Меры административного принуждения (часть 1)

Реализация мер административного принуждения является весьма важной и актуальной задачей государственных органов, поскольку эти меры направлены на обеспечение законности, охраны правопорядка, прав и интересов граждан и организаций, собственности, создания нормальных условий для деятельности аппарата публичной власти.

Все меры административного принуждения можно разделить на следующие группы:

  • административно-предупредительные меры;
  • меры административного пресечения;
  • меры административного взыскания (меры административной ответственности);
  • другие.

Перейдем к рассмотрению административно-предупредительных мер.

В настоящее время в научной литературе нет единого подхода к определению административно-предупредительных мер. Административно-предупредительные меры являются сложным административно-правовым явлением, характеризующимся определенными признаками. Определение понятия «административно-предупредительные меры» возможно лишь на основе обобщения этих признаков при непременном учете изменений, происходящих в обществе.

В научной литературе отмечается, что все признаки административно-предупредительных мер указывают на то, что эти меры:

  • а) представляют собой действия и операции полномочных органов государства (его представителей);
  • б) имеют как принудительный, так и непринудительный характер;
  • в) применяются органами исполнительной власти, иными органами государственного управления;
  • г) применяются в целях предупреждения правонарушений, объективно-противоправных деяний, недопущения их отрицательных последствий, а также предотвращения наступления обстоятельств, угрожающих безопасности личности или нормальной деятельности государственных и муниципальных органов, предприятий, учреждений и общественных объединений;
  • д) выполняют в административно-правовом регулировании функции предупреждения правонарушений, их последствий и предотвращения наступления обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности;
  • е) реализуются в рамках охранительных административно-предупредительных правоотношений посредством правоприменительной деятельности управомоченных субъектов;
  • ж) применяются при наличии оснований, указанных в законе;
  • з) применяются в определенном порядке, предусмотренном административно-процессуальным законодательством.

Административно-предупредительные меры применяются, как это очевидно из их названия, с целью предупреждения возможных правонарушений, предотвращения иных, вредных для режима общественной безопасности явлений.

Основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых установленных законодательством условий. К таким условиям можно отнести: эпизоотии, эпидемии, пожары, и т.д. Основания для применения обусловлены в первую очередь характером применяемой меры.

Административно-предупредительные меры выступают в виде административных ограничений (например, введение карантина при эпидемиях и эпизоотиях и т.д.) или в виде определенных административных действий в отношении той или иной категории организаций и лиц (например, досмотр).

Например, сотрудники органов внутренних дел вправе осуществлять административное задержание граждан, совершивших административное правонарушение, их личный обыск, досмотр находящихся при них вещей, транспортных средств, самоходных машин и грузов в порядке, установленном законом (подп. 11.17 п. 1 Положения о Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.2002 N 1851).

Специфические особенности административно-предупредительных мер проявляются наиболее полно при их сопоставлении со сходными административно-правовыми явлениями: с мерами административно-процессуального обеспечения и административно-правовыми ограничениями.

Имеющиеся в специальной литературе критерии классификации административно-предупредительных мер весьма многообразны, о чем свидетельствуют различные мнения авторов, содержащиеся в их трудах и учебных пособиях.

Анализируя некоторые источники, в которых подробно рассматриваются данные меры, следует выделить классификацию исходя из двойной направленности административно-предупредительных мер, которая преследует цель предупредить совершение правонарушений, а также не допустить нежелательных вредных последствий, что вытекает в первую очередь из понятия административно-предупредительных мер.

Для лучшего понимания и изучения их можно классифицировать по различным критериям.

Двойственная направленность позволяет разделить их на меры:

  1. не допускающие наступления нежелательных вредных последствий;
  2. предупреждающие совершение правонарушений;
  3. преследующие первые и вторые цели, т.е. являющиеся совмещенными.

К первому виду относятся:

  1. принудительное выселение из жилого дома;
  2. госпитализация инфекционных больных;
  3. осуществление обязательных профилактических прививок;
  4. изменение организации дорожного движения;
  5. досмотр ввозимого в зоны радиоактивного загрязнения и вывозимого из них имущества;
  6. запрещение въезда на соответствующие территории транспортных средств;
  7. временное ограничение или запрещение доступа граждан на отдельные участки местности и объекты;
  8. ограничение проведения различных работ в пограничной полосе;
  9. запрещение производства и использования средств индивидуальной и коллективной защиты, не отвечающих условиям труда и не соответствующих требованиям нормативно-технической документации;
  10. приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химические и биологически опасные вещества;
  11. эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

Под второй вид подпадают:

  1. вхождение уполномоченных должностных лиц в жилые и служебные помещения, другие помещения и территории;
  2. контроль (надзор);
  3. проверка документов;
  4. досмотр;
  5. осмотр транспортных средств и территорий;
  6. остановка транспортного средства с целью проверки.

Третий вид составляют такие меры, как:

  1. введение карантина;
  2. ограничение скорости движения транспортных средств на определенных участках дорог, улиц в городах;
  3. запрещение стоянки или остановки транспортных средств в отдельных местах;
  4. временное ограничение или запрещение перемещения лиц и транспортных средств, осуществляемое пограничными войсками;
  5. недопущение пограничными войсками граждан на особые участки местности;
  6. недопущение эксплуатации транспортных средств;
  7. полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий государственных органов;
  8. введение особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;
  9. отложение проведения забастовок или приостановление их на территории, на которой введено чрезвычайное положение;
  10. установление ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение;
  11. запрещение или ограничение проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования со стороны групп лиц и организаций, в результате действий которых введено чрезвычайное положение.

По способу воздействия на субъекты административно-предупредительные меры подразделяют на:

  1. административные ограничения;
  2. административные действия.

В юридической литературе существует также несколько иная классификация, по которой данные меры классифицируются по сходным признакам, по разным основаниям и целям применения. Важное практическое значение имеет классификация мер по целям применения. В результате классификации по этому критерию выделяются две группы мер административного предупреждения.

К первой группе относятся меры, которые применяются в целях предотвращения случаев наступления угрозы общественной и личной безопасности граждан, предотвращения наступления возможных нежелательных или вредных последствий (закрытие определенных участков дороги или улицы для движения транспорта и пешеходов при возникновении угрозы безопасности движения при авариях, обвалах, обрывах линий электропередачи; досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов и др.). Характерным для указанных мер административного предупреждения является то, что они могут применяться при отсутствии факта противоправных действий. Дело в том, что угроза общественной и личной безопасности граждан, их законным интересам может возникнуть не только в связи с правонарушением, но и вследствие стихийных бедствий и т.п. Поэтому государство применяет принудительные меры к лицам, которые не являются правонарушителями, то есть меры лишены характера административного наказания. Например, чтобы предотвратить незаконный провоз на воздушном транспорте взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся, радиоактивных веществ, оружия, боеприпасов и других опасных грузов и предметов, милиция наряду с должностными лицами гражданской авиации, пограничных войск и таможенных учреждений производит досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров гражданских воздушных судов. Личный досмотр является не наказанием, а мерой административного предупреждения, направленной на обеспечение безопасности полетов, охраны жизни и здоровья пассажиров и членов экипажей судов. Пассажиры, уклоняющиеся от личного досмотра или от предъявления к досмотру ручной клади и багажа, не допускаются к перевозке. На воздушном судне, находящемся в полете, досмотр может быть произведен принудительно (см. Авиационные правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов, утвержденные постановлением Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 12.08.2009 N 70).

Тема досмотра относится также к работе органов внутренних дел. Так, в соответствии с Законом Республики Беларусь от 30.12.1997 N 114-З «О массовых мероприятиях в Республике Беларусь», а именно со ст. 11: «сотрудники органов внутренних дел, выполняющие обязанности по охране общественного порядка, вправе проводить личный досмотр граждан и досмотр находящихся при них вещей, в том числе с помощью технических и специальных средств. Личный досмотр граждан производится лицом одного пола с досматриваемым. В случае отказа гражданина от личного досмотра либо от досмотра находящихся при нем вещей он не допускается в место проведения массового мероприятия». Это является немаловажным для охраны общественного порядка и требует большого количества кадров, работа которых специально направлена на проведение досмотровых мероприятий.

По нашему мнению, такая мера, как личный досмотр физических лиц, их ручной клади при проведении массового мероприятия должен быть урегулирован отдельным нормативным правовым актом, например Положением «О личном досмотре физических лиц, их ручной клади при проведении массового мероприятия», в котором целесообразно было бы закрепить следующие положения: основания, порядок проведения личного досмотра как физического лица, так и ручной клади, права и обязанности лиц, предметы, запрещенные к проносу на массовое мероприятие, а также ответственность за нарушение данной меры.

Отсутствие такого нормативного правового акта дает основания полагать отдельным лицам о нарушении их гражданских прав и свобод. Поэтому за последнее время участились случаи подачи жалоб в органы внутренних дел и др.

Важное предупредительное значение имеет рассматриваемая мера при стихийных бедствиях (пожарах, наводнениях, землетрясениях и т.п.). В этих случаях прекращение (ограничение) движения — действенное средство обеспечения личной и имущественной безопасности граждан. Например, получив сообщение о пожаре, сотрудники милиции, спасая людей и имущество, выявляя причины возгорания, при необходимости выставляют оцепление, прекращают или ограничивают на прилегающих улицах (участках) движение транспорта и пешеходов, не допускают в район пожара посторонних лиц.

К другой группе мер административно-правового предупреждения относятся меры, которые применяются к лицам, характеризующимся антиобщественным поведением, в целях предупреждения, недопущения совершения ими новых правонарушений. Этим мерам присуща четко выраженная профилактическая направленность. Надзор устанавливается для наблюдения за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы, с целью предупреждения с их стороны преступлений и оказания на них необходимого воспитательного воздействия. Являясь мерой административно-правового предупреждения, надзор не имеет целью унижение человеческого достоинства и компрометацию поднадзорного по месту его работы и жительства.

Так, объектом воздействия органов внутренних дел в сфере предупреждения преступлений является выявление и устранение причин и условий, способствующих формированию личности правонарушителя.

Административный контроль (надзор) представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (Правила дорожного движения, утвержденные Указом Республики Беларусь от 28.11.2005 N 551 «О мерах по повышению безопасности дорожного движения», Правила пожарной безопасности. ППБ Беларуси 01-2014, утвержденные постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 14.03.2015 N 3 и др.). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.

Субъекты контроля (надзора) вправе при соответствующих обстоятельствах применять к объектам контроля (надзора) меры административного принуждения.

Основной задачей органов административного контроля (надзора), вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.

Каждый орган обеспечивает контроль в своей сфере. Эти органы можно разделить на два вида:

  1. органы, специально образованные для контроля (надзора): государственные инспекции и приравненные к ним органы (например, государственная инспекция труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь);
  2. органы, которые совмещают административный контроль (надзор) с осуществлением иной деятельности: Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Таможенный комитет Республики Беларусь, Министерство финансов Республики Беларусь и др.

Таким образом, административный контроль (надзор) как разновидность контроля представляет собой деятельность специально уполномоченных государственных органов, должностных лиц, осуществляемую независимо от ведомственных границ и форм собственности, направленную на обеспечение, с использованием мер административного принуждения, единообразного исполнения специальных правовых норм и общеобязательных правил органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.

Существует множество мнений по поводу обозначения рассматриваемого предупредительного средства двумя терминами «контроль» и «надзор». В научной литературе мнения на этот счет разделились. По мнению И.И.Маха, контроль — это функция управления, а надзор не является таковой, а также он отмечает, что это элементы различных систем и обладают признаками самостоятельности <1>. Кроме того, ученые неоднократно высказывались, что употребление двух терминов обусловлено тем, что в действующем законодательстве нередко наравне указываются «контроль» и «надзор».

<1> Мах, И.И. Теоретические и организационно-правовые проблемы административного надзора / И.И.Мах. — Минск, 2004. — С. 15.

Исходя из анализа нормативных правовых актов в сфере контроля и надзора, можно сделать вывод об отсутствии различий между административным контролем и административным надзором. Такое мнение подтверждается лексическим толкованием названия Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь». Как контроль, так и надзор имеют идентичные цели и задачи, а также реализуются посредством схожих полномочий органов государственного управления.

Полагаем, осуществление контроля (надзора) возможно только в следующих формах: досмотра, проверки, осмотра, обследования, освидетельствования, опроса.

Таким образом, с учетом вышесказанного можно предложить некоторые пути совершенствования действующего законодательства.

1. Принять нормативный правовой акт об административно-предупредительных мерах, который, по нашему мнению, должен включать:

  • понятие административно-предупредительных мер;
  • задачи, принципы, цели, функции административно-правового предупреждения в Республике Беларусь;
  • административно-правовой статус милиции и других органов исполнительной власти Республики Беларусь и других органов в области применения предупредительных мер;
  • основания применения административно-предупредительных мер;
  • виды и особенности административно-предупредительных производств;
  • процессуальные гарантии участников административно-предупредительных производств.

2. В отношении досмотра физических лиц, их ручной клади при проведении массового мероприятия возникла необходимость урегулирования отдельным нормативным правовым актом, например Положением «О личном досмотре физических лиц, их ручной клади при проведении массового мероприятия», в котором целесообразно было бы закрепить следующие положения: основания, порядок проведения личного досмотра как физического лица, так и ручной клади, права и обязанности лиц, предметы, запрещенные к проносу на массовое мероприятие, а также ответственность за нарушение данной меры.