В соответствии со статьей 49-1 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон) проекты нормативных правовых актов подлежат криминологической экспертизе (далее — КЭ) в случаях и порядке, установленных Президентом Республики Беларусь.
Такой порядок установлен Положением о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе» (далее — Положение).
КЭ проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее — НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь).
Основной целью проведения КЭ является выявление в проектах правовых актов (далее — ППА) норм, применение которых может повлечь возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений, т.е. рисков криминогенного характера, а также подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в ППА недостатков, способствующих возникновению таких рисков, и формирование системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.
Обязательной КЭ подлежат проекты законов, правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь.
Указом Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» установлено, что на 1 января 2016 г. проведение обязательной КЭ осуществляется в отношении:
- ППА Совета Министров Республики Беларусь, относящихся в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 04.01.1999 N 1 (далее — Классификатор), к гражданскому, гражданскому процессуальному, хозяйственному процессуальному законодательству (позиция 02), законодательству о финансово-кредитной системе (позиция 03), предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности (позиция 04); к конституционному законодательству (позиция 01), законодательству о труде и занятости населения (позиция 05), законодательству о браке и семье (позиция 06), жилищному законодательству (позиция 07), законодательству о социальной защите и социальном страховании (позиция 08), законодательству о здравоохранении (позиция 09), законодательству в области образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, информации и информатизации, культуры, физической культуры и спорта, туризма (позиция 10), законодательству об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов (позиция 11), законодательству в области обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности, борьбы с преступностью и судебно-экспертной деятельности (позиция 12), законодательству об административных правонарушениях, к процессуально-исполнительному законодательству об административных правонарушениях (позиция 13), законодательству об уголовной ответственности, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному законодательству (позиция 14), законодательству о таможенном регулировании (позиция 15);
- ППА Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь;
- ППА Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь;
- ППА Президента Республики Беларусь, относящихся к отраслям законодательства согласно позициям 02, 03, 04 Классификатора;
- с 1 января 2017 г. — ППА Президента Республики Беларусь, относящихся к отраслям законодательства согласно позициям 01, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13, 14, 15 Классификатора.
Необходимо учитывать, что ППА, которые одновременно относятся к отраслям законодательства, не подлежащим КЭ, и к отраслям законодательства, подлежащим КЭ, подлежат направлению на КЭ.
При этом КЭ таких ППА проводится не только в части, относящейся к отрасли законодательства, подлежащей КЭ, а в полном объеме.
Исчерпывающий перечень случаев, когда ППА не подлежат КЭ, установлен пунктом 6 Положения. Так, КЭ не проводится в отношении ППА:
- являющихся ненормативными (статья 3 Закона определяет, какие акты не являются нормативными);
- предусматривающих выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров Республики Беларусь (далее — международные договоры) и поправок к ним, выражение согласия Республики Беларусь на участие других государств, международных организаций в международных договорах, принятие Республикой Беларусь оговорок, сделанных иными договаривающимися сторонами, возражение Республики Беларусь в отношении таких оговорок, принятие мер в случае нарушения обязательств по международным договорам, приостановление действия, прекращение международных договоров;
- относящихся к локальным нормативным правовым актам (нормативный правовой акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций) (абзац двенадцатый статьи 1 Закона);
- относящихся к техническим нормативным правовым актам (технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, фармакопейные статьи, нормы и правила пожарной безопасности, нормы и правила по обеспечению технической, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, нормы и правила по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов, охраны и рационального использования недр, квалификационные справочники, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению государственных статистических наблюдений, формы ведомственной отчетности и указания по их заполнению, проекты зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, иные нормативные правовые акты, отнесенные законодательными актами Республики Беларусь к техническим нормативным правовым актам, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь) (абзац двадцать шестой статьи 1 Закона);
- содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;
- по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.
На практике довольно часто приходится возвращать представленные на КЭ ППА без проведения КЭ по причине отнесения их к ненормативным, реже — по причине отнесения их к локальным либо техническим нормативным правовым актам. Так, только за 2015 год было отказано в проведении КЭ 167 ППА по указанным причинам.
При направлении ППА на КЭ необходимо соблюдать требования пункта 9 Положения, который определяет субъекта, уполномоченного представлять ППА на КЭ. Встречаются случаи, когда ППА направляется на КЭ без соблюдения требований указанного пункта Положения. Такие ситуации в основном встречаются при направлении на КЭ ППА Президента Республики Беларусь, когда ППА направляется не органом, определенным пунктом 9 Положения, а непосредственно самим разработчиком ППА, который не уполномочен на совершение таких действий. При этом абзацем четвертым части первой пункта 9 Положения установлено, что направление для проведения КЭ ППА Президента Республики Беларусь осуществляется государственным органом (организацией), вносящим данный ППА на рассмотрение Главы государства.
Согласно частям первой, второй и пятой пункта 3 Положения о порядке рассмотрения Президентом Республики Беларусь проектов правовых актов, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 23.06.1998 N 327, к таким органам относятся:
- Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь;
- Конституционный Суд Республики Беларусь;
- Верховный Суд Республики Беларусь;
- Совет Министров Республики Беларусь;
- Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь;
- Управление делами Президента Республики Беларусь;
- Комитет государственного контроля Республики Беларусь;
- Национальный банк Республики Беларусь;
- Следственный комитет Республики Беларусь;
- государственные органы (организации) Республики Беларусь, непосредственно подчиненные (подотчетные) Президенту Республики Беларусь;
- облисполкомы и Минский горисполком;
- Администрация Президента Республики Беларусь.
К направляемому для проведения КЭ ППА прилагаются:
1. Сопроводительное письмо (в сопроводительном письме следует указывать не только сведения о направляемом на КЭ ППА, но и сведения о разработчике ППА, т.е. фамилию, имя, отчество, должность, рабочий телефон).
2. Обоснование необходимости принятия (издания) правового акта, включая финансово-экономическое обоснование. В обосновании в обязательном порядке необходимо указать цель принятия (издания) правового акта. Встречаются случаи представления некорректно оформленного обоснования необходимости принятия (издания) правового акта. В таких документах не указывается цель принятия правового акта, не содержится сведений о том, на основании какого документа разработан ППА, содержатся некорректные сведения о самом правовом акте и т.д. В указанных случаях такой документ возвращается субъекту, направившему ППА на КЭ, для доработки указанного документа, что, в свою очередь, затягивает сроки проведения КЭ.
Необходимо учесть, что отсутствие в представленных документах финансово-экономического обоснования к ППА и непредставление его по запросу НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь также являются основанием для возврата ППА без проведения КЭ. Финансово-экономическое обоснование может как содержаться в самом обосновании необходимости принятия (издания) правового акта, так и быть оформлено как отдельный документ.
3. Аналитические и статистические материалы, обосновывающие необходимость принятия (издания) правового акта, если они имеются.
4. Сведения о согласовании и визировании ППА, в том числе о неучтенных замечаниях и предложениях, если они имеются (указанные сведения оформляются в виде справки или иного документа, в котором указано, с кем согласован представленный ППА, имеются ли замечания у согласующих субъектов по ППА, а в случае наличия замечаний содержатся сведения о них, а также информация о принятых мерах по их устранению либо информация о том, почему такие замечания не учтены).
5. Заключение по результатам проведения обязательной юридической экспертизы, иные экспертные заключения по ППА, если они имеются. Необходимо помнить, что ППА направляется на КЭ только после проведения его обязательной юридической экспертизы, предусмотренной законодательными актами. Частью второй статьи 49 Закона определен круг субъектов, наделенных правом проводить обязательную юридическую экспертизу ППА.
Довольно часто встречаются случаи представления на КЭ ППА без заключения обязательной юридической экспертизы. В указанных случаях НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь запрашивается заключение юридической экспертизы у субъекта, направившего ППА на КЭ. В случае непредставления указанного заключения в течение трех рабочих дней со дня получения запроса НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь обязательная КЭ представленного ППА не проводится, а представленный пакет документов подлежит возврату субъекту, направившему ППА на КЭ.
Как правило, перечисленных выше документов достаточно для проведения КЭ. Однако в случае необходимости НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций иную информацию, необходимую для проведения КЭ, а также при необходимости привлекать к проведению КЭ специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций.
Необходимо помнить, что в соответствии с частью первой пункта 13 Положения КЭ проводится в течение десяти рабочих дней со дня получения НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь ППА с необходимыми сопроводительными материалами к нему, за исключением указанных в названном пункте случаев. При этом согласно статье 192 Гражданского кодекса Республики Беларусь течение срока начинается на следующий день после представления в НПЦ Генеральной прокуратуры Республики Беларусь всех необходимых документов для проведения КЭ.