Постатейный комментарий к Положению о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденному Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе»

ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Пункт 1. Настоящим Положением определяются правовые и организационные основы проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов) (далее, если не указано иное, — криминологическая экспертиза).

Комментарий к пункту 1

Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе» (далее — Положение), является основным, хотя и не единственным актом, регулирующим вопросы проведения криминологической экспертизы в Республике Беларусь. На законодательном уровне возможность оценки криминогенности положений правовых актов и их проектов определена в ст. 49-1 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон N 361-З). Согласно абз. 12 ст. 5 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» криминологическая экспертиза рассматривается государством как мера по противодействию коррупции.

Ратифицировав в 2004 году Конвенцию Организации Объединенных Наций «Против коррупции» (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003), Республика Беларусь взяла на себя обязательство «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (ст. 5 указанной Конвенции).

Важным источником, позволяющим всесторонне оценить потенциальную криминогенность норм правовых актов и их проектов, являются Методические рекомендации по проведению криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов), утвержденные приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.12.2011 N 46 (далее — Методические рекомендации).

Пункт 2. Криминологическая экспертиза — исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений (далее — возникновение рисков криминогенного характера).

Комментарий к пункту 2

Криминологическая экспертиза представляет собой особую разновидность правовой экспертизы, проводимой государственными учреждениями. Данная экспертиза отличается спецификой объекта исследования (правовые нормы), методологии, юридической силы (обязательностью ее результатов для разработчиков правовых актов), эмпирическим материалом, сочетающим в себе данные правоприменительной практики и достижения правовой доктрины.

Указанные особенности предопределяют место криминологической экспертизы в нормотворческом процессе. Рассматриваемая экспертиза проводится после того, как проект акта прошел окончательное согласование (визирование) с заинтересованными государственными органами и оценен на предмет соответствия законодательству и требованиям нормотворческой техники с позиции обязательной юридической экспертизы.

Пункт 3. Основными задачами криминологической экспертизы являются:

• объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;
• подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах правовых актов (правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;
• формирование предусмотренного в правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.

Комментарий к пункту 3

Проведение криминологической экспертизы проекта правового акта (правового акта) направлено на достижение конкретного практического результата. Она препятствует принятию норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и способствует формированию в законодательстве системного правового регулирования. Эксперты при определении криминогенности правовых новелл используют широкий инструментарий, в том числе данные правоприменительной практики; криминологические исследования определенного вида преступности; доктринальные источники. Указанные средства позволяют объективно и всесторонне прогнозировать вероятность возникновения рисков криминогенного характера и вносить в нормотворческий орган обоснованные предложения об устранении выявленных недостатков.

Исследования криминологии закона помогают исключить из законодательства нормы, нарушающие системность правового регулирования, баланс интересов государства и общества. Исходя из того, что системность является основным свойством права как основного регулятора общественных отношений, проведение криминологической экспертизы обеспечивает формирование целостного, неколлизионного законодательства.

ГЛАВА 2. ПРОВЕДЕНИЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Пункт 4. Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее — Научно-практический центр).

Комментарий к пункту 4

Государственное учреждение «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» (далее — Научно-практический центр) был создан на основе Указа Президента Республики Беларусь от 03.08.2006 N 482 «О создании государственного учреждения».

Одним из основных направлений деятельности Научно-практического центра является проведение криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов). Наделение его таким правом не случайно, поскольку, находясь в системе органов прокуратуры, Научно-практический центр имеет непосредственный доступ к правоприменительной практике, что, несомненно, обогащает криминологическое исследование проектов правовых актов (правовых актов). При этом компетенция Научно-практического центра максимально ориентирована на качественное выполнение задач криминологической экспертизы, поскольку включает в себя:

• осуществление криминологических исследований, направленных на решение стратегических задач в области прогнозирования основных тенденций, динамики и структуры преступности;
• разработку научно обоснованных предложений об усилении борьбы с преступностью, мерах по ее предупреждению, укреплению законности и правопорядка, повышению эффективности прокурорского надзора, совершенствованию правоприменительной практики и законодательства;
• взаимодействие с правоохранительными и иными государственными органами, научными учреждениями, другими организациями (в том числе международными) в целях получения информации для комплексного изучения и анализа актуальных проблем укрепления законности и правопорядка.

Кроме того, особый правовой статус учреждения (отсутствие подчиненности государственным органам, обладающим правом законодательной инициативы) предопределяет независимость криминологической экспертизы.

Пункт 5. Обязательной криминологической экспертизе подлежат проекты законов, правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, если иное не предусмотрено пунктом 6 настоящего Положения <*>.

<*> Обязательная криминологическая экспертиза проектов правовых актов Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета проводится с учетом пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 6 июня 2011 г. N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы».

Комментарий к пункту 5

1. Положением предусмотрены два вида криминологической экспертизы: обязательная и необязательная. Последняя проводится по решению нормотворческого органа согласно п. 7 Положения. Определение перечня проектов правовых актов, подлежащих обязательной криминологической экспертизе, не является случайным. К таким актам отнесены проекты, принимаемые высшими органами государственного управления (Президентом, Правительством, Парламентом), устанавливающие пределы правового регулирования и наделяющие участников правоотношений правами и обязанностями. Обязательная криминологическая экспертиза проводится также в отношении проектов правовых актов органов, обладающих контрольно-надзорными, юрисдикционными и нормотворческими полномочиями.

2. Контрольно-надзорными являются полномочия, которые осуществляются в целях проверки законности деятельности субъектов хозяйствования, в том числе совершенных финансово-хозяйственных операций, а также действий (бездействия) их должностных лиц и иных работников.

Под юрисдикционными полномочиями понимаются полномочия, осуществляемые должностными лицами государственных органов в рамках административного процесса (наложение административного взыскания).

Нормотворческие полномочия состоят в возможности принятия нормативных правовых актов, имеющих обязательный характер для неопределенного круга лиц, и рассчитанных на неоднократное применение.

Проекты подзаконных правовых актов отнесены к предмету обязательной криминологической экспертизы для обеспечения предварительного мониторинга нормативных правовых актов (их проектов), в которых конкретизируются положения законов Республики Беларусь, уточняется правосубъектность участников общественных отношений, непосредственно затрагиваются права и законные интересы граждан.

3. Согласно Указу Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» (далее — Указ N 230) предусматривается поэтапное включение проектов правовых актов в предмет обязательной криминологической экспертизы:

(1) с 1 января 2012 г. — в отношении:

• проектов правовых актов Совета Министров Республики Беларусь, относящихся в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 04.01.1999 N 1 (далее — Единый правовой классификатор), к гражданскому, гражданскому процессуальному, хозяйственному процессуальному законодательству, законодательству о финансово-кредитной системе, предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности;
• проектов правовых актов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь;

(2) с 1 января 2014 г. — в отношении проектов правовых актов Совета Министров Республики Беларусь, относящихся в соответствии с Единым правовым классификатором к конституционному законодательству, законодательству о труде и занятости населения, о браке и семье, жилищному законодательству, законодательству о социальной защите и социальном страховании, о здравоохранении, в области образования, науки, информации, информатизации, культуры, искусства и спорта, об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов, в области обороны, национальной безопасности, правоохранительной деятельности, об административных правонарушениях, к процессуально-исполнительному законодательству об административных правонарушениях, законодательству об уголовной ответственности, уголовно-процессуальному, уголовно-исполнительному, таможенному законодательству (кроме проектов правовых актов, одновременно относящихся к отраслям законодательства, названных в приведенном выше п. (1));

(3) с 1 января 2015 г. — в отношении проектов правовых актов Президента Республики Беларусь, относящихся к отраслям законодательства, перечисленным в вышеприведенном п. (1);

(4) с 1 января 2017 г. — в отношении проектов правовых актов Президента Республики Беларусь, относящихся к отраслям законодательства, перечисленным в приведенном выше п. (2).

Таким образом, законодательством предусмотрено поэтапное расширение предмета обязательной криминологической экспертизы. На первом этапе предлагается проводить криминологическую экспертизу в наиболее подверженных коррупционным и другим рискам сферах (в финансово-кредитной системе, хозяйственной деятельности). Переход к проведению криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов в иных сферах предлагается осуществлять с учетом опыта, полученного на предыдущих этапах.

Пункт 6. Обязательная криминологическая экспертиза не проводится в отношении проектов правовых актов:

• являющихся ненормативными;
• предусматривающих выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров Республики Беларусь (далее — международные договоры) и поправок к ним, выражение согласия Республики Беларусь на участие других государств, международных организаций в международных договорах, принятие Республикой Беларусь оговорок, сделанных иными договаривающимися сторонами, возражение Республики Беларусь в отношении таких оговорок, принятие мер в случае нарушения обязательств по международным договорам, приостановление действия, прекращение международных договоров;
• относящихся к локальным нормативным правовым актам, техническим нормативным правовым актам;
• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;
• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

Комментарий к пункту 6

1. Пункт 6 Положения определяет перечень проектов правовых актов, в отношении которых не проводится обязательная криминологическая экспертиза. Практика проведения криминологической экспертизы проектов подзаконных правовых актов показывает, что чаще всего на экспертизу поступают проекты ненормативных актов либо относящиеся к локальным или техническим нормативным правовым актам.

2. В соответствии с абз. 13 ст. 1 Закона N 361-З нормативный правовой акт — это официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.

Согласно ч. 1 ст. 3 Закона N 361-З правовые акты, принимаемые (издаваемые) с целью осуществления конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий либо рассчитанные на иное однократное применение, не являются нормативными.

С учетом анализа ненормативных актов, поступающих на криминологическую экспертизу, и доктринальных положений теории государства и права можно выделить ряд признаков проекта акта ненормативного характера, а именно:

1) предписывает или рекомендует создать какие-либо условия без указания порядка их создания. Данные условия обычно не конкретизируются, или приводится их общая характеристика.

К таким актам можно отнести проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «О создании условий для питания работников». В нем содержится предписание определенным субъектам принять меры по созданию в 2012 году юридическими лицами условий для питания работников (при этом не регламентируется процесс создания таких условий);

2) предписывает или рекомендует совершить определенным субъектам конкретные действия (например, закупить оборудование, заключить договор и т.п.). Данные действия могут быть разовыми либо длящимися в течение определенного промежутка времени.

К таким актам можно отнести проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «О закупке холодильного и доильного оборудования для молочнотоварных ферм в 2012 году». Явно ненормативный (индивидуальный) характер имел и проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «О предоставлении гражданину Великобритании полномочий на представление интересов Республики Беларусь по вопросам привлечения инвестиций в Республику Беларусь»;

3) исключительно ненормативный характер носят стратегии, концепции, государственные программы развития в какой-либо области общественных отношений, планы мероприятий или меры по осуществлению какой-либо деятельности, в которых содержится перечень мероприятий, названы ответственные исполнители и сроки исполнения.

К таким актам можно отнести проект постановления Совета Министров Республики Беларусь «Об утверждении стратегии Республики Беларусь в сфере интеллектуальной собственности на 2012 — 2020 годы». Данная стратегия описывает сложившиеся отношения в сфере государственного управления интеллектуальной собственностью, а также определяет перспективы развития таких отношений.

Определение нормативности проекта является исключительной компетенцией его разработчика. Соответствующую правовую и методологическую помощь в отнесении проекта к нормативным правовым актам может оказать Министерство юстиции Республики Беларусь (при проведении его обязательной юридической экспертизы). При этом в предмет криминологической экспертизы не входит определение правовой природы исследуемого проекта. Поэтому предписания п. 6 Положения адресованы не субъекту криминологической экспертизы, а субъекту нормотворческой деятельности, т.е. разработчику проекта правового акта. В связи с этим представляются неубедительными с правовой точки зрения попытки разработчиков направить проект в Научно-практический центр с целью получения официального документа о том, что этот акт не является нормативным, поскольку бремя определения нормативности проекта лежит именно на его разработчике.

3. Не подлежат криминологической экспертизе проекты технических и локальных нормативных правовых актов.

Согласно абз. 26 ст. 1 Закона N 361-З технические нормативные правовые акты — это технические регламенты, технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе государственные стандарты Республики Беларусь, стандарты организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические, ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы, правила и гигиенические нормативы, фармакопейные статьи, нормы и правила пожарной безопасности, нормы и правила по обеспечению технической, промышленной, ядерной и радиационной безопасности, нормы и правила по обеспечению безопасной перевозки опасных грузов, охраны и рационального использования недр, квалификационные справочники, государственные классификаторы технико-экономической информации, формы государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению, методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции по организации и проведению государственных статистических наблюдений, формы ведомственной отчетности и указания по их заполнению, проекты зон охраны недвижимых материальных историко-культурных ценностей, иные нормативные правовые акты, отнесенные законодательными актами Республики Беларусь к техническим нормативным правовым актам, утвержденные (введенные в действие) в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.

К нормативным актам технического характера следует отнести также проекты актов, устанавливающие прогнозные экономические показатели. Положения таких актов изначально не подразумевают наделение должностных лиц дискреционными полномочиями по распоряжению материальными ценностями либо иными полномочиями, реализация которых создаст условия для должностного злоупотребления. Данные акты не рассматриваются даже в рамках обязательной юридической экспертизы, поскольку согласно Указу Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 N 711 «О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» (далее — Указ N 711) при проведении юридической экспертизы не подлежат оценке установленные в нормативных правовых актах финансовые показатели, индексы, коэффициенты, нормативы, лимиты и иные показатели, а также формулы их расчета, за исключением оценки их соответствия показателям, установленным нормативными правовыми актами большей юридической силы.

4. В соответствии с Законом N 361-З локальный нормативный правовой акт — это акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций. Примерный перечень локальных нормативных правовых актов приведен в подп. 1.4 п. 1 Указа N 711. К ним относятся акты:

• действие которых ограничивается нормотворческим органом (его территориальными органами), подчиненными ему (входящими в его состав, систему) организациями, в том числе в случаях, когда территориальные органы, подчиненные (входящие в состав, систему) организации не определены непосредственно в тексте такого акта;
• распространяющие свое действие исключительно на работников нормотворческого органа (его территориальных органов), подчиненных ему (входящих в его состав, систему) организаций, в том числе в случаях, когда эти работники индивидуально не определены в тексте такого акта;
• предусматривающие создание и (или) определяющие порядок деятельности структурных подразделений, комиссий и иных формирований нормотворческого органа (его территориальных органов), подчиненных ему (входящих в его состав, систему) организаций.

5. Обязательной криминологической экспертизе не подлежат также проекты правовых актов:

1. предусматривающие выражение согласия Республики Беларусь на обязательность для нее международных договоров;
2. содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;
3. по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

В соответствии с абз. 12 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» международный договор Республики Беларусь — это международный договор (межгосударственный, межправительственный или международный договор межведомственного характера), заключенный в письменной форме Республикой Беларусь с иностранным государством (иностранными государствами) и (или) с международной организацией (международными организациями), который регулируется международным правом независимо от того, содержится он в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования и способа заключения (договор, соглашение, конвенция, решение, пакт, протокол, обмен письмами или нотами и другие наименования и способы заключения международного договора).

Особенностью выражения согласия государства на обязательность для него международных договоров состоит в том, что принимаемый Главой государства, Парламентом либо Правительством правовой акт о ратификации соответствующего соглашения лишь придает юридическую силу достигнутой ранее договоренности с участием высших должностных лиц. Это означает, что принятое решение о заключении международного договора концептуально не может быть изменено, а все юридические процедуры перед его заключением (в том числе в части прогнозирования последствий ратификации) уже выполнены.

6. Согласно абз. 2 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 19.07.2010 N 170-З «О государственных секретах» государственные секреты (сведения, составляющие государственные секреты) — это сведения, отнесенные в установленном порядке к государственным секретам, защищаемые государством в соответствии с законодательством Республики Беларусь. В целях обеспечения сохранности сведений, составляющих государственные секреты, криминологическая экспертиза соответствующих проектов правовых актов не проводится, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь.

7. По решению Президента Республики Беларусь либо Администрации Президента Республики Беларусь в отношении проектов правовых актов обязательная криминологическая экспертиза может не проводиться.

Пункт 7. По решению государственного органа (организации), указанного в пункте 9 настоящего Положения, Администрации Президента Республики Беларусь криминологическая экспертиза проводится по проекту соответствующего правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение его обязательной криминологической экспертизы (кроме случаев, определенных в абзацах пятом и шестом пункта 6 настоящего Положения).

По решению субъекта права законодательной инициативы, внесшего соответствующий проект закона в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь (по решению Администрации Президента Республики Беларусь — по проекту закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь), криминологическая экспертиза может быть проведена в отношении проекта закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и направленными в установленном порядке на согласование субъекту права законодательной инициативы.

По решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры криминологическая экспертиза проводится в отношении ранее принятого (изданного) правового акта с представлением заключения криминологической экспертизы в Администрацию Президента Республики Беларусь. Указанное заключение также представляется в отношении ранее принятого (изданного):

• закона — соответствующему субъекту права законодательной инициативы (в отношении закона, по проекту которого субъектом права законодательной инициативы являлся Президент Республики Беларусь, — государственному органу (организации), которым проект закона ранее вносился на рассмотрение Главы государства);
• правового акта Президента Республики Беларусь — государственному органу (организации), которым проект правового акта ранее вносился на рассмотрение Главы государства;
• правового акта Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, иного нормотворческого органа (должностного лица) (далее — нормотворческий орган) — нормотворческому органу (нормотворческим органам), принявшему (издавшему) правовой акт.

Комментарий к пункту 7

1. В п. 7 Положения предусмотрены дополнительные механизмы мониторинга законодательства на предмет установления криминогенности его действующих и предполагаемых норм.

2. Первой составляющей такого мониторинга является возможность проведения криминологической экспертизы проекта правового акта, в отношении которого не предусмотрена его обязательная криминологическая экспертиза. Соответствующее решение принимает государственный орган (организация), указанный в п. 9 Положения (субъект права законодательной инициативы, иной нормотворческий орган, подготовивший проект правового акта), либо Администрация Президента Республики Беларусь. Положение не конкретизирует форму принимаемого решения о направлении проекта на криминологическую экспертизу. Однако полагаем, что для целей формирования единообразия в правоприменительной практике нормотворческому органу в сопроводительном письме, направляемом в адрес Научно-практического центра, следует отдельно указывать, что решение о проведении криминологической экспертизы принято им в рамках полномочий, предоставленных п. 7 Положения.

При отсутствии ссылки на принятое решение нормотворческим органом криминологическая экспертиза проекта правового акта не может быть проведена исходя из общих правил, закрепленных в п. 5 и 6 Положения.

3. Криминологическая экспертиза может быть проведена в отношении проекта закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и направленными на согласование субъекту права законодательной инициативы. Решение о проведении экспертизы в таком случае принимает соответствующий субъект права законодательной инициативы, который вносил проект закона в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, либо Администрация Президента Республики Беларусь (по проекту закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь).

4. Второй составляющей мониторинга криминогенности законодательства является закрепленный в Положении институт последующего контроля нормативных правовых актов, т.е. проведение криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) правового акта. Решение о проведении криминологической экспертизы такого акта принимается Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь или Генеральной прокуратурой Республики Беларусь.

Необходимость закрепления данного института обусловлена тем, что при проведении криминологической экспертизы проекта правового акта субъект данной экспертизы при определении криминогенности его положений ограничен пределами проекта. В случае если в действующую норму корректируемого правового акта, которая содержит предпосылки для возникновения рисков криминогенного характера, не вносятся изменения или дополнения, то в заключении криминологической экспертизы это не указывается (ввиду отсутствия оснований для этого).

Следует отметить, что оценка криминогенности ранее принятых нормативных правовых актов предусмотрена зарубежным законодательством. В частности, согласно Федеральному закону Российской Федерации от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» выявленные в нормативных правовых актах коррупциогенные факторы отражаются в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством. При этом требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом, организацией или должностным лицом не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. Оно учитывается в установленном порядке органом, организацией или должностным лицом, которые издали этот акт, в соответствии с их компетенцией.

Пункт 8. Проведение криминологической экспертизы проекта правового акта осуществляется после проведения его обязательной юридической экспертизы, предусмотренной законодательными актами, если иное не определено настоящим Положением.

Криминологическая экспертиза проекта закона, вносимого на рассмотрение Президента Республики Беларусь для направления (согласования направления) в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, проекта правового акта Президента Республики Беларусь, других проектов правовых актов, вносимых на рассмотрение Президента Республики Беларусь, должна быть проведена перед их внесением в установленном порядке на рассмотрение Главы государства.

Комментарий к пункту 8

1. В п. 8 Положения императивно установлена очередность проведения криминологической экспертизы проекта правового акта: она осуществляется только после проведения обязательной юридической экспертизы проекта.

Институт обязательной юридической экспертизы имеет особое значение для оценки потенциальной криминогенности положений проектов правовых актов. Основной целью такой экспертизы является установление соответствия положений проекта нормам Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту (в том числе актам, устанавливающим требования нормотворческой техники), соответствия международным договорам. В случае выявления несоответствия положения проекта признаются криминогенно опасными. В соответствии с действующей методикой проведения криминологической экспертизы взаимоисключающие (взаимопротиворечивые) нормы, способные вызвать конфликт правоохраняемых интересов субъектов правоотношений, а равно нормы, формирующие коллизии правовых интересов, рассматриваются как недостаток проекта правового акта, способствующий возникновению рисков криминогенного характера.

2. Согласно ст. 49 Закона N 361-З обязательная юридическая экспертиза в зависимости от вида нормативного правового акта проводится:

• проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь, — уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь;
• проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроект в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, — Национальным центром законодательства и правовых исследований Республики Беларусь;
• проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь — Министерством юстиции Республики Беларусь, уполномоченным структурным подразделением Аппарата Совета Министров Республики Беларусь;
• проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов — их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов — юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов.

3. В случае, если проект правового акта Президента Республики Беларусь, а равно проект закона, представляется на рассмотрение Президента Республики Беларусь для направления (согласования направления) в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь либо представляется на рассмотрение Главы государства иной проект правового акта, криминологическая экспертиза соответствующего проекта должна быть проведена перед его внесением на рассмотрение Президента Республики Беларусь.

Пункт 9. Направление для проведения криминологической экспертизы осуществляется:

• проекта закона, вносимого в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, — соответствующим субъектом права законодательной инициативы (проекта закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь, — государственным органом (организацией), вносящим данный проект закона на рассмотрение Главы государства);
• проекта закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, — субъектом права законодательной инициативы, внесшим данный проект закона в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь (проекта закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь, — Администрацией Президента Республики Беларусь);
• проекта правового акта Президента Республики Беларусь — государственным органом (организацией), вносящим данный проект на рассмотрение Главы государства;
• проекта правового акта Совета Министров Республики Беларусь — государственным органом (организацией), вносящим данный проект на рассмотрение Совета Министров Республики Беларусь;
• проекта правового акта Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, иного нормотворческого органа — соответствующим нормотворческим органом.

Направление для проведения криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) правового акта, указанного в части третьей пункта 7 настоящего Положения, осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой, другим государственным органом (организацией), определенным Администрацией Президента Республики Беларусь.

Направление для проведения криминологической экспертизы проекта правового акта, принимаемого (издаваемого) несколькими нормотворческими органами, осуществляется совместно этими органами либо одним из определенных ими нормотворческих органов.

Комментарий к пункту 9

1. В п. 9 Положения указаны субъекты, направляющие проект правового акта на криминологическую экспертизу. Как правило, таким субъектом является нормотворческий орган, ответственный за подготовку соответствующего проекта правового акта.

В случае внесения проекта закона в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь либо при его корректировке в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь проект закона направляется на криминологическую экспертизу соответствующим субъектом права законодательной инициативы.

Направление на криминологическую экспертизу ранее принятого (изданного) правового акта (закона, правового акта Президента Республики Беларусь, правового акта Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, иного нормотворческого органа (должностного лица) осуществляется Администрацией Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, другим государственным органом (организацией), определенным Администрацией Президента Республики Беларусь.

Пункт 10. К направляемому для проведения криминологической экспертизы проекту правового акта прилагаются:

• сопроводительное письмо;
• обоснование необходимости принятия (издания) правового акта, включая финансово-экономическое обоснование;
• аналитические и статистические материалы, обосновывающие необходимость принятия (издания) правового акта, если они имеются;
• сведения о согласовании и визировании проекта правового акта, в том числе о неучтенных замечаниях и предложениях, если они имеются;
• заключение по результатам проведения обязательной юридической экспертизы, иные экспертные заключения по проекту правового акта, если они имеются.

Комментарий к пункту 10

1. Пунктом 10 Положения предусмотрен перечень документов, прилагаемых к проекту правового акта, направляемому для проведения криминологической экспертизы. Данные документы необходимы для установления потенциальной криминогенности предлагаемых норм, поскольку позволяют оценить целесообразность корректировки акта законодательства, установить существующие пробелы в правовом регулировании определенной сферы общественных отношений, предполагаемые социальные и экономические издержки от закрепления новых правил поведения.

2. Соответствующая первичная информация содержится в обосновании необходимости принятия (издания) правового акта. Следует исходить из того, что внесение изменений в акт законодательства должно иметь четкое обоснование. Даже в случае, когда проектом правового акта предлагается множество изменений и дополнений, в обосновании к проекту должны быть четко указаны причины подобных новелл и проблемы действующего правового регулирования.

Требования к содержанию обоснования необходимости принятия (издания) нормативного правового акта содержатся в ст. 50 Закона N 361-З. Согласно указанной норме в обоснование должна быть включена информация:

• о целях подготовки проекта нормативного правового акта, предмете правового регулирования его структурных элементов, изменяющих существующее правовое регулирование;
• о проведенном анализе законодательства Республики Беларусь и практики его применения, законодательства иностранных государств, публикаций в средствах массовой информации, обращений граждан и организаций, относящихся к предмету правового регулирования проекта нормативного правового акта;
• о всестороннем и объективном прогнозе предполагаемых последствий принятия (издания) нормативного правового акта;
• о перечне нормативных правовых актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, изменению и (или) дополнению, а также разработке в связи с принятием (изданием) нормативного правового акта (при их наличии).

3. Разработчикам следует уделять особое внимание обоснованию установления либо усилению ответственности за определенные нарушения. Сам факт распространенности случаев противоправного поведения еще не свидетельствует о том, что соответствующее деяние требует ужесточения мер государственного принуждения. Определяющими являются неотвратимость наказания; способность действующей нормы предотвращать девиантное поведение под угрозой кары; качество работы правоохранительных органов.

Например, установление уголовной ответственности допускается в случае, когда иные виды юридического воздействия являются неэффективными для предупреждения таких деяний вследствие фиксируемой распространенности фактов противоправного поведения и рецидива таких деяний со стороны лиц, привлеченных к административной ответственности. В соответствии с критериями криминологической экспертизы проектов правовых актов признание того или иного деяния в качестве преступного без достаточных для этого объективных оснований свидетельствует о криминогенности самой нормы уголовного закона. Объявление деяния преступным, а лица, его совершившего, — преступником, является крайней мерой, которая должна быть системно обоснована.

4. Наряду с обоснованием необходимости принятия (издания) правового акта на криминологическую экспертизу представляется его финансово-экономическое обоснование. Оно включает в себя структуру экономических затрат на реализацию проекта правового акта. Согласно Закону N 361-З, если принятие законопроекта повлечет сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов, то он подлежит согласованию с Президентом Республики Беларусь либо по его поручению с Советом Министров Республики Беларусь.

На практике большинство проектов правовых актов не предполагают дополнительных ассигнований из государственного бюджета.

Вместе с тем для определения потенциальной возможности возникновения рисков криминогенного характера этот аспект также имеет значение. Например, для достижения целей принятия государственной программы противодействия определенному виду преступности неизбежно возникает вопрос о финансировании соответствующих мероприятий. Финансирование этих мероприятий в пределах средств, выделяемых правоохранительным органам в общем порядке, существенно повлияет на содержание таких мероприятий и их практическую значимость. Как результат, цели принятия правового акта (борьба с преступностью, снижение количества преступлений) могут быть не достигнуты.

5. К проекту правового акта, направляемому для проведения криминологической экспертизы, прилагаются сведения о согласовании и визировании проекта правового акта (в том числе о неучтенных замечаниях и предложениях, если они имеются). Позиция разработчиков проекта правового акта по невключению в проект предложений заинтересованных государственных органов также должна быть обоснована. Наиболее приемлемым вариантом оформления неучтенных замечаний и предложений заинтересованных государственных органов по проекту правового акта является составление таблиц неучтенных замечаний с мотивировкой соответствующего отказа.

6. С учетом предписаний п. 8 Положения особое значение для проведения криминологической экспертизы имеют результаты обязательной юридической экспертизы проекта правового акта. Обязательная юридическая экспертиза является самостоятельной процедурой оценки проекта правового акта на предмет его соответствия действующему законодательству и требованиям нормотворческой техники и на этом основании не может рассматриваться как разновидность процедуры согласования (визирования) проекта. Результаты такой экспертизы содержатся в соответствующем заключении, в котором должен быть сделан конкретный и однозначный вывод о том, что соответствует проект правового акта актам более высокой юридической силы, а равно требованиям нормотворческой техники, либо не соответствует. Такое требование заложено в п. 120 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 N 359 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности». В нем однозначно определено, что по результатам обязательной юридической экспертизы проекта должно быть подготовлено заключение, содержащее выводы на основании критериев оценки проекта (в частности, его соответствие законодательству и требованиям нормотворческой техники).

В связи с этим представляется неправомерным указание в заключении обязательной юридической экспертизы лишь на то, что государственный орган, ее осуществивший, не имеет замечаний и предложений по проекту правового акта. Такой подход не согласуется с целями обязательной юридической экспертизы и противоречит действующему законодательству.

7. К проекту правового акта, направляемому на криминологическую экспертизу, могут прилагаться иные экспертные заключения по проекту (при их наличии). Речь идет об экспертизах, проводимых по решению нормотворческого либо иного уполномоченного законодательными актами Республики Беларусь государственного органа (должностного лица), согласно ч. 3 ст. 49 Закона N 361-З. К таким экспертизам относятся финансовая, экономическая, экологическая и иные экспертизы проекта правового акта.

Пункт 11. Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций информацию, необходимую для проведения криминологической экспертизы, включая не названную в пункте 10 настоящего Положения, а также при необходимости привлекать к проведению данной экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций.

При проведении криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) правового акта, указанного в части третьей пункта 7 настоящего Положения, Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта у соответствующего субъекта (субъектов), указанного в абзацах втором — четвертом части третьей пункта 7 настоящего Положения.

Информация, указанная в части первой настоящего пункта, представляется в течение трех рабочих дней со дня получения запроса Научно-практического центра, а в части второй настоящего пункта, — в течение десяти рабочих дней со дня его получения.

Комментарий к пункту 11

1. В целях объективного и всестороннего исследования предмета правового регулирования соответствующего проекта правового акта Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и организаций информацию для проведения криминологической экспертизы.

На практике наиболее часто запросы, направляемые Научно-практическим центром, касаются представления информации о результатах проведения обязательной юридической экспертизы проекта правового акта, поскольку разработчиками не всегда представляется заключение такой экспертизы. Согласно п. 8 и 10 Положения представление заключения обязательной юридической экспертизы является безусловным условием проведения криминологической экспертизы.

В соответствии с Положением при непредставлении необходимых материалов, в том числе заключения по результатам проведения обязательной юридической экспертизы, поступивший проект остается без движения, а срок проведения криминологической экспертизы исчисляется со дня представления всех материалов, необходимых для ее проведения (п. 6 Методических рекомендаций). В случае направления Научно-практическим центром запроса о представлении требуемой для проведения криминологической экспертизы информации, в том числе заключения обязательной юридической экспертизы, соответствующая информация должна быть представлена в течение трех рабочих дней со дня получения запроса.

2. При проведении криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) закона Республики Беларусь, правового акта Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, иного нормотворческого органа (должностного лица) Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта. Такая информация представляется в течение десяти рабочих дней со дня получения запроса.

3. Научно-практический центр также наделен правом привлекать к проведению криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Реализация данного полномочия позволяет использовать при подготовке заключения криминологической экспертизы мнение наиболее авторитетных представителей правовой доктрины и юридической практики.

Пункт 12. Основным критерием оценки проекта правового акта (правового акта) при проведении криминологической экспертизы является возможность возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правового акта, в том числе обусловленных его социальной неадаптированностью, неоднозначностью его норм, неполнотой правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

Комментарий к пункту 12

1. Криминологическая экспертиза проекта правового акта (правового акта) проводится в целях выявления в нем норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера. Согласно Методическим рекомендациям под рисками криминогенного характера понимаются деструктивные факторы правового свойства, заключенные в нормах права и обусловленные их социальной неадаптированностью, противоречивостью, неопределенностью, вследствие чего в процессе их реализации создаются объективные предпосылки (условия) и мотивация допустимого или возможного отклонения от правомерного поведения (независимо от того, является или не является такое отклонение уголовно наказуемым деянием).

2. Приведенное понятие содержит ряд признаков, имеющих принципиальное значение для определения криминогенности положений проекта правового акта (правового акта). К таким признакам правовых норм относятся:

1) социальная неадаптированность. Она означает, что установление определенного правила поведения формирует предпосылки для социального конфликта. Это обусловлено тем, что правовые новеллы не согласуются с потребностями и ожиданиями общества, общественными отношениями, которые фактически сложились в той либо иной сфере правового регулирования, а также не обеспечивают должную защиту и реализацию законных прав и интересов граждан.

О социальной неадаптированности норм проекта правового акта (правового акта) свидетельствуют также: 1) несоответствие способов правового регулирования (общедозволительный, разрешительный, обязывающий) сфере и предмету правового регулирования, его целям и принципам; 2) неполнота (незавершенность) правового регулирования, которая обуславливает невозможность применения норм в соответствии с целями правового регулирования;

2) противоречивость, т.е. наличие в тексте правового документа взаимоисключающих (взаимопротиворечащих) норм, способных вызвать конфликт правоохраняемых интересов субъектов правовых отношений;

3) неопределенность. Наиболее часто на такой недостаток проекта правового акта (правового акта) указывает необоснованное использование бланкетных норм в проекте правового акта (правовом акте), а также наличие оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или условий возникновения, изменения или прекращения правовых отношений.

Закрепление подобных правовых норм создает условия для их применения субъектами правоотношений по своему усмотрению и для злоупотреблений со стороны лиц, принимающих решения, имеющие важное юридическое значение. Формируемая правовым актом криминогенная модель поведения участников общественных отношений может и не обладать признаками уголовного преступления. Используя указанные недостатки проекта правового акта (правового акта), лицо может нарушать запреты иных отраслей законодательства (административного, трудового, гражданского и т.д.). Определяющим является возможность причинения вреда общественным отношениям в результате применения таких норм.

3. Практика проведения обязательной криминологической экспертизы свидетельствует о том, что наиболее типичным риском криминогенного характера в проектах правовых актов по-прежнему остается наличие в них множества оценочных признаков, предоставляющих должностным лицам неоправданно широкие пределы усмотрения при принятии решений (дискреционные полномочия). Остается без внимания разработчиков нормативных правовых актов также отсутствие или недостаточно четкое описание оснований и условий возникновения, изменения или прекращения правовых отношений.

Пункт 13. Криминологическая экспертиза проводится в течение десяти рабочих дней со дня получения Научно-практическим центром проекта правового акта (правового акта, указанного в пункте 14 настоящего Положения) с необходимыми сопроводительными материалами к нему, если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь, а также в частях третьей и четвертой настоящего пункта, части третьей пункта 20 настоящего Положения.

Срок проведения криминологической экспертизы, указанный в части первой настоящего пункта, может быть продлен руководителем Научно-практического центра (лицом, исполняющим его обязанности) по согласованию с субъектом (субъектами), направившим проект правового акта на криминологическую экспертизу, но не более чем на пять рабочих дней.

Криминологическая экспертиза проекта закона, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней со дня получения Научно-практическим центром проекта закона с необходимыми сопроводительными материалами к нему.

Криминологическая экспертиза проекта правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение его обязательной криминологической экспертизы, проводится в месячный срок со дня получения Научно-практическим центром проекта правового акта с необходимыми сопроводительными материалами к нему, если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь.

Криминологическая экспертиза ранее принятого (изданного) правового акта, указанного в части третьей пункта 7 настоящего Положения, проводится в месячный срок со дня получения Научно-практическим центром правового акта, если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь.

Комментарий к пункту 13

1. В п. 13 Положения установлены сроки проведения криминологической экспертизы. По общему правилу такой срок составляет десять рабочих дней. По согласованию с субъектом (субъектами), направившим проект правового акта на криминологическую экспертизу, срок экспертизы может быть продлен руководителем Научно-практического центра (лицом, исполняющим его обязанности) еще до пяти рабочих дней. Данное полномочие может быть использовано в случае создания рабочей группы для проведения криминологической экспертизы из числа научных и практических работников, привлечения в качестве экспертов сотрудников государственных органов и иных организаций, необходимости истребовать дополнительные материалы для анализа правоприменительной практики.

Иной срок проведения криминологической экспертизы может быть установлен Президентом Республики Беларусь либо Администрацией Президента Республики Беларусь.

2. Положением предусмотрены также специальные сроки проведения криминологической экспертизы:

• проекта закона, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), — в течение трех рабочих дней;
• проекта правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение его обязательной криминологической экспертизы, а равно ранее принятого (изданного) правового акта, — в месячный срок (если иной срок не установлен Президентом Республики Беларусь либо Администрацией Президента Республики Беларусь);
• проекта правового акта, повторно направленного на криминологическую экспертизу, — в течение пяти рабочих дней.

Пункт 14. В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, допускается принятие (издание) указанного в пункте 5 настоящего Положения правового акта, кроме закона и декрета, с последующим проведением его обязательной криминологической экспертизы в порядке, предусмотренном настоящим Положением для проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов.

Решение о внесении на рассмотрение Главы государства проекта правового акта Президента Республики Беларусь без проведения обязательной криминологической экспертизы и последующем проведении данной экспертизы принимается Администрацией Президента Республики Беларусь либо государственным органом (организацией), вносящим этот проект на рассмотрение Главы государства, если иное не определено Администрацией Президента Республики Беларусь.

Решение о принятии (издании) правового акта, не указанного в части второй настоящего пункта, без проведения обязательной криминологической экспертизы и последующем проведении данной экспертизы принимается уполномоченным (уполномоченными) на его принятие (издание) нормотворческим органом (нормотворческими органами).

При принятии решений, указанных в частях второй и третьей настоящего пункта, правовой акт в течение пяти рабочих дней со дня его принятия (издания) направляется для проведения обязательной криминологической экспертизы с приложением сопроводительных материалов, перечисленных в пункте 10 настоящего Положения:

• в отношении правового акта Президента Республики Беларусь — Администрацией Президента Республики Беларусь либо по ее решению государственным органом (организацией), которым проект правового акта ранее вносился на рассмотрение Главы государства, если Президентом Республики Беларусь, Администрацией Президента Республики Беларусь не принято решение в соответствии с абзацами первым и шестым пункта 6 настоящего Положения;
• в отношении другого правового акта — нормотворческим органом (нормотворческими органами), принявшим (издавшим) правовой акт.

В случае внесения в установленном порядке Генеральной прокуратурой акта прокурорского надзора нормотворческому органу (нормотворческим органам), нарушившему требования настоящего Положения о направлении проекта правового акта (правового акта) для проведения обязательной криминологической экспертизы, принятый (изданный) правовой акт подлежит направлению соответствующим нормотворческим органом (нормотворческими органами) для проведения данной экспертизы с приложением сопроводительных материалов, перечисленных в пункте 10 настоящего Положения, в течение пяти рабочих дней со дня поступления акта прокурорского надзора.

Комментарий к пункту 14

1. Пунктом 14 Положения допускается принятие (издание) правового акта без проведения его криминологической экспертизы в исключительных случаях, не терпящих отлагательства. Толкование указанной нормы показывает, что в ней речь идет о проектах, которые ранее не направлялись на криминологическую экспертизу. Соответственно принятие проекта в исключительных случаях при наличии по нему отрицательного заключения не допускается.

2. В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, могут быть приняты (изданы) правовые акты Президента Республики Беларусь (за исключением декретов), Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь.

3. Термин «исключительные случаи, не терпящие отлагательства» требует дополнительного толкования. Исключительность принятия акта следует устанавливать исходя из совокупности обстоятельств (поручение Главы государства, необходимость унификации законодательства с нормами международного права, изменение экономической ситуации в государстве, требующей немедленных мер нормативного реагирования и т.д.). Установление таких обстоятельств имеет важное значение, поскольку в противном случае создает предпосылки для злоупотребления нормотворческим органом своим правом. Это будет способствовать сокрытию недостатков в работе над проектом, не позволившим в срок представить его на криминологическую экспертизу.

4. Как следует из части третьей п. 14 Положения, решение о принятии (издании) правового акта без проведения криминологической экспертизы принимается нормотворческим органом, уполномоченным на его принятие (издание). Полагаем, что такое решение должно приниматься в письменном виде и быть мотивированным.

5. В случае выявления указанных выше нарушений Генеральная прокуратура Республики Беларусь как государственный орган, осуществляющий надзор за точным и единообразным исполнением законодательных актов в сфере проведения криминологической экспертизы, вносит соответствующий акт прокурорского надзора в нормотворческий орган, допустивший данные нарушения. При этом принятый (изданный) правовой акт направляется нормотворческим органом на экспертизу в течение пяти рабочих дней со дня поступления акта прокурорского надзора.

6. Вынесение Генеральной прокуратурой Республики Беларусь акта прокурорского надзора осуществляется в рамках осуществления ею надзора за точным и единообразным исполнением законодательных актов в сфере проведения криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов), который определен подп. 1.4 п. 1 Указа N 230.

Исходя из систематического толкования законодательных актов содержание такого надзора образует следующие основные направления:

1) выполнение государственным органом, подготовившим проект правового акта, требований о его направлении для проведения обязательной криминологической экспертизы, в том числе:

• своевременное направление проекта правового акта на обязательную криминологическую экспертизу;
• направление проекта правового акта для обязательной криминологической экспертизы без документов, подтверждающих проведение обязательной юридической экспертизы, а равно без согласования (визирования) проекта правового акта;
• учет выводов криминологической экспертизы о наличии в проекте правового акта норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и выявление случаев направления проекта правового акта без его доработки в нормотворческий орган;

2) выявление фактов принятия (издания) правового акта без проведения его обязательной криминологической экспертизы;

3) обоснованность принятия (издания) правового акта (кроме закона и декрета Президента Республики Беларусь) без проведения его обязательной криминологической экспертизы в исключительных случаях, не терпящих отлагательства. Важной составляющей прокурорского надзора является право Генеральной прокуратуры Республики Беларусь принимать решение о проведении криминологической экспертизы ранее принятых (изданных) правовых актов (подп. 1.3 п. 1 Указа N 230).

ГЛАВА 3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ КРИМИНОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Пункт 15. По результатам проведения криминологической экспертизы составляется заключение, в котором должны содержаться:

• информация о том, когда и кем проект правового акта представлен на криминологическую экспертизу (когда и кем правовой акт принят (издан) и представлен на криминологическую экспертизу);
• информация об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций (в случае их привлечения в установленном порядке Научно-практическим центром);
• общая криминологическая оценка проекта правового акта (правового акта);
• вопросы, рассмотренные при проведении криминологической экспертизы, и криминологические критерии их оценки;
• указание на наличие в проекте правового акта (правовом акте) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, с обоснованием соответствующего вывода либо на отсутствие таких норм;
• обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте правового акта (правовом акте) недостатков (при наличии норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера).

Данное заключение может содержать иную информацию, связанную с проведением криминологической экспертизы.

Комментарий к пункту 15

1. В п. 15 Положения содержатся общие требования к содержанию заключения криминологической экспертизы. Структурно заключение состоит из вводной части, исследовательской части и выводов.

2. Во вводной части заключения криминологической экспертизы указываются:

• когда и кем проект правового акта (правовой акт) представлен на криминологическую экспертизу;
• впервые или повторно проводится криминологическая экспертиза;
• вопросы, рассмотренные при проведении криминологической экспертизы;
• материалы, использованные при проведении криминологической экспертизы, в том числе информация, полученная по запросам Научно-практического центра у государственных органов и иных организаций;
• сведения об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций.

3. В исследовательской части заключения криминологической экспертизы:

• приводятся общая криминологическая оценка проекта правового акта (правового акта), описание использованных методов криминологической экспертизы;
• дается анализ норм проекта правового акта (правового акта), реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера (при их наличии);
• обосновывается механизм появления рисков криминогенного характера и их обусловленность конкретными недостатками, содержащимися в проекте правового акта (правовом акте), либо обосновывается отсутствие оснований для возникновения рисков криминогенного характера;
• указывается влияние проекта правового акта (правового акта) на существующую систему нормативных правовых актов и обосновываются предложения по устранению недостатков проекта правового акта (правового акта), способствующих возникновению рисков криминогенного характера.

Исследовательская часть заключения повторной криминологической экспертизы может содержать ссылки на использованные материалы проведенной ранее криминологической экспертизы.

4. В выводах заключения криминологической экспертизы указывается на наличие либо отсутствие в проекте правового акта (правовом акте) норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, а также даются ответы на иные вопросы, рассмотренные при проведении криминологической экспертизы. При наличии в проекте правового акта (правовом акте) норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, в выводах должны быть сформулированы научно обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте правового акта (правовом акте) недостатков, способствующих возникновению таких рисков.

Положение допускает использование в заключении криминологической экспертизы иной информации, связанной с ее проведением. Речь идет об информации, которая не связана с наступлением криминогенных последствий, однако при определенных условиях создает предпосылки для нарушения системности и согласованности законодательства.

Пункт 16. Заключение криминологической экспертизы подписывается руководителем Научно-практического центра (лицом, исполняющим его обязанности).

Комментарий к пункту 16

Подготовленное заключение криминологической экспертизы проекта правового акта подписывается руководителем Научно-практического центра, а при его отсутствии — лицом, исполняющим его обязанности. Заключение обязательной криминологической экспертизы скрепляется печатью Научно-практического центра с изображением Государственного герба Республики Беларусь.

Пункт 17. Заключение криминологической экспертизы по проекту правового акта подлежит обязательному рассмотрению субъектом (субъектами), направившим проект правового акта для проведения криминологической экспертизы.

Заключение криминологической экспертизы, проведенной в соответствии с частью третьей пункта 7 настоящего Положения, подлежит обязательному рассмотрению соответствующим субъектом (субъектами), указанным в абзацах втором — четвертом части третьей пункта 7 настоящего Положения, и Администрацией Президента Республики Беларусь.

Заключение криминологической экспертизы, проведенной в соответствии с пунктом 14 настоящего Положения, подлежит обязательному рассмотрению нормотворческим органом (нормотворческими органами), принявшим (издавшим) правовой акт (в отношении правового акта Президента Республики Беларусь — Администрацией Президента Республики Беларусь).

Комментарий к пункту 17

1. Исходя из содержания п. 17 и 18 Положения заключение криминологической экспертизы имеет обязательный характер. Это означает, что заключение криминологической экспертизы подлежит обязательному рассмотрению соответствующим нормотворческим органом, а в случае указания в заключении экспертизы на наличие в проекте правового акта норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, проект должен быть доработан согласно п. 18 Положения.

2. В случае, если в заключении криминологической экспертизы правового акта, принятого (изданного) в исключительных случаях, не терпящих отлагательства, указано на наличие в нем норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, в соответствии с п. 22 Положения организуется подготовка проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в данный правовой акт.

Пункт 18. В случае, если в заключении криминологической экспертизы указано на наличие в проекте правового акта, указанном в абзацах втором, четвертом — шестом части первой пункта 9 настоящего Положения, норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, субъектом (субъектами), направившим проект правового акта для проведения криминологической экспертизы, организуется доработка данного проекта.

В случае, если в заключении криминологической экспертизы указывается на наличие в проекте закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и направленными в установленном порядке на согласование субъекту права законодательной инициативы, норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, соответствующим субъектом права законодательной инициативы (уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь — по проекту закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь) в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь направляются замечания и предложения о доработке соответствующих положений проекта закона (об исключении из проекта закона отдельных положений). Указанные замечания и предложения направляются в течение десяти рабочих дней (двух рабочих дней в отношении проекта закона, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь объявлено срочным) со дня получения заключения криминологической экспертизы.

Комментарий к пункту 18

1. Указание в заключении криминологической экспертизы проекта закона, вносимого в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, проекта правового акта Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, а равно проекта правового акта иного нормотворческого органа на наличие в проекте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, влечет его доработку. Доработка проекта включает в себя учет замечаний и предложений, указанных в заключении криминологической экспертизы.

2. При выявлении норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, в проекте закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, соответствующим субъектом права законодательной инициативы (либо уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Республики Беларусь) в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь направляются замечания и предложения о доработке соответствующих положений проекта закона.

Пункт 19. При несогласии субъекта (субъектов), направившего проект правового акта для проведения криминологической экспертизы, с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, указанном в части первой пункта 18 настоящего Положения, он обращается в Генеральную прокуратуру с мотивированным обоснованием своего несогласия с этими выводами (их частью), приложением проекта правового акта, заключения криминологической экспертизы и документов, которые представлялись для проведения криминологической экспертизы. Срок рассмотрения данного обращения не должен превышать десяти рабочих дней (в случае, указанном в части третьей настоящего пункта, — пятнадцати рабочих дней) со дня его поступления.

По результатам рассмотрения поступившего обращения Генеральной прокуратурой принимается одно из следующих решений:

• о признании обоснованными выводов (их части), содержащихся в заключении криминологической экспертизы, о наличии в проекте правового акта норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и направлении проекта правового акта соответствующему субъекту (субъектам) для доработки;
• о признании необоснованными выводов, содержащихся в заключении криминологической экспертизы, о наличии в проекте правового акта норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и целесообразности принятия (издания) проекта правового акта в представленной редакции.

Решение, указанное в части второй настоящего пункта, в отношении проекта закона, правового акта Президента Республики Беларусь принимается Генеральной прокуратурой по согласованию с Администрацией Президента Республики Беларусь.

Комментарий к пункту 19

1. Пунктом 19 Положения предусмотрен механизм обжалования результатов криминологической экспертизы в случае несогласия субъекта (субъектов), направившего проект правового акта для проведения криминологической экспертизы, с выводами (их частью), содержащимися в ее заключении.

2. Поступившее в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь обращение нормотворческого органа должно содержать мотивированное обоснование несогласия с выводами (их частью) в заключении криминологической экспертизы. Срок рассмотрения данного обращения не должен превышать десяти рабочих дней со дня его поступления, а в случае согласования решения с Администрацией Президента Республики Беларусь — пятнадцати рабочих дней. Согласованию с Администрацией Президента Республики Беларусь подлежат только решения Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, принимаемые в отношении проекта закона либо правового акта Президента Республики Беларусь.

3. После рассмотрения обращения Генеральная прокуратура Республики Беларусь принимает решение либо о признании обоснованными выводов (их части), содержащихся в заключении криминологической экспертизы (что влечет доработку проекта правового акта), либо о признании этих выводов необоснованными и целесообразности принятия (издания) проекта правового акта в представленной редакции. Принимаемое Генеральной прокуратурой Республики Беларусь решение по обращению нормотворческого органа является окончательным, поскольку законодательством не предусмотрена возможность его обжалования.

Пункт 20. После доработки в соответствии с заключением криминологической экспертизы (решением Генеральной прокуратуры) проект правового акта подлежит согласованию с заинтересованными государственными органами и иными организациями, повторному направлению на обязательную юридическую экспертизу, а также криминологическую экспертизу, проводимую в порядке, установленном настоящим Положением.

Направление на согласование и экспертизу после доработки проекта правового акта, принимаемого (издаваемого) несколькими нормотворческими органами, осуществляется в порядке, согласованном этими органами.

Криминологическая экспертиза повторно направленного проекта правового акта проводится в течение пяти рабочих дней со дня получения Научно-практическим центром проекта правового акта с необходимыми сопроводительными материалами к нему.

Комментарий к пункту 20

1. Доработанный проект правового акта с учетом выводов и предложений, содержащихся в заключении криминологической экспертизы, должен быть согласован с заинтересованными государственными органами (иными организациями) и повторно направлен на обязательную юридическую экспертизу.

2. Исходя из содержания п. 20 Положения проект правового акта подлежит доработке только в части, касающейся устранения недостатков, указанных в заключении криминологической экспертизы. В связи с этим Положением установлен пятидневный срок проведения криминологической экспертизы доработанного проекта правового акта. Какие-либо иные корректировки проекта, не связанные с реализацией выводов в заключении криминологической экспертизы, не допускаются. При внесении подобных изменений в проект правового акта срок проведения его криминологической экспертизы определяется по общим правилам (10 рабочих дней), поскольку на экспертизу, по сути, представляется новый проект.

Пункт 21. В случае, если в заключении криминологической экспертизы, проведенной в соответствии с частью третьей пункта 7 настоящего Положения, указано на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, соответствующим субъектом (субъектами), указанным в абзацах втором — четвертом части третьей пункта 7 настоящего Положения, в течение десяти рабочих дней со дня получения заключения криминологической экспертизы подготавливается и представляется в Администрацию Президента Республики Беларусь мотивированное обоснование необходимости внесения изменений и (или) дополнений в данный правовой акт.

Подготовка проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в правовой акт с учетом указанного в части первой настоящего пункта заключения криминологической экспертизы осуществляется по решению Администрации Президента Республики Беларусь (в отношении проекта правового акта Президента Республики Беларусь — по решению Главы государства), в котором определяются государственные органы (организации), ответственные за подготовку данного проекта.

Комментарий к пункту 21

1. В п. 21 Положения установлен механизм реализации выводов, указанных в заключении криминологической экспертизы, проведенной по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, в отношении ранее принятого (изданного) правового акта. В случае, когда в заключении криминологической экспертизы указано на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, соответствующим субъектом нормотворческой деятельности подготавливается и представляется в Администрацию Президента Республики Беларусь мотивированное обоснование необходимости внесения изменений и (или) дополнений в данный правовой акт.

2. Решение о подготовке проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в ранее принятый (изданный) правовой акт принимает Администрация Президента Республики Беларусь либо Президент Республики Беларусь в отношении проекта правового акта Главы государства с указанием государственных органов (организаций), ответственных за подготовку соответствующего проекта.

Пункт 22. В случае, если в заключении криминологической экспертизы, проведенной в соответствии с пунктом 14 настоящего Положения, указано на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, в двухмесячный срок со дня получения названного заключения организуется подготовка в установленном порядке проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в данный правовой акт:

• в отношении проекта правового акта Президента Республики Беларусь — государственным органом (организацией), которым проект правового акта ранее вносился на рассмотрение Главы государства, при условии принятия Администрацией Президента Республики Беларусь (в отношении проекта правового акта Президента Республики Беларусь — Главой государства) решения о необходимости подготовки данного проекта;
• в отношении проекта правового акта Совета Министров Республики Беларусь — Советом Министров Республики Беларусь;
• в отношении проекта правового акта Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, иного нормотворческого органа — соответствующим нормотворческим органом.

Подготовка указанного в абзаце первом части первой настоящего пункта проекта правового акта, принимаемого (издаваемого) несколькими нормотворческими органами, осуществляется совместно этими органами.

При несогласии нормотворческого органа (нормотворческих органов), указанного в абзацах третьем и четвертом части первой настоящего пункта, с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, он обращается в Генеральную прокуратуру с мотивированным обоснованием своего несогласия с этими выводами (их частью), приложением правового акта, заключения криминологической экспертизы и документов, которые представлялись для проведения криминологической экспертизы. Срок рассмотрения данного обращения не должен превышать десяти рабочих дней со дня его получения.

По результатам рассмотрения поступившего обращения Генеральной прокуратурой принимается одно из следующих решений:

• о признании обоснованными выводов (их части), содержащихся в заключении криминологической экспертизы, о наличии в правовом акте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и целесообразности подготовки проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в правовой акт. При принятии Генеральной прокуратурой данного решения соответствующим нормотворческим органом (нормотворческими органами), указанным в абзацах третьем и четвертом части первой настоящего пункта, в двухмесячный срок со дня получения этого решения организуется подготовка в установленном порядке проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в правовой акт;
• о признании необоснованными выводов, содержащихся в заключении криминологической экспертизы, о наличии в правовом акте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, и нецелесообразности подготовки проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в правовой акт.

Комментарий к пункту 22

1. Пунктом 22 Положения предусмотрен механизм реализации положений заключения криминологической экспертизы правового акта, принятого (изданного) в исключительных случаях, не терпящих отлагательства. Если в таком заключении указано на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, соответствующий нормотворческий орган в двухмесячный срок организует подготовку проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в данный правовой акт.

2. При несогласии нормотворческого органа с выводами, содержащимися в заключении криминологической экспертизы, он вправе обратиться в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь с мотивированным обоснованием своего несогласия с этими выводами. По итогам рассмотрения такого обращения Генеральная прокуратура Республики Беларусь принимает решение либо об обоснованности выводов криминологической экспертизы либо признает их необоснованными. Указание Генеральной прокуратурой Республики Беларусь в своем решении на наличие в правовом акте норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, означает необходимость подготовки нормотворческим органом в двухмесячный срок проекта правового акта о внесении изменений и (или) дополнений в соответствующий правовой акт.

3. Решение, принимаемое Генеральной прокуратурой Республики Беларусь по результатам рассмотрения поступившего обращения, является окончательным и не подлежит согласованию с Администрацией Президента Республики Беларусь в отличие от порядка, установленного п. 19 Положения.