Неполнота (незавершенность) правового регулирования порядка осуществления административных процедур как риск криминогенного характера

Неполноту (незавершенность) правового регулирования можно оценивать как пробел в праве, то есть это полное или частичное отсутствие нормативных условий, необходимость которых обусловлена принципами, целями, смыслом и содержанием законодательства, а также потребностями практического урегулирования конкретных общественных отношений.

Наиважнейшими условиями эффективности нормативных правовых актов, а также их дальнейшего применения являются их системность, иерархичность и целостность, а исключение одного из этих элементов и ведет к неполноте (незавершенности) правового регулирования конкретных общественных отношений.

Указанный риск криминогенного характера является одним из самых распространенных рисков, которые можно встретить при производстве криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Неполнота (незавершенность) правового регулирования общественных отношений, допущенная законодателем при формировании норм правового акта, может повлечь негативные последствия, которые будут связаны с:

• чрезмерным использованием инструментов локального (ведомственного) нормотворчества в целях устранения пробела в законодательстве либо предоставлением дискреционных полномочий должностному лицу.

Справочно. Устранение на локальном уровне пробелов в законодательстве является негативной и нежелательной практикой. Вместе с тем при наличии определенных обстоятельств оно может применяться как временное решение, способствующее правильному рассмотрению вопроса и применению конкретного нормативного правового акта, если такой подход в целом не противоречит действующему законодательству;

• необоснованным применением норм для разрешения конкретных правовых ситуаций;
• использованием института аналогии права при изначально разных целях правового регулирования общественных отношений;
• недостижением цели правового регулирования, то есть бездействием нормы и, как следствие, невозможностью реализации прав и исполнения обязанностей субъектами регулируемых отношений.

На наличие в проекте правового акта неполноты (незавершенности) правового регулирования общественных отношений могут указывать следующие обстоятельства:

1. предлагаемые в проекте правового акта нормы не охватывают те общественные отношения, которые должен урегулировать данный проект правового акта;
2. предлагаемые проектом правового акта корректировки законодательства требуют внесения соответствующих изменений и дополнений в ряд актов, в том числе и иных отраслей законодательства, однако в проекте правового акта указание на это отсутствует;
3. вносимые проектом правового акта корректировки осуществляются механически, без учета необходимости пересмотра всей системы отношений в данной сфере.

Особенно негативно неполнота (незавершенность) правового регулирования в нормативном правовом акте сказывается на общественных отношениях, которые требуют четкого порядка осуществления административных процедур.

В пункте 1 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур» административная процедура определена как действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности.

В российском праве административная процедура — это выделяемая в рамках исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги логически обоснованная последовательность административных действий, имеющая конечный результат [1]. Также административную процедуру российские законодатели определяют как порядок совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий [2].

Негативные последствия неполноты (незавершенности) правового регулирования общественных отношений в сфере административных процедур, связанные с предоставлением дискреционных полномочий должностным лицам, могут закрепляться в нормативных правовых актах при помощи неопределенных правовых понятий или оценочных понятий, которые могут быть свободно истолкованы должностными лицами. В качестве примера можно привести следующие формулировки: «при наличии уважительных причин орган вправе предоставить», «в исключительных случаях должностное лицо может разрешить», «решение может быть принято, если это не противоречит общественным интересам».

Кроме того, полномочия, предусматривающие должностное усмотрение, могут быть закреплены в нормативном правовом акте путем перечисления видов решений, принимаемых органом (должностным лицом), без указания оснований для принятия того или иного решения либо путем частичного определения таких оснований. Также они могут быть закреплены в виде предоставления права органу (должностному лицу) при обнаружении определенных обстоятельств (наступлении конкретных юридических фактов) принимать или не принимать определенное управленческое решение при помощи нормативных предписаний, содержащих лишь отдельные элементы гипотезы или диспозиции (неопределенная гипотеза или диспозиция) правовой нормы, не позволяющих сделать однозначный вывод об условиях применения нормативного предписания или вызываемых таким применением правовых последствиях [3].

Чтобы избежать закрепления в правовом акте дискреционных полномочий органов и должностных лиц, рекомендуется в проекте правового акта указывать конкретного субъекта (орган, должностное лицо), уполномоченного принимать управленческое решение, совершать юридически значимые действия. Также рекомендуется указывать виды принимаемых должностным лицом или органом решений, их количество, четко разграничивать принятие промежуточных решений (процессуальных) и окончательных (итоговых), если предполагается принятие тех и других, указывать в проекте правового акта процессуальную форму принятия решения. В проекте правового акта должны быть закреплены юридические основания для принятия соответствующего решения. Для каждого принятого органом, должностным лицом решения должна быть мотивировка, должны быть четко указаны сроки принятия решения, совершения иных юридически значимых действий.

Под неполнотой правового регулирования осуществления административной процедуры может пониматься в том числе отсутствие порядка совершения органом или должностным лицом определенных действий либо одного из элементов такого порядка. Административная процедура по предоставлению льготы должна представлять собой закрепленный в правовом акте порядок последовательного совершения юридически значимых действий ее участников, направленный на разрешение индивидуального юридического дела (реализацию субъективных прав, исполнение юридических обязанностей) или выполнение отдельной публичной функции [3].

По общему правилу любая административная процедура состоит из трех элементов:

1. юридического факта, инициирующего возникновение процедуры;
2. прав и обязанностей участников процедуры;
3. стадий (этапов) совершения процедурных действий.

Во избежание в проектах правовых актов неполноты правового регулирования общественных отношений в сфере осуществления административных процедур необходимо придерживаться следующих правил:

1. Четко описывать юридический факт (фактический состав), инициирующий возникновение процедуры:

• если это событие, то в проекте правового акта должно быть определено, кто может выявить наступление этого события и как должно быть оформлено выявление такого события;
• если это действие (например, обращение гражданина), то должно быть определено, кто вправе совершить это действие и при каких условиях, а также каковы требования к юридическому оформлению действия.

2. Права и обязанности участников:

• должны быть условия реализации права, в том числе определяющие, на какой стадии процедуры право может быть реализовано;
• срок реализации права, если он является ограниченным иными рамками, кроме временных рамок самой процедуры.

3. Стадии и (или) этапы совершения процедурных действий:

• процедурные действия должны располагаться в определенной последовательности, направленной на достижение конкретной цели;
• в отношении каждого действия должны быть определены момент его совершения в рамках процедуры, а также содержание и форма действия.

Необходимо отметить, что для правомерного осуществления административной процедуры в проекте правового акта должны быть четко установлены сроки, а именно в строго определенном количестве дней или месяцев, что исключает неопределенность в их исчислении и обеспечивает равенство прав граждан. В нормативном правовом акте не должно содержаться неоднозначных формулировок «в течение», «не позднее», поскольку они позволяют должностному лицу совершать действие или административную процедуру для различных заявителей в разные сроки.

Таким образом, рекомендуется указывать в проекте правового акта конкретные сроки выдачи уполномоченным органом соответствующего заключения, ответа на обращение, иного результата осуществления административной процедуры.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. См.: пункт 18 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и п. 15 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 N 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».
2. См.: подп. «ж» п. 3 методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов / под ред. Н.А.Лопашенко. — М.: Юрлитинформ, 2011. — С. 131.