Установленные нормативными правовыми актами требования к содержанию и структуре прокурорско-надзорных правоотношений, а также к предпосылкам их возникновения, развития и окончания нацелены на создание условий, способствующих эффективному решению возложенных на органы прокуратуры задач. В связи с этим между участниками правоотношений возникает запрограммированная законодателем устойчивая связь прав и обязанностей, при которой тому или иному полномочию прокурора всегда корреспондирует конкретная обязанность поднадзорного органам прокуратуры субъекта (должностного лица, гражданина, индивидуального предпринимателя и др.) [1, с. 80 — 111].
Однако фактическое поведение в реальности может отклоняться от подобного алгоритма. Для профилактики таких отклонений, а также для обеспечения в конечном итоге единства правовой формы и осуществляющейся на ее основе деятельности должностных лиц, граждан, индивидуальных предпринимателей служит институт административной ответственности за неисполнение (полное либо частичное неисполнение, несвоевременное исполнение) заявленных прокурором правовых требований. Поэтому в обозначенном ракурсе для теории и практики прокурорского надзора представляет интерес обращение к анализу такой функциональной деятельности прокуратуры, как административное (административно-деликтное) обвинение.
В рамках одной статьи нет возможности детально рассмотреть все правовые, теоретические и прикладные аспекты деятельности прокуроров по возбуждению административного процесса в отношении лиц, не исполняющих правовые требования прокуроров, и подготовке подобных дел об административном правонарушении к рассмотрению. Цель представленной работы состоит в проведении общего обзора правового регулирования данной функции прокуратуры.
В этом плане функциональная компетентность органов прокуратуры характеризуется двумя составляющими: материально-правовой, представленной нормативными предписаниями Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре), Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), иных нормативных правовых актов, и процессуально-правовой, закрепленной в положениях Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП).
Если вести речь о материально-правовом аспекте реализации органами прокуратуры функции административного обвинения, необходимо отметить, что она обусловливается совершением лицом административного правонарушения. В КоАП содержится пять целевых составов административных правонарушений, которые могут быть вменены при неисполнении требований прокурора: ст. 23.1 «Неисполнение выраженного в установленной законодательством форме требования, предписания либо представления»; ст. 23.2 «Воспрепятствование проведению проверки, экспертизы»; ст. 23.4 «Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий»; ст. 24.3 «Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих совершению правонарушений»; ст. 24.6 «Уклонение от явки в орган, ведущий административный или уголовный процесс, либо к судебному исполнителю».
Наличие такого количества составов административных правонарушений требует от прокуроров четкого и однозначного уяснения их содержательной определенности для законной и единообразной квалификации совершенных правонарушителем деяний и отграничения составов административных правонарушений друг от друга.
Обращаясь с этой целью к общей характеристике их структуры, отметим, что одним из практических критериев разграничения выступает деление составов административных правонарушений на общие составы (ст. 23.4 КоАП) и специальные составы (ст. 23.1, 23.2, 24.3 и 24.6 КоАП). Исходя из этого, прокурорам следует иметь в виду, что в соответствии с установленными КоАП правилами квалификации в случаях, когда административное правонарушение предусмотрено различными статьями КоАП, из которых одна норма является общей, а другая специальной, административная ответственность должна наступать по специальной норме (ч. 2 ст. 2.7 КоАП).
При квалификации административных правонарушений подлежат учету также категориальные понятия структуры составов административных правонарушений: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона [2, с. 83 — 85]. Объектом составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 23.1, 23.2 и 23.4 КоАП, выступают общественные отношения, обеспечивающие порядок управления, а предусмотренных ст. 24.3 и 24.6 КоАП, — общественные отношения, обеспечивающие порядок осуществления правосудия и деятельности органов уголовной и административной юрисдикции.
Объективная сторона всех исследуемых составов административных правонарушений формальна. Она выражается в виде активного (действие) и (или) пассивного (бездействие) поведения обязанных лиц. Последствия деяний не включены в состав административных правонарушений.
Основу объективной стороны составляет неисполнение обязанными лицами только требований (правовых повелений) прокурора, вытекающих из полномочий прокурора и предъявленных в соответствии с законодательными актами (ст. 10 Закона о прокуратуре). Вследствие этого в правоприменительной практике правовые повеления прокурора должны быть надлежащим образом сформулированы и основываться на положениях действующего законодательства, а облеченные в письменную форму, кроме того, — подготовлены в соответствии с правилами ведения делопроизводства в органах прокуратуры [3, с. 4 — 8].
Касаясь содержания объективной стороны конкретных составов административных правонарушений, отметим, что по ст. 23.1 «Неисполнение выраженного в установленной законодательством форме требования, предписания либо представления» КоАП, по нашему мнению, подлежат привлечению к административной ответственности лица лишь за неисполнение правовых повелений, изложенных в актах прокурорского надзора: представлении, протесте, постановлении, предписании и официальном предупреждении. Основой для такого вывода являются результаты проведенного анализа диспозиции указанной нормы КоАП, в частности ее нормативных положений об административной наказуемости неисполнения лицом «выраженного в установленной законодательством форме требования должностного лица, осуществляющего государственный контроль и (или) надзор», которые ориентируют нас на отождествление термина «требования должностного лица» со средствами прокурорского реагирования, направленными на устранение нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих.
Представление является средством прокурорского реагирования, содержащим требования об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих этим нарушениям. Его содержание, юридическая сила и последствия вынесения регламентированы Законом о прокуратуре (ст. 38), Законом Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» (далее — Закон N 122-З) (ст. 21) и другими нормативными правовыми актами.
Протест — средство прокурорского реагирования, приносимое на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 1 ст. 39 Закона о прокуратуре).
Постановление в отличие от иных средств прокурорского реагирования многофункциональный акт прокурорского надзора, содержащий в зависимости от характера нарушения законодательства решение о возбуждении уголовного дела, возбуждении дисциплинарного производства, привлечении лица к материальной ответственности либо выражающий иные требования прокурора, вытекающие из его полномочий (п. 1 ст. 40 Закона о прокуратуре).
Предписание выносится в случае нарушения законодательства, которое имеет явный характер и может причинить существенный вред правам и законным интересам граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественным и государственным интересам, если оно не будет немедленно устранено. Содержание, юридическая сила и правовые последствия вынесения прокурором предписания закреплены в Законе о прокуратуре (ст. 41), Законе N 122-З (ст. 21), Законе Республики Беларусь от 04.01.2007 N 203-З «О противодействии экстремизму» (далее — Закон N 203-З) (ст. 9), Законе Республики Беларусь от 07.01.2012 N 350-З «О противодействии торговле людьми» (ст. 8) и других нормативных правовых актах.
Официальное предупреждение — специальное индивидуальное профилактическое средство прокурорского реагирования о недопустимости повторного совершения лицом правонарушений, влекущих за собой ответственность, установленную законодательными актами, либо подготовки к совершению им противоправных действий (п. 1 ст. 42 Закона о прокуратуре, ст. 10 Закона N 203-З).
Если вести речь об объективной стороне второго специального состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 23.2 «Воспрепятствование проведению проверки, экспертизы» КоАП, следует понимать, что она направлена на обеспечение реализации предусмотренного действующим законодательством (Законом о прокуратуре, Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», иными нормативными правовыми актами) порядка проведения проверок и экспертиз. Любое длительное и устойчивое противодействие прокурору в проведении проверки может служить основанием для возбуждения административного производства по ст. 23.2 КоАП.
По нашему мнению, прокурор вправе возбуждать административное производство по факту оказываемого лицами противодействия в проведении экспертизы, несмотря на то что он лично не уполномочен их проводить. Думается, что это, возможно, ситуации, когда экспертиза проводится по требованию прокурора.
Неисполнение требований прокурора, изложенных в актах прокурорского надзора, вынесенных по результатам проведения проверок, не охватывается рассматриваемым составом административных правонарушений. Такого рода деяния подлежат квалификации по ст. 23.1 КоАП.
Специальный юридический состав привлечения лиц к административной ответственности закреплен в ст. 24.3 «Непринятие мер по частному определению (постановлению) суда или представлению об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих совершению правонарушений» КоАП.
Правовая сущность объективной стороны приведенного состава административного правонарушения, формирующая его содержание и, следовательно, отличительные признаки от смежных составов административных правонарушений, состоит, как полагаем, в бездействии (частичном действии) уполномоченного на рассмотрение представления (предложения) должностного лица, заключающемся в оставлении им без рассмотрения представления (предложения) об устранении нарушений законодательства, причин и условий, способствующих совершению правонарушений, вынесенного прокурором при ведении уголовного либо административного процесса в порядке ст. 199 «Представление об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению преступления» Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — УПК) либо ст. 10.31 «Предложения об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению» ПИКоАП. К объективной стороне относятся также факты игнорирования (полного либо частичного) должностным лицом требований прокурора, изложенных в представлении (предложении) и (или) даче прокурору должностным лицом несвоевременного ответа о принятых мерах по результатам рассмотрения представления (предложения).
Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного ст. 24.6 «Уклонение от явки в орган, ведущий административный или уголовный процесс, либо к судебному исполнителю» КоАП, образуют действия (бездействие) лиц, вызванных в установленном законодательством порядке к прокурору, ведущему уголовный или административный процесс, направленные на уклонение от подобной явки.
По ст. 23.4 «Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий» КоАП в силу ее общего состава объективной стороны подлежат квалификации все иные административно наказуемые деяния лиц, направленные на противодействие заявленным требованиям прокурора.
Субъективная сторона рассматриваемых составов административных правонарушений выражена в форме умысла. В качестве субъекта правонарушений выступают должностные лица, физические лица и индивидуальные предприниматели, к которым в той или иной правовой форме обращено заявленное прокурором требование. При этом указанные лица должны соответствовать установленным КоАП общим, а в ряде случаев и специальным признакам субъекта правонарушения (ст. 1.4, 4.3, 4.4, 4.8, 4.9 и др.).
Должностные лица как специальный субъект административного правонарушения непосредственно включены в составы административных правонарушений, предусмотренных ст. 23.1 и ст. 24.3 КоАП (в последнем случае должностные лица являются единственным субъектом правонарушений), индивидуальные предприниматели — в состав административного правонарушения, закрепленного ст. 23.1 КоАП. Решая вопрос о возбуждении административного обвинения в отношении индивидуального предпринимателя, прокурор должен принимать во внимание правовое предписание КоАП, согласно которому физическое лицо подлежит административной ответственности как индивидуальный предприниматель, если совершенное административное правонарушение связано с осуществляемой им предпринимательской деятельностью (ч. 1 ст. 4.8 КоАП).
Физические лица выступают в качестве специального субъекта правонарушений по административному правонарушению, регламентированному ст. 23.1 КоАП, в качестве общего субъекта административных правонарушений — по ст. 23.2, 23.4 и 24.6 КоАП. Следовательно, в данных случаях физических лиц могут представлять также в зависимости от обстоятельств конкретного административного правонарушения должностные лица с индивидуальными предпринимателями.
В рассматриваемом контексте небезынтересна проблема возможности возбуждения прокурором административного обвинения в отношении должностных лиц органов уголовного преследования.
Как ни парадоксально, с точки зрения сложившихся традиций и представлений о содержании прокурорско-надзорных правоотношений в сфере осуществления прокурорского надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания, при которых, в частности, прокурор в настоящее время лишен полномочия по возбуждению дисциплинарного производства в отношении должностных лиц органов предварительного следствия и дознания, в действующем законодательстве отсутствуют прямые формальные препятствия для составления прокурором в отношении обозначенных должностных лиц протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных, например, ст. 23.1 «Неисполнение выраженного в установленной законодательством форме требования, предписания либо представления» КоАП и ст. 23.4 «Неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий» КоАП.
Как известно, предметом прокурорского надзора за исполнением закона в ходе досудебного производства, при производстве предварительного следствия и дознания является соответствие отечественному уголовно-процессуальному законодательству правовых актов и решений (действий) органов предварительного следствия и органов дознания и их должностных лиц. Полномочия прокуроров при осуществлении данного вида деятельности определены нормами УПК.
В уголовно-процессуальном законе отсутствуют какие-либо нормативные предписания, касающиеся анализируемого полномочия прокурора. Однако с учетом ряда правовых обстоятельств, а именно, во-первых, что право на составление прокурором протокола об административном правонарушении является не самостоятельным уголовно-процессуальным средством воздействия органов прокуратуры на возможные факты нарушения законности со стороны должностных лиц органов уголовного преследования, а лишь одной из правовых межотраслевых гарантий обеспечения надлежащего поведения сотрудников правоохранительных органов; во-вторых, что сферы действия УПК (ст. 1) и ПИКоАП (ст. 1.1) предметно различаются между собой, в связи с чем относительно моделируемой ситуации подлежат применению не уголовно-процессуальные нормы, а положения ПИКоАП; в-третьих, что КоАП (ст. 4.7) допускает привлечение к административной ответственности лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, есть основания для выдвижения вышеизложенного предположения об осуществлении прокуратурой в обозначенном диапазоне функции административного обвинения должностных лиц.
В то же время представляется, что реализация на практике исследуемого полномочия прокурора должна происходить лишь в самых исключительных и единичных случаях, когда остро стоит вопрос об обеспечении законности в ходе досудебного производства по материалам и уголовным делам и прокурором исчерпаны все уголовно-процессуальные гарантии воздействия на факты нарушения законности и лиц, причастных к данным нарушениям. В перспективе, на наш взгляд, на законодательном уровне следует вовсе отказаться от данного сегмента административного преследования как несвойственного природе прокурорско-надзорных и уголовно-процессуальных отношений обеспечительного элемента.
Процессуальная сторона деятельности прокурора по возбуждению административного преследования обстоятельно регламентирована ПИКоАП. При наличии поводов (как правило, при непосредственном установлении прокурором признаков административного правонарушения) и оснований для начала административного процесса (т.е. достаточных данных, указывающих на признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 23.1, 23.2, 23.4, 24.3 и 24.6 КоАП, если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс) в отношении лица прокурором составляется протокол об административном правонарушении. Его содержание должно соответствовать положениям процессуального закона. Протокол подписывается прокурором, а также по общему правилу правонарушителем, которому вручается копия протокола (ст. 10.2 ПИКоАП).
Перечень должностных лиц прокуратуры, полномочных на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению в соответствии с предписаниями ч. 2 ст. 3.29 ПИКоАП, определен внутриведомственным правовым актом. Так, согласно приказу Генерального прокурора Республики Беларусь от 06.09.2007 N 32 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при ведении административного процесса» он включает всех прокуроров, т.е. Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и помощников, советников, начальников структурных подразделений органов прокуратуры и их заместителей, старших прокуроров и прокуроров структурных подразделений органов прокуратуры. Этот список, по понятным причинам, не представлен стажерами прокуратуры.
Подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению осуществляется прокурором в порядке, предусмотренном главой 10 ПИКоАП. По ее завершении при отсутствии оснований для прекращения дела об административном правонарушении дело направляется для рассмотрения по существу в соответствующий суд (ст. 3.2, ч. 3 ст. 3.1 ПИКоАП). Прокурор, направивший административное дело в суд, вправе принять участие в рассмотрении дела судьей (ч. 1 ст. 3.29, ч. 4 ст. 11.4 ПИКоАП).
В заключение обратим внимание правоприменителя на допустимость, с нашей точки зрения, реализации прокурором функции административного обвинения посредством вынесения в отношении субъекта административного правонарушения (за исключением индивидуальных предпринимателей, если совершение административного правонарушения связано с осуществлением им предпринимательской деятельности) постановления о наложении административного взыскания за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 23.1, 23.2 и 24.3 КоАП, которое вступает в законную силу с момента его вынесения. К подобной процедуре прокурор вправе прибегнуть при условии, когда лицо признает себя виновным в совершении административного правонарушения и выражает согласие на применение к нему административного взыскания без составления протокола об административном правонарушении и возмещение вреда при его причинении (ч. 2 ст. 3.1, ч. 3 ст. 3.29, ч. 3 ст. 10.3 ПИКоАП).
Таким образом, в действующем законодательстве на системной и комплексной основе представлен институт административно-деликтного обеспечения реализации полномочий прокурора в рамках осуществления возложенных на органы прокуратуры функциональных обязанностей, что, несомненно, способствует повышению результативности прокурорско-надзорных правоотношений по всем осуществляемым органами прокуратуры направлениям деятельности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
- Ломовский, В.Д. Прокурорско-надзорные правоотношения / В.Д.Ломовский. — Ростов н/Д: изд-во Ростовского университета, 1987. — 160 с.
- Крамник, А.Н. Административно-деликтное право. Общая часть: пособие для студентов вузов / А.Н.Крамник. — Минск: Тесей, 2004. — 288 с.
- Привлечение к административной ответственности за невыполнение законных требований прокурора: методические рекомендации / А.В.Мелехин [и др.]; рук. авт. кол. А.В.Мелехин; Ген. прокуратура Рос. Федерации; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2014. — 32 с.