1 (3). Проведение анализа коррупциогенности правовых актов
В основе коррупциогенности находятся недостатки содержания правовых документов. В одних случаях признаки коррупции можно обнаружить в действиях субъектов, которые используют недостатки правовых документов с применением коррупционных методов. При этом преимущественно указанные действия характеризуются как гражданско-правовые деликты, в отдельных случаях — как административные правонарушения либо дисциплинарные проступки.
В других случаях коррупционные проявления возникают в результате несовершенства правовых документов, а именно их пробельности, противоречивости или неполноты. В результате образуются такие условия следования положениям правовых документов, которые способствуют коррупционным проявлениям (когда следование предписанным действиям или бездействию образует коррупцию или обусловливает ее). В таком случае следует отмечать узаконенные условия для коррупции.
В случае бездействия лиц, приводящего к коррупции, можно говорить об отсутствии с их стороны действенного реагирования на факты нарушения требований законодательства. Например, нецелевое использование финансовых средств может стать возможным при коррумпированности лица, уполномоченного выявлять такие факты и реагировать на них. В таких случаях необходимо выяснить, не способствует ли коррупции противоречивость или неполнота нормативных правовых актов, регулирующих эти вопросы.
Методологический подход, используемый для выявления коррупциогенных положений законов, иных правовых актов и договоров, может быть заключен в анализе с точки зрения отражения в них:
- усмотрений (в том числе административных) при принятии решений;
- отсутствия условий открытости процедур;
- противоречий нормам закона;
- обширного объема односторонних действий от одной из сторон;
- нескольких возможных (допустимых) вариантов разрешения вопросов без точного определения их условий;
- бланкетных или отсылочных положений;
- отсутствия ответственности лиц за нарушение ограничений или запретов, предусмотренных законодательными актами.
Коррупционные проявления во многом становятся возможными из-за несовершенства нормативных правовых актов, слабой работы органов публичной власти.
С учетом огромного разнообразия законодательных и иных нормативных правовых актов, полезно в целях оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность условно разделить их на три группы. Первая группа включает статутные законы и подзаконные нормативные акты.
Вторая группа охватывает тематические законы, призванные создавать условия и режимы нормальной и эффективной управленческой деятельности: Гражданский кодекс Республики Беларусь, Бюджетный кодекс Республики Беларусь, Налоговый кодекс Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь о земле и иные.
Особое внимание следует уделять анализу и правильному применению законов, регулирующих коррупциогенные сферы повышенной опасности, например норм законов о порядке проведения конкурсов на выполнение государственных заказов на оказание публичных услуг, выполнение работ и поставку товаров, о государственной регистрации юридических лиц и сделок с недвижимостью, о банкротстве и т.п.
Третью группу законов и иных нормативных правовых актов составляют акты, рассчитанные на устранение юридических коллизий и коррупционных правонарушений <1>.
<1> Хатаева, М.А. Проведение оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность // Журнал российского права. — 2008. — N 12.
Проблема преодоления коррупциогенности нормативных правовых актов тесно связана с формированием нормальной, эффективно действующей системы правового регулирования отношений, а также системы государственного управления, построенной строго на основе права. Кроме того, важна упорядоченность действий государственных органов и бизнес-структур, а также система специальных мер (превентивных и карательных), направленных на преодоление коррупции.
Разработчикам проектов нормативных правовых актов в практической деятельности следует активно использовать базовые понятия оценки нормативных правовых актов на коррупциогенность, к которым относятся коррупциогенный фактор, коррупционное сознание, коррупционное поведение и др.
Оценка нормативных правовых актов на коррупциогенность тесно пересекается с экспертизой нормативных правовых актов на коррупциогенность. Их единой целью является очищение нормативных правовых актов от коррупционных рисков, а также от предпосылок коррупции.
Необходимо дополнение проекта Закона «О борьбе с коррупцией» нормой, согласно которой не может быть принят нормативный правовой акт, содержащий типичные и известные коррупционные факторы. Кроме того, следует нормативно закрепить ответственность разработчиков нормативных правовых актов за несоблюдение антикоррупционных требований к качеству нормативного правового акта.
Коррупция — это явление системное, и противодействие ей должно быть системным. Можно довести до совершенства отдельную правовую норму, закон, но если не будут приняты сопутствующие законодательные акты, то все это будет нивелировать эффективность действия этого закона. Коррупция будет искореняться из нашей жизни только тогда, когда будет укрепляться право, и в связи с этим очень важно формирование правовой нормы, отвечающей требованиям определенности, недвусмысленности, согласованности с системой действующего правового регулирования.
Преобладающими факторами, способствующими совершению коррупционных действий лицами, состоящими на государственной гражданской службе, являются неурегулированность административных процедур, а также предоставление весьма широких полномочий.
Язык законодательного акта в силу богатства вариативности языковых форм обладает скрытым потенциалом для выражения множества смыслов. Можно отметить что во многом коррупцию порождают слова и фразы — языковые формулировки правовых предписаний. Ведь смысл текста закона появляется в результате его прочтения. Синонимическая вариативность и многозначность языковых формул создают предпосылки для расширительного толкования. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным и точным. Далеко не случайно юридико-лингвистическая коррупциогенность выделена в отдельный самостоятельный фактор, который подлежит оценке в ходе антикоррупционной экспертизы. Качество закона в значительной степени определяется чистотой языка. Если эксперты-правоведы интересуются вопросами содержания проекта закона, то эксперты, проводящие лингвистическую экспертизу, — его формой. Безупречность законов по форме и содержанию оценивается как условие выполнения ими функции волеизъявления. В компетенцию экспертов-лингвистов входят оценка соответствия текста законопроекта нормам русского литературного языка с учетом особенностей языка нормативных правовых актов и дача рекомендаций по устранению грамматических, синтаксических, логических, редакционно-технических ошибок, а также неточностей в использовании терминов.
Первую группу составляют проблемы, которыми грешат многие нормативные акты: определение компетенции властного органа по формуле «вправе»; установление неопределенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций; возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органа власти; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества и др.
Вторая группа, условно называемая «правовые пробелы», помимо собственно пробелов подразумевает отсутствие норм, обеспечивающих возможность контроля; отсутствие превентивных норм, определяющих статус госслужащих в коррупциогенных отраслях (хорошо бы еще опубликовать список таких отраслей вместе с рейтингом); отсутствие конкретных норм об ответственности госслужащих.
Третья группа — это нормативные коллизии (противоречия), которые создают для органа власти возможность произвольного выбора норм, подлежащих применению в конкретном случае.
2 (4). Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
Одним из направлений антикоррупционной политики нашей страны должно стать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. В настоящее время данные вопросы рассматриваются при проведении криминологической экспертизы нормативных правовых актов.
Криминологическая экспертиза может выявлять и так называемую латентную криминогенность позитивного законодательства, которая, будучи скрыта в законе, является его побочным и часто непросчитываемым последствием. Латентная криминогенность свидетельствует о негативных аспектах правотворческой деятельности, открывает новые возможности для совершения преступлений, известных уголовному закону, повышает уровень существующей преступности.
Криминогенные факторы, представленные в обобщенном виде: множественность вариантов диспозиций правовых норм (обилие отсылочных, бланкетных диспозиций), следствием чего являются широкие возможности ведомственного и локального нормотворчества; наличие коллизий правовых норм, что создает возможности для применения той нормы, которая выгодна в конкретном случае; определение компетенции по формуле «вправе»; широта дискреционных полномочий, позволяющих действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств (чаще всего это относится к условиям (основаниям) и срокам принятия решения); риск чрезмерного административного усмотрения при принятии решений в условиях отсутствия открытых и четких процедур, отсутствия конкурсных процедур отбора; завышенные требования к лицу, предъявляемые для реализации принадлежащего ему права, либо открытый (примерный) перечень необходимых для этого документов.
Норма, предоставляющая государственным органам право самостоятельно устанавливать правила поведения: если в документе лишь записано, что чиновник вправе принимать какие-то решения, у госслужащего появляется возможность действовать по собственному усмотрению. Нередко эти действия предпринимаются в пользу тех, кто готов «простимулировать» чиновника.
Последний коррупционный фактор сопровождает любого человека при решении многих вопросов (пенсионных, жилищных, медицинских, образовательных и т.д.) в силу многочисленности норм права, которые требуют от гражданина или фирмы слишком больших материальных и временных затрат при прохождении разрешительных или регистрационных процедур. Для многих единственный способ избежать бюрократической круговерти — заплатить специалисту, принимающему справки. Хотя куда действеннее другой путь — добиться, чтобы исчерпывающий перечень необходимых документов не заканчивался словами «и другие».
Для того чтобы нормативные правовые акты принимались в интересах общества, а не конкретных лиц или организаций, эксперты должны изучать каждый законопроект и попытаться предсказать, как он будет работать в жизни: насколько увеличатся очереди в канцеляриях, насколько больше придется людям собирать справок после принятия очередного акта, насколько вырастет бумагооборот у бюрократов и, самое главное, как подстроятся под новую схему коррупционеры, придумают ли что-нибудь, чтобы мзду взять и не попасться.
Антикоррупционная экспертиза ни в коей мере не должна быть формальной процедурой правотворческой деятельности в силу общественно опасных последствий распространения коррупции, коими стали не только разложение государственного аппарата, дискредитация власти, но и противоправное нарушение защищаемых законом интересов государства, отдельных граждан, а также развращение населения, общества в целом, которое фактически сдалось перед данным социально-политическим феноменом и не в состоянии ему противостоять. Вместе с тем коррупция как общественное явление органически противоположна праву, выражающему правильно понятые общие и личные интересы в легальных формах. Действия же вопреки праву с открытым нарушением законности, плутоватое использование в противоправных интересах различных юридических форм и процедур (конкурсов и т.п.), «теневые» способы решения дел (договоренности и т.п.) деформируют правосознание и поведение не только участников отношений <2>.
<2> Клюковская, И.Н., Мелекаев, Р.К. Правовая природа и принципы криминологической антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Общество и право. — 2011. — N 5.
Посредством экспертизы можно выявить целый комплекс различного рода деструкций, как то: коллизии, пробелы, дублирования, асоциальные, непоследовательные, неверно грамматически и синтаксически выраженные предписания. Моделируя механизм экспертной законопроектной деятельности, необходимо выделить его ключевые, последовательно сменяющие друг друга стадии. К ним следует относить: инициативную (подготовительную), оценочную (применение специальных знаний), а также заключительную (стадию принятия и оформления итоговых решений).
На инициативной стадии приглашаются (назначаются) эксперты-исполнители в целях экспертирования законопроекта с точки зрения его содержания и формы. Наиболее значимая стадия механизма — оценочная, или стадия применения специальных знаний, выражающаяся в мыслительной деятельности лиц, обладающих специальными познаниями в исследуемой области. Специфика ее заключается в прямой зависимости результата экспертизы от субъективных качеств эксперта — глубины его юридических, лингвистических и иных познаний, интеллектуальных способностей, квалификации, опыта и др.
Заключительной стадией механизма экспертной законопроектной деятельности является коллегиальное принятие и оформление итоговых результатов.
3 (5). Предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства
Анализ действующего в Республике Беларусь антикоррупционного законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства, а также разработки стандартов и правил поведения чиновников.
В частности, в Законе Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон о борьбе с коррупцией) полагаем необходимым отметить следующее.
1. Понятие государственного должностного лица и лица, приравненного к государственному должностному лицу, дано в статье 1 Закона о борьбе с коррупцией. Определение государственного должностного лица в Законе о борьбе с коррупцией сформулировано в рамках подходов, принятых в уголовном праве и использованных при определении должностного лица в пункте 4 части 4 статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК).
Такой подход имеет следующие недостатки:
- определение того, какие функции выполняет то или иное лицо (организационно-распорядительные, административно-хозяйственные), требует специальных познаний в области уголовного права, которыми подавляющее большинство государственных должностных лиц, их непосредственных руководителей, руководителей государственных органов (организаций) не обладает;
- отсутствие четких признаков указанных лиц в Законе о борьбе с коррупцией вызывает сложности в определении круга субъектов, обязанных соблюдать требования статей 16, 17, 18-1, 19, 27 и других статей Закона о борьбе с коррупцией, как у правоохранительных и контролирующих органов, так и у самих лиц, на которых возлагаются соответствующие обязанности;
- круг лиц, на которых возлагаются обязанности по соблюдению антикоррупционного законодательства, является чрезмерно широким, так как многие субъекты, отнесенные законом к государственным должностным лицам или приравненным к ним лицам, не выполняют каких-либо публичных (государственных) функций.
Указанные недостатки Закона о борьбе с коррупцией приводят к невозможности идентифицировать гражданам свою обязанность по соблюдению соответствующих антикоррупционных ограничений. Отсутствие четкости в определении лиц, невозможность решения указанного вопроса без юридических познаний порождает вопрос об отсутствии вины граждан в случае несоблюдения ими ограничений и невозможность привлечения их к ответственности.
Кроме того, слишком широкое определение государственных должностных и приравненных к ним лиц распыляет силы и средства правоохранительных и контролирующих органов, приводит к огромным прямым финансовым затратам (например, на заполнение деклараций, сбор подтверждающих документов и т.п.), а также к косвенным экономическим потерям (затраты времени на заполнение и проверку деклараций и т.п.). При этом случаи выявления нарушений с помощью указанных средств являются единичными и не позволяют организовать эффективный контроль за лицами, которые относятся к группе повышенного риска совершения коррупционных деяний.
В связи с этим необходимо:
- к государственным должностным лицам отнести: Президента Республики Беларусь; депутатов Палаты представителей; членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; депутатов местных Советов депутатов, осуществляющих свои полномочия на профессиональной основе; сотрудников Следственного комитета Республики Беларусь и органов внутренних дел, имеющих специальные звания; судей; прокурорских работников; лиц, включенных в кадровый реестр Главы государства, и их заместителей; лиц, включенных в кадровый реестр Совета Министров Республики Беларусь, и их заместителей; руководителей и заместителей руководителей государственных организаций и негосударственных организаций, в уставном фонде которых доля государственной собственности составляет не менее 50 процентов; государственных служащих, на которых распространяется действие Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее — Закон о государственной службе);
- к лицам, приравненным к государственным должностным лицам, следует отнести: членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатов местных Советов депутатов, осуществляющих свои полномочия на непрофессиональной основе; граждан, зарегистрированных в установленном законом порядке кандидатами в Президенты Республики Беларусь, кандидатами в депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; депутатов местных Советов депутатов, представителей общественности при выполнении обязанностей по отправлению правосудия.
2. Необходимо установить порядок привлечения государственных должностных лиц и приравненных к ним лиц к ответственности за несоблюдение антикоррупционных ограничений, не связанных с совершением преступления, предусмотрев предварительный порядок уведомления государственного должностного лица или приравненного к нему лица о недопустимости совершения конкретных действий по службе, противоречащих ограничениям, установленным для таких лиц законом, с требованием прекратить совершение подобных действий. В случае непрекращения действий по несоблюдению ограничений либо совершения действий после официального предупреждения государственное должностное лицо привлекается к дисциплинарной или административной ответственности за несоблюдение соответствующего антикоррупционного ограничения, предусмотренного законом. Такой порядок позволит исключить случаи ухода государственных должностных лиц и приравненных к ним лиц от ответственности за несоблюдение законодательства о борьбе с коррупцией посредством ссылок на неоднозначное толкование норм и неприменимость этих норм в конкретных случаях. Кроме того, такой порядок гарантирует защиту прав государственных должностных и приравненных к ним лиц от расширительного толкования соответствующих ограничений. Обязанность по вынесению таких предупреждений следует возложить на органы прокуратуры, которые в настоящее время осуществляют проверки исполнения законодательства о борьбе с коррупцией.
Аналогичный предварительный порядок уведомления предусмотрен в некоторых зарубежных государствах.
3. Необходимо установить запрет на повторный прием на государственную службу лиц, которые ранее допустили противоправные деяния и освобождены от занимаемых должностей по дискредитирующим обстоятельствам или привлечены к уголовной ответственности.
4. Необходимо установить исчерпывающий перечень ограничений, связанных с государственной службой, в Законе о борьбе с коррупцией, исключив такие ограничения из других законодательных актов.
Множественность нормативных предписаний, касающихся ограничений, в Законе о борьбе с коррупцией и иных законодательных актах приводит к нарушению системности законодательства, противоречиям (например, относительно ограничений по принятию подарков и пр.), проблемам толкования в правоприменительной практике. Ограничения, предусмотренные иными законодательными актами, носящими антикоррупционный характер, должны содержаться в Законе о борьбе с коррупцией, который должен стать единственным нормативным правовым актом в данной сфере.
5. Необходимо предусмотреть отдельную норму, в которой установить, что «гражданин, за исключением случаев, предусмотренных частью второй настоящей статьи, в течение двух лет после прекращения государственной службы не вправе работать в коммерческих или некоммерческих организациях на должностях, связанных с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных обязанностей и совершением юридически значимых действий, если в течение последнего года государственной службы в отношении этих организаций или их должностных лиц он принимал решения или осуществлял функции надзора, контроля, дознания, следствия, правосудия».
6. Необходимо закрепить норму, предусматривающую лишение всех или части привилегий государственного служащего с момента выявления факта должностного правонарушения или преступления, в том числе лишение права на пенсионное обеспечение по Закону о государственной службе до 100% либо установление его размера до среднего уровня по республике.
В Закон о государственной службе, Закон Республики Беларусь от 04.01.2003 N 174-З «О декларировании физическими лицами доходов и имущества», иные нормативные правовые акты необходимо внести дополнения, предусматривающие расширение объема сведений, декларируемых лицами, которые обязаны в соответствии с законодательством декларировать доходы и имущество, и установление их обязанности декларировать:
- имущество (недвижимость, автотранспорт), находящееся в собственности иных лиц, но которым фактически пользуется лицо, подавшее декларацию, в том числе на условиях аренды и безвозмездного пользования, с указанием данных о лицах, предоставивших такое имущество;
- подарки (кроме подарков от супругов, близких родственников и свойственников), если их стоимость превышает установленный гражданским законодательством размер, с указанием данных о дарителе;
- доходы и имущество проживающих совместно несовершеннолетних детей;
- сведения об организациях, учредителями, участниками или членами которых они являются, независимо от размера принадлежащей им доли в этих организациях.
Предусмотреть:
— административную ответственность за участие юридического лица в коррупционной деятельности, а также расширение с учетом зарубежного опыта перечня административных взысканий, применяемых к юридическим лицам (запрет заниматься видом деятельности на определенный срок или бессрочно; помещение под судебный надзор на определенный срок; временное прекращение деятельности филиалов юридического лица, которые способствовали совершению коррупционных преступлений; запрет на заключение сделок с государственными организациями на определенный срок или бессрочно);
— корректировку статьи 429 УК в части замены слов «доверенное лицо» словами «иных лиц»;
— в Декрете Президента Республики Беларусь от 16.01.2009 N 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования» ликвидацию коммерческой организации за:
- учреждение должностным лицом, находящимся на государственной службе, организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность;
- участие в управлении организацией, осуществляющей предпринимательскую деятельность, лично или через иных лиц вопреки запрету, установленному законом;
- предоставление должностным лицом с использованием служебных полномочий организации, осуществляющей предпринимательскую деятельность, льгот, преимуществ или покровительства в иной форме;
— дополнение Положения о представителях государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь либо административно-территориальным единицам, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16.05.2008 N 694 «О представителях государства в органах управления хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых принадлежат Республике Беларусь либо административно-территориальным единицам», обязанностью представителя государства принимать в пределах своей компетенции меры, направленные на противодействие коррупции.
4 (6). Разработка нравственных стандартов поведения чиновников и иных лиц
Особенностью современной коррупции является то, что она последовательно расширяет зоны своего влияния за счет новых, ранее достаточно защищенных от нее сфер, в частности правоохранительной деятельности и высших эшелонов власти, что делает ее особенно опасной. В настоящее время практически нет ни одного органа государственной власти, коррупционные услуги которого не были бы востребованы бизнесом.
Одно из наиболее серьезных препятствий к созданию эффективной модели противостояния коррупции проявляется в том, что нравственные стандарты гражданского общества могут не совпадать с этикой государственной и негосударственной службы. Можно выделить следующие виды неправовых этических коррупционных нарушений: присутствие на банкетах, устраиваемых организациями, контроль за деятельностью которых входит в компетенцию того или иного государственного служащего; публичное неделовое и регулярное общение с людьми, имеющими судимость за корыстные преступления; проживание в апартаментах или пользование автомобилем, стоимость которых несопоставима с размером жалования государственного служащего; зарубежные командировки за счет заинтересованных лиц и т.п.
Справочно. Под коррупционными правонарушениями понимаются содержащие признаки коррупции проступки, запрещенные нормами права под угрозой юридической ответственности.
Основными видами коррупционных правонарушений являются гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные проступки и уголовные преступления.
Однако специфика коррупционных деяний такова, что в силу процессуальных трудностей или пробелов и издержек административного и уголовного законодательства они часто бывают объективно недоказуемы или ненаказуемы, а наиболее опасные проявления коррупции — взяточничество и коммерческий подкуп — отличаются особенно высокой латентностью, чем нередко пользуются участники коррупционных сделок.
Коррупционным правонарушениям предшествует нарушение этических и корпоративных стандартов поведения работников соответствующих профессий.
В настоящее время по особым стандартам вынуждены жить не только чиновники, но и банкиры, предприниматели, представители других частных сфер. Государственные служащие обязаны отчитываться о доходах и расходах, сдавать дорогие подарки в казну, быть осмотрительными в связях. В банках уже давно активно внедряется так называемый комплаенс-контроль, предусматривающий особые правила деятельности и процедуры контроля в финансовой сфере.
Справочно. Комплаенс — правила поведения, которые приходится соблюдать людям по роду какой-нибудь деятельности.
Правоведы во многих странах предлагают внедрить единые международные стандарты поведения и контроля во всех сферах, где существуют риски техногенных, финансовых, иных катастроф либо системных сбоев, угрожающих безопасности государства и общества. В перспективе подобные требования могут появиться в организациях, работающих во всех сферах общественной, в том числе экономической, жизни.