Закон Республики Беларусь от 12.07.2013 N 64-З «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» (далее — Закон) вступил в силу 28.08.2013, а дискуссионных вопросов, связанных с толкованием нововведений, с течением времени не становится меньше. Юридическое видение предлагаемых трактовок указывает на необходимость в скором времени провести определенную работу по обобщению судебной практики в целях выработки единообразных подходов при привлечении к административной ответственности.
Как уже отмечалось ранее, новации в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) обусловлены необходимостью совершенствования законодательства об административных правонарушениях и процессуально-исполнительного законодательства с учетом практики применения КоАП и ПИКоАП, приведения их положений в соответствие с действующим законодательством.
Кроме того, основополагающие изменения и дополнения в КоАП являются следствием реализации предписаний пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива N 4), указывающих на необходимость придания контрольной (надзорной) деятельности предупредительного характера и перехода к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности. Для этого обязательным является пересмотр существующей системы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности, который позволит обеспечить соразмерность ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда.
Рассмотрим наиболее важные, с нашей точки зрения, изменения и дополнения в КоАП и ПИКоАП, которые, полагаем, могут быть предметом дискуссии и являются в настоящее время весьма актуальными.
1. Часть 2 статьи 4.8 КоАП устанавливает возможность привлечения к ответственности юридического лица только в случае, если это прямо предусмотрено санкцией статьи Особенной части КоАП.
Например, ввиду закрепления подобной нормы вынужденными явились дополнения и изменения в санкции частей 1, 2 и 5 статьи 12.30 КоАП (незаконное обращение нефтяного жидкого топлива в Республике Беларусь).
Так, часть 1 статьи 12.30 КоАП содержит состав административного правонарушения, выражающегося в нарушении индивидуальным предпринимателем или юридическим лицом условия ввоза на территорию Республики Беларусь нефтяного жидкого топлива (автомобильный бензин, дизельное и бытовое топливо всех марок) с территории государств, с которыми отменены таможенный контроль и таможенное оформление, а также в нарушении требований к его транспортировке по территории Республики Беларусь и хранению.
До принятия Закона для привлечения к административной ответственности указание на юридическое лицо в санкции части 1 статьи 12.30 КоАП не требовалось ввиду наличия в диспозиции данного субъекта административного правонарушения.
Кроме того, в развитие положений части 2 статьи 4.8 КоАП в целях закрепления оснований для привлечения к административной ответственности непосредственно юридических лиц также изложены в новой редакции санкции части 1 статьи 12.15 КоАП (нарушение законодательства о рекламе), части 2 статьи 12.17 КоАП (нарушение правил торговли и оказания услуг населению), части 5 статьи 12.26 КоАП (нарушение законодательства о рекламе алкогольных напитков, пива, слабоалкогольных напитков, табачных изделий, порядка реализации алкогольных напитков и табачных изделий, запрета на розничную торговлю этиловым спиртом).
В отличие от указанных выше составов санкции части 7 статьи 12.13 КоАП (воздействие в какой-либо форме на временного (антикризисного) управляющего в целях воспрепятствования исполнению им обязанностей временного (антикризисного) управляющего, если это деяние не влечет уголовной ответственности) и части 8 статьи 12.13 КоАП (неисполнение или ненадлежащее исполнение временным (антикризисным) управляющим своих обязанностей, если в этих действиях нет состава преступления) не претерпели изменений и дополнений, предусматривающих возможность рассматривать юридических лиц в качестве субъектов административных правонарушений. Данное обстоятельство связано с тем, что наложение административных взысканий по частям 7 и 8 статьи 12.13 КоАП в отношении юридических лиц в настоящее время не представляется возможным.
Следует отметить, что в отношении индивидуальных предпринимателей подход к привлечению к административной ответственности не изменился.
Согласно части 1 статьи 4.8 КоАП физическое лицо подлежит административной ответственности как индивидуальный предприниматель, если совершенное административное правонарушение связано с осуществляемой им предпринимательской деятельностью и прямо предусмотрено статьей Особенной части КоАП.
2. В соответствии с частью 1 статьи 6.12 КоАП под взысканием стоимости следует понимать принудительное изъятие и обращение в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения.
В рамках рассмотрения вопроса о применении такого вида административного взыскания, как взыскание стоимости, необходимо также отметить, что одним из вопросов, являющимся актуальным в свете рассматриваемых изменений и дополнений, внесенных в КоАП и ПИКоАП, является вопрос, касающийся порядка исполнения постановлений о взыскании стоимости.
Следует отметить, что с 28.08.2013 статья 16.4 ПИКоАП (порядок исполнения постановления о взыскании стоимости) также действует в новой редакции.
В настоящее время исполнение постановления о взыскании стоимости осуществляется путем принудительного изъятия и обращения в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения, орудий и (или) средств совершения административного правонарушения.
Исходя из положений частей 3 и 5 статьи 6.3 КоАП взыскание стоимости, как и конфискация, применяется в качестве дополнительного административного взыскания, однако в отличие от конфискации случаи его применения не предусматриваются статьями Особенной части КоАП.
Анализ статей 6.5 и 6.12 КоАП дает основания утверждать, что взыскание стоимости носит характер денежного взыскания, ввиду чего исполнение (добровольное или принудительное) может происходить частями.
Возможность расширения области применения такого дополнительного административного взыскания, как взыскание стоимости, обусловлена действующей нормой части 1 статьи 6.10 КоАП; изложением статьи 6.12 КоАП в новой редакции в связи со вступлением в силу Закона; внесением Законом изменений в статьи Особенной части КоАП, предусматривающих исключение из санкций слов «независимо от того, в чьей собственности они находятся» (часть 1-1 статьи 12.7, часть 4 статьи 12.17, части 1, 2 статьи 12.30, статья 12.35 КоАП).
Согласно пункту 3 части 2 статьи 6.12 КоАП взыскание стоимости может применяться, если в санкции статьи Особенной части КоАП предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения, орудий и (или) средств совершения административного правонарушения, в частности, если имущество, являющееся предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения, не находится в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение.
Имеют место случаи, когда при рассмотрении дел об административных правонарушениях и применении дополнительного взыскания в виде взыскания стоимости предметов административного правонарушения от лиц, в отношении которых ведется административный процесс, поступают ходатайства об отсрочке, рассрочке исполнения административного взыскания в виде взыскания стоимости.
Однако частями 1 и 2 статьи 14.7 ПИКоАП не предусмотрено предоставления отсрочки, рассрочки исполнения административного взыскания в виде взыскания стоимости. Это является основанием для отказа в предоставлении отсрочки или рассрочки взыскания стоимости даже при наличии установленных судом обстоятельств, препятствующих исполнению постановления о наложении административного взыскания.
Корректировка норм ПИКоАП в части предоставления отсрочки или рассрочки исполнения постановления суда о наложении административного взыскания в виде взыскания стоимости, полагаем, будет способствовать осуществлению принципов дифференциации и индивидуализации исполнения административного взыскания.
Закрепление на законодательном уровне норм об отсрочке, рассрочке исполнения постановления о взыскании стоимости при наличии обстоятельств, препятствующих его исполнению, предоставит возможность учитывать финансово-экономическое положение лица, подвергнутого административному взысканию.
3. Согласно абзацу 6 подпункта 5.5 пункта 5 Директивы N 4 предписывается исключить административную ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за административные правонарушения, не связанные с получением ими какой-либо выгоды.
Ввиду данного предписания новацией является введение в КоАП статьи 8.8, которая устанавливает возможность освобождения юридического лица от административной ответственности за правонарушение, не связанное с получением выгоды имущественного характера.
По общему правилу привлечение к административной или уголовной ответственности должностного лица юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.
Вместе с тем в соответствии с частью 7 статьи 4.8 КоАП исключением из данного правила является случай, указанный в статье 8.8 КоАП, устанавливающей положения об освобождении юридического лица от административной ответственности при совершении должностным лицом или иным работником юридического лица административного правонарушения при определенных условиях.
Из особенностей конструкции статьи 8.8 КоАП следует, что при наличии определенных условий юридическое лицо подлежит освобождению от административной ответственности за совершение административных правонарушений в соответствующих сферах общественных отношений (диспозитивность освобождения в указанной статье отсутствует).
Законодательно закреплено императивное условие, указывающее, что совершенным административным правонарушением не должен быть причинен ущерб государственной собственности и оно не должно быть связано с получением юридическим лицом выгоды имущественного характера. Полагаем, что в рамках оценки возможности причинения ущерба при анализе объективной стороны совершенного административного правонарушения необходимо исходить из того, что ущерб государственной собственности должен быть причинен совершенным административным правонарушением непосредственно.
Вопрос об освобождении юридического лица от административной ответственности, а также обстоятельства, указывающие на отсутствие (наличие) условий для освобождения, полагаем, должны рассматриваться органом, ведущим административный процесс (судом), самостоятельно в каждом конкретном случае, в том числе при отсутствии соответствующего ходатайства лица, в отношении которого ведется административный процесс.
Полагаем необходимым отметить, что в ходе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, а также при его рассмотрении обязательным является установление обстоятельств, позволяющих однозначно констатировать отсутствие (наличие) ущерба, причиненного государственной собственности, и выгоды имущественного характера, полученной юридическим лицом.
4. Абзац 5 подпункта 5.5 пункта 5 Директивы N 4 в целях пересмотра существующей системы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности предусматривает исключение из статей главы 12 КоАП норм, предусматривающих конфискацию имущества, не находящегося в собственности лица, совершившего административное правонарушение.
С 28 августа 2013 г. из санкций части 1-1 статьи 12.7, части 4 статьи 12.17, частей 1, 2 статьи 12.30, статьи 12.35 КоАП исключены слова «независимо от того, в чьей собственности они находятся».
Согласно части 1 статьи 6.10 КоАП конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности, а также предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения, находящихся в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение.
В случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, конфискации подлежат также предмет административного правонарушения, орудия и средства совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) они находятся.
Пунктом 3 части 2 статьи 6.12 КоАП предусматривается, что если имущество, являющееся предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения, не находится в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение, может применяться взыскание стоимости, если в санкции статьи Особенной части КоАП предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения, орудий и (или) средств совершения административного правонарушения.
В настоящее время остаются актуальными вопросы определения подходов при применении конфискации и установления собственников имущества, которое выступало либо предметом административного правонарушения, либо орудием или средством совершения административного правонарушения. Доводы правонарушителей о том, что «имущество не мое, а кого-то другого», не являются обоснованными и могут свидетельствовать о намерении избежать конфискации.
5. Санкция части 2 статьи 12.7 КоАП в настоящее время предусматривает не только конфискацию полученного дохода, но и конфискацию орудий и средств совершения административного правонарушения. Действующее законодательство не содержит определения орудий и средств совершения административного правонарушения.
Рассмотрим деяния, квалифицируемые согласно части третьей пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 18.06.2005 N 285 «О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности» (далее — Указ) как предпринимательская деятельность с нарушением условий ее осуществления, предусмотренных в частях первой и второй пункта 2 Указа, и образующие состав правонарушения по части 2 статьи 12.7 КоАП.
Условиями осуществления предпринимательской деятельности, нарушение которых согласно части третьей пункта 2 Указа влечет признание предпринимательской деятельности запрещенной, являются:
- привлечение индивидуальным предпринимателем к деятельности членов семьи и близких родственников;
- привлечение не более трех физических лиц по трудовым и (или) гражданско-правовым договорам, в том числе заключаемым с юридическими лицами;
- использование в совокупности не более четырех объектов, используемых для осуществления предпринимательской деятельности.
В качестве средств совершения административного правонарушения могут быть определены объекты материального мира, используемые правонарушителем при воздействии на предмет административного правонарушения или облегчающие осуществление посягательства на охраняемый законом объект административного правонарушения.
Объектом правонарушения, выразившегося в осуществлении предпринимательской деятельности, когда в соответствии с законодательными актами такая деятельность является незаконной и (или) запрещается, согласно части 2 статьи 12.7 КоАП выступает установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности. Предметом могут выступать те вещи, по поводу которых или в связи с которыми совершается административное правонарушение.
Квалификация тех или иных объектов материального мира в качестве орудий и средств совершения административного правонарушения подлежит обоснованию с учетом предмета и объекта административного правонарушения.
6. Интересными для рассмотрения являются изменения, коснувшиеся вопросов привлечения к административной ответственности за осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса с нарушением установленных условий.
Согласно частям 1, 2 статьи 1.5 КоАП противоправность деяния и административная ответственность определяются актом законодательства, действовавшим во время совершения этого деяния.
Акт законодательства, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность или иным образом улучшающий положение физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого акта законодательства в силу и в отношении которого постановление о наложении административного взыскания не исполнено. Со дня вступления в силу акта законодательства, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается административным правонарушением.
Часть 1 статьи 12.7 КоАП является нормой акта законодательства, которая действовала во время совершения административных правонарушений, выразившихся в осуществлении предпринимательской деятельности, осуществляемой с нарушением правил и условий осуществления видов деятельности, предусмотренных в специальных разрешениях (лицензиях), в период до 28.08.2013.
В соответствии с частью 2 статьи 1.5 КоАП акт законодательства, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность или иным образом улучшающий положение физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого акта законодательства в силу и в отношении которого постановление о наложении административного взыскания не исполнено.
С 28.08.2013 часть 4 статьи 12.7 КоАП изложена в новой редакции и предусматривает в настоящее время привлечение к административной ответственности за осуществление деятельности в сфере игорного бизнеса с нарушением условий осуществления деятельности в сфере игорного бизнеса, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии).
При сравнении частей 1 и 4 статьи 12.7 КоАП необходимо учитывать следующее.
Согласно частям 2 и 4 статьи 6.3 КоАП такой вид административного взыскания, как лишение права заниматься определенной деятельностью, может применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного взыскания. За одно административное правонарушение могут быть наложены основное либо основное и дополнительные административные взыскания.
Конструкция санкции части 1 статьи 12.7 КоАП в отношении юридического лица предусматривает два основных административных взыскания (штраф до пятисот базовых величин, лишение права заниматься определенной деятельностью) и одно дополнительное административное взыскание (конфискация дохода, полученного в результате незаконной предпринимательской деятельности). Дополнительное административное взыскание и альтернативность его применения установлены только при наложении основного административного взыскания в виде штрафа.
Анализ особенностей изложения санкций части 5 статьи 12.7 КоАП, взятой в целях проведения сравнения с частью 1 статьи 12.7 КоАП, дает основания полагать о законодательном закреплении возможности наложения на юридическое лицо административного взыскания в виде штрафа (основное административное взыскание) и двух безальтернативных дополнительных административных взысканий: конфискации дохода и лишении права заниматься определенной деятельностью.
Санкция части 4 статьи 12.7 КоАП за совершение административного правонарушения в сфере игорного бизнеса предусматривает наложение на юридическое лицо только одного основного административного взыскания (штраф до пятисот базовых величин) и одного альтернативного дополнительного административного взыскания (конфискация игрового оборудования, дохода, полученного от незаконной предпринимательской деятельности).
Исходя из анализа санкций двух норм следует, что часть 4 статьи 12.7 КоАП, в которой закреплены только одно основное и одно дополнительное административные взыскания, улучшает положение юридического лица, совершившего административное правонарушение, выразившееся в осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса с нарушением условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии), ввиду чего распространяет свое действие и на юридическое лицо, которое совершило административное правонарушение до 28.08.2013.
Таким образом, за административные правонарушения, выразившиеся в осуществлении деятельности в сфере игорного бизнеса с нарушением условий, предусмотренных в специальном разрешении (лицензии), и совершенные до 28.08.2013, применению подлежит часть 4 статьи 12.7 КоАП.
Ввиду отсутствия в санкции части 1 статьи 12.7 КоАП конфискации предметов административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения применение такого вида дополнительного административного взыскания по правонарушениям, совершенным до 28.08.2013, будет ухудшать положение юридического лица. Полагаем, что применить конфискацию предметов административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения по рассматриваемой категории дел не представляется возможным.
7. Заимствованной из хозяйственного процессуального законодательства является норма части 4 статьи 12.1-1 ПИКоАП, предусматривающая, что жалоба, не соответствующая требованиям, предусмотренным частями 1 — 3 статьи 12.1-1 ПИКоАП, считается поданной, но возвращается должностным лицом (судом, органом), уполномоченным рассматривать жалобу, с назначением срока для устранения недостатков. В случае пропуска назначенного срока жалоба считается неподанной.
Введение подобной нормы обусловлено положением части 2 статьи 12.4 ПИКоАП, согласно которому жалоба, поданная с пропуском срока, возвращается лицу, подавшему жалобу, о чем выносится постановление.
Согласно статье 12.7 ПИКоАП жалоба на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается по общему правилу судьей, должностным лицом, уполномоченными рассматривать жалобу, в месячный срок со дня ее поступления.
Исходя из изложенного доработанная с учетом замечаний жалоба, направленная в установленный срок, считается поданной своевременно и подлежит рассмотрению в месячный срок с даты ее повторного поступления.
8. Непростым при согласовании проекта Закона явился вопрос о необходимости введения главы 13-1 ПИКоАП.
В соответствии со статьей 62 Конституции Республики Беларусь каждый имеет право на юридическую помощь для осуществления и защиты прав и свобод, в том числе право пользоваться в любой момент помощью адвокатов и других своих представителей в суде, иных государственных органах, органах местного управления, на предприятиях, в учреждениях, организациях, общественных объединениях и в отношениях с должностными лицами и гражданами. В случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается за счет государственных средств, а противодействие оказанию правовой помощи в Республике Беларусь запрещается.
Часть 4 статьи 12.2 ПИКоАП (в редакции от 15.07.2010) предусматривала возможность распределения судебных расходов, связанных с рассмотрением жалоб (протестов), подаваемых в суд на постановления по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее — ГПК) и Хозяйственным процессуальным кодексом Республики Беларусь (далее — ХПК). Указанная норма применялась главным образом при взыскании расходов на оплату государственной пошлины.
Законом Республики Беларусь от 30.11.2010 N 198-З «О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» часть 4 статьи 12.2 ПИКоАП (в редакции от 15.07.2010) исключена.
Таким образом, лицо, неправомерно подвергнутое административному взысканию, до введения главы 13-1 ПИКоАП было лишено возможности возместить свои материальные затраты, связанные с обеспечением его квалифицированной юридической помощью. Об этом свидетельствуют неоднократные обращения граждан в Конституционный Суд Республики Беларусь.
Позиция Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь по данному вопросу нашла отражение в решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 21.10.2011 N Р-629/2011 «О правовом регулировании процессуальных издержек и судебных расходов в административном процессе» (далее — Решение), вынесенном по результатам состоявшегося заседания.
Согласно Решению издержки, связанные с рассмотрением дела, представляют собой платежи участников гражданского и хозяйственного судопроизводства для возмещения затрат или компенсации времени и усилий для рассмотрения конкретного дела, а также для обеспечения применения мер процессуальной ответственности. В частности, к таким издержкам помимо перечисленных в статье 116 ГПК относятся и другие расходы, связанные с рассмотрением дела и признанные судом необходимыми (пункт 8 статьи 116 ГПК).
Аналогичные нормативные положения содержатся в статье 126 ХПК, определяющей, что к издержкам, связанным с рассмотрением дела, относятся денежные суммы, подлежащие выплате экспертам, специалистам, свидетелям и переводчикам; расходы по производству осмотра доказательств в их месте нахождения; иные расходы, признанные хозяйственным судом необходимыми.
В соответствии с нормами ГПК и ХПК судебные расходы возлагаются на участников гражданского или хозяйственного судопроизводства, а в ряде случаев могут быть отнесены на счет государства.
Процессуальные издержки по уголовным делам, которые складываются из указанных в статье 162 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — УПК) сумм, взыскиваются с осужденных, обвиняемых или подозреваемых или могут быть приняты на счет государства (статья 163 УПК) <1>.
<1> Наумчик, М.А., Дубовик, Э.Г. О возмещении расходов на юридические услуги в административном процессе / М.А.Наумчик, Э.Г.Дубовик.
Таким образом, введение главы 13-1 ПИКоАП явилось закономерным результатом совместной работы государственных органов по реализации норм Директивы N 4, что позволило гарантировать право граждан и субъектов хозяйствования на возмещение вреда жизни или здоровью, имущественного и морального вреда, причиненного незаконными действиями или решением суда, органа, ведущего административный процесс, которое может быть реализовано в порядке, установленном гражданским и хозяйственным процессуальным законодательством.