1 (2). Взаимодействие в рамках Союзного государства.
Вполне обоснованно отмечается в литературе, что “многообразие и сложность политических и экономических процессов послужили импульсом для регионального объединения государств – участников СНГ, интересы которых в плане экономической интеграции оказались наиболее близкими и взаимно приемлемыми в условиях переходного периода 90-х годов” [1, с. 60]. Неудивительно, что в рамках крупного интеграционного образования, каким является Содружество Независимых Государств (далее – СНГ), государства, которые имеют более тесные связи, посчитали возможным осуществить еще более углубленную интеграцию. Так, в очередную годовщину образования СНГ между Российской Федерацией и Республикой Беларусь был заключен Договор о создании Союзного государства (подписан в г. Москве 08.12.1999) (далее – Договор) [2]. Среди целей Союзного государства названы формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Этому должны способствовать органы Союзного государства. Так, высшим органом является Высший Государственный Совет Союзного государства. В его состав входят главы государств, главы правительств, руководители палат парламентов государств-участников. В заседаниях Высшего Государственного Совета Союзного государства участвуют Председатель Совета Министров Союзного государства, Председатели Палат Парламента, Председатель Суда Союзного государства (к настоящему времени Парламент Союзного государства и Суд Союзного государства не созданы).
В ст. 35 Договора зафиксированы основные полномочия Высшего Государственного Совета Союзного государства.
Высший Государственный Совет Союзного государства выполняет и иные функции, отнесенные к его ведению Договором либо переданные на его рассмотрение государствами-участниками. Высший Государственный Совет Союзного государства в пределах своих полномочий издает декреты, постановления и директивы.
В рамках Союзного государства действует принцип консенсуса. Так, согласно ст. 37 Договора акты Высшего Государственного Совета Союзного государства принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета Союзного государства от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное. Таким образом, стратегическую линию в рамках Союзного государства вырабатывают главы государств.
Отличительной чертой Союзного государства является предусмотренное Договором создание Парламента Союзного государства как представительного и законодательного органа Союзного государства. В настоящее время, как было отмечено выше, данный орган все еще не сформирован, до выборов в Палату Представителей Парламента Союзного государства функции Парламента Союзного государства выполняет Парламентское Собрание Союза Беларуси и России (п. 4 ст. 70 Договора).
Согласно п. 1 ст. 43 Договора право внесения законопроектов принадлежит Высшему Государственному Совету, Совету Министров Союзного государства, Палате Союза, а также группе депутатов Палаты Представителей численностью не менее 20 депутатов. Полагаем, что было бы полезно для укрепления и развития взаимодействия между Парламентом Союзного государства и национальными парламентами наделение палат последних также правом законодательной инициативы в Парламенте Союзного государства.
Согласно Договору законопроекты вносятся в Палату Представителей. После принятия закона Палатой Представителей он направляется на одобрение в Палату Союза. Законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета Союзного государства, могут быть внесены только при наличии согласия Совета Министров Союзного государства. Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов.
Законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты. В случае неодобрения законопроекта Палатой Союза палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего законопроект подлежит повторному рассмотрению в палатах. Принятый закон не позднее 7 дней со дня одобрения Палатой Союза направляется в Высший Государственный Совет для подписания Председателем Высшего Государственного Совета и обнародования. Председатель Высшего Государственного Совета не позднее 30 дней со дня принятия закона подписывает его, если у него или у главы государства-участника, не являющегося на момент подписания закона Председателем Высшего Государственного Совета, нет возражений в отношении принятия этого закона. Если такие возражения имеются, то закон отклоняется. Отклонение закона оформляется решением Высшего Государственного Совета и направляется в палаты Парламента не позднее 7 дней со дня его отклонения. Председатель Высшего Государственного Совета вправе предложить палатам Парламента создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий.
Такая редакция Договора свидетельствует о наличии у глав государств права абсолютного вето. Однако на практике при взаимодействии с Парламентским Собранием Союза Беларуси и России такое право еще не использовалось.
Недостатком Договора (если исходить из желания сделать его реально исполняемым), на наш взгляд, является то, что в ст. 61 зафиксирована расплывчатая формулировка: положения Договора, поэтапная реализация которых может потребовать внесения поправок и дополнений в конституции государств-участников, вступают в силу после осуществления необходимых внутригосударственных процедур по изменению конституции каждого государства-участника. Опыт европейской интеграции свидетельствует о том, что заключение международного договора, учреждающего интеграционное объединение, предполагает его неукоснительное, добросовестное исполнение; заботой уже самого государства является приведение своего национального законодательства в соответствие с данным договором, либо такой договор не следует заключать.
Однако государства – участники Союзного государства при заключении Договора пошли по иному пути.
Также ст. 62 Договора предусмотрено, что после вступления в силу Договора по предложению Высшего Государственного Совета Парламент Союзного государства рассмотрит проект Конституционного Акта, определяющего на основе Договора государственное устройство Союзного государства и его правовую систему. После одобрения Парламентом Союзного государства проект Конституционного Акта передается президентами государств-участников на рассмотрение парламентов государств-участников, а затем в соответствии с их законодательством выносится на референдумы в государствах-участниках. После одобрения Конституционного Акта на референдумах государства-участники вносят необходимые дополнения и изменения в свои конституции.
Однако в настоящее время деятельность по разработке Конституционного Акта приостановлена. В целях поэтапного претворения в жизнь Договора Республика Беларусь и Российская Федерация приняли Программу действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства (принята в г. Москве 08.12.1999) [3].
Приходится констатировать, что реализация вышеуказанной Программы и положений Договора, в частности о принятии Конституционного Акта Союзного государства, осуществлена не в полной мере. В концептуальном плане можем отметить, что система органов Союзного государства может быть смоделирована с учетом совпадающих полномочий глав государств и парламентов, в нем должна быть закреплена совокупность всех личных, политических, экономических и социальных прав, о предоставлении которых государства – участники Союзного государства договорятся.
Также в числе отрицательно влияющих на деятельность Союзного государства факторов можно назвать и отсутствие Парламента Союзного государства и Суда Союзного государства. Наличие данного факта замедляет процесс создания развитой вненациональной правовой системы, вовлечение в этот процесс национальных коллегиальных представительных органов, которые могли бы более основательно представлять позицию своих избирателей. Скорейшее создание Суда Союзного государства могло бы укрепить правовые отношения в рамках этого межгосударственного образования, способствовало бы формированию единой правоприменительной практики.
С достижением определенного предела развития Союзного государства Российская Федерация и Республика Беларусь с участием Республики Казахстан стали активно формировать Единое экономическое пространство, вначале в рамках Евразийского экономического сообщества, а в настоящее время в рамках Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС).
2 (3). Взаимодействие в рамках ЕАЭС.
Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (далее – Договор о ЕАЭС) [4] (ратифицирован Законом Республики Беларусь от 09.10.2014 N 193-З “О ратификации Договора о Евразийском экономическом союзе” [5]). В настоящее время, как известно, участниками Договора о ЕАЭС являются Российская Федерация, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Республика Армения.
Согласно п. 1 ст. 8 Договора о ЕАЭС органами ЕАЭС являются:
- Высший Евразийский экономический совет;
- Евразийский межправительственный совет;
- Евразийская экономическая комиссия;
- Суд Евразийского экономического союза.
Органы ЕАЭС действуют в пределах полномочий, которые предоставлены им Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС.
Высший Евразийский экономический совет является высшим органом Союза. В состав Высшего Евразийского экономического совета входят главы государств-членов.
Пунктом 1 и ч. 1 п. 3 ст. 11 Договора о ЕАЭС определено, что заседания Высшего Евразийского экономического совета проводятся не реже 1 раза в год. Для решения неотложных вопросов деятельности ЕАЭС по инициативе любого из государств-членов или Председателя Высшего Евразийского экономического совета могут созываться внеочередные заседания Высшего Евразийского экономического совета. В заседаниях Высшего Евразийского экономического совета по приглашению Председателя Высшего Евразийского экономического совета могут участвовать члены Совета Евразийской экономической комиссии, Председатель Коллегии Евразийской экономической комиссии и иные приглашенные лица.
Полагаем целесообразным, чтобы на постоянной основе (как это предусмотрено Договором) в работе Высшего Евразийского экономического совета принимали участие руководители палат парламентов государств-участников. Это повысило бы эффективность взаимодействия представительных органов различного уровня, тем более что в некоторых государствах – членах ЕАЭС происходит трансформация формы правления от президентской к парламентской республике. С учетом того что согласно ч. 4 ст. 11 Договора о ЕАЭС порядок организации проведения заседаний Высшего Евразийского экономического совета утверждается этим органом самостоятельно, наше предложение может быть еще до внесения дополнений в Договор о ЕАЭС реализовано на уровне соответствующего решения Высшего Евразийского экономического совета. Это тем более важно, если принять во внимание содержание ст. 12 Договора о ЕАЭС, определяющей полномочия Высшего Евразийского экономического совета.
Высший Евразийский экономический совет рассматривает принципиальные вопросы деятельности ЕАЭС, определяет стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимает решения, направленные на реализацию целей ЕАЭС. Реализация ряда полномочий предполагает принятие на национальном уровне законодательных актов, поэтому весьма важно уже на этом этапе обеспечить взаимопонимание между наднациональными органами и национальными парламентами. Так, одним из наиболее активных наднациональных органов в рамках ЕАЭС является Евразийская экономическая комиссия. В связи с этим возникает вопрос о роли и месте в национальной правовой системе актов Евразийской экономической комиссии.
Согласно общепризнанному принципу международного права любой договор должен добросовестно исполняться. Президент Республики Беларусь также отмечал: “Евразийский союз я вижу как необходимую часть общеевропейской интеграции” [6].
Нами уже высказывалась позиция относительно возможности непосредственного действия актов Евразийской экономической комиссии [7]. В силу ее полномочий, основанных на международном договоре, обосновывался их высокий юридический статус. Аргументация сводилась к тому, что международные договоры Евразийского экономического сообщества “прокладывали мост” между ними и внутригосударственными актами. Договор о ЕАЭС, в свою очередь, прямо закрепляет непосредственное действие актов Евразийской экономической комиссии на территории государств-членов.
В ст. 116 Конституции Республики Беларусь определены полномочия Конституционного Суда Республики Беларусь по обеспечению конституционности нормативных правовых актов в государстве. Ее анализ позволяет выстроить правовую пирамиду, определить иерархию источников права, включая соотношение актов национального законодательства, международных договоров, а также актов органов межгосударственных образований, участницей которых является Республика Беларусь, в том числе наднациональных. Обратим внимание, что согласно ч. 4 ст. 116 Конституции Республики Беларусь Конституционный Суд Республики Беларусь, в частности, дает заключение о соответствии актов межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, Конституции Республики Беларусь, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, законам и декретам. Такая формулировка дает основание полагать, что акты межгосударственных образований имеют подзаконный характер. Нами обосновано предложение о том, чтобы в Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” было закреплено признание верховенства специального закона над законом общего характера. На уровне специального закона можно определить статус актов межгосударственных образований, не посягая на конституционные полномочия государственных органов и соблюдая международные договоры. В одних случаях акты межгосударственных образований согласно указанному закону будут обладать непосредственным характером действия и будут выше по юридической силе, чем национальный законодательный акт, в других для реализации актов межгосударственных образований необходимо будет провести имплементационные процедуры.
Хотя законы, как справедливо отмечает известный российский ученый В.Е.Чиркин, могут издавать иные органы, а не только парламенты [8, с. 165], все же полагаем, что роль коллегиальных представительных органов должна возрастать, в том числе в рамках действующих интеграционных объединений, участницей которых является Республика Беларусь. Это окажет благотворное воздействие на позицию, защиту прав и законных интересов наших граждан, чье мнение в процессе углубления интеграции является решающим.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Вилкова, Н.В. Методы унификации права международных коммерческих контрактов / Н.В.Вилкова // Государство и право. – 1998. – N 7.
2. Договор о создании Союзного государства [Электронный ресурс]: [подписан в г. Москве 08.12.1999]
3. Программа действий Республики Беларусь и Российской Федерации по реализации положений Договора о создании Союзного государства [Электронный ресурс]: [принята в г. Москве 08.12.1999]
4. Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс]: [подписан в г. Астане 29.05.2014]
5. О ратификации договора о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 9 окт. 2014 г., N 193-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – Режим доступа: http://www.pravo.by. – Дата доступа: 20.02.2016.
6. Лукашенко, А.А. О судьбах нашей интеграции // Известия. – 2011. – 19 окт.
7. Василевич, Г.А. Реализация актов Евразийской экономической комиссии на национальном уровне / Г.А.Василевич // Юрист. – 2013. – N 9 (148). – С. 69 – 72.
8. Чиркин, В.Е. Сравнительное правоведение: учеб. для магистратуры. – М.: Междунар. отношения, 2012. – 336 с.