Подготовлен и направлен Президенту Республики Беларусь для внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь проект Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях». Как известно, до второго чтения существует возможность обсудить и при необходимости внести предложения по доработке законопроекта.
С этой целью 24 мая 2012 г. журнал «Промышленно-торговое право» совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, Научно-практическим центром проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Министерством экономики Республики Беларусь организовал правовой форум «Обсуждаем законопроект о внесении изменений и дополнений в КоАП и ПИКоАП».
В качестве экспертов мероприятия выступили: первый заместитель директора Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь (далее — НЦЗПИ) Александр Георгиевич Макаревич, советник Генерального прокурора Республики Беларусь Галина Владимировна Гончарова, директор Научно-практического центра проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь Владимир Михайлович Хомич, начальник юридического управления Министерства экономики Республики Беларусь Владимир Александрович Хлабордов.
Первым выступил А.Г.Макаревич. Он отметил, что законопроект совершенствует административное законодательство с учетом практики правоприменения, а также продолжает дальнейшую либерализацию законодательства в сфере предпринимательской деятельности.
«Многие поступившие предложения нашли отражение в проекте, но реализовать их все невозможно, в силу того что КоАП лишь закрепляет ответственность за нарушение правил ведения предпринимательской деятельности, а не устанавливает порядок ведения бизнеса», — отметил докладчик.
А.Г.Макаревич как представитель НЦЗПИ — основного государственного органа, ответственного за подготовку законопроекта, озвучил ключевые нововведения документа.
Так, законопроект расширяет обстоятельства, исключающие признание деяния административным правонарушением (изменения в ст. 5.5 КоАП). В частности, определено, что неуплата (неполная уплата) субъектом хозяйствования налогов (в том числе неналоговых обязательных платежей в республиканский или местный бюджет) при условии устранения нарушений и возмещения им причиненного вреда не является административным правонарушением.
Законопроектом конкретизирован перечень обстоятельств, являющихся условием снижения штрафных санкций. Так, действующая ст. 7.9 КоАП предусматривает уменьшение размера административного взыскания за правонарушения против порядка налогообложения при наличии смягчающих обстоятельств. Проектом предложена новая редакция указанной статьи, распространяющая вышеуказанное правило и на другие виды административных правонарушений.
Обозначены подходы к освобождению юридического лица от административной ответственности. В случае если административное правонарушение, совершенное должностным лицом юридического лица, не связано с получением юридическим лицом выгоды имущественного характера (ст. 8.8 КоАП), а также если в наличии такое смягчающее обстоятельство, как возмещение вреда, юридическое лицо может быть освобождено от ответственности (часть 2 ст. 8.3 КоАП).
Ряд изменений и дополнений в КоАП, например по вопросам, связанным с конфискацией предмета правонарушения, орудия и средства совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности они находятся, направлены на реализацию положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь».
Правонарушения, предусматривающие такую конфискацию, как правило, обнаруживаются в момент их непосредственного совершения (в отличие от таможенных); следовательно, имеется возможность установления и привлечения к ответственности виновного лица (предпринимательская деятельность без государственной регистрации; незаконное обращение нефтяного жидкого топлива и т.п.). С учетом данного обстоятельства защита прав добросовестных собственников <1> при совершении таких правонарушений может быть реализована путем взыскания стоимости предмета административного правонарушения, когда такие предметы не являются собственностью правонарушителя. С этой целью проектом вносятся изменения в ст. 6.12 КоАП и из санкций ст. 12.7, 12.17, 12.30 и 12.35 КоАП исключается оговорка о том, что конфискация применяется независимо от того, в чьей собственности находится подлежащее конфискации имущество.
<1> С обзором правового форума «Гарантии прав добросовестного приобретателя», состоявшегося 29 сентября 2011 г., можно ознакомиться здесь: http://www.economy.gov.by/ru/news/garantii-prav-dobrosovestnogo-priobretatelja—pravovoj-forum_i_0000001221.html.
А.Г.Макаревич также отметил, что проект оптимизировал размеры штрафных санкций.
В процессе подготовки проекта из КоАП были исключены конкурирующие нормы и ответственность за формальные нарушения, не влекущие наступления вреда, а также расширена сфера применения такого вида административной ответственности, как предупреждение.
«Поскольку ответственность за нарушение порядка проведения конкретных финансовых операций установлена специальными нормами гл. 11 и 12 КоАП, а также содержащимися в ряде иных глав, — добавил выступающий, — проектом предусмотрено исключение ст. 11.53 КоАП (осуществление незаконных финансовых операций)».
Кроме того, исключается ответственность за нарушение порядка составления (оформления) первичных учетных документов (ст. 23.17 КоАП). Ответственность за такие деяния при наличии вредных последствий в зависимости от содержания противоправного поведения может наступать по специальным нормам (например, по ст. 12.1, 13.5, 13.6 КоАП).
Г.В.Гончарова продолжила рассмотрение темы и рассказала о корректировке ответственности за таможенные правонарушения и расширении полномочий прокурора в административном процессе.
Так, ст. 2.15 ПИКоАП дополнена положением о том, что прокурор наделен правом своим постановлением отменять постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное органом, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. «Эта новелла, безусловно, будет способствовать обеспечению законности в сфере административного процесса», — подчеркнула Г.В.Гончарова.
Советник Генерального прокурора Республики Беларусь отметила также, что неконкретность формулировок, высокая степень абстрактности правовых норм, сложность юридических формулировок негативно влияют на законность привлечения виновных к административной ответственности. Г.В.Гончарова высказалась за исключение оценочных понятий из законодательства и заметила, что не всегда диспозиции статей соответствуют понятийному аппарату той или иной отрасли права. В первую очередь речь идет о налоговом, таможенном, бюджетном законодательстве.
«В частности, при разработке законопроекта необходимо глубже проанализировать нормы Общей части КоАП в связи с появлением международных договоров, содержащих нормы административной ответственности, — отметила Г.В.Гончарова. — В связи с созданием Таможенного союза необходимо более активно развивать нормы административного законодательства России, Беларуси и Казахстана».
В.М.Хомич высказал пожелание, чтобы проблема выстраивания различных институтов в Общей части КоАП основывалась на единых параметрах и правовых началах.
Докладчик обратил внимание присутствующих на то, что некоторые проблемы остались нерешенными. Например, дискуссионным остается вопрос о возложении административной ответственности на юридическое лицо как корпоративное образование.
Обстоятельства, перечисленные в ст. 5.5 КоАП, по мнению выступающего, по своей правовой природе не являются «иными обстоятельствами, исключающими признание деяния административным правонарушением». В.М.Хомич считает, что в данном случае необходимо вести речь об освобождении от административной ответственности.
Докладчик также напомнил о проблеме взыскания стоимости предмета административного правонарушения (орудия и средства совершения административного правонарушения) в случаях, когда такие предметы не являются собственностью правонарушителя.
«Разделяю направленность на либерализацию и смягчение ответственности, но есть принципиальные вопросы, которые необходимо решать системно», — отметил В.М.Хомич.
Завершил выступления экспертов В.А.Хлабордов. Он подчеркнул, что в работе над законопроектом активное участие принимали бизнес-союзы. «В такой дискуссии одно то, что субъект может высказать свою точку зрения на то, каким образом могут быть урегулированы эти отношения, является крайне важным, — сказал докладчик, — ведь можно за спекуляцию (посредническую деятельность) предусмотреть административную ответственность, можно считать ее уголовным деянием, а можно рассматривать это явление как естественную предпринимательскую деятельность».
В.А.Хлабордов не согласился с прозвучавшим мнением относительно того, что законопроект не способен либерализировать законодательство. «Предположим, посредством КоАП и нельзя либерализировать законодательство, но ведь размерами штрафов — можно», — отметил представитель Министерства экономики Республики Беларусь.
После выступления экспертов в дискуссию вступили участники, проявившие инициативу и направившие в редакцию журнала «Промышленно-торговое право» предложения по корректировке законопроекта. Так, юрист отдела консалтинга ООО «Юридическая группа «ВЕРДИКТ БАЙ»» А.И.Лукашов представил свои замечания по проекту. А.И.Лукашов указал, что дополнения в ст. 4.8 КоАП, устанавливающие административную ответственность юридического лица за преступление, совершенное должностным лицом этого юридического лица, противоречат принципам и КоАП, и Уголовного кодекса Республики Беларусь, предусматривающим, что основанием административной ответственности является совершение административного правонарушения, а основанием уголовной ответственности — совершение преступления. Поэтому соответствующая норма подлежит исключению из ст. 4.8 КоАП. Относительно ст. 5.5 КоАП выступающий заметил, что указанные в ней положения не имеют ничего общего с обстоятельствами, исключающими признание деяния административным правонарушением. Эти обстоятельства возникают после совершения административного правонарушения и свидетельствуют о заглаживании вреда, нанесенного административным правонарушением. Названные обстоятельства служат основанием для освобождения от административной ответственности и в соответствии с их правовой природой должны быть помещены в гл. 8 «Основания для освобождения от административной ответственности» КоАП. Выступающий обратил внимание присутствующих на необходимость урегулирования в КоАП вопроса о наложении штрафов за совершение нескольких правонарушений, образующих повторность, в случаях, когда эти штрафы исчисляются в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо к доходу, полученному в результате сделки. В Особенной части КоАП более полусотни таких статей.
Правило части 5 ст. 7.4 КоАП (за несколько правонарушений не может применяться размер штрафа больший того, который указан в санкции статьи Особенной части КоАП) прописано для штрафа, исчисляемого в базовых величинах. Оно не срабатывает в случаях наложения штрафов, исчисляемых в процентном или кратном отношении, потому что не установлен запрет на сложение сумм операций, сделок и т.п., процент от которых определяет размер штрафа. Существующий пробел надлежит восполнить путем корректировки ст. 7.4 КоАП. А.И.Лукашов остановился и на других проблемных вопросах законопроекта.
Свои тезисы также озвучили начальник управления правового обеспечения контрольной деятельности Главного экспертно-правового управления Комитета государственного контроля Республики Беларусь А.Ю.Матюшенко, старший юрист ООО «Степановский, Папакуль и партнеры» Д.В.Семашко.
Предложения представили заместитель председателя Белорусской научно-промышленной ассоциации С.М.Варивода, первый заместитель директора бизнес-союза предпринимателей и нанимателей им. профессора М.С.Кунявского Н.К.Наумович, начальник отдела криминологической экспертизы проектов законов ГУ «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» Д.В.Шилин, а также иные заинтересованные лица.
Все мнения участников дискуссии сведены в единый документ, с содержанием которого можно ознакомиться в сети Интернет.
От редакции: система общественной экспертизы законопроектов в рамках концепции «Открытое правительство» успешно реализуется в России. Нельзя не согласиться с позицией Президента Российской Федерации В.В.Путина, что «нужно идти по этому пути — поощрять активную гражданскую работу, учитывая предложения, советы, рекомендации так называемых независимых народных экспертов» <2>.
<2> http://www.inesp.ru/directions/general/news/news_detail.php?ID=2083.
Редакция журнала «Промышленно-торговое право» благодарит А.Г.Макаревича, Г.В.Гончарову, В.М.Хомича и В.А.Хлабордова за реализацию инициативы по обсуждению законопроекта, а также участников дискуссии за квалифицированные экспертные суждения и предложения.
Надеемся, что прошедшее мероприятие станет началом серии правовых форумов «Обсуждаем законопроект».