Вопросы противодействия коррупции для любого современного государства представляются весьма актуальными и значимыми, они широко обсуждаются в государственных структурах, обществе, вызывают споры у специалистов. Одной из составляющих эффективного противодействия коррупции является наличие соответствующей правовой базы, адекватной степени опасности коррупции и способной реагировать на коррупционные проявления.
Помимо большой степени общественной опасности коррупционные проявления подрывают авторитет государственной власти, что способствует недовольству населения, усилению социальной дифференциации общества; отрицательно влияют на социально-экономическую обстановку в стране, способствуют разрушению конкуренции; подрывают рыночные отношения; способствуют развитию теневой экономики, что приводит к прямым и косвенным потерям доходов государственного бюджета; создают угрозу развитию благоприятного инвестиционного климата, устойчивости национальной финансовой системы, международной репутации государства. По этой причине термином “антикоррупционное законодательство” в настоящее время охватываются не только специальные нормативные правовые акты, направленные на противодействие коррупции, но и отдельные нормы практически всех отраслей права и законодательства, которые непосредственно или опосредованно могут способствовать предотвращению коррупционных проявлений.
Действующее законодательство Республики Беларусь о борьбе с коррупцией основывается на Конституции Республики Беларусь и включает Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон N 165-З), международные договоры Республики Беларусь, иные акты законодательства Республики Беларусь, регламентирующие борьбу с коррупцией, в том числе соответствующие нормы главы 35 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК), Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), устанавливающие ответственность за коррупционные правонарушения и правонарушения, создающие условия для коррупции.
Характеристика международных актов по противодействию коррупции заслуживает отдельного внимания и может быть представлена в рамках самостоятельного исследования. В то же время необходимо отметить, что нормы международного права задают вектор развитию национального законодательства в сфере противодействия коррупции. В связи с этим законодательство Республики Беларусь, посвященное противодействию коррупции, постоянно совершенствуется, и в нем находят отражение нормы, направленные на пресечение, профилактику, предупреждение коррупции, в том числе в русле международных стандартов.
В современных условиях в рамках отечественной правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию коррупции (целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета правового регулирования). Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и законодательства и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.
1. Нет необходимости доказывать, что коррупционные правонарушения, особенно совершаемые должностными лицами, причиняют существенный вред авторитету государственной власти, препятствуют нормальному функционированию органов государственной власти и управления, подрывают доверие граждан к властным структурам, поэтому борьба с коррупцией является центральным звеном внутренней политики любого государства, в том числе Республики Беларусь. Подтверждением тому являются Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, утвержденные Законом Республики Беларусь от 14.11.2005 N 60-З, в соответствии с которыми предупреждение, выявление и пресечение коррупции являются одним из основных направлений в сфере борьбы с преступностью и иной противоправной деятельностью, направленной на причинение вреда национальной безопасности Республики Беларусь.
2. Руководством страны коррупция рассматривается как прямая угроза национальной безопасности. В связи с этим согласно Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575 (далее – Концепция), коррупционные проявления являются основными потенциальными либо реально существующими угрозами национальной безопасности. Кроме того, распространение коррупции является одним из основных факторов, создающих угрозу безопасности Республики Беларусь в политической сфере. Таким образом, к основным национальным интересам в политической сфере абзацем 7 пункта 9 Концепции отнесена организация эффективной борьбы с коррупцией.
3. Особое место в системе национального антикоррупционного законодательства занимает Закон N 165-З, который устанавливает правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных интересов от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, иных организаций, государственных должностных и приравненных к ним лиц путем предупреждения, выявления, пресечения правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений, устранения их последствий.
Закон N 165-З был разработан в соответствии с международными стандартами в сфере противодействия коррупции. Он явился третьим по счету со времени обретения Республикой Беларусь своей независимости. Первый антикоррупционный Закон Республики Беларусь от 15.06.1993 N 2399-XII “О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией” (далее – Закон N 2399-XII) состоял из преамбулы и трех статей. Но, несмотря на свою лаконичность, для того времени это был прогрессивный шаг в рамках правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений. В преамбуле Закона N 2399-XII содержалось определение коррупции; статьей 1 Закона N 2399-XII устанавливался запрет руководителям, другим должностным лицам и специалистам органов государственной власти и управления, Контрольной палаты Республики Беларусь, прокуратуры и судов, органов внутренних дел и государственной безопасности, руководителям государственных предприятий, учреждений и организаций, руководителям их структурных подразделений и иным должностным лицам заниматься предпринимательской деятельностью, заключать сделки с негосударственными предпринимательскими структурами либо оказывать содействие этим структурам. Должностным лицам, специалистам и иным служащим органов государственной власти и управления, Контрольной палаты Республики Беларусь, прокуратуры и судов, органов внутренних дел и государственной безопасности, государственных, общественных и кооперативных предприятий, учреждений и организаций запрещалось получать вознаграждения (пользоваться услугами в любом виде) за выполнение или невыполнение своих служебных обязанностей от граждан, а также от предприятий, учреждений и организаций. Кроме того, статьей 2 Закона N 2399-XII была закреплена обязанность для должностных лиц государственных предприятий, учреждений и организаций представления деклараций о доходах, а также вкладах в банках и ценных бумагах, обязательствах финансового характера. Такие декларации представлялись не только при назначении на должность, но и при совершении должностным лицом или членами его семьи имущественных сделок на сумму, превышающую установленный предел, а также при приобретении государственного имущества в собственность в порядке приватизации, за исключением квартир (домов) государственного или общественного жилого фонда, в которых они проживали. Статья 3 Закона N 2399-XII, в свою очередь, предусматривала возможность обжалования действий должностных лиц и органов по выполнению Закона N 2399-XII.
Второй закон по противодействию коррупции, Закон Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З “О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией”, содержал уже 15 статей. Основной его задачей являлось создание организационных и правовых основ борьбы с организованной преступностью и коррупцией и обеспечение при этом гарантий защиты законных интересов физических и юридических лиц.
Действующий в настоящее время Закон N 165-З в структурном плане состоит из 7 глав и включает 31 статью. Законом N 165-З предусматриваются следующие наиболее важные основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией:
- закреплено новое понятие коррупции и принципы борьбы с ней;
- введены понятия “государственные должностные лица” и “лица, приравненные к государственным должностным лицам”, “конфликт интересов” и др.;
- перечислены субъекты правонарушений, создающих условия для коррупции, и субъекты коррупционных правонарушений;
- обозначена система мер борьбы с коррупцией;
- установлена единая система государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, их специальных подразделений и государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с коррупцией. При этом Генеральная прокуратура Республики Беларусь определена статьей 7 Закона N 165-З как государственный орган, ответственный за организацию борьбы с коррупцией, установлен перечень ее полномочий в названной области. Генеральная прокуратура Республики Беларусь наделена также функцией координации деятельности других государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией;
- главой 4 Закона N 165-З определяются составы правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений, что позволило в дальнейшем уточнить нормы об административной и уголовной ответственности за коррупцию в КоАП и УК;
- главой 3 Закона N 165-З закреплены ограничения, устанавливаемые для государственных должностных лиц, приравненных к ним лиц, государственных органов;
- статьей 23 Закона N 165-З введены гарантии физическим лицам, способствующим выявлению коррупции;
- главой 5 Закона N 165-З предусмотрена необходимость устранения последствий коррупционных правонарушений, заключающаяся во взыскании (возврате) незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг; отмене решений, принятых в результате совершения правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений; обязанностях и ответственности руководителей государственных органов, иных организаций за непринятие мер по борьбе с коррупцией.
Таким образом, главное назначение Закона N 165-З состоит в создании правовой базы для осуществления единой политики государства в борьбе с коррупцией, исключении противоречий и несогласованностей в действующих актах законодательства, касающихся прежде всего правовой оценки деяний коррупционной направленности, оптимальном определении круга субъектов коррупции. Вполне очевидна и его предупредительная направленность. Она выразилась в том, что наряду с понятием коррупционного правонарушения им введено понятие правонарушения, создающего условия для коррупции. Субъектами таких правонарушений могут быть как государственное должностное лицо, так и лицо, приравненное к нему. На предупреждение коррупции направлены также нормы главы 3 Закона N 165-З, устанавливающие ряд запретов, ограничений для должностных лиц, а также обязанности декларировать получаемые ими доходы и имущество.
Вместе с тем следует отметить, что уже подготовлен новый проект Закона “О борьбе с коррупцией” (далее – проект Закона), который был вынесен на рассмотрение общественности еще в августе 2014 г. За основу предложенного проекта Закона взят Закон N 165-З, однако наряду с сохранением некоторых его действенных положений, тем не менее, имеется ряд существенных нововведений, хотя в структурном отношении он дополнен лишь одной новой главой “Декларирование доходов и имущества”:
- в ст. 1 проекта Закона расширен перечень государственных должностных лиц, введены новые понятия (должностное лицо, занимающее ответственное положение; лицо, поступившее на государственную службу путем избрания; должность руководящего работника и др.);
- четко регламентирована сама возможность стать чиновником. Теперь основанием для отказа при приеме на руководящую должность станет увольнение из государственных органов или организаций по дискредитирующим обстоятельствам, а также судимость (в том числе снятая или погашенная) за умышленные преступления. На государственную службу нельзя будет пойти и тем, кто совершил тяжкое или особо тяжкое преступление против интересов службы либо сопряженное с использованием должностным лицом своих служебных полномочий;
- уличение в коррупции для виновных будет теперь иметь далеко идущие последствия. Согласно проекту Закона государственные служащие, совершившие тяжкое или особо тяжкое преступление против интересов службы либо сопряженное с использованием должностным лицом своих служебных полномочий, имеют реальные шансы остаться без пенсии госслужащего и других положенных выплат;
- декларирование доходов будет достаточно подробным. Более того, предусмотрена возможность изъятия имущества, стоимость которого превышает доход, полученный из законных источников. А именно: при выявлении “явного превышения стоимости” (т.е. превышения, составляющего не менее 25 процентов от доходов, полученных из законных источников) имущества, принадлежащего должностным лицам и их родственникам, а также иных расходов за период, когда они занимали свои должности (но не более чем за 10 лет), над их доходами, полученными из законных источников, это имущество и иные расходы могут быть по иску прокурора безвозмездно изъяты, взысканы по решению суда в доход государства или может быть взыскана стоимость такого имущества в доход государства;
- к правонарушениям, создающим условия для коррупции, помимо закрепленных в действующем в настоящее время Законе N 165-З отнесено также нарушение норм служебной этики. Кроме того, в этой же статье проекта Закона уточнено, что правонарушением, создающим условия для коррупции, является нарушение установленного законодательством порядка проведения не только конкурсов и аукционов, но и вообще любых процедур закупок.
В связи со всеми этими и иными новшествами проектом Закона предусмотрено также внесение изменений и дополнений в ряд нормативных правовых актов, в том числе в УК, Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, КоАП, Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, Гражданский кодекс Республики Беларусь, Трудовой кодекс Республики Беларусь, в акты, затрагивающие вопросы декларирования доходов, имущества и источников денежных средств, вопросы легализации доходов, полученных преступным путем, и др.
4. Рассмотренные законы о борьбе с коррупцией, как уже отмечалось, в большей степени регулировали и регулируют вопросы предупреждения коррупции, поэтому в разрез с Законом N 165-З был принят Закон Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”, устанавливающий правовые и организационные основы деятельности по профилактике правонарушений, в том числе коррупции, и закрепляющий основные формы участия государственных органов (организаций), иных организаций и граждан в осуществлении этой деятельности.
5. Обеспечению целенаправленной и скоординированной работы по борьбе с коррупцией способствует принятие государственных антикоррупционных программ, включающих комплекс организационно-правовых, социально-экономических, практических и иных мероприятий. Кроме того, практикуется разработка региональных и отраслевых антикоррупционных программ (планов мероприятий) в целях эффективного предупреждения, выявления и пресечения коррупции в отдельных регионах, отраслях и сферах деятельности, системах государственных органов и иных организаций.
Начиная с 2006 года указами Президента Республики Беларусь было утверждено уже несколько государственных программ по борьбе с преступностью и коррупцией. В настоящее время выполняется Программа по борьбе с преступностью и коррупцией на 2013 – 2015 годы, утвержденная решением республиканского координационного совещания от 15.03.2014 N 26-07ркс-2013 (далее – Программа). Программа учитывает практический опыт реализации предыдущих программ в сфере борьбы с преступностью и коррупцией и направлена на проведение последовательной политики государства в сфере обеспечения общественной безопасности и правопорядка, борьбы с преступностью и коррупцией. Основной целью Программы является дальнейшее снижение уровня преступности посредством совершенствования системы борьбы с преступностью и коррупцией в Республике Беларусь.
Программа и те мероприятия, которые осуществляются согласно ее приложению, направлены на решение таких основных задач, как: обеспечение эффективного функционирования системы профилактики и противодействия преступности и коррупции; дальнейшее совершенствование законодательства в сфере профилактики и противодействия преступности и коррупции; обеспечение скоординированной деятельности государственных и общественных структур в сфере профилактики и противодействия преступности и коррупции; организация информационно-пропагандистской и воспитательной работы с населением; осуществление постоянного мониторинга состояния и изменений структуры преступности и коррупции, в том числе в целях предотвращения резкой негативной динамики, создающих угрозу национальной безопасности.
6. С учетом того что прокуратура координирует правоохранительную деятельность государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью, в систему антикоррупционного законодательства входит также Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее – Закон о прокуратуре). Согласно пункту 1 статьи 12 Закона о прокуратуре координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел, органов государственной безопасности, других государственных органов, осуществляющих борьбу, а также деятельность по борьбе с преступностью иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией, возложена на Генерального прокурора Республики Беларусь и нижестоящих прокуроров территориальных и специализированных прокуратур. Указанным пунктом предусмотрено образование возглавляемого прокурором координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, в состав которого входят руководители государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью.
7. Порядок работы координационного совещания и полномочия его председателя определяются Положением о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 17.12.2007 N 644 (далее – Положение), в котором закреплены принципы, основные цели и задачи координационного совещания, организационные основы его деятельности. Положением предусмотрено, что координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией является постоянно действующим межведомственным органом по координации правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и борьбу с коррупцией, и деятельности государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией. Координационное совещание образуется в целях осуществления на основе анализа правоприменительной практики согласованных действий по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, коррупционных правонарушений и правонарушений, создающих условия для коррупции.
8. С целью нормативного закрепления создания дополнительных государственных структур для борьбы с коррупцией и повышения взаимодействия между ними принят Указ Президента Республики Беларусь от 16.07.2007 N 330 “О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью”, подпунктом 1.1 пункта 1 которого установлено, что специальные подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью создаются в органах прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности по решению соответственно Генерального прокурора Республики Беларусь, Министра внутренних дел Республики Беларусь, Председателя Комитета государственной безопасности Республики Беларусь. Специальные подразделения входят в структуру органов прокуратуры, внутренних дел, государственной безопасности, в которых они созданы.
9. Для совершенствования правового регулирования вопросов противодействия коррупции, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, принято Типовое положение о комиссии по противодействию коррупции, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2011 N 1732 (далее – Типовое положение). Типовым положением определяется порядок создания и деятельности в республиканских органах государственного управления и иных государственных организациях, подчиненных Правительству Республики Беларусь, областных, Минском городском, городских, районных исполкомах, местных администрациях районов в городах комиссий по противодействию коррупции, основные задачи и функции комиссий, компетенция ее членов, в том числе председателя. В министерствах, например в Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь, Министерстве транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, Министерстве здравоохранения Республики Беларусь, Министерстве промышленности Республики Беларусь, и иных органах государственного управления, государственных организациях создаются специальные комиссии по профилактике и предупреждению коррупционных проявлений (антикоррупционные комиссии). Локальные нормативные правовые акты, регулирующие деятельность таких комиссий, также являются частью антикоррупционного законодательства. В качестве примера можно привести приказ Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 05.01.2012 N 9 “О некоторых вопросах деятельности комиссии по противодействию коррупции в системе Министерства здравоохранения Республики Беларусь”, которым утверждены Положение о комиссии по противодействию коррупции в системе Министерства здравоохранения Республики Беларусь и состав комиссии по противодействию коррупции в системе Министерства здравоохранения Республики Беларусь. Приказом комитета по здравоохранению Минского городского исполнительного комитета от 16.09.2014 N 581 “О деятельности комиссии по противодействию коррупции в системе комитета по здравоохранению Мингорисполкома” также утверждены Положение о комиссии по противодействию коррупции в системе комитета по здравоохранению Мингорисполкома и состав комиссии по противодействию коррупции в системе комитета по здравоохранению Мингорисполкома.
10. В систему мер борьбы с коррупцией входит проведение криминологической экспертизы проектов правовых актов Республики Беларусь, ранее принятых (изданных) правовых актов Республики Беларусь. Проведение данной экспертизы регламентировано Положением о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 “О криминологической экспертизе”, в котором определяются правовые и организационные основы проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов).
Криминологическая экспертиза представляет собой исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий (рисков криминогенного характера) в различных сферах общественных отношений. Основными задачами криминологической экспертизы являются: объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правовых актов; подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах правовых актов (правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера; формирование предусмотренного в правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера. Таким образом, криминологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов рассматривается как одно из средств противодействия преступности в целом и коррупции в частности, как одна из мер, необходимых для построения антикоррупционной системы государства, способствующая сохранению в обществе стабильности и правового порядка, которая еще на стадии подготовки и принятия правового акта позволяет выявлять нормы, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера при применении акта в будущем.