Судьба Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, принятого Верховным Советом Республики Беларусь 6 декабря 1984 года (далее — КоАП 1984 года) <1>, предопределена. По всей видимости, в течение ближайшего года он утратит силу ввиду введения в действие нового кодекса. Им является Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях, принятый Палатой представителей 17 декабря 2002 года, одобренный Советом Республики 2 апреля 2003 года и подписанный Президентом страны 21 апреля 2003 года (далее — КоАП) <2>. Ввиду того что ряд норм этого кодекса не был подписан Президентом Республики Беларусь, Парламент вернулся к их повторному рассмотрению в соответствии с частью 8 статьи 100 Конституции. Результатом этой работы явилось принятие Закона от 28 июля 2003 года «О внесении дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях», которым в КоАП были введены соответствующие дополнения <3>.
<1> СЗ БССР. 1984. N 35. Ст. 505.
<2> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 63. 2/946.
<3> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 87. 2/980.
Введение КоАП в действие предполагается осуществить специальным законом одновременно с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП), проект которого в настоящее время находится в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь.
Законодательство об административных правонарушениях было и остается до настоящего времени наиболее динамичной и постоянно корректируемой отраслью права. Достаточно сказать, что только в течение последнего пятилетия с 1999 по 2003 годы Национальным собранием Республики Беларусь были приняты 27 законов, которыми в него были внесены те или иные дополнения и изменения.
Наряду с КоАП 1984 года в настоящее время в республике действуют десятки нормативных правовых актов (декреты и указы Президента республики), в которых предусмотрена административная ответственность не только физических, как в КоАП 1984 года, но и юридических лиц. При этом названные нормативные акты не всегда сопрягались с нормами КоАП 1984 года и действовали параллельно с ним. В ряде случаев во избежание разночтений между ними нормы КоАП 1984 года подвергались изменениям и дополнениям. Имел место и иной подход, когда в те или иные нормативные акты после их принятия вводились нормы, приводящие их в соответствие с КоАП 1984 года.
КоАП 1984 года содержал немалое количество архаичных норм, в том числе принятых в советское время, либо норм, не сопряженных с новейшим законодательством республики. Нормы об административной ответственности юридических лиц, несмотря на их существование в законодательстве республики, в кодексе отсутствовали вовсе. В нем лишь отчасти содержались нормы, предусматривающие административную ответственность за налоговые нарушения. Эти и некоторые иные обстоятельства обусловили необходимость принятия нового КоАП.
КоАП относится к числу нормативных правовых актов наиболее важных наряду с Гражданским и Уголовным кодексами для граждан, общества и государства. Свидетельством такой его значимости служат данные о числе граждан, привлекаемых в стране к административной ответственности за административные правонарушения. Ежегодно их число равняется нескольким миллионам. Притом, что точная цифра, как это ни парадоксально, не известна никому, ввиду отсутствия единой государственной статистической отчетности, посвященной данному виду юридической ответственности.
Думается, что в связи с принятием нового КоАП до введения его в действие Министерством юстиции республики совместно с Министерством внутренних дел, которое имеет хорошо поставленную службу учета административных правонарушений и взысканий, налагаемых за их совершение, будут предприняты соответствующие меры для исчерпывающего решения данной проблемы.
КоАП является значительным продвижением вперед в развитии республиканского законодательства охранительного блока. На некоторые принципиальные положения его Общей части хотелось бы обратить внимание читателя.
Прежде всего следует отметить, что концепция нового кодекса, его основные, принципиальные положения были определены в Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 4 апреля 2002 года N 205. Среди названных положений этой Концепции следует обратить внимание на акцент на соответствие понятийного аппарата, принципов и норм КоАП, структуры его Особенной части такому нормативному правовому акту как Уголовный кодекс Республики Беларусь, что вполне обоснованно ввиду близости таких видов ответственности как административная и уголовная. В Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь также ставилась задача расширения исключительной компетенции судов по наложению административных взысканий, а также формулировался ряд других важных положений <4>.
Новый кодекс задумывался как единственный закон об административных правонарушениях, действующий в государстве. Такой концептуальный подход, направленный на кодификацию законодательства об административных правонарушениях, заслуживает одобрения. Он нашел отражение в части 2 статьи 1.1 КоАП <5>. В ней отмечается, что «кодекс является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь». Этим новый кодекс существенно отличается от КоАП 1984 года, статья 2 которого допускает существование наряду с кодексом и иных нормативных правовых актов об административной ответственности (законодательных актов и постановлений Правительства), которые «до включения их в установленном порядке в настоящий Кодекс применяются на территории Республики Беларусь непосредственно».
В связи со сказанным правомерно поставить следующий вопрос: если новый кодекс — единственный закон об административных правонарушениях, то возможно ли параллельное существование в государстве нормативных правовых актов, предусматривающих такую ответственность? В части 2 статьи 1.1 КоАП по этому поводу сказано, что «нормы других законодательных актов, предусматривающие административную ответственность, подлежат включению в настоящий Кодекс».
Это мудреное положение с точки зрения теории и практики белорусского нормотворчества означает, что непосредственные изменения и дополнения КоАП будут производиться путем принятия законов о внесении в него изменений (дополнений), что имеет место и сейчас.
Новелла кодекса заключается в том, что Правительство республики лишено права на установление административной ответственности. В то же время вопросы административной ответственности будут и далее решаться наряду с КоАП в других законодательных актах, к которым Конституция и Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» относят не только законы, но и декреты и указы Президента Республики Беларусь <6>.
<4> См. подробнее: Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. N 46. 1/3636.
<5> Особенность нового КоАП состоит в том, что в нем использован способ нумерации статей, копированный с КоАП Российской Федерации 2001 года. КоАП является на сегодня единственным в республике нормативным правовым актом с такой нумерацией статей. Суть его состоит в том, что статьи обозначаются несколькими арабскими цифрами, разделенными точкой. Цифры до точки обозначают номер главы, а после точки — порядковый номер в пределах главы. Структурные элементы статей и примечаний — части статей и примечаний (за исключением имеющих одну часть), как и в Уголовном, Уголовно-процессуальном и Уголовно-исполнительном кодексах Республики Беларусь, нумеруются арабскими цифрами с точкой, пункты частей статей — арабскими цифрами со скобкой.
<6> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. N 7. 2/136.
Положение, определяющее обязанность государства включить нормы законодательных актов об административных правонарушениях в КоАП, несколько изменилось. Если в настоящее время в КоАП 1984 года говорится о том, что такие нормы применяются непосредственно до момента включения их в кодекс, то в новом кодексе сказано, что они подлежат включению в КоАП. Это означает, что, хотя они и могут применяться непосредственно, однако должны быть включены в КоАП.
На мой взгляд, данная норма обязывает Президента государства и Парламент страны к еще более тесному взаимодействию и сотрудничеству в сфере установления административной ответственности. Правда, в соответствии с частью 3 статьи 101 Конституции при отсутствии в Парламенте абсолютного большинства при голосовании по поводу отмены декрета, решающего вопросы административной ответственности, он будет действовать параллельно с КоАП сколь угодно долго в качестве временного декрета, имеющего силу закона.
На необходимость такого взаимодействия и сотрудничества указывают и коллизии между КоАП и декретами, указами Президента республики, которые не удалось устранить вплоть до момента подписания кодекса Президентом. Статьи 6.5, 12.21 — 12.28 и другие (см. соответствующие примечания в тексте КоАП в его первоначальной редакции) на момент их принятия находились в противоречии со многими нормативными правовыми актами Президента государства в части описания признаков административных правонарушений, размеров санкций и субъектов административной ответственности (декреты Президента от 27 января 2003 года N 4, от 18 декабря 2002 года N 30 и др.). Ввиду этого, а также в силу погрешностей технико-юридического характера и несоответствия иному законодательству республики названные и ряд других норм КоАП не вступили в силу в соответствии с частью 8 статьи 100 Конституции.
Упомянутым выше Законом от 28 июля 2003 года большинство этих норм было согласовано и в соответствующей редакции введено в КоАП. Лишь статья 12.24, часть 3 статьи 12.25 и части 1 — 5 статьи 12.26 КоАП вновь не были подписаны Президентом страны и, следовательно, в отношении них процедуры повторного рассмотрения и согласования с субъектом законодательной инициативы будут возобновлены.
Заслуживает одобрения концептуальный подход, в соответствии с которым КоАП включает в себя только материальные нормы, определяющие, какие деяния являются административными правонарушениями и какие административные взыскания могут быть применены за их совершение. Вопросы, относящиеся к возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях, исполнению решений о наложении административных взысканий, урегулированы в ПИКоАП.
Новый кодекс делится на две части: Общую и Особенную. Общая часть состоит из трех разделов, подразделенных на 8 глав, в которых регламентированы наиболее принципиальные вопросы административной ответственности, являющиеся исходными, основополагающими для норм Особенной части.
В Особенной части, состоящей только из глав (с 9-ой по 25-ую), сформированных с учетом объекта посягательства, описываются признаки административных правонарушений и определяются виды и размер административных взысканий, которые могут быть наложены за их совершение.
Фундаментальным, нормообразующим в рамках КоАП и иных законодательных актов об административной ответственности является понятие «административное правонарушение». Определению этого понятия в новом кодексе придано новое содержание, однако с сохранением в нем принципиальных положений, известных КоАП 1984 года. Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП «административным правонарушением признается противоправное виновное (умышленное или неосторожное), а также характеризующееся иными признаками, предусмотренными настоящим Кодексом, деяние (действие или бездействие), за которое установлена административная ответственность».
В этом определении сохранено принципиальное положение о том, что деяние является правонарушением только при условии, что оно совершено виновно (умышленно или по неосторожности), что, к большому сожалению, нередко игнорируется в практике применения мер административной ответственности. При этом даже робкие попытки отдельных судов разобраться с субъективной стороной административного правонарушения не всегда находят поддержку со стороны Верховного Суда республики. Например, из постановления Председателя Верховного Суда Республики Беларусь, отменившего постановление нижестоящего суда как незаконное, следует, что самого факта представления П. поддельного технического паспорта достаточно для признания его виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 193-2 КоАП 1984 года, поскольку в этом случае «не требуется, чтобы указанные в ней документы были для лица заведомо поддельными». Между тем, П. указывал на то, что о подложности документа ему не было известно, поскольку невозможно визуально определить исправления в техническом паспорте при приобретении машины. Другими словами, П. ссылался на то, что у него не было умысла на сокрытие от таможенного контроля, что он действовал неосторожно <7>. По моему мнению, указанное решение, принятое по делу П., следует отнести к числу спорных ввиду того, что часть 2 статьи 193-2 КоАП 1984 года определяет указанное административное правонарушение в качестве умышленного, следовательно, лицо должно осознавать, что предъявляет таможне поддельные документы. Отказ суда от выяснения формы вины едва ли можно признать согласующимся с предписаниями части 1 статьи 9 КоАП 1984 года.
<7> См.: Судовы веснiк. 2003. N 2. С. 40 — 41.
Принципиальной новеллой рассматриваемого определения является указание на то, что деяние может признаваться административным правонарушением только при условии, что его признаки предусмотрены КоАП. Только КоАП и никаким иным законодательным актом. При этом данное положение корреспондирует положениям статьи 3.5, части 1 статьи 4.1, части 1 и 2 статьи 4.8 КоАП и других статей этого кодекса, определяющих в качестве основания административной ответственности совершение лицом предусмотренного Особенной частью КоАП административного правонарушения, то есть деяния, характеризуемого в части 1 статьи 2.1 КоАП.
Из этого положения, на мой взгляд, следует, что нормы иных законодательных актов об административных правонарушениях не вправе решать вопросы, касающиеся определения признаков административных правонарушений, то есть не вправе устанавливать административную ответственность за деяния, ранее не признававшиеся КоАП административными правонарушениями, не вправе изменять признаки этих деяний, описанные в КоАП.
Все иные вопросы административной ответственности могут решаться наряду с КоАП и в иных законодательных актах в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 1.1 КоАП. Замечу, что часть 1 статьи 2.1 КоАП, равно как и иные статьи, в которых говорится об административном правонарушении, предусмотренном только КоАП, но не другими законодательными актами, не была заблокирована Президентом республики, на нее не было наложено вето и она не включена им в перечень норм КоАП, не вступивших в силу в соответствии с частью 8 статьи 100 Конституции. Этим самым он, полагаю, ввел соответствующие ограничения для разработчиков проектов декретов и указов Президента, которые после введения КоАП в действие обязаны будут реализовать их в своей практической деятельности.
К сожалению, в статье 2.1 КоАП не сохранена норма части 2 статьи 9 КоАП 1984 года, гласящая, что «административная ответственность за правонарушения, предусмотренные статьями Особенной части настоящего Кодекса, наступает, если эти правонарушения по своему характеру не влекут за собой в соответствии с действующим законодательством уголовной ответственности». Эта норма позволяла всегда разрешать коллизии между уголовным законом и КоАП в пользу применения уголовного закона.
В связи с исключением указанной нормы из нового кодекса вопрос о разрешении коллизии между уголовным законом и КоАП будет решаться в каждом конкретном случае по-разному в соответствии с правилом, предусмотренным частью 10 статьи 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»: «новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица)». Отмечу попутно, что на момент своего принятия КоАП в ряде случаев уже вступал в коллизию с уголовным законом (см., например, коллизию между статьей 23.50 КоАП и частью 2 статьи 295 Уголовного кодекса). Новые коллизии появились в связи с внесением в Уголовный кодекс изменений и дополнений Законами от 4 января и 22 июля 2003 года (см., например, коллизию между статьей 23.55 КоАП и статьей 371-2 Уголовного кодекса).
Идея единого и единственного закона об административной ответственности обязывала его разработчиков включить в КоАП и нормы об административной ответственности юридических лиц. Эти нормы появились как в Общей, так и Особенной частях КоАП. В Общей части ответственности юридических лиц посвящены в той или иной мере 13 статей. Ответственность юридических лиц за конкретные административные правонарушения предусмотрена в 156 из 395 статей Особенной части УК, подписанных Президентом на 28 июля 2003 года, что составляет 39, 5 % от числа всех статей Особенной части КоАП (на эту же дату, как отмечалось, не подписано 3 статьи Особенной части КоАП). В сравнении с нынешним законодательством очевидно расширение сферы применения административной ответственности к юридическим лицам.
Первые отклики на введение в КоАП норм об административной ответственности юридических лиц в целом одобрительные <8>. Несмотря на неудачность, на мой взгляд, отдельных норм, касающихся административной ответственности юридических лиц (например, о вине юридического лица (статья 3.5 КоАП), в целом решение о включении в КоАП норм об административной ответственности юридических лиц следует поддержать. При этом необходимо отметить, что едва ли обоснованно ставить под сомнение правомерность наименования в КоАП ответственности юридических лиц административной и предлагать именовать ее экономической <9>. Это явный возврат к старому.
Думается, выглядит неубедительной и ссылка тех же авторов на положения теории уголовного права, якобы не признающей юридических лиц субъектом преступления (почему-то в статье он именуется «субъектом состава преступления», что не верно). Не вдаваясь в суть проблемы, что выходит за рамки предмета данной статьи, отмечу, что белорусское уголовное право действительно не признает юридическое лицо субъектом преступления, чего нельзя сказать об уголовном праве других государств. Число таких государств, которые признают юридическое лицо в качестве субъекта уголовной ответственности все увеличивается (см., например, статью 121-2 Уголовного кодекса Франции <10>, статью 20 Уголовного кодекса Литвы <11>, статью 21 Уголовного кодекса Молдовы <12>). Необходимость ответственности юридических лиц предусматривают и нормы международного права (см., например, Конвенцию Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, ратифицированную Республикой Беларусь 3 мая 2003 года <13>, Европейскую Конвенцию об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года, ETS N 173, ратифицированную нашим государством 26 мая 2003 года <14>).
<8> См., например: Макаревич А. Президентом подписан новый Кодекс об административных правонарушениях // Право Беларуси. 2003. N 22.
<9> Круглов В., Телятицкая Т. Юридические лица и административная ответственность // Судовы веснiк. 2003. N 4. С.54.
<10> Уголовный кодекс Франции / Пер. с фр. и предисловие Н.Е. Крыловой. — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2002.
<11> Уголовный кодекс Литовской Республики / Вступительная статья В. Павилониса, А. Абрамявючиса, А. Дракшене. — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
<12> Уголовный кодекс Республики Молдова / Вступительная статья А.И. Лукашова — СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.
<13> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 55. 2/943.
<14> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 61. 2/948.
В соответствии с КоАП юридическое лицо несет ответственность при условии, что деяние, предусмотренное Особенной частью анализируемого Кодекса, совершено должностным лицом или иным работником юридического лица в пользу или в интересах этого юридического лица и с ведома или разрешения органа этого юридического лица (статья 3.5 КоАП). Если должностное лицо или иной работник юридического лица совершили деяние, предусмотренное Особенной частью КоАП, невиновно, то как они, так и юридическое лицо, в пользу или в интересах которого и с ведома или разрешения органа которого они действовали, не подлежат административной ответственности. Для привлечения юридического лица к административной ответственности в суде, а дела этой категории в силу части 3 статьи 6.2 КоАП подведомственны только судам, нужно будет доказать виновность должностного лица или иного работника юридического лица. При этом согласно части 7 статьи 4.8 КоАП «наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо или иного работника юридического лица, равно как и привлечение к административной ответственности должностного лица или иного работника юридического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».
Следуя конституционному принципу равенства перед законом, новый кодекс не выделяет в санкциях статей Особенной части такую категорию лиц, подвергаемых административным взысканиям, как должностные лица, что характерно для КоАП 1984 года. В КоАП используется термин «физическое лицо», содержанием которого охватываются и должностные лица. Однако использование должностного положения при совершении административного правонарушения влияет на меру ответственности должностного лица. Совершение им административного правонарушения в связи с исполнением служебных обязанностей подлежит учету в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность (см. пункт 10 части 1 статьи 7.3 КоАП). В тех же случаях, когда административная ответственность установлена только для должностных лиц в силу особенностей деяния, которое может быть совершено исключительно с использованием ими служебных полномочий, о должностных лицах как специальных субъектах административного правонарушения говорится в диспозиции статьи Особенной части КоАП (статьи 21.5, 23.22 и др.).
Таким же образом поступил законодатель, определив в диспозиции статьи Особенной части КоАП в качестве специального субъекта индивидуального предпринимателя. Кроме того, индивидуальный предприниматель выделен в санкции ряда статей Особенной части КоАП как субъект экономической деятельности. Другими словами, индивидуальный предприниматель несет административную ответственность в качестве специального субъекта на общих основаниях как и другое физическое лицо. Как субъект экономической деятельности (см. статью 22 Гражданского кодекса Республики Беларусь) он несет повышенную ответственность в случаях, специально предусмотренных в санкциях статей Особенной части КоАП. Число таких статей равняется 140, что составляет 35, 4 % от числа всех статей Особенной части КоАП, подписанных Президентом. Тем самым расширена область применения административной ответственности индивидуальных предпринимателей.
Следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 4.8 КоАП физическое лицо подлежит административной ответственности как индивидуальный предприниматель, если совершенное административное правонарушение связано с осуществляемой им предпринимательской деятельностью и прямо предусмотрено статьей Особенной части настоящего Кодекса. В этом случае привлечение индивидуального предпринимателя к административной ответственности исключает наложение на него административного взыскания, предусмотренного той же статьей Особенной части настоящего Кодекса для физического лица.
Новый кодекс более широко в сравнении с КоАП 1984 года использует принцип диспозитивности (вопрос о том, привлекать или не привлекать лицо к административной ответственности отдается государством на усмотрение потерпевшего). Если в настоящее время только по четырем административным правонарушениям ответственность наступает по жалобе потерпевшего (статьи 156-1, 156-2, 156-3, 167-9 КоАП 1984 года), то в новом кодексе их число возросло до девяти (см. перечень в статье 4.5 КоАП).
В отличие от КоАП 1984 года новый кодекс устанавливает административную ответственность за покушение на административное правонарушение, если об этом прямо указано в статье Особенной части КоАП (см. статью 2.3 КоАП). Такая ответственность предусмотрена 7 статьями КоАП (статьи 10.5, 14.4, 23.14, 23.29, 23.30, 23.31 и 23.32). Также впервые предусмотрена административная ответственность за соучастие в административном правонарушении. Теперь наряду с исполнителями ответственности будут подлежать организаторы и пособники административных правонарушений, исчерпывающий перечень которых приведен в части 7 статьи 2.4 КоАП.
Значительной новизной отличается раздел III «Административное взыскание» КоАП. Так, в частности, произошло значительное увеличение числа видов взысканий, которые могут налагаться только судом. Это значит, что суду подведомственны все дела об административных правонарушениях, за которые в санкциях статей Особенной части КоАП предусмотрена ответственность юридических лиц.
Кроме этого суду подведомственны дела об административных правонарушениях физических лиц, если в санкциях статей Особенной части КоАП предусмотрены административные взыскания в виде:
- исправительных работ,
- административного ареста,
- лишения специальных прав,
- лишения права заниматься определенной деятельностью,
- конфискации и
- депортации.
В перечень видов административных взысканий включены такие новые для КоАП виды административных взысканий как лишение права заниматься определенной деятельностью и депортация.
Лишение права заниматься определенной деятельностью на срок от шести месяцев до одного года применяется в качестве основного или дополнительного административного взыскания за административные правонарушения, связанные с занятием видом деятельности, на осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия), если будет признано невозможным сохранение за физическим или юридическим лицом права заниматься таким видом деятельности (статья 6.9 КоАП). По существу в данном случае суд, налагающий такое административное взыскание, прекращает действие лицензии на определенный срок. Этот вид административного взыскания применяется за одно из административных правонарушений, предусмотренных статьями 11.23, 11.25, 11.26, 12.16, 15.40, 15.41 и 23.13 КоАП.
Лишь в двух случаях административные правонарушения, связанные с лицензионной деятельностью, могут выражаться в несоблюдении лицензионных требований и условий (статьи 12.7 и 15.59 КоАП). В этой части КоАП, на мой взгляд, необходимо согласовать с нормами Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 года N 17, которое также предусматривает такую меру административного принуждения как прекращение действие лицензии за нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекшее за собой причинение ущерба национальной безопасности, общественному порядку, нравственности, правам и свободам, жизни и здоровью граждан, окружающей среде (подпункт 3 пункта 31 указанного Положения).
Депортация как мера административного принуждения известна нашему государству с 1999 года (см. Закон от 29 декабря 1998 года «Об иммиграции» и Положение о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров от 25 октября 1999 года N 1653). Введением в КоАП соответствующих норм (статьи 6.2, 6.3, 6.11) депортация легализована в белорусском законодательстве в качестве самостоятельного вида административного взыскания и включена в систему видов административных взысканий, предусмотренную частью 1 статьи 6.2 КоАП.
Изменилось содержание такого вида административного взыскания как штраф. Согласно части 1 статьи 6.5 КоАП он может определяться:
- в базовых величинах,
- в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо к доходу, полученному в результате сделки, либо в эквиваленте к иностранной валюте.
Обращает на себя внимание норма, предусмотренная частью 6 статьи 6.5 КоАП, в силу которой для физического лица, признавшего себя виновным в совершении административного правонарушения и выразившего согласие на уплату штрафа и возмещение причиненного им вреда в порядке, предусмотренном ПИКоАП, штраф устанавливается в размере нижнего предела штрафа, предусмотренного в санкции статьи Особенной части, но не ниже пяти десятых базовой величины. Такая мера упрощает процедуру взыскания штрафа, направлена на защиту интересов потерпевшего. Не остается в накладе и правонарушитель. Он платит меньше, если сразу возмещает вред и вносит штраф. Хотя указанный порядок некоторыми ставится под сомнение.
Установленный частью 3 статьи 6.5 КоАП максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, не может превышать пятидесяти базовых величин. Получилось, что за административное правонарушение величина штрафа может быть больше, чем размер штрафа, применяемого в качестве наказания по уголовным делам: в соответствии с частью 2 статьи 50 Уголовного кодекса (в редакции Закона от 22 июля 2003 года) он может устанавливаться осужденному в пределах от тридцати до тысячи базовых величин <15>. Думается, что при таком определении размера штрафных санкций размывается граница между административным правонарушением и преступлением, что вряд ли оправдано.
<15> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 83. 2/974.
Норма Уголовного кодекса представляется более отвечающей нынешнему состоянию кошельков правонарушителей. К тому же нельзя не видеть, что в рассматриваемой части норма части 3 статьи 6.5 КоАП входит в противоречие с пунктом 47 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь, одобренной Указом Президента Республики Беларусь от 4 апреля 2002 года N 205, на которую ранее делалась ссылка. В соответствии с положениями этого пункта Концепции при принятии КоАП следовало «согласовать максимальные размеры штрафных санкций за совершение административных правонарушений физическими лицами с минимальными размерами штрафных санкций, предусмотренными Общей частью Уголовного кодекса Республики Беларусь». Другими словами, перед законодателем ставилась задача установить максимальный размер штрафных санкций за совершение административных правонарушений физическими лицами на уровне минимального размера штрафных санкций, предусмотренными Общей частью Уголовного кодекса Республики Беларусь. Внося указанные изменения в Уголовный кодекс в части, касающейся штрафов, без соответствующей корректировки статьи 6.5 КоАП Парламент нарушил принцип системности и согласованности правового регулирования, сформулированный им же самим в статье 9 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».
Полагаю, что нуждается в корректировке и часть 5 статьи 6.5 КоАП, не соответствующая ныне пункту 1 части 2 статьи 86 УК (в редакции Закона от 22 июля 2003 года). Замечу, что такую корректировку следовало сделать в Законе от 28 июля 2003 года, принимавшегося практически одновременно с Законом от 22 июля 2003 года, а не оставлять решение этого вопроса на потом.
Согласно статье 6.6 КоАП существенно сужена сфера применения такого вида взыскания как исправительные работы. В настоящее время они могут применяться к широкому кругу лиц, по новому КоАП — только к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в порядке, предусмотренном статьей 86 Уголовного кодекса. На мой взгляд, введение в КоАП этой статьи без соответствующей корректировки статьи 303 Уголовно-процессуального кодекса (Прекращение производства по уголовному делу в судебном заседании) создаст предпосылки для нарушения части 4 статьи 41 Конституции, запрещающей принудительный труд, кроме работы, определяемой по приговору суда или в соответствии с законом о чрезвычайном и военном положении.
Исправительные работы в смысле статьи 6.6 КоАП по своему характеру являются принудительным трудом в том значении, как он определен в части 1 статьи 2 Конвенции МОТ о принудительном труде (Конвенция N 29), являющейся международным договором Республики Беларусь <16>. Исходя из этого применение исправительных работ вне указанной процессуальной формы, то есть по приговору суда, придает им характер антиконституционной меры государственного принуждения. Одна часть этой формы соблюдена в КоАП (часть 3 статьи 6.2 КоАП говорит, что исправительные работы могут быть назначены только судом), однако вторая часть данной процессуальной формы (по приговору суда) в рамках административного процесса невозможна. Применение данного вида административного взыскания должно осуществляться в рамках уголовного процесса, для чего соответствующие нормы должны быть введены в Уголовно-процессуальный кодекс, но не в ПИКоАП.
Расширена возможность применения такого вида административного взыскания как административный арест (статья 6.7 КоАП). Если по КоАП 1984 года он может применяться за совершение 12 административных правонарушений, то в новом кодексе о нем говорится в 17 статьях Особенной части КоАП.
Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, применяется за грубое нарушение порядка пользования этим правом (часть 1 статьи 6.8 КоАП). Такое основание применения этого вида административного взыскания как «систематическое нарушение порядка пользования этим правом», известное по части 1 статьи 29 КоАП 1984 года, не предусмотрено в новом кодексе.
Практика применения этого вида взыскания показала, что необходимы изменения в подходах к его применению по отношению к лицам, управляющим транспортным средством в состоянии опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных, токсических или других одурманивающих веществ. Новый КоАП сохранил в статье 18.16 альтернативную санкцию за совершение данного административного правонарушения (или штраф, или лишение права управления транспортными средствами). При этом даже за повторное совершение этого деяния почему-то статья 18.16 КоАП допускает применение штрафа как альтернативы лишению права управления транспортными средствами. Масштабы этого вида правонарушения (например, в 2002 году сотрудниками ГАИ выявлено 81 582 лица, управлявших транспортным средством в состоянии опьянения <17>) и то обстоятельство, что наличие альтернативной санкции способствует коррупции при разрешении материалов о таких правонарушениях, думается, требуют применения более жестких мер.
Передача дел об этих административных правонарушениях в ведение суда, что предусмотрено частью 3 статьи 6.2 КоАП, создает гарантии для гражданина в аспекте более профессионального и объективного разрешения этих дел. Но и обществу нужны гарантии безопасности дорожного движения. Поэтому еще до введения нового кодекса в действие в него, полагаю, необходимо внести изменения, отказавшись от альтернативных санкций в статье 18.16 КоАП. За управление транспортным средством в состоянии опьянения или в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных, токсических или других одурманивающих веществ, по моему мнению, следует назначать одновременно и штраф как основное административное взыскание, и лишение права управления транспортным средством как дополнительное. Нормы Общей части КоАП (см. части 1, 2, 4 и 5 статьи 6.3) позволяют сделать это.
С сожалением приходится говорить о том, что в содержании принципа законности административной ответственности, изложенного в части 2 статьи 4.2 КоАП, не нашла отражения норма части 3 статьи 72 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», гласящая, что «применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случаях привлечения к … административной ответственности». Эта норма базируется на положениях части 6 статьи 104 Конституции. Отмечу, что она воспроизведена в статье 3 Уголовного кодекса Республики Беларусь, характеризующей содержание принципа законности. Такое полное формулирование одного из основополагающих принципов административной ответственности отвечало бы и положениям абзаца 2 пункта 43 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 11 августа 2003 года N 359, в котором допускается воспроизведение норм действующих актов, если это обусловлено необходимостью последовательного изложения нормативных предписаний в другом нормативном правовом акте <18>.
<16> Права человека: Сб. междунар. — правовых док. / Сост. В.В. Щербов. — Мн.: Белфранс, 1999. С. 166.
<17> Сведения о состоянии дорожно-транспортной аварийности в Республики Беларусь в 2002 году: Аналитический сборник / Под общ. ред. Щурко А.С. — Мн.: МВД Республики Беларусь, 2003. С. 4.
<18> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. N 92. 1/4856.
Концептуально не выверенной представляется мне норма статьи 8.2 КоАП, определяющая понятие малозначительного правонарушения и основания освобождения от административной ответственности за его совершение. В части 2 этой статьи «малозначительным признается деяние», которое не причинило и по своему содержанию и направленности не могло причинить вред охраняемым настоящим Кодексом правам и законным интересам». Если деяние не причинило и не могло причинить какого-либо вреда указанным правам и интересам, то тогда оно не является административным правонарушением. При формулировании этой нормы, видимо, забыли упомянуть о степени причиняемого вреда. При незначительной степени такого вреда и отсутствии умысла на его причинение в значительном размере деяние, характеризующееся признаками того или иного административного правонарушения, может быть отнесено к малозначительным. Очевидно, что малозначительное правонарушение — это деяние, которое не причинило и не могло причинить значительного вреда охраняемым КоАП правам и интересам. Это положение и следовало отразить в части 2 статьи 8.2 КоАП.
Несомненно, новый КоАП — масштабный и сложный нормативный правовой акт. Его анализу будет посвящено еще немало работ. Среди них хотелось бы видеть и комментарий к КоАП по типу широко известных комментариев к Гражданскому и Уголовному кодексам. Данная статья лишь скромная лепта в деле уяснения некоторых наиболее принципиальных положений Общей части КоАП.