Борьба с коррупцией в Республике Беларусь почти всегда была одним из основных направлений внутригосударственной политики, т.к. коррупция — это одно из наиболее опасных, разлагающих институты государства и гражданского общества явлений современной действительности, а противодействие ей — насущная необходимость.
Проблема коррупции вызывает серьезную озабоченность мирового сообщества и представляет собой реальную угрозу демократическому развитию эффективного государственного управления, равенства всех перед законом и социальной справедливости. Ни одна страна независимо от ее социально-экономической и политической системы не имеет устойчивого иммунитета к ее проявлениям. Именно поэтому известная, казалось бы, тема сохраняет актуальность при возникновении новых проблемных аспектов, требующих законодательного, теоретического и практического решения.
Одной из таких проблем является определение сути самого явления коррупции, а точнее определение того, как его следует понимать на законодательном уровне. Безусловно, вопросы сущности коррупции, форм ее проявления, правовых средств борьбы с нею вызывают многочисленные дискуссии. Однако, несмотря на планомерно осуществляемую борьбу с коррупцией, в теории права (и в первую очередь уголовного) и правоприменительной деятельности нет единого понимания сущности и границ коррупционного преступления, содержания и круга уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией, притом что последние представляют собой именно закрепление в законодательстве адекватных форм и оснований уголовной ответственности коррупционеров.
Отсутствие единообразного подхода к правовому содержанию коррупции порождает не только трудности учета и контроля за распространенностью данных преступлений, но и правовую проблему: без определения границ сущности рассматриваемого явления немыслимо эффективное законодательство, включающее адекватные виды уголовно-правовых средств противодействия коррупционной преступности.
В самом общем виде коррупция — это подкуп, злоупотребление должностным положением (доверием) или властью с целью получения выгоды. В римском праве термином «corrumpere» обозначалась деятельность нескольких лиц, направленная на нарушение нормального хода судебного процесса или управления обществом. В настоящее время этим термином, как правило, обозначают злоупотребление должностным лицом своими полномочиями в целях личной выгоды <1>. К определению коррупции может быть применено два подхода.
<1> См.: Хабриева, Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы / Т.Я.Хабриева // Журнал российского права. — 2012. — N 6. — С. 9.
В широком смысле коррупция характеризуется как негативное социальное явление, поразившее публичный аппарат управления и выражающееся в разложении власти, умышленном использовании должностным лицом и иными служащими своего служебного положения, статуса и авторитета занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах. Например, такая трактовка коррупции используется в международном праве, где коррупция отнюдь не воспринимается лишь как подкуп государственных служащих, а заключается, кроме того, в корыстном служебном злоупотреблении.
В узком смысле (юридическом) коррупция рассматривается как совокупность составов правонарушений, предусмотренных законодательством и отличающихся таким важным признаком, как злоупотребление, т.е. использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях или в групповых интересах <2>. Чаще всего коррупцию в данном аспекте рассматривают как предусмотренные уголовным законом общественно опасные деяния — коррупционные преступления, субъектом которых являются должностные лица и которые совершаются посредством использования должностных полномочий из корыстной заинтересованности и в целях личного обогащения <3>. Тем не менее коррупцию нельзя ограничивать лишь ее уголовно-правовыми проявлениями, не включая другие виды коррупции, за которые устанавливается административная, дисциплинарная и иные виды ответственности.
<2> Примером такого подхода является определение коррупции в Федеральном законе Российской Федерации от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в котором указано, что коррупция — это: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение вышеуказанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
<3> См.: Гаухман, Л. Коррупция и коррупционное преступление / Л.Гаухман // Законность. — 2000. — N 6.
Законодательное определение коррупции содержится в Законе Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон). В частности, в абз. 2 ст. 1 Закона указывается, что «коррупция — умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей, а также совершение указанных действий от имени или в интересах юридического лица, в том числе иностранного».
Если попытаться выделить главные составляющие данного определения, то получится, что в качестве коррупции надлежит рассматривать 2 блока этого явления:
- а) умышленное использование должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц;
- б) подкуп должностного лица путем предоставления ему имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для него или для третьих лиц с тем, чтобы это лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей.
Итак, законодатель на сегодняшний день рассматривает коррупцию как подкуп должностного лица либо использование им своего служебного положения и связанных с ним возможностей. Проанализируем эти 2 формы коррупции с целью выявления их сущностных признаков и законодательного соответствия.
Первая форма коррупции указывает на то, что должностное лицо (государственное должностное или приравненное к нему лицо, иностранное должностное лицо) умышленно использует свое служебное положение и связанные с ним возможности. Именно такая формулировка заставляет нас говорить о крайне широком понимании должностных злоупотреблений, т.к. речь идет не о злоупотреблении служебными полномочиями, а, напротив, о злоупотреблении служебным положением и связанными с ним возможностями.
Под использованием служебного положения следует понимать использование служащим полномочий, предоставленных ему в связи с занимаемой должностью (реализация юридических возможностей виновного лица), а также использование авторитета власти, преимуществ правового статуса, влияния на подчиненных, личных связей или занимаемого служебного положения, совершение заведомо незаконных действий по службе и т.д. (реализация практических возможностей субъекта преступления). Содержание признака «использование своего служебного положения» определяется особенностями объективной стороны состава коррупционного преступления, и в одних случаях указанный признак характеризует обстановку (наличие служебного помещения, форменного обмундирования, знаков отличия и т.д., т.е. обстановка создает особый статус субъекта, который облегчает совершение преступления), в других — способ (характеризуется использованием предоставленных лицу служебных полномочий) совершения преступления <4>.
<4> Кузнецов, А.А. Использование служебного положения при совершении преступлений в сфере экономики: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.08 / А.А.Кузнецов. — Омск, 2008. — С. 3 — 4.
В отличие от использования служебных полномочий, использование служебного положения в качестве способа совершения преступления может трактоваться крайне широко <5>. Одной потенциальной возможности отнесения лица к числу тех субъектов должностных преступлений, которым присуща такая характеристика, как наличие «служебного положения», недостаточно для признания совершившего преступление виновным в том, что он действовал именно указанным способом — использовал свое служебное положение, т.к. данные лица могут и не воспользоваться преимуществами своего статуса для облегчения совершения преступления <6>.
<5> Более того, такой признак, как совершение деяния «лицом с использованием своего служебного положения», в силу его аморфности и неопределенности представляется неприемлемым для конкретизации специального субъекта преступления в уголовно-правовых нормах. См.: Волколупова, В.А. Должностное лицо как субъект уголовной ответственности: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.08 / В.А.Волколупова. — Волгоград, 2002. — С. 11.
<6> См.: Бугаевская, Н.В. Должностное лицо как субъект преступления: автореф. дис…. канд. юрид. наук: 12.00.08 / Н.В.Бугаевская. — Рязань, 2003. — С. 20.
Именно по этой причине в Законе указывается на то, что должностное лицо использует свое служебное положение и связанные с ним возможности, т.е. фактически речь идет о злоупотреблении влиянием. Подтверждением этому может служить ч. 1 ст. 16 Закона, в которой говорится, что государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных Законом, и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства.
Не все вышеуказанные деяния, представляющие собой использование должностным лицом своего служебного положения, охватываются понятием злоупотребления служебными полномочиями, о котором идет речь в диспозиции ст. 424 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК) <7>.
<7> Здесь можно было бы поставить вопрос о нецелесообразности ограничения оценки злоупотребления должностного лица в уголовном законе (ст. 424 УК) только его служебными полномочиями и необходимости криминализировать все злоупотребления, связанные с использованием служебного положения.
Более того, с учетом того обстоятельства, что Закон использует широкое понимание должностного злоупотребления (использование своего служебного положения и связанных с ним возможностей), тем не менее, при определении перечня коррупционных правонарушений, относящихся к должностным злоупотреблениям, речь идет об использовании лицом при совершении правонарушений имеющихся полномочий, а не служебного положения, т.е. здесь очевиден более узкий подход к данному вопросу. Так, в ст. 37 Закона указано, что коррупционными правонарушениями являются в том числе: действие или бездействие государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица при исполнении служебных (трудовых) обязанностей в целях незаконного извлечения выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц; использование государственным должностным лицом своих служебных полномочий в целях получения кредита, ссуды, приобретения ценных бумаг, недвижимого и иного имущества; мелкое хищение имущества путем злоупотребления служебными полномочиями <8>. Исходя из этого, можно сделать вывод, что если должностное лицо при совершении вышеназванных коррупционных правонарушений использует исключительно свое должностное положение, а не полномочия (служебные, трудовые обязанности), то такого рода действия коррупционными не являются, несмотря на то что к коррупции и относится использование служебного положения и связанных с ним возможностей.
<8> Следует указать, что в настоящее время в повседневной действительности имеют место различные коррупционные проявления, которые по своему сущностному содержанию имеют характер коррупционного правонарушения, но не закрепляются в качестве такового, например: необоснованные требования в предоставлении информации, предоставление которой законодательством не предусмотрено; неправомерное предпочтение физических лиц, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц при оказании публичных услуг; предоставление не предусмотренных законодательством преимуществ при поступлении на государственную и иную службу и при дальнейшем продвижении по службе; неформальные отношения обмена услугами и т.д. Все это говорит об отсутствии четкой связи между законодательным определением коррупции и конкретными коррупционными правонарушениями.
В связи с этим уместно будет обратиться к содержанию международных документов. Например, в ст. 19 Конвенции Организации Объединенных Наций «Против коррупции» (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) (далее — Конвенция) проводится разграничение между злоупотреблением полномочиями и злоупотреблением служебным положением, хотя фактически идет речь о злоупотреблении функциональными обязанностями: «Каждое Государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, злоупотребление служебными полномочиями или служебным положением, т.е. совершение какого-либо действия или бездействия в нарушение законодательства публичным должностным лицом при выполнении своих функций с целью получения какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или иного физического или юридического лица». О том, что данные понятия не являются тождественными, свидетельствует и ст. 18 Конвенции, где расшифровывается, что представляет собой злоупотребление влиянием в корыстных целях: «…умышленное обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу или любому другому лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа Государства-участника какого-либо неправомерного преимущества для первоначального инициатора таких действий или любого другого лица; умышленное вымогательство или принятие публичным должностным лицом или любым другим лицом лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для себя самого или для другого лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо или такое другое лицо злоупотребило своим действительным или предполагаемым влиянием с целью получения от администрации или публичного органа Государства-участника какого-либо неправомерного преимущества».
Далее следует обратить внимание на следующее обстоятельство. Использование должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей будет являться коррупцией лишь тогда, когда оно осуществляется в целях противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц.
Говоря о получении имущества, необходимо отметить, что таковым признаются недвижимые и движимые вещи (включая деньги и ценные бумаги), в том числе имущественные права, установленные гражданским законодательством (ст. 1 Закона). С другой стороны, также указывается о получении «другой выгоды», однако эта выгода четко детализирована: «…в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц». Указанное заставляет нас прийти к выводу, что такая выгода носит исчерпывающий характер и представляет собой в большей степени имущественную выгоду.
Например, в п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26.06.2003 N 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве» указывается, что «предметом взятки могут быть материальные ценности (деньги, ценные бумаги, вещи и т.п.) либо выгоды имущественного характера независимо от их стоимости, предоставляемые должностному лицу исключительно в связи с занимаемым должностным положением (различного вида услуги, оказываемые безвозмездно либо на льготных основаниях, но подлежащие оплате, производство строительных, ремонтных, иных работ и т.п.)». В п. 4 вышеназванного постановления также обращается внимание на то, что «проявление покровительства по службе может выражаться в действиях, связанных с незаслуженным поощрением, продвижением (повышением) по должности, установлением персональной надбавки к заработной плате, созданием льготного режима работы и т.п.».
Немного сложнее с толкованием такого термина, как обещание преимущества. Как национальное законодательство (в первую очередь Закон), так и международное право активно употребляют данный термин в правовой характеристике определения коррупции и коррупционных преступлений (правонарушений). Однако смысл данного термина («обещание преимущества») не раскрывается. Тем не менее международно-правовые акты в сфере противодействия коррупции употребляют такие термины, как предложение и обещание каких-либо любых неправомерных преимуществ (к примеру, Конвенция), что заставляет нас уже по-другому ставить вопрос, т.к. наряду с имущественными могут осуществляться и иные преимущества нематериального характера. В то же время нормы международного права не содержат дополнительных разъяснений о понимании вышеуказанных дефиниций, тем самым подразумевая возможность конкретизации данного вопроса национальным законодателем. В связи с этим остается только надеяться, что законодателем и правоприменителем будет найден консенсус в данном вопросе, что скажется на тождественном понимании этого признака теоретиками и практиками.
Законодательное определение коррупции в вопросе должностного злоупотребления всегда указывает на то, что использование должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей будет являться коррупцией лишь тогда, когда оно осуществляется в особых целях (противоправного получения имущества или другой выгоды в виде работы, услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц). С этой точки зрения такое коррупционное правонарушение, как «передача государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности либо в собственности организаций, в уставных фондах которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц, если это не предусмотрено законодательными актами» (ст. 37 Закона), не вполне вписывается в законодательное определение коррупции, т.к. из вышеуказанного коррупционного правонарушения не вытекает конкретная цель, конкретная цель, к которой стремится должностное лицо, злоупотребляя своим положением. А такая цель может быть как корыстной, так и некорыстной, и мотивы совершения такого правонарушения могут быть различными.