В случае нарушения действующего в Республике Беларусь порядка проведения закупок, как правило, применяется административная ответственность, установленная нормами Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП). С учетом того что сфера закупок товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств предполагает возникновение рисков совершения коррупционных правонарушений, в целях персонификации ответственности за возможные негативные последствия, наступившие в результате осуществления процедур государственных закупок, Закон Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон N 305-З) предусматривает корректировку норм КоАП и Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон о госзакупках).
Журнал «Промышленно-торговое ПРАВО» организовал правовой форум «Правонарушения, выявляемые контрольно-надзорными органами в сфере государственных закупок» с целью ознакомления присутствующих с практикой выявления контролирующими органами правонарушений в области государственных закупок, а также обозначения существующей ответственности за нарушения законодательства в указанной сфере, напоминания о нововведениях законодательства.
Прежде всего планировалось обсудить вопросы, связанные с нарушениями, допускаемыми при подготовке процедуры закупки (организационное и информационное обеспечение проведения процедуры, нарушения при заключении договора по результатам процедуры закупки, иные нарушения, изменение должностным лицом заказчика (организатора, уполномоченной организации) или индивидуальным предпринимателем условий договора на государственную закупку, которое влечет дополнительное расходование средств бюджета). Немаловажным представлялся и вопрос уклонения руководителями государственных заказчиков от заключения контракта на поставку товаров для государственных нужд в случае, когда заключение таких контрактов (договоров) является обязательным. Актуальными были и вопросы корректировки норм административной ответственности за нарушение законодательства о государственных закупках, персонификации ответственности.
В качестве специально приглашенных гостей присутствовали С.В.Карпович, консультант управления государственных закупок Министерства торговли Республики Беларусь, А.В.Денисевич, начальник управления правового обеспечения контрольной деятельности главного экспертно-правового управления Комитета государственного контроля Республики Беларусь, и О.Г.Карпиеня, начальник отдела Генеральной прокуратуры Республики Беларусь по надзору за исполнением законодательства в сфере экономики.
Прежде чем переходить к рассмотрению существующей практики контролирующих и надзорных органов, напомним основные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы проведения государственных закупок и ответственности в данной сфере:
- КоАП;
- Закон о госзакупках;
- Закон N 305-З;
- Указ Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 N 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)»;
- постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2012 N 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Постановление N 778).
Отметим, что государственная закупка — приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств <1>. С учетом данной формулировки очевиден факт того, что сфера государственных закупок априори предполагает возникновение рисков совершения коррупционных правонарушений.
<1> Абзац третий части первой статьи 1 Закона о госзакупках.
Специально приглашенные гости отметили, что нарушения, выявляемые контролирующими органами в сфере государственных закупок, чаще всего связаны с неверным выбором вида проводимой процедуры государственной закупки; некорректным описанием предмета государственной закупки; неполным либо несвоевременным размещением информации о проводимой процедуре государственной закупки; невыполнением требований к проверке документов и сведений, подтверждающих квалификационные данные участника; несоблюдением сроков подготовки и подачи предложений; несоблюдением иных условий (неизучением конъюнктуры рынка в процедурах закупки из одного источника либо необоснованным уменьшением или увеличением цены предложения); нецелесообразностью установления критериев при выборе участника-победителя; нарушением деятельности комиссии, создаваемой заказчиком (организатором), а также с несоблюдением норм законодательства при заключении, исполнении договора, заключенного по результатам государственных закупок.
Выступающие обратили внимание на необходимость помнить, что при выборе вида процедуры закупки следует учитывать п. 2 ст. 41 Закона о госзакупках. Так, в случае государственных закупок по перечню товаров (работ, услуг), государственные закупки которых осуществляются с применением электронных аукционов <2>, чаще всего контролирующими органами отмечаются нарушения, связанные с тем, что организатор в указанном случае проводит только открытый конкурс, забывая об электронном аукционе. Нередко встречаются случаи, когда вместо процедуры государственной закупки имеет место процедура запроса ценовых предложений либо процедура открытого конкурса не проводится вовсе.
<2> Утвержден Постановлением N 778.
Справочно. Процедура запроса ценовых предложений — вид процедуры государственной закупки, представляющий собой конкурентный способ выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок, победителем которого признается участник, предложивший наименьшую цену предложения. Применяется при государственной закупке товаров (работ, услуг), пороговое значение ориентировочной стоимости которых определяется Советом Министров Республики Беларусь, в том числе товаров (работ, услуг) согласно перечням для применения электронных аукционов и биржевых торгов, а также в случае, если сведения о государственных закупках составляют государственные секреты <3> (например, сведения в области политики, о стратегии и тактике внешней политики, внешнеэкономической деятельности, в области экономики и финансов и пр.).
<3> Статья 14 Закона Республики Беларусь от 19.07.2010 N 170-З «О государственных секретах».
Так, процедура запроса ценовых предложений применяется при пороговом значении ориентировочной стоимости годовой потребности государственной закупки товаров от 300 до 1000 базовых величин, работ (услуг) — от 300 до 3000 базовых величин <4>.
<4> Подп. 1.5 п. 1 Постановления N 778.
Нередки и нарушения, когда в случае признания процедуры государственной закупки несостоявшейся заказчик (организатор) вместо новой процедуры проводит повторный открытый конкурс, нарушая тем самым п. 2 ст. 26 Закона о госзакупках.
Справочно. Процедура государственной закупки в целом либо в отношении отдельных частей (лотов) признается несостоявшейся по истечении срока для подготовки и подачи предложений в случае, если <5>:
- участник-победитель не определен (подано только одно предложение (за исключением процедуры закупки из одного источника), не представлены предложения, в результате рассмотрения и отклонения предложений осталось менее двух предложений, отклонены все предложения, в ходе торгов ни один из участников не сделал ставку);
- участник-победитель (участник процедуры закупки из одного источника) отказался от заключения договора;
- жалоба участника либо иного юридического или физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, признана обоснованной и Министерство торговли Республики Беларусь распорядилось прекратить процедуру государственной закупки и обязало заказчика (организатора) провести повторную процедуру государственной закупки или процедуру закупки из одного источника.
<5> См. п. 1 ст. 26 Закона о госзакупках.
Если процедура государственной закупки признана несостоявшейся, заказчик (организатор) вправе провести повторную процедуру государственной закупки. Процедура запроса ценовых предложений проводится только в случае, если процедура государственной закупки признана несостоявшейся в отношении отдельных частей (лотов) предмета государственной закупки, ориентировочная стоимость государственной закупки по которым не превышает порогового значения для применения процедуры запроса ценовых предложений. Процедура закупки из одного источника проводится по согласованию с уполномоченным государственным органом по государственным закупкам, за исключением случаев, указанных в пункте 5 приложения к Закону о госзакупках, когда такое согласование не требуется <6>.
<6> См. п. 2 ст. 26 Закона о госзакупках.
Относительно некорректности описания предмета государственной закупки выступающие отметили, что зачастую заказчики (организаторы) при описании предмета закупки указывают конкретную торговую марку товара, что является нарушением п. 1 и 2 ст. 20 Закона о госзакупках. Так, описание предмета закупки должно быть изложено таким образом, чтобы исключить заведомый выбор товаров (работ, услуг), поставляемых или реализуемых иным способом (выполняемых, оказываемых) только одним поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Справочно. Описание потребительских, технических и экономических показателей (характеристик) предмета закупки, включая технические спецификации, планы, чертежи и эскизы, а также объем (количество), срок (сроки) и место поставки или приобретения иным способом товаров (выполнения работ, оказания услуг), являющихся предметом государственной закупки, должно давать полное представление о предмете государственной закупки.
При описании технических показателей (характеристик) предмета государственной закупки должны использоваться характеристики, требования, символы и термины в соответствии с техническими регламентами, техническими кодексами установившейся практики, стандартами, техническими условиями.
По мнению контролирующих органов, указание конкретной торговой марки допустимо только в случаях, если заказчиком (организатором) может быть четко обоснована необходимость функциональной совместимости предмета закупки с использующимся на данный момент (например, докупается часть сложного оборудования определенной торговой марки, имеющегося в наличии). При этом в пакет документов в обязательном порядке включается обоснование функциональной совместимости.
Также организаторы закупок зачастую в нарушение требований законодательства указывают конкретное место происхождения (производства) товара либо в описании предмета закупки после слов «или аналог» переписывают параметры определенного товара.
Представители контролирующих органов рекомендуют также избегать случаев указания в закупочной документации слишком четких параметров в конкретных пределах. Например, при указании в документах грузоподъемности оборудования в 1000 тонн аналогом будет считаться оборудование именно указанной грузоподъемности — не более и не менее. Корректнее в данном случае указывать не конкретную цифру, а диапазон пределов грузоподъемности.
При формировании перечня параметров закупаемого товара следует помнить, что организатор будет вынужден отклонить предложение участника как не соответствующее параметрам и в том случае, если в документации будет указана потребность в принтере с кнопкой пуска на боковой панели, а предложение по более выгодной цене поступит на принтер с фронтальной кнопкой пуска.
Относительно квалификационных требований участников представители контролирующих органов отметили недопустимость указания в предмете закупки такого критерия, как опыт работы по оказанию услуг в определенной сфере, когда это нецелесообразно. Зачастую заказчики (организаторы) включают в описание предмета закупки требования о том, чтобы у компании, оказывающей услуги, например, по техническому обслуживанию вентиляционных систем, был опыт именно в сфере образования либо здравоохранения. Очевидно, что в данном случае указание на такой критерий недопустимо, т.к. специфика работы по обслуживанию вентиляционных систем именно в сфере образования или здравоохранения не усматривается. Специфические требования можно предъявлять только в случае, если они закреплены в законодательстве. Корректнее использовать формулировку «опыт работы в сфере технического обслуживания вентиляционных систем».
Выступающие отметили, что чаще всего организаторами не соблюдаются установленные п. 1 ст. 22 Закона о госзакупках сроки для подготовки и подачи предложений.
Напомним, что срок для подготовки и подачи предложений для открытого конкурса должен составлять не менее тридцати календарных дней со дня размещения приглашения на официальном сайте, закрытого — не менее тридцати календарных дней со дня направления индивидуального приглашения потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям); при проведении электронного аукциона — не менее двадцати календарных дней со дня размещения приглашения на официальном сайте либо не менее десяти рабочих дней, если ориентировочная стоимость государственной закупки не превышает 3000 базовых величин; при процедуре запроса ценовых предложений — не менее десяти рабочих дней со дня размещения приглашения на официальном сайте (со дня направления индивидуального приглашения потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в случае проведения процедур государственных закупок, сведения о которых составляют государственные секреты). Часто срок для подготовки и подачи предложений по повторному открытому конкурсу сокращается, тогда как п. 2 ст. 22 Закона о госзакупках установлено, что при проведении повторных процедур государственных закупок срок для подготовки и подачи предложений может быть сокращен заказчиком (организатором), но не более чем вдвое минимального срока, определенного пунктом 1 вышеназванной статьи.
Представители контролирующих органов отметили, что невыполнение требований к проверке документов и сведений, подтверждающих квалификационные данные участника, также влечет административную ответственность.
В части проверки документов следует обратить внимание на документацию, позволяющую участнику осуществлять соответствующий вид деятельности (при условии, если такая деятельность лицензируется). Имеет важное значение и наличие персонала, обладающего определенной квалификацией и опытом работы в соответствующей области деятельности, техническая оснащенность предприятия. Следует исключить представление участником конкурса ложных сведений об экономическом и финансовом положении, о технических возможностях. Выступающие напомнили, что у организатора есть возможность запросить у потенциального участника, например, отзывы контрагентов, а также список имеющихся договоров о хозяйственной деятельности.
Относительно представления документов, свидетельствующих об отсутствии задолженности перед бюджетом, выступающие обратили внимание на следующее. В случае если организатор пользуется формулировкой абзаца третьего пункта 1 ст. 15 Закона о госзакупках «документы, подтверждающие отсутствие задолженности по уплате налогов, сборов (пошлин), просроченной задолженности по бюджетным займам и бюджетным ссудам, задолженности по платежам в бюджет в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ранее заключенных договоров на 1-е число месяца, предшествующего дню подачи предложения», то участник должен представить справку по состоянию на первое число месяца, предшествующего подаче предложений, то есть в ноябре — на 1 октября. Если квалификационные данные участника включают формулировку из Закона о госзакупках, то в случае, если справка представлена не по состоянию на первое число месяца, предшествующего подаче предложений, существует формальная причина отклонить предложение участника. Вместе с тем в документации можно использовать иную формулировку, например, участник обязан представить «документы, подтверждающие отсутствие задолженности по уплате налогов, сборов (пошлин), просроченной задолженности по бюджетным займам и бюджетным ссудам, задолженности по платежам в бюджет в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ранее заключенных договоров, действующие на момент подачи предложения либо выданные не ранее чем за 30 дней до дня подачи предложения». Формулировки могут различаться.
Способ оценки квалификационных документов организаторами — частая причина направления жалоб участников в Министерство торговли Республики Беларусь. Так, организаторы зачастую «дозапрашивают» такие документы по факсу, электронной почте. Вместе с тем следует помнить, что п. 1 ст. 38 Закона о госзакупках запрещено проведение переговоров между комиссией и участниками в отношении поданных ими предложений. Допускается только запрашивать разъяснения об арифметических ошибках и уточнения технических параметров (а не квалификационных данных) в случае, если в документах они разнятся. По мнению контролирующих органов, если участник не представил какой-либо документ из перечня, то предложение такого участника организатор обязан отклонить.
Относительно оценки технических параметров из иных источников, например путем изучения информации на официальном сайте, выступающие отметили, что руководствоваться необходимо теми техническими параметрами, которые представил участник в своих документах. С целью более корректной оценки технических параметров можно просить участника представлять более подробную информацию с полным перечнем параметров (спецификации, проспекты производителя и пр.).
Важно определить вид процедуры закупки исходя из двух параметров: ориентировочной стоимости годовой закупки и кода Общегосударственного классификатора Республики Беларусь ОКРБ 007-2012 «Классификатор продукции по видам экономической деятельности», утвержденного постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 28.12.2012 N 83 «Об утверждении, внесении изменений и отмене общегосударственного классификатора Республики Беларусь», содержащегося в Постановлении N 778. Выступающие обратили внимание на то, что проект новой редакции Постановления N 778 находится на данный момент в Совете Министров Республики Беларусь.
Так, если код товаров попал в перечень товаров (работ, услуг), государственные закупки которых осуществляются с применением электронных аукционов, то конкурс не проводится. Если сумма закупок превышает 1000 базовых величин по товарам и 3000 базовых величин — по услугам и товар включен в вышеуказанный перечень, то вид процедуры закупки в этом случае — электронный аукцион.
Выступающие напомнили и о необходимости размещения на электронной торговой площадке проекта договора, а также указания конкретных причин отклонения предложения участника в протоколе.
Выступающие обратили внимание на то, что квалификационные данные участников проверяются заказчиком (организатором) на любом этапе проведения процедуры государственной закупки на основании документов и сведений, перечень которых определен в документах, представляемых участнику для подготовки предложения <7>.
<7> П. 3 ст. 15 Закона о госзакупках.
Относительно прав и обязанностей членов комиссии выступающие отметили, что таким лицам следует придерживаться норм Положения о комиссии, создаваемой заказчиком (организатором) при организации и проведении открытых конкурсов, закрытых конкурсов, электронных аукционов или процедур запроса ценовых предложений, утвержденного Постановлением N 778. Присутствующие на мероприятии участники при этом высказали мнение о целесообразности профильного обучения членов комиссий.
Вопрос профильного обучения членов комиссии по государственным закупкам становится все более актуальным и в связи с тем, что 24 января в силу вступает Закон, нормами которого расширяется субъектный состав лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушения в сфере государственных закупок. К таким лицам Закон N 305-З теперь относит членов комиссий, созданных для проведения процедур государственных закупок.
Члены комиссий могут быть привлечены к административной ответственности за:
- дополнительное расходование средств из республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также из государственных внебюджетных фондов;
- уменьшение количества закупаемых товаров (объема выполняемых работ, оказываемых услуг);
- изменение в сторону уменьшения комплектации закупаемых товаров;
- снижение параметров и технических характеристик товаров;
- увеличение затрат по их эксплуатации (использованию);
- иное ухудшение качественных характеристик товаров, если в этих деяниях нет состава преступления.
Ответственность за вышеперечисленные деяния повлечет наложение штрафа в размере от пятидесяти до ста базовых величин.
В заключение отметим, что вопрос установления вины членов комиссий, созданных для проведения процедур государственных закупок, остается дискуссионным.