В соответствии со статьей 77 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” на основе контроля, надзора и проверки реализации нормативных правовых актов, анализа жалоб и обращений нормотворческие органы (должностные лица) и иные уполномоченные специальные органы (лица) определяют качество, законность и эффективность действия нормативных правовых актов. В случае выявления в нормативных правовых актах пробелов, противоречий актам большей юридической силы, а также внутренних противоречий либо иных недостатков нормотворческий орган (должностное лицо) обязан их устранить, а иные уполномоченные специальные органы (лица) – внести предложения полномочным органам (должностным лицам) об изменении и (или) дополнении или прекращении действия соответствующих нормативных правовых актов.
В соответствии с пунктом 2 Положения о мониторинге правоприменения в Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 20.05.2011 N 657 “О мониторинге правоприменения в Российской Федерации”, мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов.
В то же время одна из ключевых проблем использования механизма правового мониторинга в сфере обеспечения экономической безопасности государства на практике состоит в отсутствии проработанных и выверенных критериев, показателей и методики оценки эффективности правового регулирования и правоприменения. В связи с этим для внедрения системы оценки, анализа, прогноза состояния и динамики нормативных правовых актов в сфере обеспечения экономической безопасности государства, практики их применения в целях выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования, а также ожиданиям субъектов экономической безопасности необходима разработка основ (системы) мониторинга законодательства и правоприменительной деятельности в рассматриваемой сфере, закрепляющих порядок осуществления мониторинга и учета его результатов в законотворческой и правоприменительной деятельности соответствующих субъектов.
Н.Н.Толмачева определяет мониторинг закона (понимая под ним мониторинг законодательства и правоприменительной практики) как метод осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения закона и принимаемых во исполнение этого закона нормативных правовых актов, суть которого заключается в системном и постоянном сборе и анализе информации о состоянии наблюдаемого закона с целью использования мер государственного реагирования и принуждения для предотвращения и устранения нежелательных последствий его применения [1, с. 83 – 84]. Следовательно, правовой мониторинг может определяться в качестве системы анализа и синтеза, оценки состояния, а также прогноза динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования.
Создание системы правового мониторинга в рассматриваемой сфере обусловлено потребностью совершенствования организации работ в области своевременного выявления и предупреждения угроз путем осуществляемого непрерывно или с заданной периодичностью анализа нормативных правовых актов (их качества, эффективности) в целях контроля над состоянием защищенности (при котором обеспечиваются условия для предотвращения возникновения потенциальной опасности и преодоления или снижения до минимального уровня негативных последствий угрожающих ситуаций) критически важных объектов обеспечения экономической безопасности (нарушение функционирования которых приводит к потере управления экономикой страны, административно-территориальной единицей или отдельным субъектом) от угроз в виде выявления пробелов, неточностей, ошибок в законодательстве, создающих эти угрозы, и подготовки с использованием нормотворческой процедуры необходимых решений корректирующего воздействия для прогнозирования, выявления, предупреждения и ликвидации данных угроз (минимизации ущерба от них).
Правовой мониторинг в рассматриваемой сфере должен обеспечить выполнение на республиканском, межрегиональном (отраслевом), региональном и объектовом уровнях таких функций, как сбор, обработка, анализ, хранение и передача информации об изменениях состояния экономической безопасности, параметрах состояния защищенности объектов обеспечения экономической безопасности и других необходимых данных; организационное, информационное и функциональное единство системы мониторинга, основу которой должна составлять единая система классификации и кодификации угроз с их правовой характеристикой, показателей и критериев оценки состояния защищенности объектов, выявления недостатков в действующем законодательстве, их устранения, подготовки и поддержки принятия и реализации управленческих решений на основе данных мониторинга; прогнозирование угроз и подготовку моделей угрожающих ситуаций под влиянием негативных факторов вследствие недостаточности и наличия пробелов в правовом регулировании, оценку их возможных последствий; обеспечение соответствия решаемой системой мониторинга задачи, а также ее структуры и характеристик уровню угроз, структуре и задачам государственных органов, в сфере ведения которых находятся вопросы обеспечения защищенности объектов обеспечения экономической безопасности.
В то же время правовой мониторинг в рассматриваемой сфере не должен сводиться только к анализу и оценке состояния законодательства и правоприменительной практики, а должен являться одним из методов осуществления государственного контроля планируемого (прогнозируемого), текущего и перспективного состояния и практики применения нормативного правового акта в сфере обеспечения экономической безопасности. В связи с этим система мониторинга законодательства в рассматриваемой сфере должна включать определенные блоки: концепцию; вопросы институализации; методику организации и проведения; методологию определения эффективности действия нормативного правового акта, а также деятельности государственных органов и др. Таким образом, организация и функционирование правового мониторинга в сфере обеспечения экономической безопасности государства должны включать: во-первых, деятельность субъектов мониторинга; во-вторых, наличие регламентных норм; в-третьих, введение процедур; в-четвертых, использование информационного блока, включая социальную информацию; в-пятых, введение аналитико-оценочного блока [2, с. 13].
Мониторинг законодательства в сфере обеспечения экономической безопасности включает следующие стадии.
1. Подготовительная стадия. На данной стадии мониторинга осуществляются постановка и конкретизация цели, задач мониторинга, выбор его вида, определение объекта мониторинга, установление круга субъектов мониторинга, их полномочий по проведению мониторинговых исследований, определение круга должностных лиц, ответственных за его проведение в соответствии с утвержденным планом (программой), определение источников информации, подлежащей анализу в ходе мониторинга, разработка и утверждение плана (программы) проведения мониторинга.
Основная цель мониторинга – оценка эффективности правового регулирования обеспечения экономической безопасности государства и совершенствование (систематизация) законодательства в рассматриваемой сфере. Основные задачи мониторинга следующие: предоставление субъекту обеспечения экономической безопасности объективной информации о тенденциях и потребностях правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере; выявление противоречий, коллизий, дублирования в правовом регулировании, определение эффективности действия правовых норм; обобщение и анализ зарубежного опыта в сфере правового обеспечения экономической безопасности с последующей разработкой предложений по его использованию в законодательстве Республики Беларусь; отслеживание практики реализации нормативного правового акта в ходе обеспечения экономической безопасности и т.д. Объекты исследования – нормативный правовой акт или его структурная часть, отдельные статьи, комплекс актов, регулирующих рассматриваемую сферу. Субъекты проведения исследований – соответствующие государственные органы, их должностные лица, специально созданные указанными органами структуры.
Классификация видов мониторинга возможна по различным основаниям, в частности:
- по юридической силе нормативных правовых актов (объектов мониторинга) – норм законодательных и подзаконных актов;
- по продолжительности проведения: постоянный (осуществляемый непрерывно), временный (осуществляемый в пределах определенного промежутка времени) и оперативный (осуществляемый для неотложного решения возникающих проблем);
- в зависимости от времени действия нормативных правовых актов (объектов мониторинга): ретроспективный (в ходе которого осуществляется анализ и оценка утративших силу нормативных правовых актов с учетом положительного и негативного опыта в их реализации), текущий (предусматривающий анализ и оценку действующих нормативных правовых актов) и прогнозный (предполагающий выявление социальных тенденций и необходимости принятия в перспективе соответствующих нормативных правовых актов) [3];
- по особенностям проведения: процессуальный (прослеживание соблюдения и фиксации важных элементов подготовки, создания, принятия и введения в действие нормативного правового акта); производственный (осуществление мониторинга в ходе отмены, дополнения и изменения действующего нормативного правового акта); системно-структурный (выявление связей конкретного нормативного правового акта с уже действующими и подготавливаемыми по одноименной проблеме правового регулирования); контент-креативный (измерения изменений в диспозиционном механизме регулирования отношений, затронутых вновь принятым нормативным правовым актом, оценка его продуктивности и эффективности в системе правового регулирования, степени его ориентации на индикаторы оценки эффективности регулируемой сферы отношений и индикаторы, заложенные в общей части мониторинга, оценка акта с учетом ожидания правоприменителей и исполнителей нормативного правового акта); правоприменительный (обычно связывается с необходимостью принятия новых подзаконных актов с учетом специфики области и пространства его применения, оценки правоприменительных актов, связи нормы вышестоящих нормативных правовых актов с решением задач реального сектора жизни) [4, с. 26] и др.
2. Стадия сбора информации. На данной стадии мониторинга осуществляется сбор первичной и вторичной информации об объекте исследования. Сбор информации осуществляется на основе данных, имеющихся в информационных базах, актах правоприменения, решениях судов, отчетах государственных органов, а также в ходе проведения статистических и социологических исследований. Так, изучение правоприменительной практики включает следующее: разработку перечня вопросов, вызывающих сложности в практике применения нормативного правового акта; изучение практики применения нормативного правового акта; анализ и оценку проблем правоприменительной практики в ходе реализации нормативного правового акта. Проведение статистических исследований предполагает определение перечня требуемых статистических данных, установление источников необходимых статистических данных, обработку и анализ статистических данных о действии нормативного правового акта в исследуемой сфере отношений. Проведение социологических исследований включает следующее: разработку задания на проведение исследований; выбор способов и методов проведения исследований (интервьюирование, анкетирование, социологический опрос и т.д.); проведение исследований; сбор, систематизацию и анализ полученных данных; оценку результатов проведенных исследований.
Так, например, источники информации для проведения мониторинга законодательства в Республике Беларусь – доклады Национального собрания Республики Беларусь о состоянии и развитии законодательства; доклады о выполнении показателей деятельности Правительства Республики Беларусь и местных органов исполнительной власти; отчеты и информация государственных органов о выполнении нормативного правового акта в сфере обеспечения экономической безопасности; данные государственной статистики; информационно-аналитические материалы Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Верховного Суда Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь и др.; рекомендации научных учреждений; обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения обращений граждан, публикации в СМИ; систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям в рассматриваемой сфере; обобщенные данные судебной статистики и т.д.
3. Стадия проведения мониторинговых исследований. На данной стадии мониторинга в соответствии с утвержденной программой (планом) проводится оценка эффективности действия нормативного правового акта (правовых норм), определяется степень урегулированности соответствующих общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.д.
Данная аналитико-оценочная деятельность должна основываться на единой системе показателей, а также комплексном использовании различных потоков информации (отчетной, статистической, социологической и др.). Посредством оценки эффективности действия правового института, нормативного правового акта, отдельной правовой нормы определяется степень урегулированности рассматриваемых общественных отношений, выявляются пробелы, устраняются коллизии и противоречия между нормативными правовыми актами, разрабатываются предложения по совершенствованию законодательства, его обновлению и т.д.
Стадия проведения мониторинговых исследований включает следующие действия: определение целей анализируемых правовых норм; применение методов (техники) сбора и обработки информации о действии правовых норм; установление соотношения результата действия правовых норм и заложенных в них целей правового регулирования; содержательное истолкование результатов проведенной оценки. Таким образом, оценка эффективности действия нормативного правового акта (правовых норм), осуществляемая в процессе мониторинга, должна быть направлена, с одной стороны, на определение степени эффективности действия правовых норм на практике, с другой – на выработку предложений по повышению эффективности реализации нормативных предписаний в будущем.
Качество нормативного правового акта можно определить с помощью правил юридической техники, заключающихся в обеспечении правильного понимания нормативных понятий и терминов путем четкого определения видов правовых предписаний (норм-дефиниций, норм-целей, норм-принципов, норм императивных, норм-дозволений, норм-запретов, норм-санкций, норм-стимулов, норм-поощрений, нормативов, технических правил, заданий, поручений); обеспечении правильного соотношения материальных и процессуальных правовых норм; обоснованном установлении объема и характера прав, обязанностей и ответственности субъектов, их взаимоотношений. К иным ошибкам наряду с технико-юридическими относятся познавательные (неверное установление целей и предмета правового регулирования; неправильный выбор нормативного правового акта; необоснованное определение объема и методов правового регулирования; ошибочное понимание (толкование) назначения и смысла нормативного правового акта, его норм, характера полномочий и связей субъекта; отсутствие прогнозных оценок последствий действия нормативного правового акта), содержательные (слабая обоснованность правовых решений и неверные расчеты, порождающие коллизии, поспешные поправки; неверное определение объема и характера полномочий государственного органа, должностного лица и др.; несогласованность нормативного правового акта с нормами других нормативных правовых актов; неудачное определение срока действия акта и круга лиц, на которых он распространяется; запоздалая корректировка и отмена устаревших норм актов).
Среди обязательных действий по оценке эффективности реализации нормативного правового акта должны выделяться следующие: сопоставление нормы как модели с фактическими результатами в регулируемой ею сфере по определенным показателям; выявление причин нарушения нормативного правового акта (собственно ошибки или коллизии, незнание, неиспользование полномочий, малоэффективная работа государственных органов, противоправные действия и др.); установление фактов бездействия нормативного правового акта; характеристика негативных, побочных последствий реализации нормативного правового акта; определение влияния на состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, поведение людей; выработка мер по устранению отклонений от нормативного правового акта и совершенствованию правоприменительной деятельности, дополнительному обеспечению нормативного правового акта, внесению изменений, дополнений или отмене его положений [5, с. 40].
При этом эффективность правовых норм должна определяться как по собственно юридическим индикаторам (позитивным и негативным показателям их реализации), так и по индикаторам фактической деятельности [6, с. 6, 8]. Например, для нормы об обязанности принять решение позитивными показателями будут принятие в срок решения и актов во исполнение и т.п. Негативными показателями следует считать значительное количество опротестованных, оспоренных решений, непринятие предписанных нормами права решений или принятие их с опозданием и др. В качестве информационного источника для такого анализа могут использоваться материалы проверок, рассмотрения обращений и т.п. В качестве общего методологического принципа исследований может выступать и ориентация на выявление показателей конфликтности общественных отношений, характеризующих меру удовлетворения правомерных интересов участников регулируемых отношений.
В то же время целесообразно выделить некоторые важнейшие показатели эффективности правовых норм, регулирующих вопросы обеспечения экономической безопасности, такие как: соответствие непосредственной цели законодателя (обеспечение экономической безопасности) объективным потребностям общества в виде национальных экономических интересов; оптимальность избранного масштаба поведения субъектов экономической безопасности для достижения поставленной цели, возможность достижения этой цели юридическими средствами; соответствие средств достижения цели предполагаемому результату (ликвидация угроз, минимизация ущерба от их воздействия и т.д.); минимальность затрат при максимальности результата; соответствие между реальным результатом действия нормы и поставленной перед ней целью.
В основу аналитического синтеза экономики и права целесообразно положить взаимосвязь между конкретным правовым решением и желаемым правомерным экономическим результатом. Критерий полезности может применяться для характеристики нормативного правового акта на основе подхода, сформулированного знаменитым ученым-экономистом Вильфредо Парето, согласно которому нормативный правовой акт соответствует критерию, если он улучшает положение хотя бы одного субъекта частного права, не ухудшая положения остальных; для актов публичного права должно соблюдаться требование улучшать положение по меньшей мере одного субъекта как частного, так и публичного права, не ухудшая положения остальных [7, с. 9 – 12]. При этом при оценке экономической эффективности права следует различать качественную и количественную оценки. Так, например, в отношениях государственно-частного партнерства основным принципом оценки эффективности правовой нормы будет являться не столько ее социальный эффект, сколько удовлетворение частного интереса, присутствующего в правовых формах, используемых для достижения социальной цели. Это означает преодоление “узкого” подхода к составу критериев, принятому экономической наукой, и ограниченности методов сугубо юридического анализа нормативного правового акта, выработку общих требований интегративной оценки экономической результативности правовых норм и институтов.
Соответственно оценка (представляет значительную угрозу, не представляет значительной угрозы, экономически безопасен, угроза не определена) должна производиться по таким критериям, как степень соответствия нормы исследуемого нормативного правового акта целям и задачам стратегии экономической безопасности; совместимость интересов субъектов хозяйствования и государства; достижение положительных изменений в социально-экономической и (или) экономической сферах, получение дополнительной прибыли (дохода) на отраслевом либо макроэкономическом уровне [8, с. 28].
4. Заключительная стадия включает следующие действия:
- обобщение выводов по результатам проведенных мониторинговых исследований (на основе полученных в ходе мониторинга данных формулируются выводы о качестве правового регулирования рассматриваемых общественных отношений, подлежавших исследованию; отмечаются выявленные недостатки качества нормативного правового акта, пробелы и коллизии в регулировании; резюмируются проблемы правоприменительной практики; формулируются предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворческой и правоприменительной деятельности);
- оформление результатов мониторинговых исследований;
- направление результатов проведенного мониторинга адресатам, установленным в плане (программе) на подготовительной стадии, для принятия определенных мер реагирования.
В юридической литературе предлагается также выделение дополнительной стадии правового мониторинга, которая может быть применена и в сфере обеспечения экономической безопасности государства.
В частности, специалисты, проводившие мониторинг, могут принимать участие в разработке концепций и проектов нормативных правовых актов, проведении экспертиз проектов нормативных правовых актов, а также осуществлять перспективную мониторинговую оценку нормативных правовых актов (проведение правовых экспериментов, прогнозов, апробации, моделирования) в целях их совершенствования с учетом результатов проведенного мониторинга и сопровождать их прохождение на всех стадиях нормотворческого процесса [4, с. 79].
К условиям эффективного проведения правового мониторинга в сфере обеспечения экономической безопасности государства необходимо относить такие, как:
- надлежащий уровень проведения мониторинга, связанный с такими факторами, как наличие возможностей, способных дать объективную информацию о состоянии тех или иных правовых явлений в ближайшей или отдаленной перспективе (наиболее актуальное значение в современных условиях имеют прогнозы изменений в системе правового регулирования обеспечения экономической безопасности, эффективности действия проектируемых нормативных правовых актов, динамики различных видов правонарушений и т.д.), принятие необходимых для обеспечения реализации закона подзаконных актов, однозначное толкование норм права и др.;
- достоверность данных о состоянии экономической безопасности, структурированных в группы по видам интересов и угроз (принципиальное значение при проведении такой работы имеет определение негативных последствий развития угроз путем сравнения данных о состоянии в области экономической безопасности на начало и конец интересующих периодов, они могут проявляться в различных формах, иметь количественную или качественную оценку, что весьма важно при выработке и принятии решений о мобилизации сил и средств, а также для принятия мер организационного, нормативного и иного характера);
- объективная методика проведения мониторинга, представляющая собой совокупность способов, методов и средств, обеспечивающих рациональную и эффективную организацию деятельности субъектов мониторинга по осуществлению инвентаризации, прогноза, оценке эффективности и действенности нормативных правовых актов и правоприменительной практики;
- своевременность и адресность доведения результатов мониторинга (его результаты с позиции обеспечения экономической безопасности необходимо использовать для информирования различных структур о состоянии угроз и степени защищенности интересов, возможном обострении и появлении новых угроз).
Законодательство о мониторинге в сфере обеспечения экономической безопасности может формироваться на основе специального нормативного правового акта, в котором должны определяться понятие, правовые основы, цели, задачи, принципы, субъекты, объекты мониторинга, система элементов, порядок проведения мониторинга (этапы и операции), статус результатов мониторинга.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Толмачева, Н.Н. О некоторых проблемах обеспечения эффективности законодательного регулирования экономических преобразований / Н.Н.Толмачева // Журн. рос. права. – 2006. – N 10. – С. 78 – 84.
2. Тихомиров, Ю.А. Организация и проведение правового мониторинга / Ю.А.Тихомиров // Право и экономика. – 2006. – N 10. – С. 11 – 15.
3. Горохов, Д.Б. Правовой мониторинг: концепция и организация / Д.Б.Горохов, Е.И.Спектор, М.Е.Глазкова // Журн. рос. права. – 2007. – N 5. – С. 32 – 33.
4. Арзамасов, Ю.Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология / Ю.Г.Арзамасов, Я.Е.Наконечный. – М., 2009. – С. 26 – 79.
5. Аналитическая информация о порядке подготовки и реализации законов / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при правительстве Российской Федерации, Фонд правовых реформ // отв. ред. Ю.А.Тихомиров. – М.: Юстицинформ, 2000. – 79 с.
6. Тихомиров, Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона / Ю.А.Тихомиров // Законодательство и экономика. – 2008. – N 6. – С. 5 – 9.
7. Парето, В. Чистая экономия / В.Парето; пер. с фр. М.С.Бредихина. – Воронеж, 1912. – 13 с.
8. Афонцев, С. Национальная экономическая безопасность: на пути к теоретическому консенсусу / С.Афонцев // Мировая экономика и междунар. отношения. – 2002. – N 10. – С. 30 – 39.