Автору данной работы не раз приходилось рассматривать различные вопросы, связанные с правилами об обратной силе закона <1>, в том числе при применении уголовно- и административно-правовых норм с бланкетной диспозицией [1, с. 25 – 34]. Изменения в законодательстве Республики Беларусь, происшедшие в последние годы, и то, как они интерпретируются в правоприменительной практике по уголовным делам и делам об административных правонарушениях, заставляют вновь вернуться к ним.
<1> Под законом, если иное не оговорено, понимается закон и иные виды нормативных правовых актов. – Прим. авт.
Укажем на наиболее значимые, на наш взгляд, проблемы в этой сфере и возможные подходы к их решению, в том числе через призму международных стандартов, нашедших, в частности, отражение в Конвенции Совета Европы от 04.11.1950 N 5 “О защите прав человека и основных свобод (ETS N 5)” (заключена в г.Риме 04.11.1950) (далее – Конвенция о защите прав человека) [2]. Среди них особое место занимают проблема соотношения полномочий Парламента и иных нормотворческих органов в деле установления оснований и условий уголовной ответственности, предусмотренной нормами с бланкетной диспозицией, проблема применения норм с бланкетной диспозицией в случаях, когда при неизменности этих норм вследствие корректив неуголовно-правовых и неадминистративно-правовых норм меняются признаки соответствующих составов преступлений, проблема процессуальных оснований применения обратной силы закона, проблема обратной силы закона, вступление в силу которого отсрочено.
Но вначале об особенностях уголовно- и административно-правовых норм с бланкетной диспозицией.
Основная часть
1. Нормы с бланкетной диспозицией и постулат о единственных уголовном законе и законе об административных правонарушениях.
В Особенной части Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) и Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) значительна доля норм с бланкетной диспозицией. Так, например, специалисты отмечают, что в Особенной части УК удельный вес норм с бланкетной диспозицией превышает 65% [3, с. 5], в Особенной части УК Российской Федерации он равен 65% [4, с. 106]. В нормах с бланкетной диспозицией формулируется уголовно-правовой или административно-правовой запрет на то или иное поведение (действие или бездействие) посредством закрепления признаков состава правонарушения (преступления или административного правонарушения) не только в уголовном законе (УК) и КоАП, но и в нормативных правовых актах иных отраслей законодательства.
В нормах с бланкетной диспозицией во многих случаях правонарушения описываются с использованием понятийного аппарата, применяемого в нормативных правовых актах, не относящихся к уголовному закону или законодательству об административной ответственности. Зачастую в УК и КоАП описание правонарушения производится посредством обобщенного указания на нарушение тех или иных правил, предусмотренных в нормативных правовых актах иных отраслей законодательства, с отсылкой или без отсылки к таким правилам. По этой причине сами правила, нарушение которых образует состав правонарушения, не излагаются в диспозиции статьи Особенной части УК или КоАП. Для того чтобы полностью или частично отменить уголовную или административную ответственность, законодателю не нужно менять диспозицию статьи Особенной части УК или КоАП. Достаточно изменить правила, нарушение которых является правонарушением. Можно ли в этом случае говорить о том, что законодатель полностью или частично отменил уголовную или административную ответственность?
Ответ на этот вопрос прост, если знать, что в нормах с бланкетной диспозицией формулируется состав правонарушения со смешанной противоправностью <2>. Часть признаков такого состава правонарушения предусматривает статья Особенной части УК или КоАП, а часть этих признаков (причем нередко большую часть) предусматривают нормативные правовые акты иных отраслей законодательства.
<2> Понятие “смешанная противоправность” введено в научный оборот еще во второй половине 90-х годов прошлого века (см.: Кудрявцев, В.Н. Объективная сторона преступления / В.Н.Кудрявцев. – М.: Юридическая литература, 1960. – С. 120), хотя его использование и не всеми одобряется (см., например: Тимейко, Г.В. Общее учение об объективной стороне преступления / Г.В.Тимейко. – Ростов н/Д: Издательство Ростовского ун-та, 1977).
В нормах с бланкетной диспозицией законодатель формулирует состав правонарушения не только в статье Особенной части УК или КоАП, но и в соответствующих нормах иных нормативных актов, к принятию которых он (законодатель) может и не иметь какого-либо отношения. Противоправность такого деяния может быть определена только посредством выявления признаков, его характеризующих, изложенных как в УК или КоАП, так и в иных нормативных актах. Поэтому состав такого правонарушения и именуется составом со смешанной противоправностью.
Если, как справедливо отмечает Н.И.Пикуров, уголовно-правовая норма – запрет представляет собой систему, включающую как собственные уголовно-правовые предписания, так и нормативные предписания иных отраслей права [5, с. 102], то его указание на то, что к установлению уголовно-правового запрета не имеют отношения иные, кроме законодателя, нормотворческие органы [5, с. 160], не соответствует действительности. Ни в плане практическом (они это делают постоянно), ни в плане имеющейся у них компетенции, закрепленной в установленном порядке (они наделены правом устанавливать соответствующие правила поведения). В связи с этим более выверенной и точной представляется позиция А.В.Наумова, указывающего, что предписания неуголовно-правовых норм в бланкетных диспозициях превращаются в часть предписаний уголовно-правовой нормы и в связи с этим в рамках уголовно-правового запрета становятся уголовно-правовым предписанием [6, с. 15].
Из указанного следует вывод: при изменении в нормативном акте, вводящем или отменяющем обязанности, нарушение которых является правонарушением, норма УК или КоАП, предусматривающая ответственность за совершение правонарушения, может оставаться неизменной. При этом введение или отмена такой обязанности может происходить и ввиду иного определения соответствующего понятия или изменения объема его содержания.
Формально норма УК и КоАП не меняется, однако признаки состава правонарушения меняются. Введение новым нормативным актом новой обязанности при неизмененной норме УК или КоАП является, по существу, установлением уголовной или административной ответственности за нарушение этой новой обязанности. Хотя формально такая ответственность уже установлена. И установлена законодателем в уголовно- или административно-правовой норме посредством указания на то, что является правонарушением невыполнение определенного вида обязанности. Наполнение же этой обязанности конкретным содержанием как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения осуществляется в рамках иной отрасли законодательства.
Исключение обязанности или уменьшение объема этой обязанности при неизмененной норме УК или КоАП является соответственно либо полномасштабной отменой (исключением, устранением) уголовной или административной ответственности (ибо нельзя нарушить обязанность, которой нет), либо сужением сферы ее применения, что означает частичную отмену (исключение, устранение) уголовной или административной ответственности [7, с. 53 – 58].
И в этом смысле указание части 2 статьи 1 УК и части 2 статьи 1.1 КоАП на то, что названные законы являются единственными соответственно уголовным законом и законом об административных правонарушениях, действующими на территории Республики Беларусь, требует приведенной выше корректировки применительно к нормам с бланкетной диспозицией.
Действительно, только законодатель и только в УК и КоАП может определять, какие деяния являются преступлениями и административными правонарушениями, только законодатель и только в УК и КоАП закрепляет основания и условия уголовной и административной ответственности <3>. Однако иные нормотворческие органы, определяющие границы запретов и ограничений, нарушение которых при обстоятельствах, указанных в УК и КоАП в нормах с бланкетной диспозицией, является преступлением или административным правонарушением, по умолчанию наделены правом менять рамки уголовной или административной ответственности как в сторону их сужения, так и в сторону расширения, за деяния, которые законодатель признал преступными или административно наказуемыми.
<3> Применительно к административной ответственности такими полномочиями наделен также Президент Республики Беларусь.
Только законодатель определяет в УК и КоАП, какие деяния являются преступлениями и административными правонарушениями. Но, вводя в УК и КоАП нормы с бланкетной диспозицией, законодатель создает почву для неисполнения предусмотренного им же правила о том, что только в УК и КоАП закрепляются основания и условия уголовной и административной ответственности. Всякий раз внося изменения и дополнения не в УК и КоАП, а в законы, изменяющие признаки состава правонарушения, изложенного в норме с бланкетной диспозицией, законодательный орган отступает от этого правила.
Вводя в УК и КоАП нормы с бланкетной диспозицией, законодатель открывает двери для участия в установлении оснований и условий уголовной и административной ответственности иным нормотворческим органам. Иначе и быть не может, раз нормы иных отраслей законодательства, включенные в бланкетные диспозиции, являются составной частью уголовного закона и законодательства об административных правонарушениях, входят в содержание таких диспозиций [8, с. 210].
Введение в УК и КоАП норм с бланкетной диспозицией выступает своеобразной формой делегирования законодательным органом своих исключительных полномочий по установлению оснований и условий уголовной и административной ответственности иным нормотворческим органам.
Делегирование исключительных законодательных полномочий по установлению оснований и условий уголовной и административной ответственности иным нормотворческим органам не предусмотрено в Конституции Республики Беларусь. К тому же согласно части 1 статьи 23 Основного Закона ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом. Этой норме корреспондирует положение статьи 58 Конституции Республики Беларусь, запрещающее понуждение к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами.
Установление уголовно-правового и административно-правового запрета очевидно является ограничением прав и свобод личности. Если к корректировке этих запретов допускаются иные нормотворческие органы, то не соблюдается еще одно предписание, закрепленное в части 1 статьи 59 Конституции Республики Беларусь, согласно которому государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь.
Необходимо обратить внимание и на то, что делегирование исключительных законодательных полномочий по установлению оснований и условий уголовной и административной ответственности иным нормотворческим органам не предусмотрено и в Законе Республики Беларусь от 08.07.2008 N 370-З “О Национальном собрании Республики Беларусь”. Указанное выше завуалированное делегирование исключительных законодательных полномочий происходит вне процедуры, предусмотренной статьей 55 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (далее – Закон N 361-З), устанавливающей, что о делегировании полномочий принимается соответствующий нормативный правовой акт с указанием, какому государственному органу и на какой срок делегируется полномочие, определяются иные условия такого делегирования, в том числе устанавливающие пределы реализации делегированного полномочия.
Как представляется, указанной выше проблеме не уделяется должного внимания учеными. Например, являющийся признанным специалистом в области уголовной ответственности за преступления, предусмотренные уголовно-правовыми нормами с бланкетной диспозицией, Н.И.Пикуров в своей недавно изданной книге, посвященной практике квалификации преступлений на примере норм с бланкетными диспозициями, по сути, обошел вниманием проблему обратной силы закона при применении таких норм [9]. Эта проблема является малоисследованной в литературе и не урегулированной должным образом в законодательстве. Между тем активная нормотворческая деятельность Парламента и иных государственных органов постоянно порождает различные вопросы обратной силы закона, оказывающего влияние на применение уголовно- и административно-правовых норм с бланкетной диспозицией.
2. Обратная сила закона, изменяющего признаки состава правонарушения, изложенного в норме с бланкетной диспозицией.
Основная проблема обратной силы закона, оказывающего влияние на признаки состава правонарушения, изложенного в норме с бланкетной диспозицией, состоит в выявлении связи изменений в законодательстве с некорректируемыми нормами Особенной части УК и КоАП, в установлении того, что принятие нового нормативного акта привело к изменению признаков состава правонарушения притом, что нормы Особенной части УК или КоАП остались неизмененными.
Покажем эту проблему на примере изменения налогового законодательства.
Как известно, с 1 января 2010 г. в Республике Беларусь исключены несколько ранее действовавших видов налогов и сборов (налог с продаж товаров в розничной торговле и др.) [10]. Сразу же перед органами уголовного преследования, органами административной юрисдикции и судами встали вопросы. Исключение соответствующих видов налоговых обязательств (не нужно платить с 1 января 2010 г. отмененные налоги и сборы) повлекло или не повлекло изменение признаков состава преступления, предусмотренного статьей 243 УК (уклонение от уплаты сумм налогов, сборов), а также признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 13.6 КоАП (неуплата или неполная уплата суммы налога, сбора), и признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 13.4 КоАП (нарушение срока представления налоговой декларации (расчета))? Исключение соответствующих видов налоговых обязательств повлекло или не повлекло устранение уголовной и административной ответственности за деяния, перечисленные в названных статьях УК и КоАП, совершенные до 1 января 2010 г.?
Аналогичные вопросы возникли с 1 января 2011 г. в связи с исключением из числа налогов и сборов двух республиканских и одного местного сборов (соответственно сбор при ввозе на территорию Республики Беларусь озоноразрушающих веществ, сбор за выдачу разрешений на проезд автомобильных транспортных средств Республики Беларусь по территориям иностранных государств и сбор на развитие территорий), а также одного местного налога (налог на услуги), равно как и в связи с корректировкой иных норм налогового законодательства, имеющих, в частности, отношение к изменениям в порядке определения налоговой базы отдельных видов налогов [11].
Некоторые органы уголовного преследования отвечают на эти вопросы отрицательно. Мотивируя свои решения о направлении в суд уголовных дел с обвинением в уклонении до 1 января 2010 г. от уплаты сумм отмененных после этой даты налогов, сборов, они основывают его исключительно на нормах уголовного закона, указывая, что Закон Республики Беларусь от 29.12.2009 N 72-З “О введении в действие Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, внесении изменений и дополнений в Общую часть Налогового кодекса Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Беларусь и их отдельных положений по вопросам налогообложения” (далее – Закон N 72-З) не устраняет преступность деяния, не смягчает наказания или иным образом не улучшает положение лица, совершившего преступление, а уголовная ответственность по статье 243 УК осталась неизменной [12].
Полагаем, что данные решения ошибочны, ибо не учитывают особенностей нормы статьи 243 УК, имеющей бланкетную диспозицию. Признаки состава преступления, предусмотренные этой нормой, излагаются не только в статье 243 УК, но и в налоговом законодательстве. В налоговом законодательстве, а не в УК определяются понятия “налог” и “сбор”, виды налогов, сборов, подлежащих уплате в бюджет, их налоговая база и другие признаки состава этого преступления. Следствием отмены соответствующих видов налогов, сборов является отмена уголовной ответственности за уклонение от их уплаты, устраняется наказуемость в уголовном порядке этого деяния, совершенного после 1 января 2010 г. Да и уклониться от уплаты отмененного налога, сбора невозможно, раз нет обязанности по его уплате.
Законом, устраняющим наказуемость данного деяния, является Закон N 72-З, подлежащий применению в сфере уголовно-правовых отношений в системном единстве со статьей 243 УК, как закон, лежащий в основе уголовной ответственности, предусмотренной указанной статьей УК.
Поскольку на такие действия, совершенные до 1 января 2010 г., распространяются предписания части 2 статьи 9 УК, постольку уклонение от уплаты отмененных видов налогов, сборов, совершенное до указанной даты, не подлежит уголовной ответственности в настоящее время. Уголовные дела о таких преступлениях подлежат прекращению со ссылкой на пункт 10 части 1 статьи 29 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – УПК) (“в случае вступления в силу закона, устраняющего наказуемость деяния”) [13].
Напомню, что в части 2 статьи 9 УК предусмотрено, что “закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, то есть распространяется на лиц, совершивших соответствующее деяние до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Со дня вступления в силу закона, устраняющего преступность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается преступным”. Это положение белорусского уголовного закона корреспондирует положениям статьи 7 Конвенции о защите прав человека, согласно которой “никто не может быть осужден за какое-либо уголовное преступление на основании совершения какого-либо действия или за бездействие, которое согласно действовавшему в момент его совершения национальному или международному праву не являлось уголовным преступлением”, и статьи 15 Международного пакта Организации Объединенных Наций “О гражданских и политических правах” (принят в г.Нью-Йорке 16.12.1966), в силу которой “никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву, не являлось уголовным преступлением” [14].
На наличие связи между отменой соответствующих видов налогов, сборов в налоговом законодательстве и вопросами административной ответственности за неуплату или неполную уплату сумм отмененных налогов, сборов или за нарушения установленных сроков предоставления по ним налоговых деклараций (расчетов) обратили внимание отдельные органы административной юрисдикции.
Так, например, в письме Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 09.04.2010 N 10-15/10765 “Об административной ответственности” налоговым органам указывается на незаконность привлечения к административной ответственности за уклонение от уплаты отмененных налогов, сборов и за нарушения установленных сроков предоставления по ним налоговых деклараций (расчетов) соответственно по статьям 13.6 и 13.4 КоАП, если содеянное имело место до 1 января 2010 г. [15]. Следует отметить, что сам факт принятия указанного письма говорит о том, насколько остра и животрепещуща проблема обратной силы закона при применении норм с бланкетной диспозицией, коль скоро высшему налоговому органу страны потребовалось заниматься несвойственными ему вопросами толкования законодательства об административных правонарушениях, не относящимися к его компетенции.
Проблема обратной силы закона возникла и в связи с принятием Указа Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 “О лицензировании отдельных видов деятельности” (далее – Указ N 450) [16], в частности, отменившим с 1 января 2011 г. лицензирование 16 видов деятельности, 7 из которых включают в себя 59 составляющих работ (услуг), а также около 60 работ (услуг) по иным 13 видам деятельности, лицензирование которых сохраняется [17]. С принятием Указа N 450 перед органами уголовного преследования, органами административной юрисдикции и судами были поставлены вопросы: подлежат ли привлечению к уголовной и административной ответственности соответственно по статье 233 УК или частям 1 и 1-1 статьи 12.7 КоАП лица, осуществлявшие до 1 января 2011 г. вид деятельности, который с указанной даты не подлежит лицензированию? Является ли Указ N 450 актом, имеющим обратную силу?
При ответе на данные вопросы необходимо иметь в виду, что в статье 233 УК и в частях 1 и 1-1 статьи 12.7 КоАП, предусматривающих ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность в форме осуществления ее без специального разрешения (лицензии), не приводятся перечни видов деятельности, требующих специального разрешения (лицензии). В них лишь содержится отсылка к законодательным актам о лицензировании: “когда такое специальное разрешение (лицензия) обязательно”. Поэтому изменение перечня лицензируемых видов деятельности в сторону сокращения их числа автоматически означает исключение из числа признаков состава правонарушения признаков, характеризующих вид лицензируемой деятельности, исключенный из этого перечня. Такое изменение указанного перечня ведет к сужению сферы уголовной и административной ответственности за безлицензионную предпринимательскую деятельность.
Очевидно, что Указ N 450 улучшает положение лиц, осуществлявших безлицензионную деятельность, и он имеет обратную силу. Ввиду этого не подлежат ни уголовной, ни административной ответственности за предпринимательскую деятельность лица, осуществлявшие ее без специального разрешения (лицензии) не только после, но и до 1 января 2011 г., если с указанной даты такое специальное разрешение (лицензия) уже не будет требоваться ввиду исключения соответствующих видов деятельности из перечня лицензируемых видов деятельности. Относительно же предпринимательской деятельности по переработке и консервированию рыбы и морепродуктов это правило начало работать еще ранее. В силу пункта 5 Указа N 450 этот вид деятельности можно осуществлять без соответствующего разрешения (лицензии) начиная с 1 июля 2010 г.
Частичная декриминализация указанной предпринимательской деятельности обязывала органы уголовного преследования прекратить незавершенное производство по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьей 233 УК (по признаку совершения безлицензионной предпринимательской деятельности) со ссылкой на пункт 10 части 1 статьи 29 УПК. На необходимость подобного решения в связи с изменениями в законодательстве о лицензировании деятельности ранее обращал внимание Г.Василевич [18, с. 31].
Частичная деделиктизация предпринимательской деятельности, осуществлявшейся без специального разрешения (лицензии), обязывала органы, ведущие административный процесс, прекратить незавершенные производством дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 1-1 статьи 12.7 КоАП (по признаку совершения безлицензионной предпринимательской деятельности). Эти дела надлежало прекращать со ссылкой на пункт 4 части 1 статьи 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (“принятие … акта законодательства, устраняющего противоправность деяния”).
Если соответствующее уголовное дело или дело об административном правонарушении находились в производстве общего или хозяйственного судов (рассматривались по первой инстанции, в кассационном порядке или в порядке надзора), то они также подлежали прекращению по вышеуказанным основаниям.
Например, налоговым органом в отношении лица был составлен протокол об административном правонарушении от 10 февраля 2009 г. об осуществлении им предпринимательской деятельности в виде оказания репетиторских услуг без государственной регистрации (часть 1 статьи 12.7 КоАП). Хозяйственный суд, действуя в качестве суда первой инстанции, прекратил указанное дело об административном правонарушении в связи с принятием акта законодательства, устраняющего административную ответственность.
Вышестоящий хозяйственный суд оставил кассационную жалобу налогового органа без удовлетворения, указав, что согласно Указу Президента Республики Беларусь от 24.12.2008 N 703 “О внесении дополнений и изменений в некоторые указы Президента Республики Беларусь” [19], вступившему в силу с 1 января 2009 г., были внесены изменения в Указ Президента Республики Беларусь от 18.06.2005 N 285 “О некоторых мерах по регулированию предпринимательской деятельности” [20] (далее – Указ N 285), согласно которым к предпринимательской деятельности перестало относиться оказание репетиторских услуг. Впоследствии это положение нашло закрепление в ч. 4 п. 1 статьи 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь. Указ N 285 устранил противоправность названного вида деятельности, поэтому в силу части 2 статьи 1.5 КоАП со дня вступления в силу акта Главы государства эта деятельность, совершенная до его вступления в силу, не признается административным правонарушением [21].
Придание закону обратной силы влечет также наступление иных правовых последствий для лиц, осужденных за преступление, или лиц, в отношении которых вынесено постановление о наложении административного взыскания (например, признание не имеющими судимости лиц, осужденных за преступление, в отношении которых приговоры не были исполнены; признание лица не подвергавшимся административному взысканию, если до дня вступления в силу закона, имеющего обратную силу, не истек годичный срок, предусмотренный статьей 2.8 КоАП) [22].
3. О корректировке норм КоАП и УК об обратной силе закона.
Отметим особенность норм всех трех частей статьи 1.5 КоАП, изложенных в новой редакции Законом Республики Беларусь от 28.12.2009 N 98-З “О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности” (далее – Закон N 98-З) [23], оставшуюся без внимания в многочисленных комментариях к этому закону, появившихся в печати. В настоящее время в статье 1.5 КоАП говорится об актах законодательства, имеющих или не имеющих обратную силу.
Первоначальный вариант норм статьи 1.5 КоАП, принятого в 2003 году и введенного в действие в 2007 году, отличается от действующей редакции, в частности, тем, что слово “закон” заменено в ней словами “акт законодательства”. На первый взгляд, может показаться, что эта корректировка имеет сугубо редакционное значение. Однако в действительности она глубоко содержательна.
Законодатель указал, что обратная сила придается или не придается не только закону как виду нормативного правового акта, но и иному акту законодательства, под которым в соответствии со статьями 1 и 2 Закона N 361-З понимаются не только законодательные, но и подзаконные нормативные акты. Поэтому такие акты законодательства, как, например, постановление Совета Министров Республики Беларусь или инструкция министерства, изменяющие признаки состава административного правонарушения, изложенного в норме с бланкетной диспозицией, в зависимости от обстоятельств имеют или не имеют обратную силу при решении вопросов административной ответственности. При том что эти акты законодательства формально не меняют норм Особенной части КоАП.
Таким образом, имеются основания утверждать, что в сфере регулирования вопросов административной ответственности законодатель пошел на делегирование полномочий по решению вопросов, относящихся к основаниям и условиям административной ответственности, иным государственным органам, относящимся к исполнительной ветви власти. Невозможность отказа от норм с бланкетной диспозицией понудила законодателя легализовать фактическое участие иных государственных органов в деле деликтизации и деделиктизации деяний.
Закон N 98-З вносил изменения и дополнения не только в КоАП, но и в УК. Однако указанные выше правки в статье 1.5 КоАП почему-то не нашли отражения в статье 9 УК. Значит ли это, что законодатель осознанно пошел на корректировку статьи 1.5 КоАП, указав, что полномочиями на регулирование вопросов административной ответственности наделяются и иные нормотворческие органы, а применительно к уголовной ответственности остался на прежних позициях (регулирование вопросов уголовной ответственности – исключительная компетенция законодателя)?
Вполне возможно, что был реализован именно этот подход. Не исключено, что при подготовке Закона N 98-З его разработчики не обратили внимания на необходимость согласования названных норм КоАП и УК. Хотя это и маловероятно, ибо статья 1.5 КоАП изложена в редакции, которая в большей степени позаимствована из статьи 9 УК.
Невнесение законодателем соответствующих корректив в статью 9 УК не означает, что проблема регулирования вопросов уголовной ответственности на уровне подзаконных актов не актуальна. Вновь сошлемся на пример из современной нормотворческой практики.
В середине 2009 года Министерство здравоохранения Республики Беларусь принимает нормативный акт, которым установлена нижняя граница размера шести видов наркотических средств и психотропных веществ в составе комбинированных лекарственных средств [24]. Как представляется, данным решением республиканский орган государственного управления, а не законодатель, декриминализировал оборот этих видов наркотических средств и психотропных веществ в размере, не превышающем указанную нижнюю границу <4>.
<4> Схожая проблема возникла в Российской Федерации в связи с принятием Правительством России изменений, определяющих количественные критерии отнесения веществ к числу наркотиков (см.: определение Конституционного Суда Российской Федерации от 08.02.2007 N 287-О-О “Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Бровченко Сергея Васильевича на нарушение его конституционных прав положениями пункта 2 примечания к статье 228 УК Российской Федерации и Списка I перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации” // СПС “КонсультантПлюс: Версия Проф” [Электронный ресурс]. – М., 2012).
Этот акт законодательства имеет обратную силу и распространяется на действия, связанные с незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ, предусмотренные статьями 228, 328 – 330 УК, совершенные до 1 января 2010 г., – дня вступления в силу указанного акта законодательства. Нормы указанных статей УК имеют бланкетную диспозицию. Признаки, характеризующие предмет этих преступлений (наркотические средства, психотропные вещества и их прекурсоры), определяет Министерство здравоохранения Республики Беларусь. Поэтому принятый этим государственным органом в соответствии с его компетенцией <5> нормативный правовой акт, изменяющий признаки предмета преступления в сторону сужения перечня лекарственных средств, относимых к наркотическим средствам и психотропным веществам, оказывает непосредственное влияние на признаки составов преступлений, предусмотренных статьями 228, 328 – 330 УК. Принятием этого нормативного правового акта произведена ограниченная декриминализация действий, связанных с наркотическими средствами и психотропными веществами, по предмету преступления <6>.
<5> Подпункт 6.18 пункта 6 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.08.2000 N 1331 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2000. – N 83. – 5/3935.
<6> Принятие таких норм, изменяющих объем понятия предмета преступления (оружия, наркотических средств и др.), приводится в литературе в качестве примера частичной декриминализации без изменения самой уголовно-правовой нормы (см., например: Кузнецова, Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: Лекции по спецкурсу “Основы квалификации преступлений” / науч. ред. и предисл. В.Н.Кудрявцева / Н.Ф.Кузнецова. – М.: Издательский Дом “Городец”, 2007. – С. 108).
Данное обстоятельство не осталось незамеченным главным управлением предварительного расследования Министерства внутренних дел Республики Беларусь (далее – ГУПР МВД Республики Беларусь), к подследственности следователей которого относилось ранее предварительное расследование уголовных дел этой категории. ГУПР МВД Республики Беларусь, хотя и с опозданием, но направило инструктивное письмо в свои нижестоящие следственные подразделения с указанием прекратить уголовные дела о незаконном обороте наркотических средств и психотропных веществ, концентрация которых в комбинированных лекарственных препаратах не превышает фармакологические нормы, указанные в названном постановлении Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 31.07.2009 N 89 “О критериях отнесения комбинированных лекарственных средств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, к наркотическим средствам и психотропным веществам, подлежащим государственному контролю в Республике Беларусь, и внесении изменений и дополнений в постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 28 мая 2003 г. N 26” [25].
Министерство здравоохранения Республики Беларусь своими решениями не только сужает, но и расширяет границы уголовной ответственности за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, вводя в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих государственному контролю в Республике Беларусь, все новые виды этих веществ и средств. Такие акты Министерства здравоохранения Республики Беларусь не имеют обратной силы.
Так, например, постановлением Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 24.02.2012 N 9 “О внесении изменений и дополнений в постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 28 мая 2003 г. N 26” данное Министерство включило в список 1 особо опасных наркотических средств и психотропных веществ, не используемых в медицинских целях, республиканского перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих государственному контролю в Республике Беларусь (приложение к постановлению Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 28.05.2003 N 26), семь новых видов веществ, отнесенных к числу особо опасных психотропных, не используемых в медицинских целях [26]. Этот нормативный правовой акт вступил в силу с 1 апреля 2012 г. и с этого дня предусмотренные в статьях 228, 328 – 330 УК действия с указанными семью видами особо опасных психотропных веществ, не используемыми в медицинских целях, стали влечь уголовную ответственность.
Из указанного выше напрашивается следующий вывод. Раз законодатель внес указанные коррективы в статью 1.5 КоАП, то ему надлежит внести такие же изменения и в статью 9 УК, заменив в ней слово “закон” на слова “акт законодательства”.
С формальных позиций такое решение выглядит логичным. Однако делегирование законодателем полномочий на решение вопросов, относящихся к основаниям и условиям административной и уголовной ответственности, представляется едва ли соответствующим положениям, закрепленным в части 1 статьи 23, статье 58 и части 1 статьи 59 Конституции Республики Беларусь.
Следует согласиться с Н.И.Пикуровым, что наличие бланкетных диспозиций не нарушает принцип разделения властей [5, с. 160] (статья 6 Конституции Республики Беларусь). Однако, вводя в УК и КоАП нормы с бланкетной диспозицией, законодатель определяет ту область общественных отношений, охрана и регулирование которой посредством норм-запретов относится им к совместной компетенции законодательного и иных государственных органов и организаций (Президента Республики Беларусь, органов исполнительной власти, Национального банка Республики Беларусь и др.). Разграничение компетенции между ними носит, скорее, принципиальный характер, нежели четко очерчивает область полномочий иных государственных органов и организаций. Задача состоит в том, чтобы провести эту границу и указать ту черту, за которой иные государственные органы и организации действуют с превышением своей компетенции.
Решение проблемы обратной силы закона, оказывающего влияние на применение уголовно- и административно-правовых норм с бланкетной диспозицией, должно базироваться на конституционных положениях, не противоречить им. Соответствующие de lega ferenda были сформулированы автором статьи ранее [27, с. 699 – 703], сохраняют свое значение в настоящее время и с небольшими коррективами сводятся к следующему:
- Введение, изменение или дополнение правил, нарушение которых в соответствии с УК или КоАП признается соответственно преступлением или административным правонарушением, может осуществляться только законом как видом нормативного правового акта. Эту норму следует ввести в качестве самостоятельной части соответственно в статью 10 УК и статью 2.1 КоАП.
- Дополнить Закон N 361-З нормой, вводящей запрет на делегирование законодателем Правительству или иным нормотворческим органам полномочий по установлению правил, нарушение которых может иметь следствием (повлечь) уголовную (административную) ответственность лица, нарушающего эти правила.
- Ввести в статью 9 УК и статью 1.5 КоАП норму, согласно которой под законом, устраняющим (устанавливающим) уголовную (административную) ответственность, понимается как закон, вносящий изменения и (или) дополнения в эти кодексы, так и закон, вносящий изменения и (или) дополнения в правила, нарушение которых в соответствии с этими кодексами признается преступлением (административным правонарушением).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Лукашов, А.И. Основания и правила квалификации, регистрации и учета преступлений / А.И.Лукашов // Вопросы квалификации, регистрации и учета преступлений / под общ. ред. А.И.Лукашова. – 2-е изд., перераб. и доп. – Минск: Академия МВД Республики Беларусь, 2007.
2. Веснiк Канстытуцыйнага Суда Рэспублiкi Беларусь. – 1997. – N 1.
3. Барков, А. Предисловие / А.В.Барков // Комментарий к Уголовному кодексу Республики Беларусь / Н.Ф.Ахраменка, Н.А.Бабий, А.В.Барков и др.; под общ. ред. А.В.Баркова. – Минск: Тесей, 2003.
4. Кузнецова, Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: Лекции по спецкурсу “Основы квалификации преступлений” / науч. ред. и предисл. В.Н.Кудрявцева / Н.Ф.Кузнецова. – М.: Издательский Дом “Городец”, 2007.
5. Пикуров, Н.И. Уголовное право в системе межотраслевых связей: Монография. – Волгоград: ВЮИ МВД России, 1998.
6. Наумов, А.В. Практика применения Уголовного кодекса Российской Федерации: Комментарий судебной практики и доктринальное толкование / под ред. Г.М.Резника / А.В.Наумов. – М.: Волтерс Клувер, 2005.
7. Лукашов, А. Обратная сила закона: Круглый стол / А.Лукашов // Юрист. – 2009. – N 6.
8. Якушин, В.А. Субъективное вменение и его значение в уголовном праве / В.А.Якушин. – Тольятти: ТолПИ, 1998.
9. Пикуров, Н.И. Комментарий к судебной практике квалификации преступлений на примере норм с бланкетными диспозициями / Н.И.Пикуров. – М.: Издательство “Юрайт”, 2009.
10. Закон Республики Беларусь от 29.12.2009 N 72-З “О введении в действие Особенной части Налогового кодекса Республики Беларусь, внесении изменений и дополнений в Общую часть Налогового кодекса Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Беларусь и их отдельных положений по вопросам налогообложения” // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2010. – N 4. – 2/1624.
11. Закон Республики Беларусь от 15.10.2010 N 174-З “О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Республики Беларусь” // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2010. – N 253. – 2/1726.
12. Постановление об отказе в удовлетворении ходатайства о прекращении уголовного дела N 07088000046 // Архив отдела предварительного расследования управления Департамента финансовых расследований КГК Республики Беларусь по Минской области и г. Минску за 2010 год.
13. Лукашов, А. Экономические правонарушения: ставка на экономию уголовной репрессии / А.Лукашов // Экономическая газета. Информбанк. – 2010. – N 13.
14. Ведомости Верховного Совета СССР. – 1976. – N 17. – Ст. 291.
15. Письмо Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 09.04.2010 N 10-15/10765 “Об административной ответственности” // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
16. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2010. – N 212. – 1/11914.
17. Тур, А. Работа по совершенствованию лицензирования будет продолжена / А.Тур // [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://news.tut.by/economics/196085.html. – Дата доступа: 04.04.2012.
18. Василевич, Г. О некоторых вопросах ответственности в связи с изменением перечня видов лицензируемой деятельности / Г.Василевич // Юрист. – 2004. – N 4.
19. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2009. – N 4. – 1/10341.
20. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2005. – N 103. – 1/6561.
21. Александров, Д.П. Административный практикум / Д.П.Александров // ИБ “КонсультантПлюс: Материалы судебной практики Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
22. Лукашов, А. Об уголовной и административной ответственности за безлицензионную деятельность. Комментарий к Указу Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 / А.Лукашов // Юрист. – 2010. – N 10.
23. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2010. – N 16. – 2/1651.
24. Постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 31.07.2009 N 89 “О критериях отнесения комбинированных лекарственных средств, содержащих наркотические средства и психотропные вещества, к наркотическим средствам и психотропным веществам, подлежащим государственному контролю в Республике Беларусь, и внесении изменений и дополнений в постановление Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 28 мая 2003 г. N 26” // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2009. – N 201- 8/21326.
25. Письмо ГУПР МВД Республики Беларусь от 20.04.2010 N 14/411вн “О критериях оценки наркотических средств и психотропных веществ” // Архив ГУПР МВД Республики Беларусь за 2010 год.
26. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2012. – N 34. – 8/25077.
27. Лукашов, А. К вопросу о реализации в законодательстве Республики Беларусь целей уголовной и административной ответственности в связи с приданием закону обратной силы / А.Лукашов // Категория “цель” в уголовном, уголовно-исполнительном праве и криминологии: Материалы IV Российского Конгресса уголовного права, состоявшегося 28 – 29 мая 2009 г. – М.: Проспект, 2009.