Институт несостоятельности — индикатор уровня организации экономики той или иной страны. Участие государства в процессе банкротства реализуется в первую очередь через финансово-правовой механизм. В рамках такого механизма государство в лице уполномоченных органов выступает заявителем требований об уплате обязательных платежей.
Белорусская практика свидетельствует, что в 84% процедур банкротства государство является одним из основных кредиторов, принимающим решения по ключевым вопросам финансово-хозяйственной деятельности должников. Таким образом, от позиции уполномоченных органов зависит проведение экономической политики государства в сфере антикризисного управления.
Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и Департамент по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь при поддержке журнала «Промышленно-торговое право» 7 мая 2015 г. провели круглый стол «Роль и место государства как кредитора в процедурах банкротства». Специалисты обсудили подходы к совершенствованию механизма реализации интересов государства как кредитора в процедурах банкротства с целью обобщить идеи и мнения, касающиеся выработки единой позиции в отношении участия государственных органов в таких процедурах.
Мероприятие проходило в рамках работы научно-консультативного совета по вопросам развития экономики при Президиуме Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь (далее — НКС). Открыл заседание Пантюхов Владимир Иванович, заместитель председателя НКС, председатель Постоянной комиссии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь по экономике, бюджету и финансам. С докладами по теме круглого стола выступили Садовников Станислав Валентинович, заместитель директора Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь; Рудая Елена Викторовна, заместитель начальника отдела исковой работы и применения законодательства юридического управления Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь; Новицкий Сергей Григорьевич, член НКС, заместитель председателя Постоянной комиссии Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь по региональной политике и местному самоуправлению, генеральный директор СООО «Хенкель БауТехник», а также специально приглашенный гость из России — Денискин Алексей Витальевич, начальник отдела по работе со стратегическими организациями Управления по работе с задолженностью и банкротством Федеральной налоговой службы России.
В дискуссии также приняли участие члены НКС и нижней палаты Парламента Республики Беларусь, представители Конституционного Суда Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, союзов предпринимателей, ассоциаций по антикризисному управлению, банковской системы, иных заинтересованных государственных органов и организаций.
Оценивая действующую модель государственного участия в системе банкротства, необходимо отметить, что достижение основной цели банкротства зависит от возможности кредиторов получить удовлетворение своих требований. Наиболее благоприятной для этой цели является процедура санации, поскольку в случае восстановления платежеспособности должника все кредиторы получают удовлетворение требований в полном объеме.
Между тем количество дел, прекращенных в связи с полным расчетом по обязательствам должников, ничтожно мало. Причиной тому является не только отсутствие внешних и внутренних финансовых ресурсов для восстановления платежеспособности должников, но и отдельные недостатки государственного участия в процедурах банкротства.
Проблемы такого участия подразделяются на технические, приоритетные, процессуальные, структурные и законодательные.
1. Технические проблемы.
Эти проблемы сводятся к совершенствованию информационного взаимодействия между представляющими государство лицами, участвующими в делах о банкротстве, и являются легко устранимыми.
В регионах созданы и действуют совместные рабочие группы с участием специалистов территориальных органов по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь, Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь и антикризисных управляющих в целях оперативного реагирования на факты противоправных действий в делах о банкротстве.
Работа групп направлена на предотвращение появления поводов для уголовного и административного преследования лиц за правонарушения, связанные с банкротством субъектов хозяйствования, а также на совершенствование законодательства в рамках противодействия уклонению должников-банкротов от погашения задолженности перед кредиторами и выводу активов (путем обобщения практики и выработки конкретных решений по наиболее проблемным вопросам).
На заседаниях происходит взаимный обмен информацией об обжаловании действий антикризисных управляющих за ненадлежащее исполнение своих обязанностей в целях исключения ситуаций, когда отстраненные судом управляющие будут продолжать назначаться на иные предприятия, совершая те же нарушения законодательства, что и прежде.
Такой подход соответствует п. 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива), содержащему поручение придать контрольной (надзорной) деятельности предупредительный характер, перейти к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности.
2. Приоритетные проблемы.
Интересы государства в процедурах банкротства представляются фискальными органами, имеющими свои задачи и функции. Налоговая служба прямо не заинтересована в применении мер по восстановлению платежеспособности должника. У нее иная задача — обеспечить поступление в бюджет просроченной задолженности. Однако при безусловном взыскании всех обязательных платежей (и соответственно требований иных кредиторов) в полном объеме в короткий срок предприятие, как правило, ликвидируется, а налоговые поступления в бюджет прекращают поступать.
При этом практика несостоятельности в ряде случаев свидетельствует о конфликте интересов комиссий по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) при министерствах (предлагающих реабилитировать предприятие, но с отсрочкой всех выплат на срок санации вплоть до 5 — 7 лет) и налоговых органов (не согласных с перспективами длительной санации и настаивающих на ограниченном сроке выплат в полном объеме).
Вместе с тем государство как кредитор (опираясь на свои процессуальные права) должно проводить гибкую экономическую политику в отношении предприятий-банкротов: инициировать либо реабилитационную процедуру (санацию) с созданием условий для реструктуризации бизнеса, либо конкурсное производство (ликвидацию).
Важность решения данной проблемы подчеркивается поручением Президента Республики Беларусь Правительству Республики Беларусь организовать работу по реструктуризации неплатежеспособных производств с привлечением инвесторов, данным в Послании к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь 29 апреля 2015 г.
Таким образом, действенный механизм выработки и проведения приоритетов государства в процедуре банкротства требует доработки. Совершенствование данного механизма необходимо также в условиях предстоящей реформы структуры управления экономикой в рамках реализации данного в этом же Послании другого поручения Правительству Республики Беларусь о нормативном закреплении разделения функций государства как собственника и регулятора, а также системы управления предприятиями с учетом современного мирового опыта.
3. Процессуальные проблемы.
От имени государства в процедурах банкротства выступает широкий круг субъектов (налоговые, таможенные, социальные, бюджетные органы, взыскатели по административным штрафам и т.д.). В связи с этим о выработке полностью проработанной единой позиции государства как кредитора, учитывающей интересы всех государственных участников, можно говорить очень осторожно.
Кроме того, в отличие от налоговых органов, являющихся институционально оформленными кредиторами, иные государственные органы (в первую очередь многочисленные взыскатели по штрафам), как правило, не владеют в должной мере знаниями и навыками работы с проблемными долгами в процедурах банкротства, допуская при этом пропуск установленного срока подачи требований или даже вовсе не заявляясь в качестве кредитора.
Назрела необходимость создания условий для выработки и проведения единой государственной позиции в процедурах банкротства, что позволит только консолидация всех причитающихся государству платежей.
Следует внимательно присмотреться к опыту Российской Федерации, где этот вопрос давно решен в пользу консолидации.
При этом элементы такого стечения причитающихся государству платежей уже присутствуют и у нас. В целях недопущения выступления судов в качестве кредиторов взыскание в процедурах банкротства наложенных ими штрафов передается в налоговые органы. А Указом Президента Республики Беларусь от 13.06.2008 N 329 «О некоторых вопросах признания задолженности безнадежным долгом и ее списания» установлен механизм объединения в налоговых инспекциях обязательных платежей таможенным органам и Фонду социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь в целях их признания безнадежными ко взысканию с последующим списанием.
В Республике Беларусь предусматривается введение регулирования предпринимательской деятельности путем создания и деятельности саморегулируемых организаций. В связи с этим следует постепенно готовиться к переходу основных контролирующих функций за антикризисными управляющими в профессиональные сообщества. Для этого в условиях установленного Директивой курса на преимущественное использование профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности, необходим перенос основного объема контроля за антикризисными управляющими в собрания кредиторов (путем реализации представителями единого государственного кредитора своих процессуальных прав).
Это будет внутренний (проактивный, упреждающий) контроль в каждом деле о банкротстве, не требующий специального администрирования. При надлежащем уровне такого контроля произойдет активизация взыскания ущерба с недобросовестных управляющих (на практике единичные случаи), что является гораздо более эффективным средством, нежели наложение административных штрафов в результате внешнего контроля (в рамках Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь»), носящего в основном реактивный (выявляющий уже совершенные нарушения) характер.
В настоящее время полномочие налоговых органов по инициированию банкротства налогоплательщика включает обязанность представления кандидатур управляющих. Следует четко отрегулировать порядок формирования круга управляющих, допущенных к обслуживанию интересов государства в процедурах банкротства. Одним из главных принципов в деятельности государственных органов является принцип законности. Соответственно управляющие, представленные в дела о банкротстве государственным кредитором, должны являться примером безупречного исполнения своих обязанностей. В свою очередь, механизм такого представления нуждается в упорядочении, особенно в условиях постепенного перехода к саморегулированию профессиональной деятельности кризис-менеджеров.
4. Структурные проблемы.
Данный слой проблем порожден недостатками структурных связей и полномочий государственных органов в сфере банкротства.
Базовым принципом института банкротства является переход функции управления должниками к кредиторам в лице их органа — собрания (комитета) кредиторов.
Государственные органы, выступающие от имени собственника имущества либо акций (долей в уставном фонде) должников, являются лицами, участвующими в деле о банкротстве. Они обладают определенными процессуальными правами, связанными с подачей различных ходатайств и жалоб.
Однако существенный объем полномочий принадлежит именно кредиторам, обладающим возможностью проводить свои интересы через собрания, опираясь на удельный вес своего долга в общем объеме задолженности согласно реестру требований (количество голосов пропорционально этому удельному весу).
Вместе с тем внутри фискальных органов отсутствует четкая инфраструктура «снизу-доверху» по представлению государственных интересов от имени кредитора в делах о банкротстве с соответствующим разграничением полномочий.
Соответственно не приходится говорить об обобщении опыта участия государства как кредитора в процедурах банкротства. При этом в условиях отсутствия профессионально подготовленных специалистов в сфере банкротства (либо их недостаточной квалификации), узкой специфики предмета в собраниях кредиторов зачастую принимают участие и голосуют разные специалисты фискальных органов, назначенные представлять интересы государства буквально накануне мероприятия.
Особенно это становится очевидным на фоне мощной юридической и экономической поддержки в собраниях иных системных кредиторов, в первую очередь банков (их специалисты занимаются только этой работой).
В свою очередь, в Российской Федерации в структуре Федеральной налоговой службы России создано Управление по работе с задолженностью и банкротством с задачей методического и организационного обеспечения работы налоговых органов по выявлению причин образования задолженности по обязательным платежам, анализа ее динамики и структуры, эффективности мер по урегулированию задолженности и представлению интересов Российской Федерации в делах о банкротстве, планированию поступлений от урегулирования задолженности и реализации процедур банкротства. В налоговых органах субъектов Российской Федерации имеются отделы и работники, специализирующиеся исключительно на делах о банкротстве (своего рода «вертикаль»). Федеральной налоговой службой России утвержден порядок разграничения полномочий уполномоченного органа по представлению интересов Российской Федерации как кредитора в деле о банкротстве между центральным аппаратом Федеральной налоговой службы России и ее территориальными органами.
Данный опыт необходимо переносить и в нашу страну. Нам нужна специальная структура, позволяющая системно, опираясь на процессуальные права кредитора, на всех этапах отслеживать проведение процедур банкротства, анализировать складывающуюся обстановку, по сути, управлять антикризисными управляющими и ходом банкротства.
Следует четко регламентировать порядок голосования единого кредитора по обязательным платежам в собраниях (комитетах) кредиторов. Для этого необходим механизм заблаговременного представления такому кредитору рассматриваемых документов (финансовый анализ, заключение о наличии признаков криминального банкротства, отчет управляющего, порядок продажи имущества и т.д.). Внутри единого государственного кредитора должны быть созданы условия для анализа направляемых документов специально назначенными специалистами во взаимодействии с государственными органами, выступающими от имени собственника, и органом по делам о банкротстве.
Также единым кредитором должен быть закреплен порядок определения целесообразности подачи в суд заявления о признании должника банкротом с учетом перспективы принудительного исполнения решений о взыскании обязательных платежей, применения мер обеспечения и т.д.
Представляется, что при подаче в суд заявления о несостоятельности или перед голосованием о выборе процедуры (санация или ликвидация) единый кредитор мог бы запросить обоснованное мнение органов исполнительной власти. Следовало бы также установить обязанность при подготовке позиций государственных органов о нецелесообразности банкротства или открытия санации предварительно оформлять гарантии (поручительства) по обязательным платежам, что жестко бы дисциплинировало названные органы.
5. Законодательные проблемы.
Первоочередной задачей закона о несостоятельности любой страны на современном этапе является обеспечение оздоровления жизнеспособных предприятий, в том числе путем смягчения процедуры долговой нагрузки либо заключения соответствующего соглашения (мирового) для выхода из процедуры банкротства. Однако в Республике Беларусь обязательные платежи не могут быть предметом заключаемых в ходе рассмотрения дел о банкротстве гражданско-правовых соглашений, что делает невозможным участие налоговых органов в реабилитации предприятий, в том числе реструктуризации фискального долга.
Статьей 43 Налогового кодекса Республики Беларусь (далее — НК) предусматривается индивидуальный характер оказания субъектам хозяйствования государственной поддержки в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь, в виде изменения срока уплаты налогов. Однако признание такого изменения государственной поддержкой исключает подписание фискальными органами мировых соглашений, организацию финансового оздоровления предприятий в рамках таких соглашений, а также мотивирует ликвидационный исход процедур банкротства.
В связи с этим следует внести дополнение в НК в части предоставления полномочия налоговым органам на изменение срока и объема уплаты обязательных платежей при заключении мировых соглашений в процедурах банкротства по аналогии со ст. 64 Налогового кодекса Российской Федерации (изменение срока уплаты налогов осуществляется налоговым органом и не является государственной поддержкой).
В отличие от коммерческих кредиторов налоговые органы являются «невольными кредиторами», взысканные средства идут на благо всего общества. Такие органы не могут выбирать своего должника или получать обеспечение долга в обычной хозяйственной деятельности (хотя элементы такого обеспечения присутствуют в таможенном праве). Поэтому, с одной стороны, приоритетное удовлетворение требований по обязательным платежам компенсирует этот недостаток, давая налоговым органам возможность начислить суммы, подлежащие уплате, и мобилизовать меры по их взысканию. С другой стороны, этот приоритет дестимулирует фискальные органы своевременно в рамках администрирования оформлять обеспечение оплаты обязательств, вести переговоры с должниками, тем самым увеличивая вероятность преждевременной неплатежеспособности бизнеса.
Налоговые органы имеют больше информации о финансовом состоянии должников (получая установленную отчетность), чем коммерческие кредиторы. Поэтому накопление налоговых долгов становится несправедливым и невыгодным условием для других кредиторов, продолжающих вести коммерческие операции с общим должником. При этом указанные органы в соответствии со ст. 49 и 50 НК могут арестовывать имущество просроченных налоговых должников, оформлять залог, что способствует установлению их приоритета как обеспеченного кредитора.
С учетом проводимой в нашей стране разработки законодательного акта об обременениях имущества (имущественных прав) и реализации прав в отношении такого имущества представляется, что настало время закрепить приоритет кредиторов в процедурах банкротства только в случае своевременной регистрации соответствующего обеспечения вне зависимости от их статуса (исключением могут являться только требования, вытекающие из трудовых отношений и причинения вреда жизни и здоровью).
Соответственно необходимо исключить из законодательства о банкротстве норму о трансформации требований, обеспеченных залогом имущества, в предпоследнюю (четвертую) очередь с включением предмета обеспечения в конкурсную массу. Такое изменение повысит гарантии прав инвесторов.
Таким образом, с учетом наличия широкого круга субъектов, выступающих от имени государства в процедурах банкротства, необходимо создать условия для выработки и проведения единой государственной позиции, обеспеченной методологически, организационно и ресурсно. При этом важно установить четкие полномочия государства в рассматриваемой сфере и порядок их осуществления.
Определение консолидированного кредитора от имени государства с урегулированием механизма передачи ему фискальных требований создаст условия для проведения государственной политики в каждом деле о банкротстве, сокращения сроков и процессуальных издержек, в том числе и для организации санации должников.
Устранение приоритета налоговых органов перед обеспеченными кредиторами в банкротстве (не связанного с регистрацией обременений в специальном реестре) обеспечит мотивацию принимать меры по своевременному обеспечению взимания долгов и повысит стабильность имущественного оборота.
Кроме того, следует продумать кадровое обеспечение новых подходов в структуре налоговых органов с возможным увеличением численности налоговых подразделений на местах.