Коррупционные риски: понятие, сущность, классификация

Статья посвящена анализу научных взглядов, подходов к определению термина «коррупционные риски». В статье формулируется определение понятия коррупционных рисков как вероятности (возможности) совершения коррупционных правонарушений и наступления неблагоприятных последствий. Коррупционные риски представляют собой комплекс правовых, экономических, политических, социальных рисков, которые могут привести к совершению коррупционного правонарушения и негативным последствиям. Предлагается авторская классификация коррупционных рисков.

В современных социально-экономических и политических условиях Республика Беларусь столкнулась с множеством вызовов и угроз. Одной из проблем, которая существенно препятствует проведению многих государственных преобразований, нарушает права и законные интересы физических и юридических лиц, взаимодействующих с органами государственной власти и управления, является коррупция. Борьба с ней как тема юридических, экономических, криминологических исследований приобрела особую актуальность в связи с проводимой целенаправленной государственной антикоррупционной политикой, направленной на повышение ее эффективности.

Одним из основных элементов противодействия коррупции является деятельность по ее предупреждению, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по предупреждению коррупционных правонарушений в рамках борьбы с коррупцией, а также по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Нельзя не согласиться, что предупреждение коррупции, ее проявлений должно обеспечиваться на наиболее ранней стадии — до совершения коррупционных правонарушений, до наступления негативных последствий таких правонарушений. Выполнению данной сложнейшей задачи может способствовать выявление и устранение коррупционных рисков, которые пока не получили должного отражения в законодательстве о противодействии коррупции и научной литературе.

В действующем законодательстве Республики Беларусь используется термин «коррупционные риски», но не дано его определение. Так, одной из задач комиссии по противодействию коррупции является своевременное определение коррупционных рисков и мер по их нейтрализации, что указано в Типовом положении о комиссии по противодействию коррупции, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2011 N 1732. Как видно из содержания указанного нормативного правового акта, в настоящее время правоприменительная практика Республики Беларусь нуждается в выработке методики по минимизации коррупционных рисков с учетом специфики деятельности субъекта хозяйствования. В связи с тем, что в Республике Беларусь этот аспект с научной точки зрения еще комплексно не прорабатывался, было бы целесообразно отечественным ученым и практикам очертить свое видение по решению данной проблемы. Поскольку в рамках одной статьи весь круг вопросов, связанный с коррупционными рисками, раскрыть невозможно, мы ограничимся рассмотрением базисных элементов этого аспекта с учетом имеющихся наработок в Российской Федерации.

Следует отметить, что федеральное законодательство Российской Федерации также не дает четкого определения понятия «коррупционные риски». Данный пробел в России пытаются ликвидировать на региональном либо ведомственном уровне. Так, Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области в приказе от 12.09.2014 N 153-мп «Об утверждении Методики определения коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Иркутской области» коррупционные риски (для утвержденной Методики) определило как «…заложенные в контрактной системе вероятные возможности для действий (бездействия) должностных лиц, направленных на злоупотребление служебным положением, получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, а также обстоятельства, провоцирующие должностных лиц на незаконное извлечение материальной и иной выгоды при выполнении своих должностных обязанностей» [1]. В методике оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций Следственного комитета Российской Федерации, коррупционные риски рассматриваются как «…условия и обстоятельства, предоставляющие возможность для действий (бездействия) лиц, замещающих должности федеральной государственной службы, с целью незаконного извлечения выгоды при выполнении своих должностных полномочий» [2].

Не сложилась общепризнанная формулировка понятия «коррупционные риски» и в юридической литературе. Так, В.В.Астанин рассматривает коррупционные риски как обстоятельства, способствующие совершению коррупционных преступлений. По его мнению, в одном случае риски обнаруживаются в плоскости несоблюдения установленных законодательством запретов, связанных с государственной службой, в другом — в связи с исполнением полномочий государственными служащими при осуществлении своей профессиональной деятельности [3, с. 124].

О.В.Казаченкова предлагает под коррупционными рисками понимать обстоятельства, факторы и явления, возникающие в процессе функционирования органов государственной власти, осуществления служебной деятельности государственных служащих, создающие ситуацию возможного совершения коррупционного правонарушения [4]. Автор связывает коррупционные риски прежде всего со служащими государственного и муниципального аппарата управления.

По мнению И.В.Левакина, под коррупционными рисками следует понимать заложенные в системе государственного и муниципального управления потенциальные возможности для совершения действий, направленных на неправомерное извлечение материальной и иной выгоды при выполнении публичных полномочий. Иными словами, это условия и обстоятельства (причины), мотивирующие и открывающие возможность для публичных лиц вступления в коррупционные отношения [5, с. 232].

Известный исследователь коррупции Г.Сатаров характеризует коррупционные риски следующим образом. Риск коррупции — это шанс оказаться в коррупционной ситуации, войдя в контакт с должностными лицами, представляющими наше государство. Риск коррупции определяется коррупционным энтузиазмом взяткополучателей, создающих дефицит государственных услуг и выстраивающих бюрократические барьеры для примитивного вымогания взяток. Риск коррупции — это оценка вероятности того, что респондент, попадая в определенную ситуацию (решая проблему), окажется в условиях коррупционной сделки. Например, если гражданину потребуется получить помощь или защиту в милиции (без учета автоинспекции), то в 27,4% случаев он столкнется с коррупцией [6].

Отечественные криминалисты и правоведы несколько по-другому трактуют рассматриваемый термин. Так, по мнению А.М.Хлуса, коррупционный риск — это объективно сложившаяся либо субъективно созданная ситуация, которая может потенциально привести либо реально приводит к совершению коррупционного правонарушения [7]. Я.Мисюкевич полагает, что коррупционный риск — это возможность возникновения при определенных условиях действий или бездействия уполномоченных лиц с целью незаконного извлечения выгоды в процессе выполнения своих полномочий [8, с. 53].

Несмотря на множественность взглядов относительно исследуемого понятия, они во многом схожи и сводятся к наличию благоприятных условий и обстоятельств, обеспечивающих возможность вступления в коррупционные отношения. Исходя из проведенного нами анализа теоретических и локальных определений есть основание предложить следующий уточненный вариант данного термина, который, на наш взгляд, должен быть нормативно закреплен. Коррупционные риски — это содержащиеся в системе управления (вне зависимости от формы собственности) потенциальные возможности для действий или бездействия должностных лиц с целью незаконного извлечения материальной или иной выгоды при выполнении ими своих должностных полномочий и наступления неблагоприятных последствий, вызванных коррупционными правонарушениями.

Коррупционные риски имеют самые разные причины: экономические, политические, технические, социальные. Рассмотрим некоторые из них.

К причинам экономической направленности следует отнести:

• монополизм и низкий уровень конкуренции;
• наличие «теневой экономики»;
• «серые» управленческие и финансовые схемы;
• труднопреодолимые бюрократические барьеры;
• высокие налоги.

В группу причин политической направленности можно включить:

• отсутствие политической конкуренции;
• неразвитость институтов гражданского общества;
• кадровую политику, основанную на принципе «клановости», «землячества»;
• излишние иммунитеты лиц, занимающих государственные должности.

В группу причин технической направленности входят:

• громоздкая система отчетности органов государственного управления;
• наличие норм, способствующих созданию барьеров, и др.

В группу социальных причин возможно включить:

• закрытость принятия властных и управленческих решений;
• избыточность государственных функций;
• низкую эффективность внутреннего и внешнего контроля деятельности органов государственной власти, их должностных лиц;
• слабую правовую защищенность сотрудников государственных органов, а также лиц, оказывающих содействие правоохранительным органам;
• несовершенство механизмов обратной связи между гражданами и контрольно-надзорными органами и др.

Следует отметить, что в последнее время наряду с понятием «коррупционные риски» используется и термин «зона коррупционного риска». Многие авторы используют эти понятия как равнозначные [9]. Не вдаваясь в рамках данной статьи в научную полемику по данному аспекту, отметим, что, на наш взгляд, зона коррупционного риска — это сфера общественных отношений, содержащих наиболее вероятные, опасные факторы, благоприятствующие возникновению коррупционных правонарушений.

С практической точки зрения одним из направлений профилактики коррупции является оценка коррупционных рисков как важнейший элемент антикоррупционной политики. Она позволяет обеспечить соответствие реализуемых антикоррупционных мероприятий специфике деятельности организации и рационально использовать ресурсы, направляемые на проведение работы по предупреждению коррупционных правонарушений.

Идентифицировать коррупционные риски можно посредством выявления зон с общим повышенным коррупционным риском. Российский ученый И.В.Левакин предлагает выделить четыре основных подхода к выявлению зон наибольшего коррупционного риска, а именно:

1. формирование реестра наиболее коррупционно опасных сфер деятельности конкретных органов государственной власти и местного самоуправления;
2. определение перечня полномочий лиц, занимающих государственные должности и должности публичной (государственной и муниципальной) службы, исполнение которых может сопровождаться коррупционными действиями;
3. антикоррупционная экспертиза, составление перечня должностей наибольшего коррупционного риска и постановка их под особый контроль;
4. антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и выявление коррупциогенных норм законодательства [5, с. 234 — 235].

В рамках первого подхода в группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерны наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств, высокая степень дискреции в решениях государственных служащих и высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. При втором подходе выделяют перечень полномочий государственных и муниципальных служащих, исполнение которых с высокой степенью вероятности может сопровождаться коррупционными злоупотреблениями. Третий подход касается перечня наиболее «взяткоемких» государственных должностей и должностей государственной и муниципальной службы. Четвертый подход связан с выявлением коррупциогенных норм законодательства. В рамках данного подхода проводится экспертиза проектов нормативных правовых актов, управленческих решений и иных документов в целях выявления в них норм и положений, способствующих созданию условий и предпосылок для проявления коррупции [5, с. 235 — 238].

По его же мнению, механизм выявления коррупционных рисков в органах государственного и муниципального управления в обязательном порядке должен включать: а) определение потенциально наиболее опасных сфер коррупционной деятельности; б) перечень полномочий каждого государственного или муниципального служащего, при выполнении которых существует вероятность возникновения коррупционных отношений или действий; в) официальное закрепление и опубликование полного перечня коррупциогенных должностей; г) выявление потенциальных коррупционных возможностей государственной или муниципальной структуры [5, с. 239]. Исходя из этого и необходимо вырабатывать организационно-правовые меры по минимизации коррупционных рисков.

Важным теоретическим элементом рассматриваемой нами проблемы является и классификация коррупционных рисков. В научной литературе существует плюрализм оснований относительно этого аспекта. Так, Н.В.Кичигин применительно к сфере землепользования коррупционные риски подразделяет на три группы в зависимости от их источника: 1) коррупционные риски в законодательстве в сфере землепользования; 2) коррупционные риски, вытекающие из правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; 3) коррупционные риски, возникающие в хозяйственной деятельности физических и юридических лиц в сфере землепользования. По его мнению, данный подход вполне коррелирует с классификацией правовых рисков, предложенной в зарубежной литературе, на: 1) институциональные (исходные) риски, порождаемые неопределенными положениями правовых регуляций, изменением основ или исходными пробелами. Институциональные риски могут возникать вследствие: неопределенности в праве, пробелов в праве, изменений права; 2) поведенческие риски, возникающие из противоправного поведения [10].

Кроме того, эта классификация имеет и практическое значение, поскольку предупреждение или минимизацию коррупционных рисков необходимо осуществлять путем принятия мер в отношении трех видов коррупционного риска одновременно. Следует отметить, что коррупционные риски второй и третьей групп во многом обусловлены рисками первой группы, но не охватываются ими полностью. Иными словами, все без исключения коррупционные риски в сфере землепользования нельзя «списать» исключительно на недостатки действующего законодательства.

И.В.Левакин предлагает классифицировать коррупционные риски на риски законодательные, т.е. заложенные в нормах законодательства; риски ведомственные, т.е. которые содержатся в ведомственных правовых актах; риски организационно-технические, т.е. возникающие в процессе правоприменительной практики. Им же предложена классификация и в зависимости от источника коррупционной угрозы: технико-юридические, организационные, кадровые, инфраструктурные, информационные коррупционные риски.

К группе технико-юридических коррупционных рисков относятся:

• наличие бланкетных и отсылочных норм;
• наличие пробелов в положениях-дефинициях;
• наличие норм, определяющих компетенцию государственных органов и органов местного самоуправления при помощи формулировки «вправе»;
• наличие пробелов в процедурных положениях;
• отсутствие регламентированных административных процедур, в том числе устанавливающих порядок взаимодействия органа с гражданином или организацией, порядок выполнения государственной или муниципальной услуги, порядок доступа граждан к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
• наличие дискреционных полномочий государственных органов, содержащихся в бюджетном законодательстве, которые определяют полномочия на стадии составления проекта бюджета, связанные с порядком работы с федеральными целевыми программами и др., а также полномочия на стадии исполнения проекта бюджета, касающиеся процедуры подтверждения платежных обязательств бюджета и др.;
• наличие дискреционных полномочий в административном праве;
• отсутствие регламентированных видов ответственности и санкций за коррупционные правонарушения и преступления должностных лиц органа государственного или муниципального управления;
• отсутствие в нормативных правовых актах конкретных условий для принятия органами власти решений;
• отсутствие полных перечней документов, необходимых для подачи заявлений граждан о предоставлении государственных услуг, и др.

В группу организационных коррупционных рисков входят:

— отсутствие транспарентности при формировании планов работы государственного органа, его бюджета;

— отсутствие действенного контроля при оказании государственных или муниципальных услуг и др.

В группу кадровых коррупционных рисков могут входить:

— келейность процедуры назначения на государственные должности и должности государственной и муниципальной службы, размытость процедур организации ротации и формирования кадрового резерва;

— наличие близкородственных связей среди лиц, занимающих государственные должности или должности в системе органов государственной власти и местного самоуправления [5, с. 239 — 241].

Итак, классификация коррупционных рисков может проводиться по различным критериям. Кроме вышеуказанных оснований, на наш взгляд, коррупционные риски целесообразно также классифицировать в зависимости: а) от сферы (направления деятельности) государственного органа либо субъекта хозяйствования; б) от этапа осуществления (реализации) управленческой либо финансово-хозяйственной деятельности; в) от уровня коррупционности различных сфер деятельности органов государственной власти и управления. Применительно для последнего критерия можно предложить три уровня коррупционности: ниже среднего, средний и выше среднего.

Рассмотренные в данной статье отдельные теоретические аспекты коррупционных рисков закладывают основу для разработки и принятия локальных нормативных правовых актов, направленных на управление и минимизацию коррупционных рисков, что должно существенно повысить качество проводимой антикоррупционной профилактической работы.

СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Об утверждении методики определения коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Иркутской области [Электронный ресурс]: приказ Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, 12 сент. 2014 г., N 153-мп // КонсультантПлюс. Россия. Версия Проф. Регион. Технология 3000 / ООО «ЮрСпектр». — М., 2016.

2. Методика оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций Следственного комитета Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kchr.sledcom.ru/folder/858704/item/858709. — Дата доступа — 30.03.2016.

3. Астанин, В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты: монография / В.В.Астанин. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. — 255 с.

4. Казаченкова, О.В. Конфликтный потенциал государственной службы как фактор возникновения коррупционных рисков / О.В.Казаченкова // Административное и муниципальное право. — 2010. — N 4. — С. 36 — 42.

5. Противодействие коррупции: учеб. и практикум для академического бакалавриата / под общ. ред. Е.В.Охотского. — М.: Издательство Юрайт, 2015. — 367 с.

6. Сатаров, Г.А. Диагностика российской коррупции: социологический анализ / Г.А.Сатаров. — М.: Фонд ИНДЕМ, 2008. — 280 с.

7. Хлус, А.М. Методы выявления правонарушений, создающих условия для коррупции [Электронный ресурс]: [по состоянию на 03.11.2015] / А.М.Хлус // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.

8. Мисюкевич, Я. Коррупционные риски в организации: методы противодействия и профилактики / Я.Мисюкевич // Юрист. — 2015. — N 6 (169). — С. 53 — 55.

9. Ташина, К.М. К вопросу о понятии коррупционных рисков / К.М.Ташина, И.Н.Пустовалова // Успехи современного естествознания. — 2012. — N 4. — С. 212 — 213.

10. Кичигин, Н.В. Коррупционные риски в землепользовании / Н.В.Кичигин // Экологическое право. — 2015. — N 5. — С. 13 — 20.