Проблемам юридического прогнозирования посвящены работы многих правоведов [1, с. 95 – 130; 2, с. 72 – 73; 3, с. 147 – 173]. Согласно их исследованиям прогнозирование законодательства должно осуществляться с учетом следующих аспектов:
- в целях выбора наиболее оптимального решения требуется рассмотрение всех возможных вариантов развития прогнозируемого объекта (системы взаимосвязанных нормативных правовых актов либо отдельного акта в рассматриваемой сфере);
- оно должно опираться на фактические и эмпирические данные расчета позитивных и негативных последствий решения проблемы по каждому из возможных вариантов;
- изменение сложившегося правового регулирования не только решает определенные проблемы, но и нередко связано с появлением определенных отрицательных моментов (в связи с этим неотъемлемой частью прогноза является прогнозирование эффективности предлагаемого решения);
- существенным элементом прогнозирования является проверка предлагаемого решения на полноту регулирования в целях недопущения пробелов в нормативном правовом акте;
- к наиболее распространенным в современной прогностической практике методам относятся методы экстраполяции, моделирования экспертных оценок и т.д.;
- при прогнозировании необходимо учитывать риски в правовой сфере как возможные и предполагаемые действия субъектов права, порождающие отклонения от нормативных моделей и правовых решений и возникающие как на стадии правотворчества, так и на стадии правоприменения (производные последствия от неожиданных изменений в социально-экономических, политических и международных процессах, возникающие из-за низкого качества и ошибок конкретных правовых решений, плохого организационного обеспечения, а также ввиду игнорирования норм права).
В соответствии с частью 3 статьи 77 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” Национальный центр законодательства и правовых исследований Республики Беларусь изучает практику применения нормативных правовых актов и осуществляет прогнозирование эффективности их применения.
Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта направлено на оценку возможности достижения целей его принятия (издания), в том числе вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан).
Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта осуществляется на стадии планирования подготовки проекта нормативного правового акта государственным органом (организацией), который инициирует подготовку проекта нормативного правового акта, а на стадии подготовки проекта нормативного правового акта – государственными органами (организациями), ответственными за подготовку проекта нормативного правового акта.
К оценке последствий принятия (издания) нормативного правового акта государственным органом (организацией), инициирующим либо ответственным за подготовку проекта нормативного правового акта, могут привлекаться иные государственные органы (организации) в соответствии с их компетенцией.
Прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта осуществляется посредством:
- общего анализа предполагаемых состояний общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, выявления позитивных и негативных влияний (в том числе коллизий нормативных правовых актов), которые могут возникнуть в процессе применения его положений, а также предполагаемого развития общественных отношений в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);
- оценки достижимости целей, на которые направлены подготовка и принятие нормативного правового акта, с учетом полноты предлагаемого правового регулирования и реализуемости предусмотренных нормативных правовых предписаний;
- проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций и межгосударственных образований, а также посредством обмена информацией в иных формах;
- проверки и оценки проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе на основании результатов правового мониторинга;
- моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;
- изучения результатов проведения публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;
- принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента;
- юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных видов экспертиз.
В то же время юридическое прогнозирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства, являясь отдельным видом общего юридического прогнозирования, заключается в определении качественных и количественных параметров риска возникновения критической ситуации в экономике с позиции права на основе имеющихся представлений об опасностях и правовых характеристик типичных угроз.
Актуальное значение в современных условиях имеют и прогнозы изменений, которые будут претерпевать правовые институты, правовые режимы, а также другие составляющие обеспечения экономической безопасности государства, на предмет эффективности действия разрабатываемых нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере.
Отражению особенностей юридического прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства должно предшествовать рассмотрение общих подходов к прогнозированию в данной сфере.
Прогнозирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства направлено на научное познание будущего состояния экономической безопасности, условий и факторов, влияющих на его изменение. Соответственно прогноз как его результат представляет собой научно обоснованное, вероятностное суждение о тенденциях развития угроз экономической безопасности, их детерминантах и последствиях, включающее качественную и количественную оценки предполагаемых изменений состояния всех объектов и субъектов, с выработкой мер по предупреждению угроз.
Целью прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства является определение оптимального решения, направленного на повышение уровня экономической безопасности с учетом ее наблюдаемых тенденций и допустимых в будущем изменений.
Прогнозирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства имеет следующие специфические задачи: установление наиболее общих показателей, характеризующих развитие (изменение) угроз национальным экономическим интересам в перспективе, выявление на этой основе нежелательных тенденций и закономерностей, отыскание способов их изменения в нужном направлении; выяснение всех обстоятельств, имеющих существенное значение для разработки перспективных планов; выработка общей концепции борьбы с угрозами, включающей в качестве составной части выбор оптимального развития (совершенствования) государственных органов – субъектов обеспечения экономической безопасности; установление возможных изменений в состоянии, уровне, структуре и динамике экономической безопасности в будущем; выявление обстоятельств, способствующих этим изменениям.
В зависимости от объекта исследования можно выделить следующие типы прогнозирования в рассматриваемой сфере: состояния экономической безопасности в целом и поведения индивидуального субъекта – носителя угрозы.
Первое направление прогнозирования состоит из прогнозирования (с определением конкретных показателей) состояния экономической безопасности в целом и отдельных ее видов (локальной, региональной, отраслевой, национальной и международной и т.п.). Если при прогнозировании в целом основой для построения прогноза является изучение совокупности угроз, а конечным результатом – суждение о вероятностном количестве вреда в будущем, то при прогнозировании индивидуального поведения акцент переносится на конкретное лицо, от которого можно ожидать нанесения угрозы, его характеристики.
В самостоятельный тип выделяется прогнозирование индивидуального поведения субъектов, под которым понимается определение вероятности совершения угрозы в будущем тем или иным конкретным лицом. Базой для решения такой прогностической задачи становится группировка и типологизация субъектов угроз, определение угрожающей степени той или иной категории лиц. При индивидуальном прогнозировании речь идет о наиболее вероятных вариантах возможного поведения конкретного лица в будущем.
Прогнозная оценка поведения субъекта экономической безопасности должна основываться на том, что любое лицо, исходя из индивидуальных интересов, стремится к наибольшему удовлетворению значимой для него потребности с наименьшими затратами для себя, в связи с чем существует вероятность отклонения от рационального поведения (нарушение баланса интересов), причем интересы могут изменяться под влиянием определенных обстоятельств. При этом общими факторами, действующими в любой экономической среде, являются, во-первых, фактор предопределенности взаимодействия между субъектами, во-вторых, фактор ограниченности ресурсов, необходимых для удовлетворения экономических потребностей (интересов), и, в-третьих, фактор неопределенности между поведением и ожидаемым результатом. Указанные факторы определяют направленность экономического поведения и влияют на выбор модели поведения (риска), необходимой для удовлетворения соответствующей потребности (интереса). Перспективная модель риска основана на возможности управления ситуацией риска в будущем.
Кроме того, прогнозирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства можно рассматривать по направленности, в зависимости от стадии реализации проекта нормативного правового акта, а также от охватываемых временных этапов (периодов упреждения), что в дальнейшем можно учитывать и при выделении видов юридического прогнозирования в данной сфере.
Составной частью прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства является юридическое прогнозирование в данной сфере. В обоснование необходимости принятия (издания) нормативного правового акта должна быть включена информация о всестороннем и объективном прогнозе предполагаемых последствий его принятия (издания). Выбор одних правовых институтов предопределяется риском (вероятностью) применения других; неблагоприятные имущественные последствия (возникающие в результате нарушения одних закрепленных в законодательстве установлений, касающихся удовлетворения интересов различных групп лиц) предотвращаются (минимизируются) применением других закрепленных в законодательстве правил поведения. Особенностью юридического прогнозирования здесь является то, что выбор и применение избранных правил поведения должны быть эффективными, т.е. экономически обоснованными.
Для более детального изучения юридического прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства необходимо рассмотреть общие подходы к процессу прогнозирования развития законодательства и практики его применения в целом. Так, В.С.Ломтева выделяет семь этапов: исходный, подготовительный, рабочий, верификационный, этап применения искомого результата прогнозирования в правотворчестве и правоприменении, композиционно-синтезирующий и научно-абстрактный [4, с. 39 – 41]. В.М.Сырых процесс составления общих юридических прогнозов сводит к шести исследовательским процедурам, таким как: определение качественных и количественных характеристик объекта прогнозирования, динамики его изменения за какой-либо срок; выявление внешних факторов – социально-правовых явлений, которые оказывают положительное или негативное воздействие на исследуемый объект; построение математической модели, описывающей систему связей и отношений исследуемого объекта с внешними факторами; изучение качественных и количественных характеристик факторов, воздействующих на исследуемый объект, определение формы и прочности связи между указанными факторами и исследуемым объектом; предсказание путей и способов изменения, развития внешних факторов; составление прогноза будущих состояний исследуемого объекта с учетом изменений внешних факторов, а также его внутренних качественных и количественных характеристик [5, с. 499 – 500]. Структура прогностического исследования, предложенная О.А.Гавриловым, содержит лишь пять этапов, такие как: постановка задачи исследования и разработка его плана; изучение и анализ прогностической информации, формирование банка данных; формирование прогноза; процедура верификации прогноза (имеет косвенный характер); оформление результатов прогноза и предоставление их “заказчику” [6, с. 33 – 38].
С учетом изложенных подходов выделяются следующие этапы юридического прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства:
- организационный (подготовительный) – составление программы прогнозного исследования, в которой должны быть определены объект прогнозирования (состояние экономической безопасности (отдельных видов) либо ее субъектов); субъекты, его осуществляющие (различные органы системы обеспечения экономической безопасности государства); поставлены цель и задачи исследования (в зависимости от объекта); указана его структура на основе данных правового мониторинга, анализа научных источников, практики применения исследуемых правовых норм (к числу используемых сведений относятся такие, как: официальная статистическая информация; информация, предоставленная представителями групп интересов; информация, предоставленная иными странами; экспертные исследования и др.) и т.д.;
- базовый (содержательный) – непосредственное изучение объекта прогнозирования на основе обозначенных в программе прогнозного исследования цели и задач с выдвижением гипотез о возможных вариантах будущего состояния, динамики развития объекта прогнозирования, а также определение результатов прогнозного исследования с возможными вариантами построения нормативной модели будущего состояния объекта прогнозирования и выбора прогнозного решения с выработкой конкретных рекомендаций по оптимизации условий его реализации;
- заключительный (итоговый) – техническое оформление результатов прогнозного исследования (при подготовке заключения должны проводиться предварительная и углубленная оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта, касающегося обеспечения экономической безопасности государства, с учетом мнений экспертов);
- дополнительный (факультативный) – проверка прогноза, в ходе которой выявляются его полнота, обоснованность, степень завершенности, уточняется, пересматривается исходная исследовательская ситуация в направлении совершенствования состояния объекта прогнозирования.
Алгоритм выбора прогнозного решения как неотделимой части базового (содержательного) этапа юридического прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства состоит из следующих стадий:
- определение проблемы, подлежащей решению. На данной стадии формулируется проблема, требующая решения, определяется блок отношений в сфере обеспечения экономической безопасности государства, на которые оказывает влияние указанная проблема, обосновывается необходимость государственного регулирующего вмешательства в экономической сфере, формируется базовый сценарий развития событий на случай отсутствия регулирующего вмешательства (при формировании базового сценария учитываются возможные риски (включая вероятность их возникновения, а также группы лиц, на которых отразятся негативные последствия реализованных рисков) и неопределенность показателей, от которых зависит развитие сценария, широкий перечень условий и факторов, в том числе уже существующих мер государственного регулирования, и их эффективность, прогнозы социально-экономического развития, существующие тенденции);
- определение целей регулирующего (правового) вмешательства. На данной стадии необходимо определить общие, специальные (касаются отдельных участков решения проблемы) и технические (конкретизирующие достижение специальных целей и непосредственно связанные с выбранными показателями регулирующего воздействия) цели регулирующего вмешательства в экономической сфере;
- определение перечня возможных способов решения проблемы. На данной стадии рассматривается возможность решения проблемы посредством использования форм обеспечения более эффективной реализации уже имеющихся мер регулирующего воздействия, определяются иные возможные варианты решения проблемы (перечень возможных форм реагирования на проблему сужается на основе ряда критериев, в том числе адекватности (т.е. отказа от воздействия, явно несоразмерного масштабу проблемы), результативности (эффективности по затратам, т.е. исключаются варианты, требующие несоразмерно высоких расходов), законности, а также наличия у государственного органа соответствующих регулятивных полномочий);
- определение перечня позитивных и негативных последствий для различных способов решения проблемы (их качественная и количественная (денежная) оценка). Последствия регулирующего воздействия определяются на основе базового сценария и дифференцируются на позитивные и негативные, прямые и косвенные, ожидаемые и неожиданные, вероятные и маловероятные, краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные, микро- и макрорезультаты и т.д.;
- выбор наиболее эффективного варианта решения проблемы. В качестве наиболее общих критериев, как правило, используются признаки результативности, эффективности по затратам и соответствия стратегическим задачам и приоритетам государственной политики.
Соответственно по результатам юридического прогнозирования в сфере обеспечения экономической безопасности государства в целом устанавливаются: соответствие положений проекта нормативного правового акта посланиям (поручениям) Президента Республики Беларусь, концепции и программе социально-экономического развития, иным целевым программам, концепциям, стратегиям и т.д.; проблема, на решение которой направлено правовое регулирование в части прав и обязанностей субъектов экономической безопасности, ее влияние на достижение целей предусмотренного проектом правового регулирования, а также возможность ее решения иными организационными, правовыми или информационными средствами; основные группы участников общественных отношений, интересы которых будут затронуты правовым регулированием в части прав и обязанностей субъектов экономической безопасности, их предполагаемые издержки и выгоды от предусмотренного проектом правового регулирования; риски недостижения целей правового регулирования, а также возможные негативные последствия от введения правового регулирования для экономического развития государства в целом или отдельных отраслей экономики, конкуренции, рынков товаров и услуг, в том числе развития субъектов малого и среднего предпринимательства; расходы бюджетов бюджетной системы, связанные с созданием необходимых условий применения проекта акта органами государственной власти, а также для его соблюдения субъектами экономической безопасности.
Юридическое прогнозирование в сфере обеспечения экономической безопасности государства представляет собой совокупность следующих видов прогнозов:
- по объекту – состояния экономической безопасности (отдельных ее видов) либо субъектов;
- по направленности – динамичное, базирующееся на условном продолжении в будущем состояния экономической безопасности, и статичное, основанное на заранее определенных ориентирах;
- в зависимости от стадии реализации проекта нормативного правового акта – предварительное, осуществляемое до принятия риска (фиксации риска в праве); оперативное (изучение риска в ходе реализации проекта); последующее, осуществляемое по итогам анализа правоприменительной практики в течение определенного периода;
- в зависимости от охватываемых временных этапов (периодов упреждения) – краткосрочное (тактическое – до 1 года), среднесрочное (стратегическое – от 1 до 5 лет) и долгосрочное (перспективное – от 5 до 15 лет).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Сафаров, Р.А. Юридическое прогнозирование // Право и социология / отв. ред. Ю.А.Тихомиров и В.П.Казимирчук. – М.: Наука, 1973. – 221 с.
2. Павлодский, Е.А. Опыт прогнозирования эффективности правового акта с помощью экспертных оценок / Е.А.Павлодский // Труды ВНИИСЗ. – М., 1988. – Вып. 41. – С. 71 – 83.
3. Законотворчество в Российской Федерации: научн.-практ. и учеб. пособие / под ред. А.С.Пиголкина. – М., 2000. – 608 с.
4. Ломтева, В.С. Прогнозирование в правотворчестве и правоприменении: дис. … канд. юрид. наук / В.С.Ломтева. – М., 2006. – 168 с.
5. Сырых, В.М. Логические основания общей теории права / В.М.Сырых. – М., 2004. – Т. 1: Элементный состав. – 560 с.
6. Гаврилов, О.А. Стратегия правотворчества и социальное прогнозирование / О.А.Гаврилов. – М., 1993. – 127 с.