Проблема использования документов, удостоверяющих личность, не является новой в практике применения и неоднократно освещалась в различных публикациях.
Удостоверение личности представляет собой процедуру подтверждения подлинности данного конкретного человека как носителя присущих только ему определенных свойств (фамилии, имени собственного, отчества, возраста, пола и прочего) <1>.
<1> Толковый словарь русского языка / С.И.Ожегов, Н.Ю.Шевцова. — М., 2003. — С. 330, 827.
Процедура удостоверения личности необходима для подтверждения факта о том, что перед заинтересованным лицом находится именно тот человек, в отношении которого данное заинтересованное лицо должно совершить определенные юридические действия.
В соответствии с подп. 1.1 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 03.06.2008 N 294 «О документировании населения Республики Беларусь» (далее — Указ N 294) документами, удостоверяющими личность, являются:
- паспорт гражданина Республики Беларусь;
- вид на жительство в Республике Беларусь;
- удостоверение беженца.
В случаях, предусмотренных законодательными актами, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, для удостоверения личности граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, лиц, признанных беженцами в Республике Беларусь, а также подтверждения их специального статуса (прав и обязанностей) кроме документов, указанных выше, могут использоваться иные документы.
Документы, удостоверяющие личность, используются в различных правовых ситуациях. Отсутствие по каким-либо причинам у физического лица документа, удостоверяющего личность, не дает ему возможность реализации своих прав. Между тем в соответствии со ст. 23 Конституции Республики Беларусь ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц.
Проблема реализации прав физических лиц при отсутствии у них документов, удостоверяющих личность, являлась предметом неоднократных рассмотрений различными государственными органами.
Так, Конституционным Судом Республики Беларусь в 2014 году был рассмотрен вопрос о порядке назначения пенсии органами по труду, занятости и социальной защите в случае отсутствия у пенсионера документа, удостоверяющего личность. Результатом рассмотрения этого вопроса стало решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 09.07.2014 N Р-944/2014 «О правовой неопределенности в правовом регулировании удостоверения личности при назначении пенсии органами по труду, занятости и социальной защите» (далее — Решение).
В Решении было отмечено следующее: в соответствии с Положением о порядке представления и оформления документов для назначения пенсий в соответствии с Законом Республики Беларусь «О пенсионном обеспечении», утвержденным приказом Министерства социальной защиты Республики Беларусь от 23.05.1997 N 44 (далее — Положение N 44), при обращении за назначением пенсии (независимо от вида пенсии) заявитель предъявляет документ, удостоверяющий личность, возраст, место жительства и гражданство; документом, удостоверяющим личность, возраст, принадлежность к гражданству и подтверждающим место жительства для граждан Республики Беларусь является паспорт гражданина Республики Беларусь.
Положением N 44 предусмотрена возможность представления отдельными категориями граждан иных (кроме паспорта) документов, удостоверяющих личность. В частности, в случае утраты паспорта гражданина Республики Беларусь в качестве документа, удостоверяющего личность и гражданство гражданина, до выдачи паспорта взамен утраченного принимается справка установленной формы, выдаваемая органом внутренних дел Республики Беларусь по месту жительства; документом, удостоверяющим личность, возраст и гражданство несовершеннолетних лиц, не достигших 16 лет, является свидетельство о рождении или паспорт; документом, удостоверяющим личность и возраст солдат, матросов, сержантов и старшин, проходящих военную службу по призыву, является военный билет или паспорт (пункт 7 Положения N 44).
Справочно. Вышеуказанная норма Положения N 44 противоречит подп. 1.1 п. 1 Указа N 294, в котором упомянут перечень документов, удостоверяющих личность, а иные законодательные акты и постановления Совета Министров Республики Беларусь не относят к числу документов, удостоверяющих личность, справку органов Министерства внутренних дел Республики Беларусь, свидетельство о рождении и военный билет.
Конституционный суд Республики Беларусь отметил то обстоятельство, что Положением N 44 не регламентированы вопросы удостоверения личности гражданина, не имеющего паспорта в связи с отказом от его получения по религиозным убеждениям из-за наличия в нем личного (идентификационного) номера. В данном случае, по мнению Конституционного Суда Республики Беларусь, не обеспечивается реализация гарантируемого государством конституционного права на социальное обеспечение в виде назначения пенсии, что не отвечает принципу социальной справедливости, в силу установленной в подзаконном акте нормы об обязательности предъявления паспорта как документа, удостоверяющего личность (притом что необходимые обстоятельства с достоверностью могут подтверждаться другими документами).
С учетом сделанных выводов Конституционный Суд Республики Беларусь решил признать необходимым исключить правовую неопределенность в правовом регулировании удостоверения личности при назначении пенсии органами по труду, занятости и социальной защите. Конституционный Суд Республики Беларусь предложил Совету Министров Республики Беларусь обеспечить в правовом регулировании порядка представления и оформления документов для назначения пенсии органами по труду, занятости и социальной защите возможность удостоверения личности в исключительных случаях не только паспортом гражданина Республики Беларусь, но и иными документами путем принятия соответствующего постановления.
Советом Министров Республики Беларусь было принято соответствующее постановление от 25.02.2015 N 134 «Об утверждении Положения о порядке подтверждения личности граждан Республики Беларусь, не имеющих документа, удостоверяющего личность, для целей пенсионного обеспечения», которое вступило в силу с 01.03.2015. Указанным постановлением было утверждено Положение о порядке подтверждения личности граждан Республики Беларусь, не имеющих документа, удостоверяющего личность, для целей пенсионного обеспечения (далее — Положение о порядке подтверждения личности).
Положение о порядке подтверждения личности определяет порядок подтверждения личности граждан Республики Беларусь, не имеющих документа, удостоверяющего личность, для целей пенсионного обеспечения (пункт 1 Положения о порядке подтверждения личности). Для этого гражданин Республики Беларусь, не имеющий документа, удостоверяющего личность, должен обратиться в районное (городское) управление (отдел) по труду, занятости и социальной защите по месту регистрации, по месту жительства либо по месту фактического жительства с заявлением о подтверждении личности по форме согласно приложению 1 к Положению о порядке подтверждения личности с выражением согласия на использование персональных данных. К указанному заявлению прилагаются: свидетельство о рождении гражданина; десять одинаковых цветных фотографий, соответствующих возрасту гражданина, размером 40 x 50 миллиметров, изготовленных в соответствии с техническими требованиями к фотографии для паспортов граждан Республики Беларусь; другие документы, имеющиеся у гражданина, которые, по его мнению, могут быть использованы для подтверждения его личности (пункт 2 Положения о порядке подтверждения личности).
В соответствии с пунктом 3 Положения о порядке подтверждения личности органом по труду, занятости и социальной защите в течение трех рабочих дней со дня приема заявления о подтверждении личности направляется запрос о подтверждении личности гражданина для целей пенсионного обеспечения по форме согласно приложению 2 к Положению о порядке подтверждения личности в орган внутренних дел Республики Беларусь по месту последней регистрации по месту жительства гражданина. К запросу прилагаются представленные гражданином документы, а также три цветные фотографии этого гражданина.
В соответствии с пунктом 4 Положения о порядке подтверждения личности запрос о подтверждении личности рассматривается подразделением по гражданству и миграции органов внутренних дел Республики Беларусь (далее — подразделение по гражданству и миграции) в течение одного месяца со дня его получения. В ходе рассмотрения запроса уполномоченный сотрудник подразделения по гражданству и миграции вправе вызвать гражданина для пояснения необходимых сведений, представления дополнительных документов. При этом, если имеются основания полагать, что гражданин сообщает о себе ложные сведения, пытается ввести в заблуждение сотрудника подразделения по гражданству и миграции, проводящего процедуру идентификации личности, в случае невозможности установить тождественность фотографий проводится дополнительная проверка. В этом случае срок рассмотрения запроса о подтверждении личности гражданина продлевается по решению начальника органа внутренних дел Республики Беларусь.
После изучения и анализа имеющихся материалов, оценки достоверности полученных сведений, документальных и иных доказательств сотрудником подразделения по гражданству и миграции, проводящем процедуру идентификации личности гражданина, готовится заключение о подтверждении (неподтверждении) личности гражданина для целей пенсионного обеспечения по форме согласно приложению 3 к Положению о порядке подтверждения личности. Заключение направляется в орган по труду, занятости и социальной защите вместе с документами, представленными гражданином.
В дальнейшем в соответствии с пунктами 5, 6, 7 Положения о порядке подтверждения личности орган по труду, занятости и социальной защите письменно уведомляет гражданина о поступлении заключения в течение двух рабочих дней со дня его получения. Заявление о назначении пенсии подается гражданином в орган по труду, занятости и социальной защите не ранее даты поступления в этот орган заключения.
Для выплаты пенсии гражданину органом по труду, занятости и социальной защите направляется объекту почтовой связи по месту фактического жительства гражданина поручение на выплату пенсии по форме согласно приложению 4 к Положению о порядке подтверждения личности. Второй экземпляр поручения выдается гражданину, третий экземпляр подшивается в пенсионное дело.
В соответствии с пунктом 8 Положения о порядке подтверждения личности в случае утраты (хищения) поручения на выплату пенсии, закрытия (переименования) объекта почтовой связи, перемены места жительства гражданина органом по труду, занятости и социальной защите выдается (направляется) новое поручение на выплату пенсии.
Итак, достаточно долгая и материально затратная процедура подтверждения личности для целей пенсионного обеспечения принята. Но принятие указанной процедуры влечет новые вопросы и не решает старых проблем.
Положение о порядке подтверждения личности решает проблему получения гражданином пенсии в случае отсутствия у него документа, удостоверяющего личность. При этом данная ситуация распространяется только на лиц, не имеющих паспорта в связи с отказом от его получения по религиозным убеждениям. В этом случае пенсия может быть получена гражданином только в почтовом отделении по месту фактического проживания.
С учетом нормы подп. 1.1 п. 1 Указа N 294 поручение на выплату пенсии является документом, подтверждающим специальный статус пенсионера и дающим право на получение пенсии при отсутствии документа, удостоверяющего личность, в связи с отказом от получения паспорта по религиозным убеждениям.
Но документом, удостоверяющим личность, поручение на выплату пенсии не является.
Советом Министров Республики Беларусь не исполнено в полном объеме Решение об обеспечении правового регулирования порядка оформления документов для назначения пенсии не только паспортом, но и иными документами. Решение подразумевало предложение об обеспечении правового регулирования порядка оформления документов для назначения пенсии не только в почтовых отделениях, но и в других организациях, осуществляющих выплату пенсий.
Согласно части 4 статьи 83 Закона Республики Беларусь от 17.04.1992 N 1596-XII «О пенсионном обеспечении» выплата пенсий производится по выбору пенсионеров через организации почтовой связи, банки, организации, осуществляющие деятельность по доставке пенсий.
В настоящее время значительная часть пенсий выплачивается через банковские счета. Инструкцией о порядке выплаты пенсий (пособий) через подразделения открытого акционерного общества «Сберегательный банк «Беларусбанк», утвержденной постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 24.04.2009 N 53, предусмотрено, что перечисление пенсии (пособия) осуществляется органом по труду, занятости и социальной защите на основании заявления пенсионера (получателя пособия). Заявление может быть оформлено в органе по труду, занятости и социальной защите, осуществляющем выплату пенсии (пособия), либо в подразделении банка в пределах района местонахождения этого органа. При приеме заявления работник банка сверяет указанные в нем данные с документами, удостоверяющими личность (паспорт гражданина Республики Беларусь, вид на жительство в Республике Беларусь, удостоверение беженца).
При использовании вкладного банковского счета физические лица — пенсионеры должны каждый раз при совершении операции по вкладу предъявлять документ, удостоверяющий личность. При зачислении пенсии на счет в банке, доступ к которому обеспечивается при помощи банковской платежной карточки, документ, удостоверяющий личность, используется только при написании заявления на выплату пенсии, которое действует в течение года. Однако при определенных обстоятельствах (утеря платежной карточки, блокировка и т.д.) пенсионер будет пользоваться счетом с предъявлением документа, удостоверяющего личность.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время так и не решена в принципе проблема получения пенсий, зачисляемых на банковские счета, при отсутствии у пенсионера документа, удостоверяющего личность.
Для пенсионеров, получающих пенсию в почтовых отделениях на основании поручения на выплату пенсии, также существует проблема получения пенсии в случае необходимости ее получения представителем. Лицо, не имеющее документа, удостоверяющего личность, не может оформить доверенность своему представителю в случае, когда оно само по каким-либо причинам не имеет возможности получения пенсии.
Положение о порядке подтверждения личности, решив узкую проблему получения пенсии в почтовых отделениях на основании поручения на выплату пенсии, не решает по существу вопрос определения полного перечня документов, удостоверяющих личность, наличия отдельного постоянного либо заменяющего документа, признанного всеми заинтересованными организациями, или изменения процедуры идентификации личности при совершении банковских операций.
Но проблема использования документов, удостоверяющих личность, должна рассматриваться не только в узком аспекте в связи с необходимостью получения пенсии, но и в широком смысле в качестве проблемы обеспечения исполнения конституционных прав граждан.
Документы, удостоверяющие личность, могут отсутствовать у физического лица не только по причине отказа от их получения по религиозным убеждениям, но и по другим причинам, таким как утрата, хищение, временное отсутствие, приведение в непригодность. Правовое решение проблемы реализации физическими лицами своих прав в данной ситуации в настоящее время у нас отсутствует.
Для решения вышеперечисленных проблем, на наш взгляд, необходимо определить документ либо документы, временно удостоверяющие личность. В какой форме они будут представлены и как они будут именоваться, должны решить заинтересованные органы, в первую очередь Министерство внутренних дел Республики Беларусь. В последующем перечень этих документов и порядок их применения должны быть закреплены соответствующим постановлением Совета Министров Республики Беларусь.