основе осуществляться Правительством, Конституционным Судом Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь и НЦЗПИ, ответственным за разработку проектов ежегодных планов подготовки законопроектов).

Остановимся на актуальных вопросах последующего контроля конституционности нормативных правовых актов. Частью четвертой статьи 116 Конституции Республики Беларусь установлен исчерпывающий перечень инициаторов внесения предложений о даче Конституционным Судом Республики Беларусь заключений о проверке конституционности нормативных правовых актов (законодательных актов, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь, актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, постановлений Правительства и актов других государственных органов) в порядке последующего контроля. В названный перечень включены основные центральные управленческие субъекты – Президент Республики Беларусь, Палата представителей, Совет Республики, Верховный и Высший Хозяйственный суды Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь. Другие, неуполномоченные органы и лица (в том числе Генеральная прокуратура Республики Беларусь, Администрация Президента Республики Беларусь), а также граждане для инициирования проверки конституционности принятых актов должны в установленном порядке обращаться к вышеуказанным уполномоченным органам и лицам. При этом с учетом конституционных полномочий органов прокуратуры по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законодательства государственными органами и иными организациями представляется целесообразным при очередной корректировке Конституции Республики Беларусь включить Генеральную прокуратуру Республики Беларусь в перечень субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов (при этом в настоящее время участие Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в процессе инициирования проверки конституционности актов возможно через Главу государства Республики Беларусь, причем оно должно быть своевременным и оперативным, базируясь на результатах ежеквартального обобщения практики прокурорского надзора).

Следует обратить внимание на неактивность уполномоченных органов, входящих в перечень инициаторов внесения предложений о проверке конституционности нормативных правовых актов. Так, в 2008 – 2011 годах такие предложения в Конституционный Суд Республики Беларусь не вносились, несмотря на поступление к уполномоченным органам обращений граждан и организаций с просьбами об инициировании проверки конституционности нормативных правовых актов: в 2010 и 2011 годах этих обращений было соответственно 60 и 58 (уполномоченные органы посчитали, что излагаемые в обращениях проблемные вопросы не являются достаточными основаниями для обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь).

Таким образом, предусмотренная частью третьей статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей особая форма косвенного доступа граждан и организаций к конституционному правосудию – через субъектов, уполномоченных обращаться с предложениями о проверке конституционности актов, является на практике нереализованной. В то же время такой доступ граждан и организаций является одним из способов реализации статьи 60 Конституции Республики Беларусь, гарантирующей каждому судебную защиту его прав и интересов. Каким-либо образом на повышение активности уполномоченных органов на обращение в Конституционный Суд Республики Беларусь не повлияла и инициированная ранее, в 2009 году, Конституционным Судом Республики Беларусь законодательная регламентация Правительством и палатами Парламента подробной процедуры косвенного доступа граждан и организаций к конституционному правосудию.

Также следует отметить о недостаточной роли общих и хозяйственных судов в инициировании конституционного судопроизводства в рамках статьи 112 Конституции Республики Беларусь, предусматривающей, что если суд при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного правового акта Конституции Республики Беларусь, он должен через обращение в Верховный или Высший Хозяйственный суды поставить перед Конституционным Судом Республики Беларусь вопрос о признании этого акта неконституционным (до настоящего времени данный инициативный механизм не был задействован на практике, при этом на необходимость его практического применения руководителям Верховного и Высшего Хозяйственного судов в 2011 году было указано в соответствующем поручении Главы государства).

По мнению Конституционного Суда Республики Беларусь, изложенному в Послании Конституционного Суда Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь “О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2011 году”, принятом решением Конституционного Суда Республики Беларусь от 18.01.2012 N Р-680/2012, названная ситуация свидетельствует об определенном недопонимании роли и значения института конституционного контроля как общепризнанного международным сообществом цивилизованного способа разрешения правовых споров, имеющего особую значимость для государства и общества.

В условиях неактивности субъектов, наделенных правом обращения в Конституционный Суд Республики Беларусь с предложениями о проверке конституционности нормативных правовых актов, обращения неуполномоченных субъектов (граждан и организаций) являются важным источником оценки эффективности правового регулирования общественных отношений и деятельности государственных органов по соблюдению норм Конституции Республики Беларусь. По результатам рассмотрения этих обращений Конституционным Судом Республики Беларусь направляются в Палату представителей, Правительство Республики Беларусь, другие нормотворческие органы предложения рекомендательного характера о необходимости внесения в акты законодательства изменений и дополнений, принятия новых нормативных правовых актов, имеющих значимость для реализации конституционных норм и принципов. Такое правомочие Конституционного Суда Республики Беларусь закреплено в части восьмой статьи 22 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей и направлено на своевременное восстановление нарушенных прав и укрепление законности, устранение пробелов, противоречий и других недостатков в законодательстве и практике его применения.

Нормативные правовые акты или их отдельные положения, признанные в порядке последующего контроля Конституционным Судом Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь или актам, обладающим более высокой юридической силой, считаются утратившими силу с момента, определенного Конституционным Судом Республики Беларусь. Окончательное решение в отношении законов, признанных не соответствующими Конституции Республики Беларусь в порядке предварительного контроля, принимается согласно статье 100 Конституции Республики Беларусь самостоятельно Главой государства Республики Беларусь при их подписании (о подписании закона; о возвращении закона с возражениями в Палату представителей; о возвращении отдельных положений закона с возражениями в Палату представителей).

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 26.06.2008 N 14 “О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь” дополнительными концептуальными функциями Конституционного Суда Республики Беларусь, в частности, являются дача официального толкования декретов и указов Президента Республики Беларусь, касающихся конституционных прав, свобод и обязанностей граждан, проверка конституционности определенных Главой государства направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики судов, правоохранительных и иных государственных органов. Указанные функции до настоящего времени являются невостребованными и могут быть реализованы в ближайшей перспективе в рамках развития системы правового мониторинга при наличии поручений Президента Республики Беларусь, в том числе данных на основании соответствующих инициативных обращений Правительства Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь и других заинтересованных. При этом целесообразно законодательно установить конкретный порядок инициирования проверки конституционности направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики, определив основные этапы инициирования данной проверки и реализации решений Конституционного Суда о несоответствии Конституции Республики Беларусь, другим законодательным актам отдельных направлений нормотворческой деятельности и правоприменительной практики. Предусмотренное названным Декретом правомочие Конституционного Суда Республики Беларусь по изложению своей позиции о документах, принимаемых (издаваемых) иностранными государствами, международными организациями, их органами и затрагивающих интересы Республики Беларусь, в части соответствия этих документов общепризнанным принципам и нормам международного права было реализовано данным судом в 2011 году по предложению Палаты представителей об изложении соответствующей позиции по Закону Республики Польша “О Карте поляка” (в последующем на основании и с учетом изложенной по данному вопросу позиции Конституционного Суда были внесены соответствующие поправки в законы Республики Беларусь).

В соответствии со статьей 125 Конституции Республики Беларусь надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, общественными объединениями и другими организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор) возложен на органы прокуратуры непосредственно в лице Генерального прокурора и подчиненных ему прокуроров. При этом, несмотря на выделение в названной статье Конституции Республики Беларусь в качестве основных поднадзорных субъектов государственных органов, входящих в систему Правительства, и органов местного управления и самоуправления, общий надзор, осуществляемый органами прокуратуры, должен охватывать все государственные и иные структуры, включая Правительство Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, Следственный комитет Республики Беларусь (в первую очередь, путем непосредственной проверки законности принятых ими правовых актов, а также принятия решений Генеральной прокуратурой о проведении НПЦ Генеральной прокуратуры криминологической экспертизы этих актов). При установлении нарушений законодательства прокурорами (их заместителями) принимаются меры прокурорского реагирования, предусмотренные Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 “О прокуратуре Республики Беларусь”: приносятся протесты на противоречащие законодательству правовые акты, решения (действия) государственных органов, а если соответствующими органами не приняты меры по отмене опротестованных правовых актов, решений (действий), то в суды направляются заявления об их отмене с приостановлением действия правовых актов, решений (действий).

В настоящее время назрела необходимость создания систематизированной правовой базы по вопросам подготовки не только нормативных правовых актов (Закон о НПА, Правила подготовки проектов и др.), но и ненормативных правовых актов. Нормативные и ненормативные правовые акты должны подготавливаться практически с использованием одинаковых нормотворческих подходов, однако отсутствие правовой регламентации порядка подготовки и принятия ненормативных правовых актов позволяет государственным органам без внешней юридической экспертизы оформлять такие акты по собственному усмотрению, не обеспечивая их соответствие актам большей юридической силы и, как следствие, создавая почву для злоупотреблений и нарушений прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Так, законодательно не определены юридическая сила ненормативных правовых актов, требования к их структуре, необходимость согласования и проведения экспертизы таких правовых актов (за исключением согласования и экспертизы правовых актов, вносимых на рассмотрение Главы государства), вопросы толкования и систематизации ненормативных правовых актов, возможность принятия указанных актов совместно несколькими государственными органами и др.

В связи с этим НЦЗПИ совместно с Правительством и другими заинтересованными разработан на плановой основе проект Закона Республики Беларусь “О правовых актах Республики Беларусь” (внесен Правительством в Палату представителей в декабре 2011 г. и в настоящее время подготавливается для принятия этой палатой в первом чтении). Данный законопроект подготовлен на основе систематизации норм Закона о НПА, Положения об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 10.12.1998 N 22, Положения о Национальном реестре правовых актов Республики Беларусь, утвержденного Указом N 369, и учитывает правоприменительную практику в сфере подготовки, принятия и действия правовых актов. При этом положения данного законопроекта нуждаются в доработке, в том числе с учетом подходов, изложенных в настоящей публикации. Следует отметить, что работа по подготовке аналогичного комплексного законопроекта ведется в Российской Федерации, а такие законы уже приняты и действуют на уровне ряда субъектов Российской Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Калининградская, Свердловская, Ярославская области, Республика Мордовия и др.).

Остановимся более детально на концептуальных моментах деятельности основных субъектов нормотворчества в разрезе современной проблематики нормотворческой деятельности.

Президент Республики Беларусь является ключевым субъектом, осуществляющим координацию нормотворческой деятельности и способствующим конструктивному диалогу между всеми ветвями власти и государственными структурами. Более чем пятнадцатилетний опыт существования института президентства подтвердил правильность конституционных преобразований в республике, в соответствии с которыми Президент Республики Беларусь стал консолидирующей силой, сплотившей государство и общество и обеспечившей целенаправленное и последовательное создание национального независимого законодательства, ориентированного на интересы общества и граждан. Правовой основой деятельности Президента Республики Беларусь являются Конституция Республики Беларусь, Закон о Президенте Республики Беларусь”, другие законодательные акты.

Главой государства принят целый ряд значимых мер по совершенствованию организационного механизма подготовки и принятия нормативных правовых актов в республике. Вопросам развития национальной правовой системы и повышения качества нормотворчества посвящается каждое послание Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию, данные вопросы находятся под пристальным вниманием Главы государства. К ряду вышеназванных мер следует отнести создание четкой системы координации и функционирования нормотворческой деятельности, образование национальных центров в сферах законодательства, правовых исследований и правовой информации, совещательного органа по вопросам правовой и судебной деятельности, принятие стратегической концепции совершенствования законодательства, формирование Свода законов, издание законодательных актов, предусматривающих комплекс мер по упорядочению подготовки проектов правовых актов и взаимодействия нормотворческих органов.

Так, в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 08.12.2011 N 573 образован Совет по вопросам правовой и судебной деятельности при Президенте Республики Беларусь, который представляет собой обновленный постоянно действующий консультативный орган для обсуждения важнейших вопросов в сфере права и выработки предложений по совершенствованию нормотворческой, правоприменительной и судебной деятельности, координации научных исследований в области права. В состав Совета входят представители нормотворческих органов, судов, прокуратуры, адвокатуры, нотариата, бизнес-сообщества в юридической среде, а также ученые и общественные деятели. Организационное и информационное обеспечение деятельности Совета возложено на Конституционный Суд Республики Беларусь. В качестве одних из первоочередных вопросов для рассмотрения данным консультативным органом предлагаются обсуждение десятилетней практики (системная ревизия) реализации Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 10.04.2002 N 205 (перечень законов и других актов законодательства, подготовленных и принятых в соответствии с указанной Концепцией; объективные и субъективные причины, по которым не приняты запланированные законы и иные акты законодательства, не осуществлена кодификация и унификация законодательства, не достигнуты другие прогнозируемые результаты; дальнейшие направления развития законодательства с учетом практики применения этой Концепции); анализ проблем подготовки юридических кадров и комплектования ими государственных органов и иных организаций (с выработкой единых четких требований, предъявляемых к кандидатам на занятие должностей по юридическому профилю в центральных, республиканских и местных нормотворческих органах); обсуждение вопросов, связанных с созданием эффективной и скоординированной системы правового мониторинга, внедрением в нормотворческую деятельность общественной экспертизы важнейших проектов нормативных правовых актов; проработка возможных форм и механизма введения в республике института уполномоченного по правам человека (омбудсмена), призванного через призму правозащитных контрольных полномочий повлиять на качественный уровень подготовки и принятия нормативных правовых актов.

На основе и в точном соответствии с Конституцией Республики Беларусь Президентом Республики Беларусь издаются декреты, указы (включая директивы) и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики Беларусь и позволяющие оперативно регулировать общественные отношения, когда промедление в таком регулировании может повлечь негативные социально-экономические и иные последствия. У каждого из видов правовых актов Президента Республики Беларусь свои место в иерархии актов законодательства и роль в качестве правового инструмента в системе государственного управления.

Декреты являются законодательными актами, имеющими силу закона, издаваемыми на основании делегированных Парламентом Президенту Республики Беларусь законодательных полномочий либо в случаях особой необходимости для регулирования наиболее важных общественных отношений (временные декреты). В Республике Беларусь принята практика издания Главой государства только временных декретов, с помощью которых было решено значительное количество проблем в сфере развития национальной экономики, социальной политики государства и реализации конкретных конституционных прав и свобод граждан. Причем количество издаваемых временных декретов в последнее время из года в год сокращается, поскольку задача оперативного и внепланового пересмотра концептуальных законодательных актов в целом уже выполнена. Издаваемые сейчас Главой государства декреты преимущественно имеют поправочный характер, а ранее изданные декреты признаются утратившими силу после их реализации в новых законах.

Указы являются основными издаваемыми Президентом Республики Беларусь правовыми (нормативными и ненормативными) актами и направлены на реализацию Конституции Республики Беларусь и других законов в интересах государства и общества. Указы издаются в целях реализации полномочий Главы государства по вопросам обеспечения соблюдения конституционных прав и свобод граждан, реализации основных направлений внутренней и внешней политики, национальной безопасности, образования государственных органов, определения статуса и назначения высших и иных должностных лиц, установления государственных праздников, награждения государственными наградами, приема в гражданство, помилования осужденных, отмены актов Правительства, местных исполнительных и распорядительных органов и др.

Особым видом указов Президента Республики Беларусь являются директивы Президента Республики Беларусь, имеющие программный характер и издаваемые Главой государства в целях системного решения вопросов, имеющих приоритетное политическое, социальное и экономическое значение. С учетом практики принятия данных законодательных актов Президента Республики Беларусь представляется целесообразным непосредственно в тексте каждой принимаемой директивы определять, какие ее положения являются нормами прямого действия, а для практической реализации которых необходимо дополнительное принятие конкретных нормативных правовых актов. При этом изменения и дополнения в директивы Президента Республики Беларусь (их издано 4) до настоящего времени не вносились, однако их корректировка концептуальной направленности возможна путем издания соответствующих указов Президента Республики Беларусь, не являющихся директивами.

Распоряжения издаются Президентом Республики Беларусь в целях осуществления конкретных (разовых) организационных, распорядительных и контрольных мероприятий, требующих принятия решения Президентом Республики Беларусь в соответствии с Конституцией Республики Беларусь и другими законодательными актами. В то же время формируется определенная практика, когда по названным вопросам Главой государства Республики Беларусь также издаются указы, изначально являющиеся по своей природе законодательными актами, и имеются примеры, когда изданные распоряжения Президента Республики Беларусь носят нормативный характер, то есть складывается практическая ситуация, свидетельствующая об отсутствии в отдельных случаях однозначной правовой грани между указами и распоряжениями Президента Республики Беларусь.

В связи с этим представляется целесообразным комплексно рассмотреть вопрос об оформлении ряда решений Главы государства, не имеющих нормативного характера (в частности, по кадровым вопросам, о награждении государственными наградами, присвоении воинских и специальных званий, классных чинов, квалификационных классов и т.п.), в виде распоряжений Президента Республики Беларусь, а также об оформлении нормативных решений Главы государства только в виде декретов и указов, что будет способствовать четкому разграничению на практике видов правовых актов, издаваемых Президентом Республики Беларусь.

Кроме того, поручения Президента Республики Беларусь комплексного характера, данные на мероприятиях с участием Главы государства (рабочие поездки, послания, заседания, семинары, совещания), оформляются в виде распорядительных документов – протоколов поручений Президента Республики Беларусь с обеспечением последующего контроля за надлежащей реализацией содержащихся в них поручений.

Особая роль Главе государства отведена в законотворческой деятельности Парламента путем подписания принятых законов. При несогласии с текстом закона Президент Республики Беларусь возвращает закон (его отдельные положения) со своими возражениями в Палату представителей (в последнее время практика данного выборочного вето, которым обладает Глава государства, является крайне редкой в силу установления достаточно отлаженной системы взаимодействия Президента Республики Беларусь, исполнительной и законодательной ветвей власти при подготовке законопроектов).

Главой государства также в соответствии с Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов осуществляется согласование проектов отдельных постановлений Совета Министров Республики Беларусь (постановлений, регулирующих вопросы деятельности государственных органов, подчиненных Главе государства, других постановлений, подлежащих согласованию с Президентом Республики Беларусь согласно законодательству, а также при наличии соответствующего поручения Главы государства или уполномоченного им органа) и иных правовых актов, которые подлежат рассмотрению Президентом Республики Беларусь в соответствии с законодательством. В частности, пунктом 4 Указа Президента Республики Беларусь от 03.11.2005 N 520 “О совершенствовании правового регулирования отдельных отношений в экономической сфере” предусмотрена необходимость согласования с Президентом Республики Беларусь всех проектов правовых актов, следствием реализации которых может быть сокращение средств республиканского бюджета, создание или увеличение его расходов.

Для надлежащего обеспечения реализации задач и полномочий Президента Республики Беларусь функционирует система уполномоченных Главой государства государственных органов, ключевое место в которой занимает Администрация Президента Республики Беларусь.

В соответствии с Положением об Администрации Президента Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 23.01.1997 N 97, Администрация Президента Республики Беларусь является самостоятельным органом государственного управления (в отличие от Аппарата Совета Министров Республики Беларусь и секретариатов государственных органов). Одна из основополагающих целей деятельности Администрации Президента Республики Беларусь – последовательное и системное обеспечение проведения политики Главы государства в правовой сфере, в том числе законотворческом процессе. Наряду с выполнением других основных функций на Администрацию Президента Республики Беларусь возложены следующие функции: осуществление координации деятельности всех иных государственных органов по подготовке проектов правовых актов, организация экспертизы проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, обеспечение взаимодействия Главы государства с органами законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления.

Президентом Республики Беларусь и Главой Администрации Президента Республики Беларусь перед данным государственным органом поставлена задача по усилению его координирующей роли в сфере права и организации проведения системной оценки отношений, связанных с принятием и применением нормативных правовых актов, с тем чтобы принимаемые акты законодательства не были затеоретизированы и оторваны от реальной жизни, были взвешенными и рабочими, соответствовали национальным интересам и правильно воспринимались обществом.

Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов (пункт 5) установлено общее правило, согласно которому проекты декретов, указов, распоряжений Президента Республики Беларусь, законов, иных правовых актов представляются на рассмотрение Главы государства уполномоченными государственными органами через Администрацию Президента Республики Беларусь, которой осуществляется окончательный доклад Президенту Республики Беларусь абсолютного большинства проектов правовых актов. Исключение составляют проекты правовых актов, доклад которых производится Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь и Управлением делами Президента Республики Беларусь по направлениям их деятельности (данное исключение представляется целесообразным прямо закрепить в Положении о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов).

Для внесения Главе государства качественно и всесторонне подготовленных проектов Администрация Президента Республики Беларусь наделена правом как сама активно дорабатывать проекты, так и возвращать их соответствующим государственным органам для доработки и повторного внесения (аналогичным образом работа над проектами осуществляется в Государственном секретариате Совета Безопасности Республики Беларусь и Управлении делами Президента Республики Беларусь). Ответственность за качество проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, их согласование со всеми заинтересованными, достоверность информации о таком согласовании, иных документов, прилагаемых к проектам, несут руководители государственных органов, которые вносят эти проекты.

По каждому проекту правового акта, внесенному Президенту Республики Беларусь, должна быть проведена обязательная юридическая экспертиза главным государственно-правовым управлением Администрации Президента Республики Беларусь (кроме проектов правовых актов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты). Данным главным управлением рассматриваются копии проектов законов, внесенных субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей, и все законопроекты, окончательно подготовленные для рассмотрения Палатой представителей в первом и во втором чтениях. Таким образом, каждый законопроект перед подписанием соответствующего закона Главой государства рассматривается этим главным управлением, как минимум, четырежды (максимум – до десяти и более раз). С учетом относительно большой загруженности нормотворческих работников Администрации Президента Республики Беларусь представляется, что более активно должна развиваться практика представления структурными подразделениями Администрации Президента Республики Беларусь по проектам замечаний и предложений не концептуального характера в рабочем порядке, то есть без их письменного оформления (как во внутренней деятельности, так и во взаимоотношениях с другими государственными органами).

Администрация Президента Республики Беларусь в отличие от других государственных органов непосредственно не согласовывает проекты правовых актов от своего имени, а рассматривает проекты, уже внесенные в установленном порядке на имя Президента Республики Беларусь. Однако в исключительных случаях наиболее важные проекты нормативных правовых актов до их внесения Президенту Республики Беларусь могут предварительно рассматриваться Администрацией Президента Республики Беларусь в порядке, определенном Положением о порядке взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь и Совета Министров Республики Беларусь при подготовке проектов правовых актов, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 14.12.1999 N 724. Этим Положением также определено, что для разработки концепций проектов правовых актов Главы государства, направленных на урегулирование наиболее важных общественных отношений, и других правовых актов, подготовка которых осуществляется по поручению Главы государства, Правительством могут приглашаться представители Администрации Президента Республики Беларусь. Кроме того, установлено, что в целях обеспечения единообразия в применении правовых норм и согласования методических подходов структурными подразделениями Администрации Президента Республики Беларусь и Аппарата Правительства проводятся совместные заседания (совещания), взаимные консультации, подготавливаются единые для этих подразделений методические указания по подготовке проектов правовых актов. Такой режим работы также характерен для взаимодействия Администрации Президента Республики Беларусь с другими государственными органами, подчиненными Главе государства, в частности, Государственным секретариатом Совета Безопасности Республики Беларусь, Управлением делами Президента Республики Беларусь (порядок данного взаимодействия целесообразно регламентировать на уровне совместных распоряжений руководителей этих государственных органов).

Следует отметить, что в настоящее время Администрацией Президента Республики Беларусь направляются на согласование заинтересованным практически все законопроекты, представленные Палатой представителей Президенту Республики Беларусь перед их принятием данной палатой в первом и во втором чтениях, а также все законы перед их подписанием Главой государства. В то же время основная работа с законопроектами после их внесения субъектами права законодательной инициативы в Палату представителей осуществляется структурными подразделениями данного государственного органа и ответственность за обеспечение выработки согласованной и консолидированной позиции по законопроектам должна лежать непосредственно на Палате представителей, а не на других государственных структурах. Поэтому окончательно подготовленные законопроекты для принятия в первом и во втором чтениях должны согласовываться Палатой представителей не только с субъектами права законодательной инициативы и НЦЗПИ, а с полным кругом заинтересованных (с представлением в Администрацию Президента Республики Беларусь копий писем (заключений) заинтересованных о согласовании законопроектов). Если таким образом будет обеспечено согласование проектов законов с заинтересованными на соответствующих стадиях их подготовки, то у Администрации Президента Республики Беларусь не будет необходимости дополнительно направлять законопроекты (принятые законы) в государственные органы, что снизит документооборот в системе субъектов нормотворческой деятельности и ускорит сроки подготовки и принятия законов.

Администрацией Президента Республики Беларусь и непосредственно ее главным государственно-правовым управлением осуществляются общее руководство и координация деятельности национальных центров в сферах законодательства, правовых исследований и правовой информации, которым отводится значительная роль в повышении качества нормотворческой деятельности и развитии правовой информатизации в Республике Беларусь.

НЦЗПИ создан на базе Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь путем присоединения к нему государственного научного учреждения “Институт государства и права Национальной академии наук Беларуси” на основании Указа Президента Республики Беларусь от 13.12.2007 N 630 “О некоторых мерах по совершенствованию правотворческой деятельности и научных исследований в области права”. НЦЗПИ – независимый от системы Правительства (в отличие, например, от аналогичной государственной структуры в Российской Федерации) орган, обладающий значительным ресурсным потенциалом, использование которого отвечает целям построения правового государства и позволяет противостоять желанию отдельных нормотворческих органов реализовать свои узковедомственные интересы в рамках подготавливаемых проектов правовых актов.

НЦЗПИ является научно-практическим государственным учреждением, осуществляющим:

1) разработку проектов ежегодных планов подготовки законопроектов в целях востребованности и соответствия реальным социально-экономическим потребностям общества подготавливаемых проектов законов;

2) контроль за выполнением ежегодных планов подготовки законопроектов. НЦЗПИ также осуществляется контроль за ходом доработки законопроектов, отозванных субъектами права законодательной инициативы из Палаты представителей (“О государственных закупках товаров (работ, услуг)”, “Об эмиссионных ценных бумагах и профессиональных участниках рынка ценных бумаг”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “Об экспортном контроле” и др.). В целях надлежащего обеспечения данного контроля НЦЗПИ периодически направляются соответствующие запросы в Аппарат Совета Министров Республики Беларусь, осуществляется взаимодействие с иными государственными органами.

Однако, несмотря на предпринимаемые НЦЗПИ превентивные меры, имеют место факты нарушения сроков внесения законопроектов в Палату представителей, для предотвращения которых в ежегодных планах подготовки законопроектов (начиная с 2011 года) закрепляется требование о том, что законопроекты, в отношении которых требуется согласие Президента Республики Беларусь на их внесение в Палату представителей, направляются на рассмотрение Главы государства не позднее чем за месяц до истечения этого срока. Кроме того, нельзя признать оправданной получившую в последние годы распространение практику обращения к Главе государства с просьбами о продлении установленных ежегодными планами подготовки законопроектов сроков в нарушение установленной процедуры (через внесение изменений в данные планы), в том числе после истечения таких сроков и с представлением недостаточно аргументированных и поверхностных обоснований их переноса;

3) подготовку проектов законодательных и иных правовых актов по поручению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь и ее главного государственно-правового управления;

4) проведение обязательной юридической экспертизы проектов законов, вносимых в Палату представителей, изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроекты в Палате представителей, и юридической экспертизы проектов иных нормативных правовых актов;

5) методическое руководство нормотворческой деятельностью, организация повышения квалификации в данной сфере работников юридических служб государственных органов. В этих целях НЦЗПИ оказывается методическая помощь государственным органам при подготовке проектов правовых актов, проводятся консультации в устном порядке, оперативные рабочие встречи по доработке законопроектов; осуществляется анализ нормотворческой деятельности государственных органов республиканского и местного уровней с внесением предложений об устранении выявленных нарушений; проводятся ревизии законодательных актов в целях “расчистки” законодательства от утративших свое значение актов, устранения множественного регулирования, пробелов и противоречий в законодательстве; организуются республиканские и международные конференции, семинары, круглые столы по наиболее актуальным проблемным вопросам совершенствования нормотворческой деятельности и правоприменительной практики; осуществляется программное обеспечение автоматизированной системы подготовки проектов правовых актов, в которой содержатся электронные шаблоны (типовые конструкции) проектов. При активном участии работников НЦЗПИ и Министерства юстиции Республики Беларусь в 2011 году проведены занятия в Институте государственной службы Академии управления при Президенте Республики Беларусь для руководителей и специалистов юридических служб нормотворческих органов по актуальным вопросам подготовки проектов и принятия нормативных правовых актов, НЦЗПИ явился организатором по проведению в четвертом квартале 2011 года – втором квартале 2013 года направленной на развитие системы правового просвещения и обеспечение доступности правовой информации республиканской акции “Право на службу людям”.

Среди основных методических рекомендаций, подготовленных и утвержденных на уровне НЦЗПИ, следует выделить методические рекомендации по:

проведению аналитических исследований;
разработке государственных программ подготовки проектов нормативных правовых актов, ежегодных планов подготовки законопроектов и осуществлению контроля за их реализацией;
применению пакетного принципа подготовки и принятия проектов нормативных правовых актов;
подготовке обоснований необходимости принятия законов и прогнозированию последствий их принятия;
подготовке проектов перечней нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу;
подготовке заключений по результатам обязательной юридической экспертизы законопроектов;
формированию и ведению Свода законов Республики Беларусь в автоматизированной системе формирования и ведения электронной версии данного Свода;
изучению практики применения нормативных правовых актов;
анализу нормативных правовых актов республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, облисполкомов и Минского горисполкома.

Подробно останавливаться на названных методических рекомендациях нет необходимости, поскольку они расположены в свободном доступе на официальном интернет-сайте НЦЗПИ, на котором также размещены ответы на вопросы в сфере нормотворчества, наиболее часто задаваемые представителями нормотворческих органов. Подобная организация методической работы является показательным примером для всех других субъектов, осуществляющих экспертизу проектов правовых актов (правовых актов);

6) проведение аналитических исследований состояния, тенденций развития и практики применения законодательства с выработкой конкретных практических предложений при активном участии Института правовых исследований, входящего в структуру НЦЗПИ в качестве его структурного подразделения (в частности, о концепции совершенствования государственного управления, избирательном законодательстве Республики Беларусь и иностранных государств, переходе на международные стандарты финансовой отчетности, обеспечении свободного доступа юридических и физических лиц к текстам технических нормативных правовых актов, правовом регулировании обеспечения доступа к судебным решениям в зарубежных странах). Результаты этих исследований используются при подготовке НЦЗПИ законопроектов и в нормотворческой деятельности государственных органов, а также в учебном процессе, апробируются в рамках конференций, семинаров, круглых столов;

7) проведение мероприятий по систематизации законодательства, в том числе по формированию и ведению Свода законов Республики Беларусь (совместно с НЦПИ), состоящего из 16 разделов и включающего более 4300 актов законодательства. В рамках работы по формированию названного Свода НЦЗПИ регулярно проводится анализ отсылочных и бланкетных норм, содержащихся в законодательных актах (принятых, начиная с 1991 года), с целью определения степени реализации этих норм в законодательстве, выявления пробелов и неполноты правового регулирования общественных отношений (с внесением в установленном порядке предложений по корректировке актов законодательства, в том числе в части сокращения количества отсылочных и бланкетных норм);

8) взаимодействие с международными организациями и межгосударственными образованиями. Сочетание в работе НЦЗПИ практической и научной составляющей в сфере правового обеспечения позволяет при его активном участии закреплять и отстаивать национальные интересы Республики Беларусь на самом раннем этапе подготовки проектов международных правовых актов и типовых законодательных актов, разрабатываемых и принимаемых в рамках межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь.

НЦПИ образован на основе Республиканского центра правовой информации реорганизованного Научно-исследовательского института проблем криминологии, криминалистики и судебной экспертизы Министерства юстиции в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 30.06.1997 N 338 “О создании Национального центра правовой информации Республики Беларусь”. НЦПИ является центральным государственным научно-практическим учреждением, обеспечивающим функционирование и развитие государственной системы правовой информации, формирование и ведение Национального правового портала (в том числе на английском языке), Детского правового сайта и других государственных информационно-правовых ресурсов, осуществляющим ведение Национального реестра и официальное опубликование правовых актов, участвующим в развитии и совершенствовании юридической терминологии, проводящим научные исследования в области правовой информатизации, а также мониторинг деятельности государственных органов в сфере распространения ими правовой и иной информации о своей деятельности.

В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 N 712 “О совершенствовании государственной системы правовой информации Республики Беларусь” государственным органам предписано обеспечить использование в своей нормотворческой деятельности эталонной правовой информации, содержащейся в государственных информационно-правовых ресурсах, распространяемых (предоставляемых) НЦПИ. И на сегодняшний день государственная система правовой информации позволяет пользоваться официальной и актуальной правовой информацией всем государственным органам, подготавливать и принимать правовые акты в условиях доступности и открытости разнообразной правовой информации в различных сферах общественных отношений (в частности, НЦПИ созданы и постоянно обновляются банки данных правовой информации об актах законодательства всех нормотворческих органов Республики Беларусь и Российской Федерации, распорядительных документах Главы государства и Правительства, международных договорах Республики Беларусь, законопроектах, судебной практике, административных процедурах, формах документов, проведена масштабная работа по введению в действие банков данных правовой информации “Правоприменительная практика” и “Технические нормативные правовые акты”).

Важнейшая роль в нормотворческом процессе отведена белорусскому Парламенту, формирующему национальную систему законов. С 1937 по 1996 годы в Республике Беларусь высшим законодательным органом страны являлся однопалатный парламент – Верховный Совет. В противоречие с основополагающим принципом разделения властей, который исходит из требования равенства ветвей власти и их самостоятельности, Верховный Совет рассматривался в качестве органа, доминирующего прежде всего над властью исполнительной, и выступал не только в качестве одной из ветвей власти, но и по собственному усмотрению мог устанавливать, определять и изменять полномочия всех других государственных структур, имея неограниченную возможность принятия решений по любому вопросу. Необходимость перераспределения полномочий между Парламентом и другими органами и их уточнения обусловили произошедшую в 1996 году конституционную реформу, которая выразилась в установлении сбалансированных полномочий ветвей власти, возложении на Президента функций Главы государства, повышении роли Правительства в системе ветвей власти и усилении его ответственности за состояние и развитие экономики и социальной политики, учреждении двухпалатного Парламента (нижняя палата – Палата представителей, верхняя – Совет Республики). Представительный и законодательный орган республики приобрел более свойственное ему название – Национальное собрание, означающее окончательный отказ от советской модели высшего органа государственной власти и более совершенную структуру, соответствующую устоявшимся международным стандартам парламентаризма.

Принимаемыми Парламентом кодексами и другими законами закрепляются принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений, основные направления государственной политики, реализуемые всеми государственными властными институтами. Правовое регулирование законов является законодательным фундаментом и ориентиром для субъектов нормотворческой деятельности, от качества и практической действенности принимаемых законов зависят качество и стабильность всей правовой системы государства. Достаточно актуальным является высказывание Шарля Луи де Монтескье: “Бесполезные законы ослабляют законы необходимые”. И этот тезис применим как в отношении института планирования подготовки законопроектов, так и в отношении законопроектов, подготавливаемых уполномоченными органами и рассматриваемых палатами Национального собрания.

Порядок деятельности палат Национального собрания, их органов, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики установлен Конституцией Республики Беларусь, Законом о Национальном собрании Республики Беларусь, другими законодательными актами и регламентами Палаты представителей и Совета Республики, утвержденными постановлениями этих палат.

При внесении субъектами права законодательной инициативы законопроектов в Палату представителей (в первую очередь, Правительством, вносящим преимущественное количество проектов законов) по-прежнему допускаются нарушения установленного порядка представления законопроектов, существенным из которых является отсутствие согласия Главы государства на внесение законопроектов, расходящихся по содержанию с временными декретами или указами Президента Республики Беларусь, а также такого согласия, если следствием принятия законопроектов может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение бюджетных расходов. Данные упущения объясняются недостаточным прогнозированием последствий принятия законов и низким уровнем подготовки финансово-экономических обоснований к законопроектам, отсутствием системных подходов в совершенствовании законодательного регулирования.

Основной организационной формой деятельности депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики являются избираемые этими палатами постоянные комиссии – постоянно действующие органы палат Национального собрания, осуществляющие предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, относящихся к сферам ведения названных палат. Содействие работе данных комиссий оказывается входящими в структуру секретариатов палат Парламента отделами по обеспечению деятельности постоянных комиссий и главными экспертно-правовыми управлениями.

Парламентские чтения в Палате представителей и одобрение законопроектов Советом Республики – самостоятельные этапы законодательной процедуры в палатах Национального собрания, заключающиеся в рассмотрении проектов законов и принятии по ним решений (положительных и отрицательных, промежуточных и окончательных). Установление в парламентской практике процедуры не одного, а нескольких чтений в отношении большинства законопроектов повышает уровень организации законотворческой работы, предупреждает принятие скоропалительных и популистских решений, позволяет более тщательно рассматривать законопроекты, своевременно устраняя имеющиеся в них недостатки. При этом в практику работы палат Парламента с учетом требований Главы государства введены подходы, обеспечивающие в настоящее время принятие законопроектов в двух чтениях, как правило, в течение одного года (в отдельных случаях прохождение проектов в Парламенте занимает более продолжительное время: это касается, в первую очередь, проектов кодексов, а также проектов законов концептуальной направленности, дорабатываемых по поручениям Президента Республики Беларусь и уполномоченных им органов).

В последнее время нередки случаи, когда постоянными комиссиями Палаты представителей при участии главного экспертно-правового управления ее Секретариата осуществляется концептуальная доработка законопроектов, внесенных Правительством в Палату представителей. Намерение подготовить и принять качественный закон – это правильно избранный вектор, однако выполнение основной работы по существенной переработке законопроектов зачастую осуществляется постоянными комиссиями Палаты представителей без централизованного участия Правительства (так, на заседания рабочих групп приглашаются представители лишь отдельных министерств и других государственных органов и, как правило, не являющиеся их руководителями, такие заседания зачастую проводятся без участия уполномоченных представителей Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, которыми законопроекты подготавливались на доклад Премьер-министру перед их внесением в Палату представителей). В свою очередь, это влечет при неоднократных согласованиях доработанных законопроектов поступление от Правительства и иных заинтересованных новых замечаний и предложений по проектам, что значительно затягивает процесс их доработки. При этом имеются случаи концептуальной доработки постоянными комиссиями законопроектов, уже рассмотренных и принятых в первом чтении, при котором обсуждены концептуальные положения проектов, а последующее изменение их концепций влечет повторное рассмотрение законопроектов в первом чтении (с необходимостью отмены ранее принятых Палатой представителей постановлений по законопроектам). В связи с этим при наличии объективной необходимости в концептуальной корректировке внесенных в Палату представителей законопроектов целесообразно избирать механизм действий, прямо предусмотренный Законом о Национальном собрании Республики Беларусь: возврат внесенного в Палату представителей законопроекта, к которому не приложен полный пакет необходимых документов; отзыв субъектом права законодательной инициативы законопроекта с повторным внесением в Палату представителей проекта, доработанного с учетом замечаний и предложений, поступивших в Палату представителей; отклонение законопроекта Палатой представителей.

Следует подчеркнуть, что перед принятием Палатой представителей в первом чтении законопроектов постоянными комиссиями в принципе не должна осуществляться их доработка в случае, если поправки имеют исключительно редакционный и юридико-технический характер; в таком случае проекты законов должны рассматриваться Палатой представителей в первом чтении в авторской редакции, а дорабатываться – при их подготовке к рассмотрению данной палатой во втором чтении. Именно такой подход позволит наиболее полно обеспечить реализацию конституционного права законодательной инициативы. Соответственно и решение Палаты представителей, принимаемое в первом чтении, приобретет большую определенность: палата либо категорически не соглашается с концепцией проекта и отклоняет его, либо принципиально соглашается именно с авторской позицией, что, разумеется, не исключает возможности дальнейшей доработки проекта в рамках принятой концепции. Доработка же законопроектов в Палате представителей до их рассмотрения в первом чтении снижает уровень требований к вносимым в Палату представителей законопроектам, поскольку субъекты права законодательной инициативы, полагаясь на такую доработку вне их административной юрисдикции, не будут принимать исчерпывающих мер по обеспечению надлежащего качества вносимых законопроектов.

Принятые Палатой представителей законопроекты подлежат рассмотрению Советом Республики и по его результатам – одобрению либо отклонению постановлениями данной палаты. В последнее время проведена определенная работа по усилению взаимодействия нижней и верхней палат Парламента, о чем свидетельствует отсутствие в 2011 году законопроектов, отклоненных Советом Республики. Это, в частности, обусловлено принятыми Советом Республики мерами по повышению активности постоянных комиссий и Секретариата Совета Республики при доработке законопроектов к принятию Палатой представителей. В настоящее время работа над законопроектами осуществляется постоянными органами верхней палаты Парламента на начальных стадиях подготовки законопроектов, а не по редакции проектов, уже доработанных к принятию Палатой представителей во втором чтении, как это имело место при деятельности Совета Республики первых созывов. Устоявшейся стала практика участия специалистов Секретариата Совета Республики и членов Совета Республики в организуемых Палатой представителей совещаниях и рабочих группах по обсуждению и доработке законопроектов. Вместе с тем существуют определенные сложности при редакционно-корректорской доработке законопроектов, принятых Палатой представителей во втором чтении и направленных в Совет Республики для рассмотрения, в силу отсутствия нормативного закрепления порядка проведения такой работы. Также следует отметить об абсолютном неиспользовании на практике конституционно предоставленных Совету Республики полномочий субъекта права законодательной инициативы (в отличие от распространенности практики внесения законопроектов в Палату представителей депутатами данной палаты на основе включения этих проектов в ежегодные планы подготовки законопроектов).

Дополнительной нормотворческой функцией палат Парламента является рассмотрение ими временных декретов, изданных Президентом Республики Беларусь (кроме временных декретов, утративших силу к моменту их рассмотрения в Национальном собрании), по результатам которого палатами принимаются решения о принятии временных декретов к сведению либо об их отмене. По сути, у депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики уже нет возможности влиять на содержательную часть вступивших в силу рассматриваемых временных декретов, хотя при их обсуждении парламентариями и сенаторами высказываются достаточно дельные и “жизненные” предложения по предмету регулирования временных декретов, которые нуждаются в дополнительной проработке с заинтересованными в целях их возможной реализации. В связи с этим целесообразно на постоянной основе привлекать депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики к участию в подготовке проектов временных декретов, а также концептуальных указов Президента Республики Беларусь по наиболее проблемным вопросам экономики и социальной сферы на стадии их проработки Правительством, НЦЗПИ и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Совершенствованию законодательной деятельности палат Парламента также способствуют семинары и круглые столы, проводимые с участием парламентариев и сенаторов, их включение в качестве членов межведомственных комиссий (советов), в том числе создаваемых Президентом Республики Беларусь, выездные заседания постоянных комиссий этих палат. При этом целесообразно проведение на регулярной основе парламентских слушаний по актуальным вопросам законотворчества, правового мониторинга и контроля за реализацией действующих законов (с выработкой соответствующих рекомендаций субъектам нормотворческой деятельности).

Среди основных задач, обозначенных перед Парламентом в Послании Президента Республики Беларусь от 21.04.2011, выделены такие, как инициирование новых подходов в законотворчестве, усиление роли парламентариев и сенаторов в решении государственных и общественных задач, усиление взаимодействия между Парламентом и Правительством, повышение уровня ответственности парламентских комиссий с разработкой ими конкретных законодательных механизмов экономической и социальной модернизации. Также в названном Послании Президентом Республики Беларусь обращено внимание на необходимость кардинального пересмотра стиля и методов работы секретариатов палат Национального собрания, значительного повышения профессиональной квалификации их работников с тем, чтобы названные секретариаты стали более мобильными, инициативными и компетентными.

Представляется, что повышение роли секретариатов палат Национального собрания должно осуществляться с учетом:

активного вовлечения палат Национального собрания и их секретариатов в деятельность, связанную с правовым мониторингом и контролем за реализацией действующих законов (с созданием внутренней системы, предусматривающей закрепление за постоянными комиссиями палат Парламента определенных законов, применение которых является предметом правового мониторинга и контроля);
четкой слаженности действий в совместной работе над законопроектами со стороны постоянных комиссий палат Парламента, главных экспертно-правовых управлений и других структурных подразделений их секретариатов. Все концептуальные замечания и предложения по законопроектам должны высказываться указанными комиссиями и подразделениями на начальной стадии работы с законопроектами (до их принятия Палатой представителей в первом чтении);
проведения в рамках обязательной юридической экспертизы главными экспертно-правовыми управлениями секретариатов палат Парламента с привлечением заинтересованных тщательного анализа законопроектов на предмет того, чтобы преимущественное количество их норм носило характер прямого действия;
исключения из практики работы Палаты представителей случаев, когда в качестве третейского судьи для оценки замечаний и предложений структурных подразделений Парламента, заинтересованных государственных органов привлекается главное государственно-правовое управление Администрации Президента Республики Беларусь, когда субъектом права законодательной инициативы не является Президент Республики Беларусь (такие полномочия ни в коей мере не относятся к функциям данного структурного подразделения Администрации Президента Республики Беларусь и снижают уровень ответственности постоянных комиссий палат Парламента за качество дорабатываемых законопроектов). Постоянные комиссии Палаты представителей во взаимодействии с главным экспертно-правовым управлением Секретариата Палаты представителей, соответствующим субъектом права законодательной инициативы и иными заинтересованными должны самостоятельно вырабатывать позицию по поступившим замечаниям и предложениям по проектам (с приложением к законопроекту, окончательно подготовленному для принятия Палатой представителей в первом и во втором чтениях и направляемому в установленном порядке Президенту Республики Беларусь, таблицы неучтенных замечаний и предложений (при их наличии));
включения в экспертные заключения по законопроектам главных экспертно-правовых управлений секретариатов палат Парламента замечаний и предложений концептуального характера (остальные правки должны оперативно устраняться соответствующей постоянной комиссией Палаты представителей исключительно в рабочем порядке). При этом целесообразно придать экспертным заключениям названных главных управлений обязательный характер с установлением правила о предоставлении постоянными комиссиями палат Парламента, ответственными за подготовку законопроектов, мотивированного обоснования несогласия с выводами (их частью), изложенными в указанных заключениях (в регламентах палат Национального собрания такие правила не закреплены);
целесообразности укрепления кадров секретариатов палат Парламента, непосредственно занимающихся доработкой законопроектов и подготовкой внутренних правовых документов, за счет перевода в эти секретариаты квалифицированных нормотворческих работников Администрации Президента Республики Беларусь, НЦЗПИ, а также практических и научных работников.

По объему принимаемых правовых актов первое место в системе нормотворческих органов занимает Совет Министров Республики Беларусь, правовая основа деятельности которого состоит из Конституции Республики Беларусь, Закона Республики Беларусь от 23.07.2008 N 424-З “О Совете Министров Республики Беларусь”, других законодательных актов. Правительство, являясь коллегиальным центральным органом государственного управления, осуществляющим исполнительную власть и руководство системой подчиненных ему республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, а также местных исполнительных и распорядительных органов, принимает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории республики. Такие постановления принимаются в установленных Конституцией Республики Беларусь, другими законами, правовыми актами Президента Республики Беларусь и международными обязательствами Республики Беларусь случаях, когда соответствующие вопросы не входят в исключительную компетенцию Главы государства и Парламента и не могут быть решены республиканскими органами государственного управления, облисполкомами и Минским горисполкомом. Постановления Совета Министров Республики Беларусь могут быть отменены (полностью либо в части) только актами Президента Республики Беларусь (как указами, так и распоряжениями и иными распорядительными документами), а также скорректированы или признаны утратившими силу самим Правительством.

Подробный порядок организации нормотворческой работы в системе Правительства определен Регламентом Совета Министров Республики Беларусь. Этот нормативный документ является одним из действенных инструментов оперативного реагирования на изменения в нормотворческом процессе, повышения качества подготовки проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь. Ежегодно в Регламент Совета Министров Республики Беларусь вносятся изменения и дополнения двумя – тремя постановлениями Правительства, касающимися вопросов согласования вносимых в Совет Министров Республики Беларусь проектов с соответствующими государственными органами, других вопросов организации работы над проектами в системе Правительства и Аппарате Совета Министров Республики Беларусь.

Согласно названному Регламенту Совета Министров Республики Беларусь проекты правовых актов, вносимые в Правительство республиканскими органами государственного управления, другими государственными организациями, подчиненными Правительству, облисполкомами, Минским горисполкомом, подлежат согласованию с заинтересованными, а к проектам, по которым имеются разногласия, должны быть приложены протокол согласительного совещания, перечень разногласий с мотивировками и подлинники писем с замечаниями, подписанные руководителями соответствующих государственных органов. При этом Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов (пункт 8) установлено общее правило, действующее с 2009 года, согласно которому вносимые на рассмотрение Главы государства проекты правовых актов, подготовленные республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству, должны направляться на согласование в Верховный и Высший Хозяйственный суды, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, Генеральную прокуратуру и иные государственные органы, подчиненные Главе государства, непосредственно Советом Министров Республики Беларусь, а не подчиненными ему структурами. Законодательное закрепление данной нормы было обусловлено необходимостью упорядочения процесса согласования проектов правовых актов, вносимых Правительством на рассмотрение Президента Республики Беларусь, и пересмотра ранее развившейся практики направления государственными органами, входящими в систему Правительства, напрямую в государственные органы, подчиненные Главе государства, “сырых”, непроработанных проектов правовых актов с довольно частым интервалом (до двух – трех раз в месяц). При этом аналогичное правило следует законодательно (на уровне Регламента Совета Министров Республики Беларусь) закрепить в отношении согласования всех проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь, а не только направляемых на согласование Президенту Республики Беларусь. В настоящее же время Регламентом Совета Министров Республики Беларусь предусмотрено, в частности, согласование отдельных проектов непосредственно республиканскими органами государственного управления, другими государственными организациями, подчиненными Правительству, с Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, Национальным статистическим комитетом Республики Беларусь, НЦЗПИ, что, по нашему мнению, нивелирует предусмотренное Положением о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов общее правило о согласовании проектов правовых актов субъектами нормотворческой деятельности одного административного уровня.

Названный Регламент Совета Министров Республики Беларусь имеет и ряд других недостатков организационного характера. Например, предусмотрено составление справок с замечаниями и предложениями по проектам законов, постановлений и распоряжений за подписью не руководителя юридического управления Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, а рядовых специалистов этого структурного подразделения, что нарушает централизацию управления и приводит к возникновению ситуаций, когда мнения отдельных специалистов затягивают подготовку проектов и идут в разрез с подходами руководства юридического управления. При этом установлено, что проекты законов, постановлений и распоряжений, к которым приложены справки работников юридического управления, могут быть дополнительно рассмотрены начальником юридического управления или его заместителями только по поручению руководства Аппарата Совета Министров Республики Беларусь. Тем самым изначально снижается качество подготавливаемых справок по названным проектам и ответственность за уровень их подготовки со стороны руководителей юридического управления. В то же время указанным Регламентом Совета Министров Республики Беларусь в отношении проектов правовых актов Президента Республики Беларусь предусмотрено составление по ним заключений за подписью руководства Аппарата Совета Министров Республики Беларусь.

Министерство юстиции Республики Беларусь является государственным органом, на который законодательно (на уровне постановлений Правительства, в том числе об утверждении Регламента Совета Министров Республики Беларусь) с 2002 года возложены функция по обеспечению скоординированности нормотворческой работы в Правительстве (в системе республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству), а также ответственность за соответствие проектов правовых актов законодательству и требованиям нормотворческой техники. Также на Министерство юстиции возложена координация работы по обеспечению нормотворческой деятельности республиканскими органами государственного управления, облисполкомами и Минским горисполкомом и взаимодействию с Генеральной прокуратурой Республики Беларусь и судами при реализации Программы деятельности Правительства Республики Беларусь на 2011 – 2015 годы, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.02.2011 N 216.

О важной роли Министерства юстиции в сфере нормотворческого контроля в системе Правительства свидетельствует первостепенное внимание, уделяемое Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь и Правительством вопросам повышения качества уровня подготовки проектов правовых актов, прежде всего принимаемых республиканскими органами государственного управления, органами местного управления и самоуправления.

При назначении нового Министра юстиции в декабре 2011 г. Президентом Республики Беларусь и Главой Администрации Президента Республики Беларусь перед Министерством юстиции поставлены серьезные задачи по совершенствованию деятельности органов юстиции, в том числе по повышению эффективности проводимой Министерством юстиции кадровой политики, максимальному учету в его деятельности требований законодательства и реальных потребностей общества и государства. При этом особое внимание Министерства юстиции и его руководителя обращено на повышение качественного уровня подготавливаемых в республике проектов правовых актов с исключением из деятельности Министерства юстиции формальных и бюрократических подходов, необходимость жесткого и последовательного отстаивания Министерством юстиции государственных интересов, пересмотра системы его взаимодействия с НЦЗПИ и НЦПИ при подготовке и опубликовании правовых актов в целях выработки единых подходов в их совместной деятельности.

В соответствии с Законом о НПА, Указом N 711, другими актами законодательства Министерству юстиции предоставлены также такие важнейшие в сфере организации нормотворческого процесса в системе Правительства задачи и функции, как:

участие в правовом обеспечении нормотворческой деятельности Главы государства, Парламента и Правительства;

осуществление обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома (их количество остается из года в год стабильно высоким: в 2010 году на эту экспертизу поступило 2940, в 2011 году – 3038 нормативных правовых актов), проверка состояния нормотворческой деятельности в указанных государственных органах с внесением в них обязательных для исполнения представлений об устранении допущенных нарушений состояния нормотворческой деятельности, а в случае их неисполнения – с внесением информации о выявленных нарушениях в Администрацию Президента Республики Беларусь, Правительство, Совет Республики, областные, Минский городской Советы депутатов, облисполкомы (в зависимости от уровня нормативных правовых актов), дача разъяснений по применению порядка осуществления обязательной юридической экспертизы ведомственных актов;

организация методологического руководства и координации деятельности главных управлений юстиции по вопросам проведения обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня (в том числе в части недопущения необоснованного вынесения в отношении нормативных правовых актов положительных заключений), согласование кандидатур специалистов указанных главных управлений, осуществляющих обязательную юридическую экспертизу, в виде проведения их тестирования и собеседования, осуществление контроля за соблюдением местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами базового уровня порядка подготовки, принятия, учета, систематизации, направления на обязательную юридическую экспертизу нормативных правовых актов, а также правомерности применения их нормативных правовых актов, не прошедших обязательную юридическую экспертизу. В 2011 году впервые со времени введения обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня была проведена коллегия Министерства юстиции по вопросам осуществления данной экспертизы (по результатам проверки нормотворческой работы главного управления юстиции Гомельского облисполкома).

В целом следует подчеркнуть, что возложение контрольных полномочий в сфере нормотворчества на Министерство юстиции, являющийся единственным государственным органом, проводящим юридическую экспертизу принятых нормативных правовых актов республиканских и местных нормотворческих органов, требует от него постоянного повышения уровня подготавливаемых им юридических заключений и проводимых проверок состояния нормотворческой работы. Ведь если просчеты других органов могут и должны быть исправлены с участием Министерства юстиции, то зачастую ошибки данного Министерства, затрагивающие права и законные интересы значительного количества граждан, участвующих в публичных общественных отношениях, оперативно исправить практически некому.

Согласно распоряжению Премьер-министра Республики Беларусь от 03.06.2011 N 72р (пункт 2) Министерству юстиции дополнительно поручено контролировать выполнение республиканскими органами государственного управления мероприятий, связанных с повышением уровня исполнительской дисциплины при разработке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, обеспечением постоянного повышения квалификации работников юридических служб государственных органов по вопросам нормотворческой деятельности.

Представляется, что рассмотрению вопросов результативности реализации данного распоряжения, равно как и выполнению Министерством юстиции вышеизложенных требований Президента Республики Беларусь и Главы Администрации Президента Республики Беларусь, должны посвящаться регулярно проводимые специальные коллегии Министерства юстиции с приглашением руководителей нормотворческих органов, на которых необходимо подвергать тщательному анализу причины, способствующие некачественной подготовке проектов правовых актов на уровне Правительства. При этом целесообразно организовать проведение заседания Президиума Совета Министров Республики Беларусь, в рамках которого дать оценку эффективности нормотворческой работы каждого республиканского органа государственного управления, входящего в систему Правительства, в том числе с выработкой индивидуальных поручений государственным органам, являющимся аутсайдерами в нормотворчестве.

Дальнейшее совершенствование деятельности Министерства юстиции в сфере нормотворчества должно осуществляться с учетом ее направленности на:

существенную оптимизацию процесса координации нормотворческой работы в Правительстве, в том числе с учетом сохраняющейся практики внесения на рассмотрение Главы государства проектов законодательных актов, не обеспечивающих стабильность и системность регулирования общественных отношений. Министерству юстиции необходимо глубже просчитывать и прогнозировать последствия принятия правовых актов, не “цепляться” только за технические и формальные правила подготовки проектов, не видя за бумажными листами конкретные государственные и общественные интересы;
обеспечение полного исключения из практики нормотворческих органов стиля и методов работы, связанных с лоббированием узковедомственных интересов и установлением ведомственных “правил игры”, противоречащих законодательным актам и поручениям Президента Республики Беларусь. При этом и для Министерства юстиции основополагающим, ключевым критерием при согласовании и юридической экспертизе должна быть оценка проектов на предмет их соответствия законодательству и решениям Главы государства, а не субъективные измышления, связанные с вопросами целесообразности или нецелесообразности предлагаемого проектами правового регулирования общественных отношений. Кроме того, вызывают озабоченность высказывания отдельных специалистов Министерства юстиции о необходимости пересмотра статьи 38 Закона о НПА “Стабильность правовой системы” с установлением возможности изменения нормативных правовых актов ранее чем через год после их принятия по усмотрению самих нормотворческих органов, а не только в силу актов большей юридической силы, законов и решений Президента Республики Беларусь, как это сейчас предусмотрено. Данная норма не является искусственной, о чем заявляется представителями Министерства юстиции, она направлена на реализацию соответствующего требования Президента Республики Беларусь, позволяет в определенной мере законодательно противостоять “размытости” и разбалансированности ведомственного правотворчества: все усилия нормотворческих органов должны быть направлены на эффективное применение принятых актов, а не на изменение без наличия соответствующих решений вышестоящих органов нормативных предписаний, не проработавших на практике время, достаточное для использования всех имеющихся средств и ресурсов правоприменителей и формулирования системных выводов о дальнейших направлениях нормативного совершенствования. В обратном случае у нормотворческих органов возможно появление иждивенческих настроений, когда будет действовать принцип “проще изменить, чем выполнить”;
сокращение в целом количества ведомственных актов за счет их кодифицированной систематизации и путем проведения масштабной работы с участием субъектов нормотворческой деятельности, связанной с дополнительной подробной регламентацией общественных отношений на уровне законодательных актов и постановлений Правительства. В связи с этим позволим отступление, обратившись к мыслям древнекитайского философа Лао-цзы, отметившего в V веке до н.э.: “Чем больше законов, тем больше воров”, которому современные афористы дали новое звучание: “Чем больше законов, тем менее они известны, а чем менее они известны, тем меньше они нужны”. Но еще красноречивее высказывание французского философа-просветителя Вольтера, отметившего, что “многочисленность законов в государстве есть то же, что большое число лекарей: признак болезни и бессилия”;
усиление роли Министерства юстиции в методологической координации деятельности главных управлений юстиции путем недопущения различной интерпретации актов законодательства, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные правовые акты местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового уровня (в том числе путем инициирования подготовки и принятия на уровне Правительства и облисполкомов типовых и примерных положений, регулирующих различные сферы деятельности органов местного управления и самоуправления), а также обеспечения единообразного и правильного применения новых законодательных подходов к проведению обязательной юридической экспертизы названных актов;
повышение уровня взаимодействия Министерства юстиции со всеми нормотворческими органами, НЦЗПИ и НЦПИ. В частности, Министерство юстиции должно более активно участвовать, в том числе в рамках рабочих групп, в выработке согласованной позиции Правительства по проектам правовых актов, по которым имеются разногласия республиканских органов государственного управления и иных государственных органов, а также шире привлекать НЦЗПИ и органы прокуратуры к организуемым проверкам нормотворческой деятельности республиканских и местных нормотворческих органов;
укрепление кадрового состава Министерства юстиции, главных управлений юстиции за счет привлечения опытных и квалифицированных специалистов системы других республиканских органов государственного управления и иных государственных органов с одновременным принятием комплекса мер по снижению текучести таких кадров из системы Министерства юстиции;
распространение опыта тестирования и собеседования с кандидатами на должности специалистов главных управлений юстиции, осуществляющих обязательную юридическую экспертизу (глава 2 Инструкции по вопросам регулирования общественных отношений, связанных с обязательной юридической экспертизой, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 12.10.2006 N 62 “О реализации постановления Совета Министров Республики Беларусь от 23 сентября 2006 г. N 1244”), на сферу подбора кандидатов на должности в нормотворческие органы системы Правительства, органы местного управления и самоуправления, связанные с подготовкой и юридической экспертизой проектов правовых актов.

Факты неквалифицированного правового анализа проектов юридическими службами нормотворческих органов выявляются Министерством юстиции, главными управлениями юстиции при осуществлении обязательной юридической экспертизы ведомственных актов и проведении соответствующей методологической работы. При этом Положением о Министерстве юстиции Республики Беларусь, утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1605, на Министерство юстиции возложена задача по распространению положительного опыта правовой работы юридических служб государственных организаций.

Юридические службы нормотворческих органов, участие которых в работе над проектами является обязательным, выступают платформой, на которой формируется и оттачивается содержание подготавливаемых проектов правовых актов. Основополагающая роль указанных служб в процессе нормотворческой деятельности соответствующих государственных органов закреплена постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.2008 N 2070 “О некоторых мерах, направленных на повышение роли и качества работы юридических служб”, которым, в частности, утверждено Типовое положение о юридической службе республиканского органа государственного управления и иной государственной организации, подчиненных Правительству Республики Беларусь, местного исполнительного и распорядительного органа. При этом не следует переоценивать роль юридических служб: исключительно на эти службы не может быть возложена вся организация подготовки проектов правовых актов; значительная нагрузка при формулировании содержательной части проектов должна лежать на “отраслевых” структурных подразделениях нормотворческих органов, реализующих в соответствии с локальными нормативными правовыми актами функции в сфере деятельности, относящейся к предмету регулирования подготавливаемых проектов. При этом юридические службы нормотворческих органов должны в полном объеме отвечать за соответствие подготавливаемых проектов законодательству и соблюдение при их подготовке требований нормотворческой техники и данная ответственность не может быть переложена на другие структурные подразделения нормотворческих органов.

Основными функциями в сфере нормотворчества, осуществляемыми юридическими службами нормотворческих органов, являются участие в разработке (подготовка) проектов правовых актов; проведение юридической экспертизы проектов правовых актов с дачей соответствующих заключений, в том числе о необходимости доработки проектов, некачественно подготовленных и противоречащих законодательству; подготовка предложений по корректировке правовых актов нормотворческих органов в целях обеспечения их внутренней согласованности и приведения в соответствие с правовыми актами вышестоящих органов; внесение руководству нормотворческих органов предложений о совершенствовании правоприменительной практики, устранении причин и условий, способствующих нарушению законности в деятельности данных органов; осуществление организационно-методического обеспечения нормотворческой деятельности этих органов.

Таким образом, у юридических служб нормотворческих органов имеется полный набор правовых инструментов, позволяющих в тесном взаимодействии с другими структурными подразделениями (а не в качестве сторонних наблюдателей, что имеет место в практической деятельности юридических служб) повышать качество подготавливаемых в нормотворческих органах проектов правовых актов. Эффективность применения этих инструментов находится в прямой зависимости от уровня квалификации и профессионального опыта специалистов, занимающихся нормотворческой деятельностью, а также их последовательного, ответственного и принципиального подхода при юридической оценке (экспертизе) подготавливаемых проектов.

В завершение настоящей публикации хочется выразить уверенность, что обозначенные в ней актуальные проблемные вопросы нормотворческой деятельности в республике будут поступательно и планомерно реализовываться в процессе законодательного и практического совершенствования этой деятельности. Также хотелось бы материализовать мысль о том, что большинство из изложенных проблем в сфере нормотворчества смогут потерять свою актуальность в ближайшие годы благодаря совместным усилиям и в тесном взаимодействии заинтересованных органов. Представляется, что ключевая роль в данном направлении должна быть отведена непосредственно нормотворческим органам (их юридическим и иным подразделениям) при активном участии главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, Аппарата Совета Министров Республики Беларусь, постоянных комиссий и секретариатов палат Национального собрания, НЦЗПИ, НЦПИ.

ЗАПИСИ ПО ТЕМЕ:

По теме

Ответственность за нарушение порядка открытия счетов за пределами Республики Беларусь

Учреждения финансовой поддержки предпринимателей в системе содействия развитию предпринимательства

Решение хозяйственного суда города Минска от 31.03.2011 (дело N 80-21/2011)

Search