Статья посвящена Закону Республики Беларусь от 15.07.2015 N 307-З «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Закон), вступившему в действие 25 января 2016 г., и содержит краткое описание содержащихся в нем норм и предписаний, отличающихся новизной.
Поиск решения имеющихся проблем оперативно-розыскной практики, разрешение коллизии между старыми и новыми нормами, регламентирующими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), определение новой концепции правового регулирования ОРД в целом, проведение оперативно-розыскных мероприятий, использование результатов данной деятельности, обеспечение защиты прав и свобод участников ОРД явились целью и основными задачами авторов Закона.
Предложенные правовые механизмы, посредством которых достигается регулирующее воздействие рассматриваемой деятельности на отдельные виды общественных отношений, основаны на анализе оперативно-розыскной практики, что позволяет применять наиболее эффективные организационно-тактические варианты осуществления оперативно-розыскных мер. Закон кардинально отличается от предыдущих тем, что он не только дополняет уже существующие статьи, но и вводит в действие новые.
В первую очередь изменена концепция, что отразилось на объеме и содержании Закона, который состоит из 11 глав, включающих 74 статьи.
Впервые на законодательном уровне введена терминология, которая будет способствовать единообразному применению понятий. Законом вводятся такие новые основные термины, как «внедренное (внедряемое) лицо», «дело оперативного учета», «лицо, оказывающее содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность», «оперативно-розыскное мероприятие», а также их определения. Необходимость их введения обусловлена тем, что ранее они были регламентированы в нормативных правовых актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и имели различия в их трактовке.
Необходимо отметить, что введенный термин «материалы оперативно-розыскной деятельности» используется в Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь (далее — УПК), однако он нигде не был расшифрован. Также дано определение часто используемого на практике и в законодательстве термина «предметы и документы», что, на наш взгляд, должно в некотором роде облегчить работу практиков, устранив ряд противоречий.
Так, в соответствии со статьей 96 УПК вещественным доказательством может быть признан документ или предмет (включая деньги и иные ценности), которые служили орудиями преступления, или сохранили на себе следы преступления, или были объектами преступных действий. В то же время в ходе проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как проверочная закупка, приобретаются наркотические средства, которые являются по сути веществом (то есть это не предмет и не документ), программные продукты или файлы, содержащие аудио-, видеозапись или фотографию (то есть это не предметы и не документы).
В статье 2 Закона определено, что под предметами и документами понимаются вещества, вещи, иные объекты, имущественные права, программные продукты, в том числе изъятые из оборота и ограниченно оборотоспособные, полученные или использованные при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Общеизвестно, что предметом незаконного торга могут быть услуги или чьи-то имущественные права, а также информация ограниченного распространения, содержащая охраняемую законом тайну. Именно поэтому в соответствии с Законом проверочная закупка представляет собой приобретение без цели потребления или сбыта у гражданина, организации предметов и документов, сведений или осуществление заказа на выполнение работ (оказание услуг) в целях получения сведений, необходимых для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности. Таким образом, оперативные сотрудники получают в свои руки достаточно эффективный инструмент по пресечению преступной деятельности, связанной с незаконным распространением не только каких-либо предметов, но и услуг, информации, программных продуктов и др.
Закон содержит достаточные гарантии для соблюдения прав и законных интересов граждан, четко определяет пределы допустимости вторжения в личную жизнь со стороны органов, осуществляющих ОРД.
Такой подход обусловлен тем, что современная правовая регламентация деятельности оперативных сотрудников требует определения круга лиц, участвующих в ОРД, и наделения их определенной компетенцией. В связи с этим в Законе отражены права и обязанности граждан, привлеченных органами, осуществляющими ОРД, к подготовке проведения оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ) или к участию в них, а также права и обязанности граждан, оказывающих или оказывавших содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим ОРД.
Важнейшими задачами на пути реформирования правового регулирования деятельности оперативных подразделений является защита лиц, участвующих в ОРД, и обеспечение их безопасности. Так, гражданам, оказывающим или оказывавшим содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим ОРД, гарантируются правовая и социальная защита, обеспечение безопасности, в том числе применение мер по обеспечению их безопасности. Согласно нормам Закона предусмотрены следующие меры по обеспечению безопасности: обеспечение конфиденциальности сведений; личная охрана, охрана жилища и имущества; выдача специальных средств индивидуальной защиты и оповещения об опасности; временное помещение в безопасное место; перевод на другую работу (службу), изменение места работы (службы) или учебы; переселение на другое место жительства; изменение данных документа, удостоверяющего личность, замена документов; перевод из одного места содержания под стражей или отбывания наказания в другое. Предложенный порядок применения мер по обеспечению безопасности участников ОРД и их близких впервые подвергнут законодательному регулированию, что позволяет активно и беспрепятственно использовать возможности участников ОРД.
Усилены аспекты, касающиеся определения отдельных участников ОРД, закрепления их правовых статусов, наделения их правами и обязанностями, определяющими их компетенцию, позволяющую им осуществлять свою деятельность в рамках установленных правил поведения, с соблюдением мер защиты субъектов ОРД. Все эти меры позволят обеспечить безопасность участников ОРД, законность при проведении ОРМ и эффективность выполнения стоящих перед ними задач.
Нормы статьи 10 Закона, посвященной правам и обязанностям граждан в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, тоже прописаны впервые. На эти обстоятельства с положительной стороны в своем решении от 08.07.2015 N Р-1000/2015 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «Об оперативно-розыскной деятельности» обратил внимание Конституционный Суд Республики Беларусь. В частности, было отмечено, что «по сравнению с Законом 1999 года нормами Закона дополняются и конкретизируются права и обязанности граждан и организаций в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности (статьи 10 и 11), а также уточняются и более подробно регламентируются обязанности и права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (статьи 14 и 15)».
В свою очередь органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, при выполнении задач оперативно-розыскной деятельности обязаны обеспечить реализацию прав граждан (абзацы восьмой — десятый части первой статьи 14 Закона).
По мнению Конституционного Суда Республики Беларусь, законодательное наделение взаимосвязанными и взаимообусловленными правами и обязанностями субъектов и участников оперативно-розыскной деятельности базируется на конституционном принципе взаимной ответственности государства и личности, создает необходимые условия для их доверительного сотрудничества, придает гражданам чувство уверенности в защите жизненно важных для них ценностей от возможных преступных посягательств, что соответствует целям оперативно-розыскной деятельности и согласуется с конституционной обязанностью государственных органов, должностных и иных лиц, которым доверено исполнение государственных функций, принимать в пределах своей компетенции необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности.
В развитие обеспеченности прав и свобод участников ОРД определен правовой статус специалиста как участника ОРД с указанием его прав и обязанностей. После создания Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь появилась необходимость уточнения в законодательстве вопросов взаимодействия и порядка привлечения специалистов для участия в ОРМ, прежде всего таких, как сбор образцов и исследование предметов и документов. Поэтому теперь и у них появились права и обязанности. В частности, они могут отказаться от участия в оперативно-розыскном мероприятии, если они не обладают в достаточной степени специальными знаниями, необходимыми для участия в оперативно-розыскном мероприятии; могут запрашивать материалы, необходимые для проведения исследований, связанных с их участием в оперативно-розыскном мероприятии. В то же время они обязаны составить справку по результатам проведенных исследований по поставленным перед ними вопросам и иным входящим в их компетенцию обстоятельствам, выявившимся при проведении исследований.
Впервые определены права и обязанности организаций (юридических лиц) в связи с осуществлением ОРД. Законодательно закреплено право организации на предоставление сведений, необходимых для выполнения задач ОРД. Раньше процесс инициативного предоставления информации не был отрегулирован. Хотелось бы выделить и такие новые права организаций, как право изготавливать по письменному запросу органов, осуществляющих ОРД, документы, необходимые для выполнения задач оперативно-розыскной деятельности; право оказывать содействие в их изготовлении, а также право участвовать в ОРМ в качестве легендированной организации.
Уточнены и дополнены обязанности и права органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, порядок их взаимодействия. Так, для указанных органов введена обязанность компенсировать затраты гражданам, участвующим в оперативно-розыскной деятельности, причем не только денежные затраты, но и наступление иных негативных последствий.
Появилось уникальное право отказаться в одностороннем порядке от исполнения договора, заключенного в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности, при условии возврата или оплаты всего полученного по этому договору. Такое же право продублировано для граждан, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД.
К примеру, гражданин, участвуя в оперативном эксперименте или проверочной закупке, заключил некий договор, заключение которого являлось неотъемлемой частью ОРМ. При этом договор не предусматривает или запрещает его досрочное расторжение. Вместе с тем Закон позволяет это сделать при условии возврата или оплаты всего полученного по этому договору. Неустойку также платить не придется. Норма абз. 8 ч. 3 ст. 10 Закона согласована с Гражданским кодексом Республики Беларусь. Это еще одна из гарантий защиты прав и интересов лиц, оказывающих содействие и участвующих в ОРМ.
Сформулированы новые основания для проведения ОРМ, призванные повысить международное взаимодействие. В частности, в настоящее время появилась возможность сотрудничать со страной, с которой у Беларуси не заключены соответствующие договоры, но существуют хорошо сложившиеся взаимоотношения между правоохранительными органами обеих стран. Так, одним из оснований проведения ОРМ определен письменный запрос международной организации, правоохранительного органа, специальной службы иностранного государства на основе принципа взаимности.
Немало важных нюансов прописано в общих условиях проведения оперативно-розыскных мероприятий. В частности, это касается общего порядка проведения: уточнено, когда требуется санкция прокурора, какие ОРМ проводятся исключительно при наличии соответствующих дел оперативного учета. Реализованы пожелания практических работников (оперативных, прокурорских, следственных, судейских) отграничить одно ОРМ от другого, уменьшить документооборот, не понизив при этом качество. К сожалению, иногда в отдельных регионах для осуществления одних и тех же действий выносилось сразу же несколько постановлений.
В Законе каждому ОРМ посвящена отдельная статья, определяющая особенности именно его проведения — его суть и отличие от похожих (смежных) ОРМ. Порядок каждого ОРМ описан в объеме, необходимом для обеспечения прав граждан, четко ограничены пределы, в которых сотрудник может оперативно работать. На уровне Закона регламентированы вопросы, которые влияют на квалификацию действий субъектов (участников) ОРМ и тех лиц, в отношении которых они проводятся. Вопросы же организации и тактики проведения ОРМ регламентируются нормативными правовыми актами субъектов ОРД, которые согласовываются с Генеральным прокурором Республики Беларусь. Согласование указанных нормативных правовых актов — это еще одна из форм надзора прокуратуры за законностью деятельности субъектов ОРД.
Ряд ОРМ: оперативный опрос, сбор образцов, оперативное отождествление, оперативный осмотр, контроль почтовых отправлений — получили новые названия, которые более полно раскрывают их содержание. Введено новое ОРМ — «контроль в сетях электросвязи», объединяющее в себе получение, преобразование и фиксацию с помощью технических средств данных и сообщений, принимаемых, передаваемых, обрабатываемых, хранящихся в сетях электросвязи, прерывание соединений в сетях электросвязи с одновременным установлением абонентских номеров и (или) уникальных кодов идентификации абонентов (пользователей услуг электросвязи) и (или) их местонахождения в целях получения сведений, необходимых для выполнения задач ОРД.
Ликвидация некоторых проблем оперативно-розыскной практики вызвала необходимость усиления правовой регламентации осуществления ОРМ «оперативный эксперимент». Новый подход к содержанию мероприятия выражается в том, что оно проводится: а) с вовлечением лица в обстановку, максимально приближенную к предполагаемой его преступной деятельности; б) под контролем органа, осуществляющего ОРД; в) на основе ранее полученной информации о его преступной деятельности. В постановлении о проведении оперативного эксперимента указывается, какие действия предполагается совершить по вовлечению гражданина, в отношении которого будет проводиться оперативный эксперимент, в созданную обстановку.
Основные моменты, коснувшиеся изменений ОРМ «проверочная закупка», заключаются в том, что разрешается проведение данного мероприятия при осуществлении заказа на выполнение работ (оказание услуг) в целях получения сведений, необходимых для выполнения задач ОРД. Фактическим началом проведения проверочной закупки являются инициативные действия должностного лица органа, осуществляющего ОРД, проводящего проверочную закупку, или гражданина, участвующего в ней, по обсуждению обстоятельств приобретения конкретных предметов и документов, сведений или осуществления заказа на выполнение конкретной работы (оказание конкретной услуги) с гражданином (организацией), в отношении которого (которой) проводится оперативно-розыскное мероприятие.
Осуществление заказа на выполнение работ (оказание услуг) в целях получения сведений, необходимых для выполнения задач ОРД, в случае, если действия заказчика по подготовке и осуществлению такого заказа запрещены уголовным законом под угрозой наказания, не является проверочной закупкой и осуществляется в рамках оперативного эксперимента.
Впервые на законодательном уровне определено, какие действия следует рассматривать как провокационные. Так, частью второй статьи 14 Закона органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, их должностным лицам запрещается создавать обстановку (ситуацию), исключающую возможность свободного выбора гражданами, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия, характера своих деяний, в том числе реализации права на добровольный отказ от преступления (провоцировать граждан на совершение преступления).
Новшеством является и то, что расширен перечень мероприятий, проводимых по заявлению гражданина, если он считает, что ему угрожает опасность. Теперь появилась возможность с его письменного согласия устанавливать средства аудио- и видеоконтроля в его доме или где-то еще. Для сравнения по Закону Республики Беларусь от 09.07.1999 N 289-З «Об оперативно-розыскной деятельности» человек может просить только о прослушивании его телефона, если ему кто-то угрожает. Причем эти действия можно осуществлять без санкции прокурора с его уведомлением в течение 48 часов.
Выделяя указанные позиции в качестве наиболее важных при организации и проведении ОРМ, нельзя не указать на введенные сроки проведения ОРМ и порядок их продления. Так, срок проведения каждого ОРМ в отношении одного и того же гражданина в рамках одного и того же дела оперативного учета исчисляется отдельно. Сроки проведения различных ОРМ исчисляются в часах и сутках. Вводятся новые понятия, такие как приостановление, возобновление ОРМ.
Достаточно сложно прописать приостановление, возобновление, продление сроков проведения ОРМ. Это вызвано тем, что сроки исчисляются для каждого ОРМ отдельно, каждое из ОРМ может быть начато, приостановлено, возобновлено вне зависимости от других ОРМ, кроме того, для проведения одних ОРМ требуется санкция прокурора, а для других — нет. Но эта задача в Законе решена. Перечисляются основания приостановления, возобновления и прекращения ОРМ, а также указывается порядок прекращения ОРМ.
Говоря о Законе, нельзя не отметить, что в нем описан порядок предоставления и представления материалов оперативно-розыскной деятельности, в том числе в органы, ведущие уголовный процесс. Это обусловлено тем, что по УПК материалы ОРД могут быть признаны источником доказательств, если они получены и представлены в соответствии с законодательством. Именно поэтому введены новые статьи, касающиеся использования результатов ОРД, а также предоставления и представления материалов ОРД. Предложенные механизмы предоставления (непредоставления), представления материалов ОРД или отсрочка их предоставления (с указанием порядка данных процедур) позволяют оптимизировать организацию работы оперативных подразделений.
Закон вносит изменения в другие законодательные акты, в нем реализован принцип правовой определенности, предполагающий системность и комплексность правового регулирования сходных общественных отношений законами различной отраслевой принадлежности, содержательную согласованность, взаимосвязь и непротиворечивость их нормативно-правовых предписаний.
Так, статья 71 Закона содержит изменения, касающиеся других законодательных актов. В частности, вносятся изменения в УПК с целью привести в соответствие терминологию, используемую в УПК. Например, в УПК нет понятия «орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность», а говорится только об органе дознания. Иногда эти органы совпадают (к примеру, если речь идет об органах внутренних дел), а иногда нет. При этом УПК предоставляет право следователю давать поручения органу дознания о проведении следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Но, по сути, орган дознания не имеет права проводить оперативно-розыскные мероприятия. Поэтому разделением понятий «орган дознания» и «орган, осуществляющий оперативно-розыскную деятельность» была устранена неточность, заложенная в УПК.
Также регламентирован порядок вызова для участия в следственных и процессуальных действиях лица, оказывающего конфиденциальное содействие, и лица, в отношении которого применены меры безопасности. УПК содержит главу о применении мер безопасности к участникам процесса, но вместе с тем нигде не определено, как их нужно вызывать на допрос или в судебное заседание. Фактически их можно вызвать повесткой в общем порядке, поставив тем самым под угрозу жизнь, здоровье или репутацию участников процесса. В соответствии с Законом вызов лица, оказывающего или оказывавшего содействие на конфиденциальной основе органу, уполномоченному осуществлять оперативно-розыскную деятельность, или лица, в отношении которого применены меры по обеспечению безопасности, для производства следственных действий проводится через орган, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, или государственный орган, которому поручено применение мер по обеспечению безопасности. Данный порядок вызова распространяется на вызов к следователю, прокурору и в судебное заседание.
Безусловно, объективную оценку Закону даст время и практика его применения, но то, что он закладывает новую концепцию законодательного регулирования основ оперативно-розыскной деятельности, представляется очевидным.