Действующий Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) кроме четкой регламентации временных рамок стадий административного процесса предусматривает и определенный перечень случаев, когда течение сроков стадии приостанавливается. Это обусловлено тем, что не во всех случаях орган, ведущий административный процесс, имеет реальную возможность в четко установленный срок подготовить материалы по делу об административном правонарушении, собрать и проверить все имеющиеся доказательства, составить протокол об административном правонарушении и соблюсти иные процессуальные требования. Вместе с тем ч. 1 ст. 10.1 «Сроки подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению» ПИКоАП ограничивает стадию подготовки дела к рассмотрению абсолютно однозначными и не подвергаемыми продлению сроками: по общему правилу — не позднее десяти суток со дня начала административного процесса, а по делам об административных таможенных правонарушениях (гл. 14 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП)), об административных правонарушениях против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования (гл. 15 КоАП) и налогообложения (гл. 13 КоАП) — не позднее двух месяцев со дня начала административного процесса. При этом первым днем течения срока данной стадии является день составления первого процессуального документа согласно ст. 9.5 «Начало административного процесса» ПИКоАП или день осуществления административного задержания с учетом положений ст. 8.2 «Административное задержание физического лица» ПИКоАП. Окончанием срока стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению является 00 часов 00 минут суток, следующих за истекшими десятью календарными сутками, при осуществлении подготовки в общем порядке. То есть если подготовка была начата 11 октября, то она должна быть закончена до 00 часов 00 минут 21 октября. При сроках подготовки к рассмотрению в два месяца сроки стадии истекают до 00 часов 00 минут дня одноименного числа с днем начала административного процесса. То есть если административный процесс был начат 8 марта, то два месяца заканчиваются до начала 00 часов 00 минут 8 мая данного года.
При отсутствии возможности завершить подготовку дела в указанные сроки у должностного лица, ведущего административный процесс, имеется возможность вынесения таких процессуальных решений, как:
- прекращение дела об административном правонарушении;
- приостановление подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению.
Первое процессуальное решение должно быть принято в случаях, предусмотренных п. 2 ч. 1 ст. 10.26 «Окончание подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения» ПИКоАП. При этом в вынесенном постановлении уже могут содержаться основания прекращения, исключающие возможность привлечения того либо иного лица к административной ответственности.
Приостановление подготовки дела об административном правонарушении является обоснованным и процессуально оформленным (в виде мотивированного постановления) процессуальным решением о временном перерыве в производстве по делу об административном правонарушении. Фактическим основанием для приостановления является невозможность в данный момент однозначно решить вопрос о виновности того или иного лица в совершении административного правонарушения. Однако это не говорит о том, что приостановление подготовки к рассмотрению должно осуществляться лишь по истечении процессуальных сроков подготовки, а значит, и возможностей к добыванию доказательственной информации. Скорее, наоборот, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, должно приостановить подготовку дела, как только при ее производстве возникли обстоятельства, могущие препятствовать завершению в срок данной стадии административного процесса. Но при этом должны быть соблюдены некоторые общие процессуальные условия:
- должностным лицом, ведущим административный процесс, должно быть с достоверностью установлено наличие деяния, запрещенного КоАП;
- выполнение лицом, ведущим административный процесс, всех процессуальных действий, которые могут и должны быть выполнены до приостановления подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению;
- принятие процессуальных решений, могущих предупредить неправомерное ограничение прав, свобод и законных интересов граждан на время приостановления подготовки (например, отмена административного задержания физического лица, разрешение заявленных ходатайств);
- процессуальное оформление приостановления подготовки дела об административном правонарушении путем вынесения мотивированного постановления.
Большинство из указанных условий напрямую не прописаны в ПИКоАП и являются прямым следствием соблюдения принципов административного процесса и тех процессуальных гарантий, которыми наделяются его участники. Имеются также и частные процессуальные условия, которые относятся отдельно к каждому из обстоятельств, служащему основанием для приостановления.
Часть 2 ст. 10.1 «Сроки подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению» ПИКоАП указывает следующие процессуальные основания:
- назначение экспертизы;
- направление запроса в компетентные органы иностранных государств;
- проведение действий по установлению лица, подлежащего привлечению к административной ответственности в случае совершения дорожно-транспортного происшествия.
Каждому из этих процессуальных оснований, которые находят отражение в принятии процессуальных решений, соответствует фактическое (материальное) основание, служащее причиной принятия процессуального решения. Фактическими основаниями приостановления подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению являются:
- невозможность получения доказательственной информации иным образом, кроме как использование специальных знаний в науке, технике, ремесле, искусстве и иных сферах деятельности (для п. 1 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП);
- невозможность получения информации, имеющей значение для принятия правильного решения по делу об административном правонарушении, из иных источников, кроме компетентных органов иностранных государств (для п. 2 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП);
- невозможность в рамках производимой подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению установить лицо, подлежащее привлечению к административной ответственности за совершенное дорожно-транспортное происшествие (для п. 3 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП).
Только при наличии фактических оснований должностное лицо, ведущее административный процесс, имеет право использовать соответствующее процессуальное основание, в результате чего приостанавливается подготовка дела к рассмотрению. Процессуальные основания представляют собой определенные процессуальные решения, предшествующие вынесению постановления о приостановлении подготовки.
Наличие первого процессуального основания — назначения экспертизы обусловлено тем, что производство экспертизы зачастую является трудоемким и сравнительно длительным по времени действием. В силу этого сроки подготовки дела к рассмотрению могут истечь и должностное лицо, ведущее административный процесс, не будет иметь возможности в полной мере собрать доказательства виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс. Таким образом, использование данного основания приостановления подготовки требует того, чтобы до назначения экспертизы были осуществлены все необходимые процессуальные действия по доказыванию вины правонарушителя.
Под специальными (частными) условиями применения данного основания следует обозначить:
- наличие необходимости определенного знания в науке, технике, ремесле, искусстве и иных сферах деятельности. То есть при осуществлении производства по делу об административном правонарушении возникает необходимость в использовании тех специальных знаний, которые не относятся к особенностям юриспруденции. Потребность в этих знаниях такова, что без них невозможно установить обстоятельства, подлежащие доказыванию именно по данному делу об административном правонарушении (наличие деяния, предусмотренного КоАП; виновность лица в совершении административного правонарушения; характер и размер вреда, причиненного административным правонарушением, и т.д.). С этим же условием связана относимость экспертизы, то есть предмет назначаемой экспертизы должен в обязательном порядке относиться к предмету доказывания по конкретному делу об административном правонарушении. Назначение экспертизы в рамках иных производств не дает основания для приостановления подготовки по находящемуся в производстве делу об административном правонарушении;
- наличие возможности производства того либо иного вида экспертизы. Здесь речь идет как о наличии в пределах доступности специалиста в той либо иной сфере знания, так и о согласии его на производство той либо иной экспертизы. Применительно к первому аспекту следует указать, что условием назначения экспертизы является то, что должностное лицо, ведущее административный процесс, имеет возможность привлечь для уточнения тех либо иных специальных вопросов определенного специалиста. Достаточно часто в правоохранительной практике назначаются судебно-медицинские, криминалистические и некоторые иные судебные экспертизы. Второй же аспект данного условия означает то, что данное лицо не только желает ответить на вопросы и отвечает на них как специалист, но и процессуально оформляет результаты своего исследования в виде заключения эксперта. Следовательно, лицо, которому назначается производство данной экспертизы, должно быть компетентным в том перечне вопросов, которые относятся к предмету именно данной экспертизы. Такой участник административного процесса, как эксперт, в соответствии со ст. 24.4 «Заведомо ложные объяснение или заявление» КоАП несет административную ответственность за дачу заведомо ложного экспертного заключения, а по ст. 24.5 «Отказ либо уклонение свидетеля или потерпевшего от дачи объяснений либо эксперта или переводчика от исполнения возложенных на них обязанностей» КоАП — за отказ от исполнения своих обязанностей в качестве эксперта. В силу этого получение предварительного согласия специалиста чрезвычайно значимо и необходимо. Здесь же следует указать, что абсолютное большинство заключений дается в Республике Беларусь экспертами, имеющими в той или иной степени подтверждения своего статуса именно в качестве эксперта (чаще всего — свидетельство на производство определенного вида экспертиз) и являющимися работниками или служащими государственных учреждений. Это, однако, ни в коем случае не препятствует привлечению в качестве экспертов иных специалистов, в том числе из организаций частной формы собственности. ПИКоАП не содержит никаких иных требований к эксперту, кроме предусмотренных в ч. 1 ст. 4.7 «Эксперт» ПИКоАП: «Экспертом является не заинтересованное в исходе дела об административном правонарушении лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве, ремесле и иных сферах деятельности, которому судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, поручено производство экспертизы». Исходя из этого ответственность за признание того либо иного специалиста экспертом лежит на соответствующем судье или должностном лице органа, ведущего административный процесс;
- возможность производства экспертизы в течение сроков производства по делу об административном правонарушении. Очевидно, что сроки производства экспертизы не могут превышать сроков давности привлечения к административной ответственности. Эти сроки предусмотрены ст. 7.6 «Сроки наложения административного взыскания» КоАП. По общему принципу сроки давности составляют два месяца с момента совершения административного правонарушения, для длящихся правонарушений — два месяца с момента обнаружения данного правонарушения или с момента его прекращения, если оно обнаружено после момента прекращения. По отдельным категориям административных правонарушений эти сроки значительно выше: до трех лет — с момента совершения административного правонарушения и до трех месяцев — с момента его обнаружения (п. 3 — 7 ч. 1, ч. 2 — 5 ст. 7.6 КоАП). При этом лицу, назначающему экспертизу, следует учитывать возможность производства иных процессуальных действий и составления протокола об административном правонарушении, а также сроки на производство в стадии рассмотрения дела об административном правонарушении. Исходя из указанного абсолютно очевидно, что производство отдельных видов экспертиз невозможно осуществить в пределах сроков давности привлечения к административной ответственности (например, стационарная судебно-психиатрическая экспертиза при сроке давности в два месяца). Следует ли назначать экспертизу, производство которой затянется на месяцы и может не принести желаемого результата? Представляется, что да. Назначение такой экспертизы требуется для доказывания обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела об административном правонарушении, если иным образом установить искомые сведения невозможно. Если же сроки давности привлечения к уголовной ответственности истекают, то виновное лицо соответственно по п. 3 ч. 1 ст. 9.6 «Обстоятельства, исключающие административный процесс» ПИКоАП освобождается от административной ответственности;
- процессуальное оформление решения о назначении экспертизы. Оно осуществляется путем вынесения постановления о назначении экспертизы в порядке ст. 10.16 «Порядок назначения экспертизы» ПИКоАП. Вынесенное постановление должно обладать всеми необходимыми процессуальными атрибутами. С ним под роспись должны быть ознакомлены: лицо, в отношении которого ведется административный процесс; представитель юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс; потерпевший, свидетель или законные представители потерпевшего, свидетеля. Причем потерпевший, свидетель или их законные представители ознакамливаются с постановлением о назначении экспертизы лишь в том случае, если экспертиза назначена в их отношении.
Срок, на который приостанавливается подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению, по данному основанию определяется ст. 10.1 ПИКоАП применительно к сроку проведения экспертизы.
Незаконным следует признать приостановление подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, если:
- до производства экспертизы не произведены все необходимые по делу процессуальные действия и не приняты все обязательные процессуальные решения;
- установление искомых обстоятельств по делу об административном правонарушении на стадии подготовки было возможно без производства экспертизы иными процессуальными средствами и методами;
- назначена экспертиза, не соответствующая по своему предмету искомым обстоятельствам либо не существующая в Республике Беларусь (например, графологическая);
- перечень вопросов, вынесенных на экспертизу, не соответствует возможностям данного вида экспертиз;
- для производства экспертизы назначено лицо, являющееся специалистом в иных отраслях науки, ремесла, культуры и т.п.;
- для производства экспертизы назначено лицо, не имеющее доказательств своей квалификации в сфере знаний, являющейся предметом экспертизы;
- нарушение процессуального порядка вынесения постановления о назначении экспертизы и ознакомления с ним заинтересованных участников административного процесса.
Направление запроса в компетентные органы зарубежных государств является следующим процессуальным основанием для приостановления подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. Срок приостановления по данному основанию — до получения ответа на запрос. Условиями применительно к данному основанию могут быть следующие:
- невозможность установления данных иным образом. То есть информация, по поводу которой был составлен запрос, не может быть получена посредством производства процессуальных действий или направления запросов в рамках Республики Беларусь;
- запрос должен относиться к производству именно по данному делу об административном правонарушении;
- запрос должен касаться компетенции соответствующего органа зарубежных государств. При этом понятие «орган», как представляется, должно подлежать расширительному толкованию, согласно которому под органом следует рассматривать учреждение, организацию, иное юридическое лицо или его структурное подразделение как государственной, так и иной формы собственности. Единственным условием применительно к рассматриваемому обстоятельству является профессиональная компетентность адресата запроса дать на него ответ по существу. В связи с этим следует обратить внимание на одну очень важную деталь направления запросов по делам об административных правонарушениях. В настоящее время не существует ни одного международного соглашения Республики Беларусь применительно к сотрудничеству по делам об административных правонарушениях. Вместе с тем существует достаточное количество различных межведомственных договоренностей. Они предусматривают общий порядок взаимодействия по различного рода вопросам, не определяя специальный порядок в отношении производства по делам об административных правонарушениях;
- наличие специального международно-правового соглашения, предусматривающего возможность направления запроса и получения на него в определенный срок ответа. Поскольку в ПИКоАП отсутствуют нормы, регламентирующие порядок составления такого рода документов, запросы должны соответствовать требованиям тех международно-правовых актов, на основании которых они составлены. При этом следует внимательно отслеживать круг стран — участниц этих договоренностей, поскольку государства могут ограничивать свое участие в тех либо иных нормах одних и тех же документов. В силу этого одни и те же обязанности могут не распространяться на различные страны — участницы договора;
- возможность получения ответа на запрос в течение сроков давности привлечения к административной ответственности, предусмотренных ст. 7.6 «Сроки наложения административного взыскания» КоАП. Более полно об указанных сроках было уже указано выше. Стоит только напомнить, что в эти сроки должны также укладываться и составление протокола об административном правонарушении, и вынесение решения по делу об административном правонарушении.
С учетом изложенных условий незаконным и необоснованным является приостановление подготовки дела, если:
- до направления запроса не проведены все необходимые процессуальные действия и не приняты все обязательные процессуальные решения;
- данные, являющиеся предметом запроса, возможно установить более эффективными средствами и способами, с меньшими затратами ресурсов или времени;
- запрашиваемые сведения не относятся к предмету доказывания по данному делу об административном правонарушении;
- запрос направляется в государственный орган, учреждение, организацию или в другое юридическое лицо, структурное подразделение юридического лица, не имеющие компетенции в подготовке квалифицированного ответа на данный запрос;
- с государством, в которое направляется запрос, отсутствуют международные договоренности о взаимодействии по тем либо иным аспектам, относящимся к предмету доказывания по делу об административном правонарушении;
- оформление запроса осуществлено с нарушением норм международно-правового акта, предусматривающего возможность его составления.
В качестве третьего и последнего процессуального основания для приостановления подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению п. 3 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП называет необходимость проведения действий по установлению лица, подлежащего привлечению к административной ответственности в случае совершения дорожно-транспортного происшествия.
Очевидно, что это основание приемлемо исключительно для очень узкой категории дел об административных правонарушениях — дел, связанных с совершением дорожно-транспортных происшествий. Определение дорожно-транспортного происшествия (ДТП) дается в Правилах дорожного движения, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 28.11.2005 N 551 «О мерах по повышению безопасности дорожного движения» (далее — Правила дорожного движения). Согласно подп. 2.18 п. 2 Правил дорожного движения «дорожно-транспортное происшествие — происшествие, совершенное с участием хотя бы одного находившегося в движении механического транспортного средства, в результате которого причинен вред жизни или здоровью физического лица, его имуществу либо имуществу юридического лица». Анализ данного определения приводит к выводу, что ДТП может быть совершено как способом, нарушающим законодательство (например, столкновение автомобиля с пешеходом), так и иным способом, не причиняющим вреда охраняемым законом правоотношениям (например, причинение незначительного вреда собственному автомобилю в результате плохих погодных условий). Причем противоправным ДТП может быть как в уголовно-правовом, так и в административно-правовом порядке. То есть в результате ДТП может быть совершено как преступление, так и административное правонарушение. Таким образом, изложенное в п. 3 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП процессуальное основание приостановления подготовки дела может предусматривать различные способы толкования:
- основанием для приостановления является совершение любого ДТП, как носящего, так и не носящего противоправный характер;
- основанием для приостановления является совершение ДТП, носящего характер преступления или административного правонарушения;
- основанием для приостановления является совершение ДТП, носящего исключительно административно наказуемый характер (административного правонарушения).
Если принять за верное первый вариант толкования, то следовало бы согласиться с абсурдным положением о том, что административный процесс каким-то образом может быть приостановлен, не начинаясь. Этот же вывод возможен и при допущении того, что было совершено преступление. Таким образом, две из трех трактовок следует признать ложными, поскольку они противоречат как логике, так общим условиям приостановления подготовки дела об административном правонарушении (доказанность наличия деяния, запрещенного КоАП). Принимая в качестве единственно верной трактовки совершение ДТП — административного правонарушения, следует отметить, что по смыслу п. 3 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП не каждое из правонарушений следует считать элементом рассматриваемого процессуального основания приостановления. Представляется, что значение в данном случае будет иметь только совершение ДТП, квалифицируемого как административное правонарушение против безопасности движения и эксплуатации транспорта (гл. 18 КоАП). Еще одним признаком объективной стороны таких правонарушений будет являться нарушение именно вышеуказанных Правил дорожного движения, а не каких-либо иных нормативных правовых актов. Иными словами, для того чтобы рассматриваемое основание могло использоваться для приостановления подготовки, административно наказуемое деяние должно нарушать Правила дорожного движения и такое нарушение должно повлечь причинение физическому лицу легкого телесного повреждения, не повлекшего кратковременного расстройства здоровья и стойкой утраты трудоспособности, причинения вреда имуществу физического или юридического лица. Это значит, что состав административного правонарушения должен быть материальным. Таких правонарушений, подходящих под названные признаки, гл. 18 КоАП содержит немного. Они регламентируются ч. 1 — 3 ст. 18.17 «Нарушение правил дорожного движения, повлекшее причинение потерпевшему легкого телесного повреждения, повреждение транспортного средства или иного имущества» КоАП.
Все вышеуказанное относится к специальным условиям приостановления подготовки по рассматриваемому основанию. В более сжатом виде их можно сформулировать следующим образом.
1. Совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1, 2 или 3 ст. 18.17 КоАП, достоверно подтвержденное материалами дела об административном правонарушении. При этом следует особо обратить внимание, что субъектом такого правонарушения может являться только физическое лицо, поскольку только физическим (но не юридическим) лицом может быть совершено ДТП.
2. Объективная сторона данного правонарушения должна обязательно включать в себя все признаки ДТП, изложенные в Правилах дорожного движения. Причиняемый вред (физический или материальный) должен явиться результатом противоправного несоблюдения физическим лицом Правил дорожного движения. Причинение вреда в результате нарушения каких-либо иных правил не образует признака рассматриваемого основания для приостановления подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении.
3. До принятия решения о приостановлении подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению должны быть осуществлены все необходимые процессуальные действия, в том числе по установлению лица, совершившего данное административное правонарушение. Здесь следует указать, что после приостановления подготовки прекращается производство любых процессуальных действий по этому делу. Существуют точки зрения, согласно которым п. 3 ч. 2 ст. 10.1 ПИКоАП фразой «при проведении действий по установлению лица» якобы разрешает производство по делу после вынесения постановления о приостановлении подготовки, поскольку приостанавливается не само производство, а лишь сроки по нему. Такую позицию невозможно признать соответствующей процессуальному законодательству, поскольку невозможно раздельное существование определенной процессуальной деятельности и сроков ее осуществления. В силу этого и сроки подготовки к рассмотрению текут и приостанавливаются исключительно вместе с течением или приостановлением стадии подготовки дела к рассмотрению. На это указывает также и то, что законодатель в приведенной фразе указал на возможность проведения именно действий, а не процессуальных действий. ПИКоАП абсолютно четко дает разъяснение в ст. 1.4 «Разъяснение отдельных терминов Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях», что является процессуальными действиями, но не содержит определения к термину «действия». Изложенное позволяет заключить, что указанные «действия» не являются процессуальными, а значит, относятся к иным юрисдикционным полномочиям тех либо иных государственных органов, в частности ГАИ, органов внутренних дел и др. Суть этих действий заключается в осуществлении компетентными государственными органами непроцессуальными средствами и методами различного рода мероприятий (проверка документов, проведение специальных операций, технический контроль транспортных средств и др. — согласно ст. 25 Закона Республики Беларусь от 17.07.2007 N 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь») по установлению лица, совершившего административное правонарушение.
4. Не установлено физическое лицо, совершившее данное административное правонарушение. Выявление только собственника (владельца) механического транспортного средства не может препятствовать приостановлению подготовки для обнаружения лица, непосредственно им управлявшего в момент совершения ДТП.
Приостановление подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению по данному основанию будет незаконным и необоснованным, если:
- отсутствуют доказательства совершения именно административного правонарушения или имеются доказательства совершения преступления либо деяния, не влекущего административную ответственность;
- совершено административное правонарушение, не предусмотренное ч. 1, 2 или 3 ст. 18.17 КоАП;
- причинение соответствующего вреда здоровью физического лица, имуществу физического или юридического лица не подтверждается соответствующими процессуальными документами (заключение судебно-медицинской экспертизы, акт страховой организации, акт о стоимости выполненных ремонтных работ, заключение товароведческой экспертизы и т.п.);
- лицо, совершившее административное правонарушение, установлено, но скрывается от административной ответственности;
- не осуществлены все процессуальные действия, направленные на установление лица, совершившего административное правонарушение.