Одним из активных способов защиты трудовых прав работников и профилактики трудовых правонарушений является государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. Реформирование государственного управления отразилось на системе государственных органов, полномочиях осуществлять надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде.
Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде занимает особое место среди способов защиты трудовых прав работников, так как при его осуществлении используются сила государственного (правового) воздействия на нанимателя и уполномоченных им лиц, принуждающая их к обязательному выполнению предписаний полномочных органов по устранению обнаруженных нарушений, и, кроме того, меры государственного принуждения – привлечение виновных в нарушении трудового законодательства к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности в соответствующих случаях.
Надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства осуществляется в двух формах: в форме надзора и в форме контроля. В юридической литературе нет единообразного толкования понятий “надзор” и “контроль”. Некоторые ученые-правоведы, в частности М.В.Молодцов, И.О.Снигирева, склоняются к тому, что особых различий между надзором и контролем не существует. На наш взгляд, с такой точкой зрения трудно согласиться. Достаточно обратиться к грамматическому толкованию этих терминов.
Этимологически слово “контроль” происходит от французского “contr le” и означает “проверка” [1, с. 149]. В русскую речь это слово вошло во времена франко-русского двуязычия. Вначале оно употреблялось в официальных кругах как синоним слова “проверка”, но со временем дистанцировалось от него и сейчас означает не столько проверку, сколько “наблюдение с целью проверки” [2, с. 251].
Основная задача контроля состоит в том, чтобы улучшить состояние законности на подконтрольных объектах за счет наиболее целесообразного применения правовых норм, принятия реальных мер по устранению как выявленных нарушений, так и их причин.
По мнению Г.Б.Шишко, “контроль – это деятельность государственных органов и общественных организаций, направленная на проверку соблюдения и исполнения, выявление случаев нарушения правовых норм” [3, с. 124]. Отметим, что контроль, так же как и надзор, связан с применением соответствующих властных полномочий (возможности применения санкций), без которых надзор и контроль теряют всякий смысл.
Таким образом, контроль – составная часть управленческой деятельности. Сущность ее заключается в проверке соответствия деятельности подконтрольных объектов предписаниям нормативных актов, корректировке и применении санкций, в оценке ее не только с точки зрения законности, но и целесообразности, эффективности [4, с. 727].
В свою очередь, понятие “надзор” теснейшим образом связано с понятием “контроль”. Термин “надзор” происходит от слова “надзирать”. Толковый словарь русского языка В.И.Даля определяет слово “надзирать” как “наблюдать” [5, с. 546]. Надзор – это деятельность государственных органов по обеспечению точного, неуклонного и единообразного исполнения законов. Полномочия органов при осуществлении надзора сводятся к требованиям устранить нарушения закона. Цель надзора – проверка соблюдения норм трудового права не по каждому конкретному случаю, а в целом по организации, тогда как при контроле преследуется цель восстановления нарушенного права того или иного работника.
Согласно ст. 462 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее – ТК) надзор за соблюдением законодательства о труде осуществляют органы, уполномоченные на осуществление контроля (надзора), в порядке, установленном законодательством. Республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют контроль за соблюдением законодательства о труде в отношении подчиненных организаций.
Трудовое законодательство, определяя систему органов надзора и контроля в сфере трудовых отношений, не уточняет, какие органы осуществляют надзор, а какие – контроль. В действующих нормативных актах эти термины употребляются в неразрывном единстве, чем подчеркивается общность целей и задач, стоящих перед соответствующими органами. Указанную позицию законодателя поддерживают белорусские ученые: “На практике разграничение надзорно-контрольных органов невозможно и нецелесообразно, поскольку они сочетают в своей деятельности как надзорные, так и контрольные полномочия” [4, с. 728]. Различия между органами надзора и контроля проявляются в основном в компетенции, функциях, осуществляемых ими, в методах выявления нарушений и способах реагирования на них.
Система органов надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде – единый механизм, позволяющий эффективно осуществлять правоохранительную функцию государства.
Критерием объединения в одну систему неодинаковых по природе и назначению органов является необходимость обеспечения наиболее полного соблюдения принципа законности в области трудовых отношений, который, в свою очередь, предполагает необходимость общественного разделения труда. Система органов помогает определить круг субъектов, осуществляющих надзорно-контрольную деятельность за соблюдением законодательства о труде. К решению общей задачи выявления, пресечения и предупреждения нарушений норм трудового права каждый орган системы подходит, используя свои, предоставленные только ему полномочия, определенные средства и методы, тем самым обеспечивая целостность всей системы.
Система органов государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства имеет сложную структуру. В ее составе можно выделить несколько видов контрольных органов. В их числе так называемые общенадзорные органы, осуществляющие государственный надзор и контроль за соблюдением норм любых отраслей законодательства, устанавливающих права и свободы человека и гражданина в той или иной сфере общественных отношений. Это, прежде всего, органы прокуратуры.
Основные цели, направления, задачи, принципы и порядок организации и деятельности органов прокуратуры определены Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее – Закон о прокуратуре).
Предметом надзора за исполнением законодательства согласно ст. 26 Закона о прокуратуре является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями. При осуществлении надзора прокуратура не вмешивается в предпринимательскую и иную хозяйственную (экономическую) и организационно-распорядительную деятельность государственных органов и иных организаций, индивидуальных предпринимателей, в личную жизнь граждан (п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре). Проверки исполнения законов проводятся на основании сообщений и других данных о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования (п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре).
Прокурорскому надзору характерны специфические формы реагирования на выявленные нарушения. Так, исходя из норм п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре при установлении нарушений законодательства прокурор имеет право опротестовать правовые акты и решения (действия), а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменить их. Своим постановлением он освобождает лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, дает письменные указания по делам об административных правонарушениях и направляет их органам, ведущим административный процесс. Прокурор вправе вносить обязательные для исполнения представления, выносить предписания и официальные предупреждения. К мерам прокурорского реагирования относится и составление протоколов об административных правонарушениях. В зависимости от характера правонарушения в пределах своей компетенции прокурор может вынести постановление о возбуждении дисциплинарного производства, привлечении к материальной ответственности или возбуждении уголовного дела.
Вместе с тем в современных условиях организации производственной и иной трудовой деятельности с ее сложной организационной, технологической и социально-экономической структурой приоритетное значение приобретает надзор и контроль, осуществляемый специализированными государственными органами надзора и контроля. Эти специализированные органы, как правило, формируются из числа специалистов, хорошо знающих специфику производственной и иной трудовой деятельности в организациях соответствующего профиля. Это обстоятельство позволяет им квалифицированно оценивать как технические, так и социально-правовые стороны деятельности организации.
Особое место в регулировании и организации трудовых отношений, в осуществлении государственного контроля за соблюдением законодательства в области труда, занятости, социальной защиты и демографической безопасности, а также координации деятельности по этим направлениям других республиканских органов государственного управления занимает Министерство труда и социальной защиты Республики Беларусь. Так, Положение о Министерстве труда и социальной защиты Республики Беларусь утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1589 “Вопросы Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь” (далее – Положение N 1589).
Основными задачами Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь согласно п. 5 Положения N 1589 являются разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной политики по вопросам содействия занятости населения, оплаты, условий и охраны труда, государственного социального страхования и пенсионного обеспечения, демографической безопасности, социального партнерства, урегулирования коллективных трудовых споров, социального обслуживания и социальной помощи, улучшения социально-экономических условий жизнедеятельности семьи, обеспечения равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, социальных гарантий населению, совершенствования законодательства о труде, занятости и социальной защите населения, контроля за его соблюдением, осуществления международного сотрудничества в данных областях деятельности.
Для выполнения возложенных на него задач указанный государственный орган наделен достаточно большим объемом полномочий, которые содержатся в п. 6 Положения N 1589.
Безусловно, ключевое место в структуре органов государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде отводится Департаменту государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь. Положение о Департаменте государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 N 959 “Вопросы Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь” (далее – Положение N 959).
Департамент государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь является специализированным органом, наделенным государственно-властными полномочиями и осуществляющим надзор за соблюдением законодательства о труде и об охране труда, основные задачи, функции и полномочия которого также содержатся в п. 5, 7, 8 Положения N 959.
Согласно ст. 13 Закона Республики Беларусь от 15.06.2006 N 125-З “О занятости населения Республики Беларусь” для реализации государственной политики в области содействия занятости населения и обеспечения гражданам соответствующих гарантий создается государственная служба занятости населения. К задачам, которые призвана выполнять система органов государственной службы занятости, относятся: контроль за правильностью применения законодательства о занятости населения; разъяснение нормативных правовых актов, разработка предложений по его совершенствованию и др.
В соответствии с подп. 1.1 п. 1 постановления Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 31.12.2009 N 162 “Об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о занятости населения” основным методом осуществления контроля за соблюдением законодательства о занятости населения является проведение проверки работы по соблюдению требований законодательства о занятости населения, выполнению должностными лицами проверяемого субъекта возложенных на них обязанностей по данным вопросам.
Способами осуществления контроля за соблюдением законодательства о занятости населения являются:
- посещение и осмотр служебных, производственных и иных помещений проверяемого субъекта;
- проверка у представителей проверяемого субъекта документов, удостоверяющих личность, и (или) документов, подтверждающих полномочия;
- в рамках вопросов, подлежащих проверке, истребование и получение от проверяемого субъекта необходимых для проверки документов (их копий), в том числе в электронном виде, иной информации, касающейся его деятельности и имущества;
- истребование в пределах своей компетенции на безвозмездной основе у государственных органов, иных организаций и физических лиц, обладающих информацией и (или) документами, имеющими отношение к деятельности и (или) имуществу проверяемого субъекта, необходимой для проверки информации и (или) документов;
- получение доступа в пределах своей компетенции к базам и банкам данных проверяемого субъекта с учетом требований законодательства об информации, информатизации и защите информации;
- вызов представителей проверяемого субъекта, а также других лиц, имеющих документы и (или) информацию о деятельности проверяемого субъекта;
- истребование письменных и устных объяснений от представителей проверяемого субъекта, иных лиц по вопросам, возникающим в ходе проверки.
Органом государственного контроля за правильностью применения списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию за работу с особыми условиями труда, установления доплат за работу с вредными или опасными условиями труда, а также контроля за качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда являются органы Государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь. Положение об органах Государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.05.2002 N 694 (далее – Положение N 694).
Основными задачами органов Государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь согласно п. 6 Положения N 694 являются:
- разработка предложений и реализация основных направлений и приоритетов государственной политики в области условий труда, совершенствования законодательства о пенсионном обеспечении за работу с особыми условиями труда;
- контроль за правильностью применения списков производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на пенсию за работу с особыми условиями труда и перечня текстильных производств и профессий для целей профессионального пенсионного страхования работниц текстильного производства, занятых на станках и машинах;
- контроль за качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда;
- надзор за соблюдением законодательства о труде и пенсионном обеспечении по вопросам предоставления компенсаций работникам за работу с вредными и (или) опасными условиями труда.
Государственная экспертиза условий труда проводится в организациях независимо от их организационно-правовых форм, форм собственности и подчиненности.
В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 16.07.2009 N 45-З “Об органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь” (далее – Закон N 45-З) составной частью системы обеспечения национальной безопасности Республики Беларусь являются органы и подразделения, осуществляющие свою деятельность в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности.
Основные задачи органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь указаны в ст. 2 Закона N 45-З, в числе их организация и участие в пределах своей компетенции в обеспечении функционирования государственных систем предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и пожарной безопасности, системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций; осуществление государственного надзора, контрольных, разрешительных и других специальных функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и обеспечения пожарной безопасности.
Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определены в Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 N 363-З “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”, который направлен на предупреждение аварий на таких объектах и обеспечение готовности организаций, их эксплуатирующих, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.
В целях проверки выполнения организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, требований промышленной безопасности организуется и осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь государственный надзор в области промышленной безопасности. Органом, проводящим такую деятельность, является Департамент по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Положение о Департаменте по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь утверждено Указом Президента Республики Беларусь от 29.12.2006 N 756 “О некоторых вопросах Министерства по чрезвычайным ситуациям” (далее – Положение N 756).
Основные задачи Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь содержит п. 6 Положения N 756. Соответственно функции и полномочия в области промышленной безопасности, безопасности перевозки опасных грузов указаны в п. 7 и 8 Положения N 756.
В целях организации выполнения подготовительных работ для строительства атомной электростанции в Республике Беларусь и обеспечения ядерной и радиационной безопасности Указом Президента Республики Беларусь от 12.11.2007 N 565 “О некоторых мерах по строительству атомной электростанции” в составе Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь был создан Департамент по ядерной и радиационной безопасности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Его основными задачами являются государственный надзор в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности, а также контроль за исполнением законодательства в этой области.
Государственный пожарный надзор за соблюдением требований законодательства о пожарной безопасности, в том числе технических нормативных правовых актов системы противопожарного нормирования и стандартизации, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, являющимися органами государственного пожарного надзора. Государственный пожарный надзор проводится, прежде всего, в целях защиты от пожаров жизни и здоровья людей. Правовая основа и принципы государственного пожарного надзора определены в Законе Республики Беларусь от 15.06.1993 N 2403-XII “О пожарной безопасности”.
В целях обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, устойчивого функционирования энергетического оборудования, систем энергоснабжения, соблюдения правил пользования электрической и тепловой энергией осуществляется государственный энергетический надзор. Данным видом деятельности занимается Департамент по энергоэффективности Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь. На него возлагается проведение единой государственной политики в сфере эффективного использования топливно-энергетических ресурсов и осуществление государственного надзора за рациональным использованием топлива, электрической и тепловой энергии всеми организациями независимо от форм собственности и подчиненности. Положение о Департаменте по энергоэффективности Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь утверждено постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.07.2006 N 981 “Вопросы Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь”.
Государственный санитарный надзор – комплекс мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, направленных на предупреждение, выявление, пресечение нарушений законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Закон Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” (далее – Закон N 340-З) установил правовые и организационные основы предотвращения неблагоприятного воздействия на организм человека факторов среды его обитания в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В нем закреплены система государственного санитарного надзора, права и обязанности должностных лиц органов и учреждений его осуществляющих, гарантии их деятельности, а также ответственность за нарушения санитарно-эпидемиологического законодательства.
Права органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарный надзор, их должностных лиц при проведении проверок указаны в ст. 33 Закона N 340-З.
Резюмируя изложенное, можно сделать следующие выводы.
1. Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде – это виды охранительной деятельности государственных органов, направленной на обеспечение трудовых прав граждан и пресечение нарушений трудового законодательства. Разграничение указанных видов деятельности (контрольной и надзорной) проводится по органам, их осуществляющим, методам выявления ими нарушений законодательства о труде и способам реагирования на них.
Надзор – это деятельность государственных органов по обеспечению точного, неуклонного и единообразного исполнения законов.
Контроль – составная часть управленческой деятельности, сущность которой заключается в проверке соответствия деятельности подконтрольных объектов предписаниям нормативных актов, корректировке и применении санкций, в оценке ее не только с точки зрения законности, но и целесообразности, эффективности.
2. В настоящее время в Республике Беларусь действует целый ряд органов, осуществляющих государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде. Среди них не только общенадзорные органы, проводящие надзор и контроль за соблюдением норм любых отраслей законодательства, но и специализированные государственные органы надзора и контроля. Ведущая роль в системе указанных органов принадлежит Департаменту государственной инспекции труда Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, осуществляющему надзор за соблюдением законодательства о труде и об охране труда в качестве основной функции.
3. С расширением локального и договорного регулирования труда должен расширяться надзор и контроль не только за применением трудового законодательства, но и за установлением условий труда локально, а также по коллективным договорам, соглашениям и иным локальным нормативным правовым актам.
СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Словарь иностранных слов. – М.: ЮНВЕС, 1997. – 416 с.
2. Ожегов, С.И. Словарь русского языка: ок. 57000 слов / С.И.Ожегов; под ред. Н.Ю.Шведовой. – М.: Рус. яз., 1985. – 797 с.
3. Шишко, Г.Б. Надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда – важнейший фактор обеспечения законности в сфере трудовых отношений / Г.Б.Шишко // Проблемы охраны труда. Совершенствование надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда: материалы респ. науч.-практ. конф., Минск, 2 окт. 2003 г. / Мин-во труда и социальной защиты. – Минск: ЦОТЖ, 2004. – С. 120 – 126.
4. Трудовое право: учеб. / В.И.Семенков [и др.]; под общ. ред. В.И.Семенкова. – 3-е изд. – Минск: Амалфея, 2006. – 784 с.
5. Даль, В.И. Толковый словарь русского языка: современное написание / В.И.Даль. – М.: Астрель, 2004. – 983 с.