Прокурор в гражданском и хозяйственном процессе (сравнительный анализ)

В настоящее время в нашем государстве осуществляется обновление всех отраслей Национального законодательства, в том числе процессуального. Законодательство приводится в соответствие с Конституцией Республики Беларусь и должно отвечать требованиям, предъявляемым к законодательству правового государства.

Отмеченное полностью относится и к проектам Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — также ГПК) и Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК). В этой связи представляется актуальным освещение некоторых аспектов участия прокурора в гражданском и хозяйственном судопроизводстве. Тем более что точки зрения как юристов-теоретиков и юристов-практиков по этим вопросам различны. Серьезные научные исследования в Республике Беларусь на эту тему в последние годы не проводились.

Указанная проблема заслуживает самого серьезного внимания и с теоретической, и с практической стороны. Суть ее заключается в том, что состояние законности и правопорядка зависит не только от норм и принципов материального, но еще в большей степени процессуального права. Поэтому участие прокурора в процессе может способствовать укреплению законности.

С другой стороны, «Основной Закон страны возвел суд — и это правильно — в ранг единственного органа, окончательно разрешающего большинство правовых споров, независимого при осуществлении правосудия, подчиняющегося только закону» <1>.

<1> Права и интересы гражданина и государства должны быть надежно защищены. Речь Президента Республики Беларусь А.Г. Лукашенко на Первом съезде судей Республики Беларусь // Первый съезд судей Республики Беларусь. Мн., 1998. С. 9.

В Конституции Республики Беларусь подчеркнуто, что прокуратура осуществляет надзор за соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях (часть вторая статьи 125). В связи с этим попытаемся ответить на вопросы, каким образом прокурор может участвовать в судопроизводстве, каковы его роль и функции, формы реагирования.

Глава 1. КРАТКИЙ ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

1. Участие прокурора в гражданском судопроизводстве

Прокурорский надзор в гражданском судопроизводстве — одна из характерных особенностей советского государства и советского гражданского процесса. Еще в феврале 1922 г., в период подготовки первого гражданского кодекса РСФСР, В.И. Ленин указывал, на необходимость вмешательства государства в гражданские правоотношения и гражданские дела, исходя из того, что все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное <2>.

<2> Ленин В.И. Полн. Собр. Соч., Т. 44. С. 398.

Эта отрасль прокурорского надзора возникла с первых дней образования советской прокуратуры, в том числе и в Белорусской ССР. В Положении о прокурорском надзоре, утвержденном ЦИК БССР 26 июня 1922 г. <3>, непосредственных указаний об осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве не было. Однако, принятая вслед за этим 4 августа 1922 г. Инструкция НКЮ БССР о правах и обязанностях помощников Прокурора БССР регулировала деятельность прокуратуры и в этом направлении.

<3> СУ БССР. 1922. N 5. Ст. 83.

Развитие прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве получило дальнейшее воплощение в нормах Гражданского процессуального кодекса РСФСР, принятого в 1923 году. Этот кодекс, распространенный постановлением ЦИК БССР от 26 июля 1923 г. на территорию Беларуси, предусматривал возможность участия прокурора во всех стадиях гражданского процесса.

Кроме того, еще 30 марта 1923 г. постановлением 2-ой сессии ЦИК Советов БССР 6-го созыва утверждено Положение о судоустройстве Белорусской ССР, которое отнесло к обязанностям прокуратуры в области непосредственного отправления правосудия выполнение функций, возлагаемых на нее Гражданским процессуальным кодексом, в том числе опротестование решений и определений по гражданским делам во всех случаях, когда этого требует охрана интересов государства и трудящихся <4>.

<4> СУ БССР. 1923. N 4. Ст. 40.

Утвержденные ЦИК СССР 29 октября 1924 г. Основы судоустройства СССР и союзных республик предоставили право прокурорам союзных и автономных республик опротестовывать в кассационном и надзорном порядке решения и определения, вынесенные судами данной республики <5>.

<5> СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203.

Представляет интерес история развития права прокурора на опротестование в порядке надзора судебных актов по гражданским делам. Документы о создании советской прокуратуры подтверждают, что такое право у прокурора возникло в первые дни создания этого органа.

Днем образования прокуратуры считается 28 мая 1922 г., когда 3-я сессия ВЦИК 9-го созыва утвердила Положение о прокурорском надзоре <6>. 26 июня 1922 г. ЦИК БССР утвердил аналогичное Положение. В этих Положениях отражена возможность прокурора осуществления надзора за законностью действий судов во всех стадиях уголовного и гражданского судопроизводства. В подпункте «ж» пункта 13 Положения от 28 мая 1922 г. предусматривалось право прокурора «…опротестовывать в порядке высшего судебного контроля вошедших в законную силу приговоров судов первой инстанции и кассационных решений Советов Народных Судей» <7>. Советы Народных Судей выступали тогда в роли кассационных инстанций как по уголовным, так и по гражданским делам.

<6> СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.

<7> Там же. Ст. 424.

Уже в изданной 29 июля 1922 г. Временной инструкции губернским прокурорам об общих задачах, возлагаемых на прокурора, подписанной наркомом юстиции республики Д.И.Курским, прокурорам губерний предоставлялось право опротестовывать судебные постановления по гражданским делам в кассационном и надзорном порядке <8>.

<8> История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1952. С. 54.

7 июля 1923 г. ВЦИК было издано постановление, в соответствии с которым Положение о судоустройстве дополнено специальной главой «О государственной прокуратуре». Этим документом на прокуратуру было возложено участие в судебных заседаниях по делам, истребование производства по ним в порядке надзора и опротестование вынесенных по этим делам судебных решений и кассационных определений <9>.

<9> СУ РСФСР. 1923. N 48. Ст. 481.

С организацией Верховного Суда РСФСР функция судебного надзора перешла к нему. Централизованный порядок пересмотра вступивших в законную силу судебных актов был сохранен и в первоначальной редакции статьи 254 ГПК РСФСР 1923 года, согласно которой право принесения протеста в порядке надзора имел только прокурор республики <10>.

<10> Советский гражданский процесс. М., 1985. С. 364.

В то же время в Положении о судоустройстве РСФСР, введенном в действие ВЦИК с 1 января 1923 г., право надзорного опротестования было предоставлено и другим лицам <11>. Пленарные заседания Верховного Суда РСФСР имели право рассматривать, отменять и изменять приговоры, решения судебных и кассационных коллегий Верховного Суда и любого иного суда республики по предложению Президиума ВЦИК, Прокурора Республики, Президиума Верховного Суда и по протестам председательствовавших в заседаниях этих коллегий или их прокуроров, то есть помощников прокуроров Верховного Суда <12>. Аналогичное положение было закреплено в Положении о судоустройстве БССР от 30 марта 1923 г. <13> В Белорусской ССР право судебного надзора кроме Верховного Суда БССР имел и Высший суд республики.

<11> История Советской прокуратуры в важнейших документах. С. 291.

<12> Там же. С. 291. Ст. 62.

<13> СУ БССР. 1923. N 4. Ст. 40.

Дело в том, что в истории советской прокуратуры период 1923 — 1933 гг. является своеобразным. В этот период наряду с государственной прокуратурой, централизованной в масштабе каждой из входящих в СССР союзных республик и подчиненной высшим органам власти этих республик, была организована и действовала Прокуратура Верховного Суда СССР. Она входила в систему центральных органов Союза ССР и непосредственно подчинялась ЦИК СССР и его Президиуму.

Полномочным решающим органом конституционного надзора являлся Президиум Исполнительного Комитета СССР. При ЦИК СССР были учреждены Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР. Учреждение этих органов предопределялось необходимостью дополнения действовавших до образования Союза ССР судебной системы и системы органов прокуратуры судебной и прокурорской инстанциями, имеющими общесоюзное значение и обеспечивающими точное и неуклонное проведение в жизнь на всей территории СССР общесоюзного законодательства. В этих целях Прокурору Верховного Суда СССР и Верховному Суду СССР были предоставлены права надзора за соответствием приговоров, решений, определений и постановлений судов союзных республик (в том числе постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик) общесоюзному законодательству и опротестования их.

Более подробно функции и права Прокуратуры Верховного Суда СССР и Верховного Суда СССР были определены в Положении о Верховном Суде СССР, утвержденном ЦИК СССР 23 ноября 1923 г. <14>, которое в дальнейшем было переработано и заменено Положением о Верховном Суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР, утвержденным постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июня 1929 г. <15>.

<14> Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1923. N 10. Ст. 311.

<15> СЗ СССР. 1929. N 50. Ст. 445.

Согласно этому Положению Прокурору Верховного Суда СССР было предоставлено право:

  • надзор за соответствием общесоюзному законодательству постановлений Пленумов Верховных Судов союзных республик, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений об опротестовании этих постановлений в Президиум ЦИК СССР в случаях противоречия их общесоюзному законодательству или нарушения ими интересов других союзных республик;
  • надзора за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в судебной практике, с внесением в Пленум Верховного Суда СССР представлений о даче руководящих разъяснений Верховным Судам союзных республик;
  • надзора за правильностью применения действующего законодательства в приговорах, решениях и определениях коллегий и специальных присутствий Верховного Суда СССР, с правом опротестования этих приговоров, решений и определений в Пленум Верховного Суда СССР.

В соответствии с этими функциями Прокурор Верховного Суда имел право:

  • требовать через прокуроров союзных республик копии постановлений, приговоров, решений и определений по отдельным делам, находящимся в производстве судебных учреждений союзных республик, а в случае необходимости — и подлинные производства по делам, судебные акты, по которым вступили в законную силу;
  • предлагать прокурорам союзных республик опротестовывать в порядке надзора приговоры и решения судов союзных республик, вступившие в законную силу, в случае обнаружения нарушений общесоюзного законодательства или интересов других союзных республик;
  • приостанавливать через прокуроров союзных республик исполнение судебных актов в случае опротестования их.

Таким образом, дополняя собой систему органов прокуратуры союзных республик, но, не объединяя и не подчиняя себе эти органы, Прокуратура Верховного Суда СССР являлась органом конституционного надзора и общесоюзным органом судебно-прокурорского надзора.

Однако Верховный Суд СССР и Прокуратура Верховного Суда СССР имели весьма ограниченные полномочия в деле руководства работой судебно-прокурорских органов союзных республик. Фактически в этот период существовали две параллельные судебно-прокурорские системы: с одной стороны — союзные органы в лице Верховного Суда СССР и Прокуратуры Верховного Суда СССР, с другой — Верховные Суды и прокуратуры союзных республик.

В 1933 г. была проведена реорганизация прокурорско-судебной системы Союза СССР и Союзных республик. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. была учреждена Прокуратура СССР. На Прокуратуру СССР возлагалось, в частности, «наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования любого дела в любой стадии производства, опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения» <16>.

<16> СЗ СССР. 1933. N 40. Ст. 239.

Специальным постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 мая 1934 г. было утверждено Положение о Прокуратуре СССР, в котором были уточнены права Прокурора СССР при осуществлении надзора в судопроизводстве. В постановлении указывалось: «В целях осуществления надзора за правильным применением законов судебными учреждениями Прокурор Союза ССР имеет право требовать для просмотра судебные и следственные дела в любой стадии производства, а также дела, законченные производством; опротестовывать приговоры и решения судов в вышестоящие судебные инстанции, приостанавливая их исполнение; требовать пересмотра в порядке надзора приговоров и решений, вступивших в законную силу» <17>.

<17> СЗ СССР. 1934. N 1. Ст. 2-а, 2-б.

В соответствии с этими законодательными актами система органов прокуратуры приобрела строго централизованный характер. С усилением централизации были значительно расширены права Прокурора СССР.

Прокуроры союзных республик некоторое время еще находились в двойном подчинении: Прокурору СССР и народному комиссару юстиции республики. С принятием постановления ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР» <18> прокуратуры союзных республик были выведены из состава этого ведомства.

<18> СЗ СССР. 1936. N 40. Ст. 338.

Таким образом, для различных периодов существования органов прокуратуры характерны свои особенности при осуществлении прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве.

Так, на первом этапе (1922 — 1924 гг.) прокурору, во-первых, было присуще наличие большого круга обязанностей, которые не всегда подкреплялись соответствующими правами. Опротестование судебных актов также рассматривалось как обязанность.

Во-вторых, эту обязанность прокурор должен был выполнять в порядке «высшего судебного контроля» <19>, то есть прокурорский надзор рассматривался как составная часть судебной деятельности по контролю за работой нижестоящих судов.

<19> СУ РСФСР. 1922. N 36. Ст. 424.

В-третьих, следует отметить, что в этот период прокурорскому праву на принесение протестов по гражданским делам не придавалось современного значения. Обязанность прокурора по опротестованию «вошедших в законную силу: решений и кассационных определений по гражданским делам» рассматривалась как составная часть борьбы с преступностью и должна была реализовываться только по делам, «имеющим публичный интерес» <20>.

<20> СУ РСФСР. 1923. N 48. Ст. 481.

Надо полагать, что именно из этих соображений на данном этапе появилось и не присущее прокурору право приостанавливать исполнение судебного акта, которое сохранилось до настоящего времени.

Своеобразен в этом смысле и период существования государственной прокуратуры союзных республик и Прокуратуры Верховного Суда СССР (1924 — 1933 гг.).

Наблюдаются расширение полномочий прокуроров союзных республик в части надзорного опротестования, одновременно — опосредованные полномочия у Прокурора Верховного Суда СССР. Для этого периода характерны децентрализация и определенная неупорядоченность в отношениях между прокуратурами, с одной стороны, а также между прокуратурой и судом — с другой. Характеризуя этот период, Тадевосян В.С. указывал: «Практика применения норм децентрализованного порядка пересмотра судебных решений, вступивших в законную силу, скоро привела к тому, что фактически были созданы многочисленные надзорные инстанции для неоднократного пересмотра решений по многим делам, которые уже прошли две инстанции нормального процессуального порядка движения судебного дела. Иначе говоря, надзорный порядок пересмотра из исключительного превратился в обычный, но довольно сложный порядок пересмотра решений» <21>.

<21> Тадевосян В.С. Гражданское процессуальное право в период с 1923 по 1936 г. // Курс советского гражданского процессуального права. М., 1988. С. 447.

С изданием Положения о Прокуратуре СССР (1934 г.) <22>, а позже Положения о прокурорском надзоре в СССР (1955 г.) <23> эти отношения стали более упорядоченными. В последующем они были конкретизированы в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1961 г.) и Законе СССР «О прокуратуре СССР» (1979 г.).

<22> СЗ СССР. 1934. N 1. Ст. 2-а, 2-б.

<23> Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. N 9. Ст. 222.

Если обратиться к филологическому толкованию, то термин «прокурор» означает «забочусь, обеспечиваю, предотвращаю» (от латинского procure) <24>. Характерно, что в Основах судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 года предусматривалась похожая функция прокурора в гражданском судопроизводстве: «ограждение интересов государства и трудящихся по гражданским делам» <25>. В последующем эта функция трансформировалась и в статье 14 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик от 9 октября 1979 г. получила следующую редакцию: «надзор за точным и единообразным исполнением законов Союза ССР, союзных и автономных республик в гражданском судопроизводстве осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему прокурорами. Прокурор обязан во всех стадиях гражданского судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений закона, от кого бы эти нарушения ни исходили» <26>. Более того, в этом законе отмечалось, что свои полномочия в гражданском судопроизводстве прокурор осуществляет независимо от каких бы то ни было органов и должностных лиц, подчиняясь только закону. А руководствоваться при этом прокурор должен указаниями Генерального прокурора СССР. Такая же формулировка содержалась в Законе СССР «О прокуратуре СССР», а также в соответствующем национальном законодательстве и предполагала широкие полномочия прокурора в гражданском процессе.

<24> Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 302.

<25> Основы судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1924 г. // СЗ СССР. 1924. N 23. Ст. 203.

<26> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 352.

Однако уже в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве в СССР в редакции от 25 июня 1980 г. эта функция прокурора вновь получает несколько иную интерпретацию. В статье 15 указывалось, что «Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры на основании и в порядке, установленных законодательством Союза ССР и союзных республик, осуществляют надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах» <27>. Такую формулировку можно было понимать также как право прокурора надзирать за деятельностью суда по осуществлению правосудия, что означало бы нарушение принципа независимости суда. Поэтому в части второй этой же статьи названных Основ было определено: «Прокурор способствует осуществлению задач суда при строгом соблюдении принципа независимости судей и подчинении их только закону» <28>.

<27> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 126.

<28> Там же. С. 352.

В статье 29 Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик были также регламентированы формы участия прокурора в процессе и его полномочия <29>.

<29> Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М., 1987. С. 247.

Прокурор был вправе:

— обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц;

— вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законов интересов граждан.

Предусматривалось обязательное участие прокурора в судебном разбирательстве дела в двух случаях: когда это предусмотрено законом или когда необходимость участия прокурора в данном деле признана судом.

Прокурору, участвующему в деле, предоставлялось право: знакомиться с материалами дела; заявлять отводы; представлять доказательства; участвовать в исследовании доказательств; заявлять ходатайства; давать заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом; совершать другие процессуальные действия, предусмотренные законом (статья 29 Основ); приносить кассационные протесты на незаконные и необоснованные решения суда, независимо от участия в деле (статья 44); опротестовать в порядке надзора вступивший в законную силу судебный акт и приостановить его исполнение (статья 49).

В Законе Республики Беларусь от 20 июня 1996 г. «О Прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре) глава 3 посвящена надзору за соответствием закону судебных решений. В статье 26 Закона конкретизируется, что предметом надзора являются законность и обоснованность решений, приговоров, определений и постановлений по гражданским и уголовным делам, делам об административных правонарушениях, а также соблюдение законодательства при их исполнении. Исходя из этих правовых норм прямо вытекает, что само гражданское и хозяйственное судопроизводство в целом не является предметом прокурорского надзора.

В то же время приказ Генерального прокурора Республики Беларусь от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам» <30> содержит такие формулировки, как: «прокурорский надзор за исполнением законов в гражданском судопроизводстве:» (пункт 1), «не допускать фактов необоснованного снижения судом размера взысканий:» (пункт 2), «прокурорский надзор за исполнением законов при осуществлении правосудия:» (пункт 5).

<30> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1922 — 1996. Мн., 1996. С. 157 — 164.

По мнению автора, предмет прокурорского надзора в гражданском судопроизводстве в этом случае необоснованно расширен. То же можно сказать и о предписаниях, содержащихся в приказе Генерального прокурора от 26.01.94 г. N 3 «Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров» <31>.

<31> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1922-1996. Мн., 1996. С. 86.

ГПК Республики Беларусь (с изменениями и дополнениями от 10 июля 1998 г.) также предусматривает, что надзор за законностью и обоснованностью судебных постановлений по гражданским делам, а также соблюдением законодательства при их исполнении и осуществляется Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами (статья 13). Другие нормы, посвященные участию прокурора в гражданском судопроизводстве, повторяют положения, которые были закреплены в Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик.

2. Участие прокурора в хозяйственном судопроизводстве

Прокурор как участник хозяйственных процессуальных отношений — явление относительно новое. В бытность государственных арбитражей право прокурора на участие в арбитражном процессе законодательно было закреплено лишь в последней редакции Правил рассмотрения хозяйственных споров государственными арбитражами <32>. До этого процессуальные взаимоотношения между арбитражем и прокуратурой ограничивались предусмотренной законом взаимной возможностью направлять сообщения о выявленных нарушениях законности, опротестования прокурором противоречащих закону актов, издаваемых органами арбитража, и пересмотром решений госарбитража по протесту прокурора. Различными подзаконными актами <33> предусматривались также различные формы взаимодействия органов прокуратуры и государственных арбитражей: совместные проверки, конференции, координационные совещания.

<32> СП СССР. 1988. N 19-20. Ст. 59.

<33> Постановление СМ СССР от 17.01.1974 г. «О дальнейшем совершенствовании организации и деятельности органов государственного арбитража»; Инструктивные указания Госарбитража СССР от 30.12.1974 г. N И-1-43 «О задачах органов государственного арбитража в связи с принятием государственного плана развития народного хозяйства СССР на 1975 год» и др. // Систематизированный сборник инструктивных указаний Государственного арбитража при Совете Министров СССР. М., 1983. С. 11.

Дело в том, что арбитраж не был судом в полном смысле этого слова, а рассматривался как административный орган. Арбитражный процесс напоминал больше хозяйственное совещание, где стороны принимали участие даже в принятии решения. При таких условиях, с одной стороны, в участии прокурора в деле не было особой необходимости, а с другой — оно могло привести к вмешательству прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий <34>.

<34> Аргунов В.Н. Арбитражный процесс. М., 1995. С. 95.

Однако на практике прокуроры участвовали в рассмотрении арбитражных дел по первой инстанции, госарбитражи принимали исковые заявления прокуроров, основываясь на их авторитете, исходя из того, что участие прокурора в деле не повредит <35>. Схема участия прокурора в рассмотрении арбитражных дел была следующей: прокурор при осуществлении проверки в порядке общего надзора выявляет нарушения законности, направляет представление в госарбитраж, который вправе возбудить по своей инициативе дело. В таком случае в рассмотрении дела принимает участие прокурор и представляет арбитражу материалы общенадзорной проверки. При выявлении противоправных действий конкретных физических лиц прокурор использовал арбитражное дело для предъявления регрессного иска <36>.

<35> Гапеев В.Н. Участники гражданского и арбитражного процесса.

(Сравнительный анализ правового положения). Ростов-на-Дону, 1988. С. 76.

<36> Безрядин Н., Розенфельд В. Взаимодействие прокуратуры и государственного арбитража в борьбе с нарушениями законности // Социалистическая законность. 1978. N 12. С. 12.

В статье 27 действующего ХПК Республики Беларусь предусмотрена возможность участия прокурора в хозяйственном судопроизводстве в случаях:

— направления им заявления в хозяйственный суд в интересах государства, предприятия или организации, гражданина — субъекта хозяйствования;

— принесения протеста на решение хозяйственного суда.

Определены и полномочия прокурора, участвующего в хозяйственном процессе.

Определенный интерес представляет факт, что в некоторых государствах Содружества Независимых Государств полномочия прокурора в арбитражном процессе несколько иные.

В частности, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации устанавливает, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов (статья 41). Заявление в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации могут направить только Генеральный прокурор Российской Федерации или его заместитель, а в арбитражный суд субъекта Российской Федерации — также прокурор или заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители. Таким образом, прокуроры районов, городов и приравненные к ним прокуроры, их заместители не вправе обратиться в арбитражные суды этого уровня.

При совокупном анализе правовых норм, содержащихся в статьях 32, 41, 145, 161, 181 и 193 указанного Кодекса, можно сделать вывод, что основаниями для участия прокурора в процессе являются его иск или протест. При этом жалоба (протест) на решение арбитражного суда в апелляционном, кассационном порядке, а также представление о пересмотре дела по вновь открывшимся обстоятельствам могут быть поданы прокурором, предъявившим иск, то есть как лицом, участвующим в деле. В порядке надзора право принесения протеста предоставлено только Генеральному прокурору Российской Федерации Российской и его заместителям.

Прямых предписаний о рассмотрении дел с обязательным участием прокурора, возможности привлечения прокурора к участию в деле по инициативе арбитражного суда, а также о праве прокурора приостанавливать исполнение судебного акта Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации не содержит.

Арбитражный процессуальный кодекс Украины предоставляет прокурору право вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита интересов государства (статья 29). О своем участии в деле прокурор может уведомить арбитражный суд письменно, а в заседании — также и устно.

Установлено обязательное участие прокурора в процессе в трех случаях: по делам, возбужденным по его заявлению; когда это предусмотрено законом или признано необходимым арбитражным судом.

Глава 2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФОРМ УЧАСТИЯ ПРОКУРОРА И ЕГО ПОЛНОМОЧИЙ В ГРАЖДАНСКОМ И ХОЗЯЙСТВЕННОМ ПРОЦЕССЕ

Действующее законодательство предусматривает следующую совокупность форм участия прокурора в гражданском и хозяйственном процессе:

  • обращение в суд с заявлением в защиту интересов других лиц;
  • участие в разбирательстве дел судом первой инстанции (для поддержания заявленных требований; для дачи заключения по возникающим вопросам и по делу в целом; обязательное участие в процессе);
  • принятие кассационного протеста;
  • участие в суде кассационной инстанции;
  • приостановление исполнения судебного акта;
  • принесение надзорного протеста;
  • участие в суде надзорной инстанции;
  • внесение представления о пересмотре дел по вновь открывшимся обстоятельствам;
  • участие прокурора в стадии исполнения судебных актов;
  • другие формы участия прокурора в процессе.

В гражданском и хозяйственном судопроизводстве названные формы участия прокурора не повторяются в указанной совокупности. Имеются также особенности в полномочиях прокурора или при реализации этих форм. Рассмотрим их подробнее.

1. Обращение в суд с заявлением в защиту интересов других лиц

Предусмотренную законодательством возможность обращаться в общие и хозяйственные суды органы прокуратуры Республики Беларусь используют достаточно активно. Например, в 1996 г. хозяйственными судами Республики Беларусь рассмотрено 1675 исков прокуроров, по которым было заявлено к взысканию 962 млрд.руб., а в 1997 г. — 578 исков на 625 млрд.руб. <37>. В общие суды Республики Беларусь в 1997 г. прокурорами направлено 9169 заявлений о взыскании около 118 млрд.руб. <38>. Приведенные данные свидетельствуют о значительной роли прокуроров в защите интересов государства, юридических и физических лиц.

<37> Архив Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь за 1996 — 1997 гг.

<38> Архив Прокуратуры Республики Беларусь за 1997 г.

Статья 104 ГПК Республики Беларусь устанавливает право прокурора обратиться в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц. Указанная норма гражданского процессуального закона не предусматривает каких-либо ограничений права прокурора на предъявление в суд иска (заявления) в интересах как государства и общества (публичный интерес), так и в интересах юридических или физических лиц, когда защищаемые правоотношения не затрагивают общественных и государственных интересов (частный интерес).

В то же время статья 22 Закона о прокуратуре содержит императивную норму: «при установлении нарушений закона: прокурор предъявляет в суды иски и заявления». Из контекста всей правовой нормы, содержащейся в статье 22 Закона о прокуратуре, вытекает, что у прокурора, который установил нарушение закона, нет права выбора: реагировать или не реагировать на такое нарушение. Он обязан использовать предоставленные законом полномочия: внести протест (предъявление) в порядке общего надзора, вынести предостережение, возбудить уголовное дело или иное производство об ответственности, направить заявление в суд и т.д. В отдельных случаях у прокурора имеется право выбора только одной из указанных мер реагирования. В других случаях может быть использовано одновременно несколько мер реагирования (например, возбуждение уголовного дела и направление заявления в суд). Возможно также последовательное их применение: прокурор направляет представление в порядке общего надзора, в котором предлагает, например, возместить убытки, причиненные правонарушением. Если такое представление отклоняется или остается без рассмотрения, прокурор вправе направить заявление в суд. В этой связи представляется необходимым изменить редакцию статьи 22 Закона о прокуратуре и отразить в ней все указанные возможности. При этом будет устранено и кажущееся противоречие между Законом о прокуратуре и ГПК Республики Беларусь.

Рассматриваемая правовая норма, устанавливая обязанность прокурора предъявить иски изъявления в защиту прав и законных интересов государства, предприятий, учреждений и организаций государственной формы собственности, одновременно ограничивает обязанность прокурора предъявить иск в интересах субъектов хозяйствования негосударственных форм собственности и граждан. Ограничение выражено абстрактной формулой: «если они лишены возможности самостоятельно защищать свои интересы». Такая же формулировка содержится и в пункте 3 приказа Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам» <39>. Для всех прокуроров требования Закона о прокуратуре и приказа Генерального прокурора обязательны. Но поскольку они не конкретны, то на практике исполняются по-разному. А как поступать в случае, если в исковом заявлении прокурор не указал, каким образом истец лишен возможности защищать свои интересы? На этот вопрос ни действующий ГПК Республики Беларусь, ни проект ГПК Республики Беларусь ответа не дают.

<39> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992-1996. С. 160.

Представляется, что названные коллизии и несовершенство приведенных законов требуют своевременного разрешения, поскольку практическое их применение вызывает серьезные затруднения.

Проект ГПК Республики Беларусь некоторые из указанных вопросов решает. В статье 79 проекта предусматривается, что прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением, если это необходимо для защиты прав и охраняемых законом интересов несовершеннолетнего, недееспособного, ограниченно дееспособного, престарелого и иного гражданина, юридических лиц негосударственной формы собственности, лишенных возможности защитить свои интересы, а также Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц и юридических лиц государственной формы собственности. Правда, в чем может заключаться невозможность защиты своих интересов, например, у юридических лиц негосударственной формы собственности, в проекте ГПК Республики Беларусь не указывается. Можно полагать, что решение такого вопроса отдается на усмотрение суда. В таком случае возникает необходимость принятия соответствующих постановлений Пленума Верховного Суда Республики Беларусь и Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь, поскольку единство судебной практики по этому вопросу актуально как в гражданском, так и в хозяйственном судопроизводстве.

Ни действующий ГПК Республики Беларусь, ни проект ГПК Республики Беларусь не устанавливают конкретно, кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе подписывать заявление, направляемое в суд. Говорится только о «прокуратуре». А статья 50 Закона о прокуратуре разъясняет, что под прокурором, если иное прямо не оговорено в данном законе, имеются в виду: Генеральный прокурор Республики Беларусь и все нижестоящие прокуроры, их заместители, старшие помощники и помощники, начальники, заместители начальников, старшие прокуроры и прокуроры главных управлений, управлений и отделов. В то же время в статье 30 этого же закона четко определен круг должностных лиц, имеющих право принесения протеста на не вступившие в законную силу судебные акты. Но право подписи искового заявления в суд не менее важно, чем право подписи кассационного протеста, поэтому этот вопрос требует законодательного регулирования.

Кстати, проект ГПК Республики Беларусь определяет, что в хозяйственный суд вправе обратиться прокурор или его заместитель (статья 46). Более того, в Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь вправе направлять заявления только Генеральный прокурор, прокуроры областей и приравненные к ним прокуроры, а также их заместители. В другие хозяйственные суды — прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры и их заместители.

Действующий ХПК Республики Беларусь также не содержит четкой регламентации некоторых обозначенных проблем. Статья 3 ХПК Республики Беларусь предусматривает, что хозяйственный суд возбуждает дело по заявлениям прокуроров, обращающихся в интересах государства, юридических и физических лиц — субъектов хозяйствования. А в статье 27 этого же Кодекса предусмотрено направление прокурором заявлений только в интересах предприятия или организации.

Названный выше приказ Генерального прокурора от 26.01.94 г. N 3 «Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров» еще больше усугубляет ситуацию. В нем отмечается, что некоторые прокуроры встали на путь подмены юридических и экономических служб предприятий и организаций, способствуя неоправданному освобождению истцов от уплаты государственной пошлины. В связи с этим прокурорам предложено исключить из практики такие факты.

В то же время обращено внимание прокуроров, что они должны использовать право на обращение с заявлением в хозяйственные суды «лишь в том случае, если субъект хозяйствования лишен возможности защитить свои интересы самостоятельно, а также, если хозяйственный спор носит принципиальный характер, приобретает большую общественную значимость и затрагивает интересы крупных трудовых коллективов или значительной части населения, в том числе при установлении недействительности учредительных документов предприятий и организаций, договоров, актов государственных или иных органов, нарушающих права и интересы субъектов хозяйствования, в случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения обязательств в пользу государства, нарушений законодательства о земельной реформе, приватизации, об охране и рациональном использовании окружающей среды и др.» <40>.

<40> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992-1996. С. 88.

Нельзя не заметить, что здесь повторяется известная, но не конкретная формула «если они лишены возможности защитить свои интересы самостоятельно». При этом наблюдается также отход от требований Закона о прокуратуре, поскольку форма собственности субъекта хозяйствования в этом документе не упоминается. Как показывает судебная практика, прокуроры направляют заявления в защиту субъектов хозяйствования как государственной, так и негосударственной формы собственности. Наиболее распространенным обоснованием невозможности предприятия защитить свои интересы самостоятельно прокуроры указывают отсутствие средств для уплаты государственной пошлины.

В статье 27 Федерального Закона Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (1995 г.) сделана попытка иначе решить эту проблему. Прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. А приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 24.10.96 г. N 59 «О задачах прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» утвержден исчерпывающий перечень случаев, когда предъявление исков в арбитражный суд обязательно в защиту государственных или общественных (публичных) интересов:

  • при выявлении правонарушений, для устранения которых законодательство обязывает прокурора обратиться с иском;
  • при занятии запрещенными видами деятельности либо коммерческой деятельностью, на осуществление которой необходимо специальное разрешение (лицензия), когда оно отсутствует или просрочено;
  • при наличии данных о недействительности оспоримых сделок и о ничтожности сделок, не соответствующих требованиям закона, а также совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности;
  • при нарушениях природоохранительного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде;
  • при невыполнении обязательств в пользу государства, если это могло привести к срыву крупных инвестиционных проектов, целевых программ;
  • при несоответствии учредительных документов юридических лиц требованиям законодательства и нарушениях установленного порядка их образования и государственной регистрации.

Особую взвешенность прокурорам рекомендовано проявлять при подготовке исков в интересах предприятий, организаций и граждан-предпринимателей. Подобные иски необходимо предъявлять в первую очередь в защиту интересов государственных и муниципальных предприятий, когда они сами по объективным причинам не могли обратиться с иском либо такое обращение не последовало из-за недобросовестности руководителей и других лиц. Иски в интересах иных юридических лиц следует предъявлять в случаях нарушения не только прав истцов, но и ущемления государственных и общественных (публичных) интересов (срыв выпуска социально значимой продукции, нарушение нормальной эксплуатации объектов транспорта, энергетики, оборонного комплекса, медицинских, образовательных учреждений, создание предпосылок экологических катастроф, серьезных социальных конфликтов и др.) <41>.

<41> Архив Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.

Не всегда прокурорами выполняются требования пункта 5 упомянутого приказа об обеспечении полноты материалов при обращении в хозяйственные суды, а также о том, что заявления «должны базироваться на материалах прокурорских проверок, соответствовать фактическим обстоятельствам и собранным доказательствам, основываться на действующем законодательстве».

В проекте ХПК Республики Беларусь эта позиция изложена более последовательно: право на обращение в хозяйственный суд в защиту государственных и общественных интересов, а также интересов юридических лиц, граждан-предпринимателей и других лиц имеют: прокурор, государственные органы, органы местного управления и самоуправления или иные органы в случаях, предусмотренных законодательными актами (статья 5).

Возможно, следует пересмотреть норму об обязанности прокурора предъявлять заявления в защиту прав и законных интересов юридических лиц, а также граждан, закрепленную в Законе о прокуратуре. Когда речь идет о защите государственных и общественных интересов, можно говорить только об обязанности прокурора как представителя государства. При судебной защите интересов юридических лиц и граждан необходимо учитывать волю истца в материально- правовом смысле. Направление прокурором заявления в защиту интересов конкретного лица вопреки его воле означало бы нарушение одного из основных принципов судопроизводства — принципа диспозитивности.

Разработчиками проектов ГПК Республики Беларусь (статья 80) и ХПК Республики Беларусь (статья 46) это правило воспринято. В проектах определены лица, в чьих интересах как истцов прокурором направляются заявления. Прокурор же до направления заявления в суд должен иметь просьбу истца или его согласие. Невыполнение этого требования будет влечь оставление иска без рассмотрения.

Аналогичное требование проект ХПК Республики Беларусь устанавливает и в отношении заявлений лиц (в том числе прокурора), обратившихся в защиту государственных или общественных интересов. Такое лицо в заявлении должно указать, в чем заключается государственный или общественный интерес, какое право нарушено, сделать ссылку на законодательство Республики Беларусь (статья 114).

Как действующий ХПК Республики Беларусь, так и проект ХПК Республики Беларусь предусматривают обязанность соблюдения истцами установленного законодательством досудебного порядка урегулирования спора (например, для исков, вытекающих из договора перевозки). Для прокурора, других государственных органов, выступающих с заявлением в защиту государственных и общественных интересов, проект ХПК Республики Беларусь делает исключение. Соблюдение указанными государственными органами досудебного порядка урегулирования спора не требуется (статья 4). Однако они должны соблюсти такой порядок, если направляют заявление в защиту интересов конкретных лиц.

2. Участие в разбирательстве дел судом первой инстанции

Порядок участия прокурора в судебном разбирательстве, его права и обязанности в гражданском и хозяйственном судопроизводстве имеют свои особенности. Кроме того, не все вопросы участия прокурора достаточно полно регламентированы.

Анализ норм ГПК Республики Беларусь позволяет сделать вывод, что участие прокурора в судебном разбирательстве не обязательно даже в случае направления им в суд заявления в защиту чьих-либо интересов. Такое обстоятельство следует расценить как недостаток. Когда прокурор обращается в защиту интересов юридического или физического лица, можно предположить, что его участие в рассмотрении дела желательно, но не обязательно, поскольку в деле примет участие истец. Но если обращение прокурора направлено на защиту государственных или общественных интересов, то его участие в судебном разбирательстве необходимо, поскольку он выступает в качестве процессуального истца.

Указанный недостаток не устраняется и нормой статьи 105 ГПК Республики Беларусь, регулирующей обязательное участие прокурора в гражданском процессе. В ней указывается, что участие прокурора обязательно в случаях, когда это предусмотрено законом или когда такое участие признает необходимым суд. Не вносит ясности в этот вопрос и Закон о прокуратуре. Статья 28 названного Закона обязывает прокурора участвовать в рассмотрении судом первой инстанции гражданских дел в случаях, когда это предусмотрено законом или признано необходимым самим прокурором. Таким образом, оба закона отсылают к третьему (неопределенному) закону и одновременно содержат возможность признать обязательным участие прокурора в гражданском процессе судом или самим прокурором. Критерии, по которым суд может признать обязательное участие прокурора в деле, законы не определяют.

Приказ Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам» несколько конкретизирует ситуацию. Прокуроры должны принимать обязательное участие в судебном разбирательстве гражданских дел в следующих случаях:

  • когда такое участие предусмотрено законом;
  • когда такое участие признано необходимым судом;
  • по делам, возбужденным по инициативе прокурора;
  • о восстановлении на работе;
  • о выселении без предоставления жилого помещения;
  • об освобождении имущества от ареста;
  • о жалобах на неправомерные действия органов государственного управления или должностных лиц, ущемляющих права граждан.

По делам иных категорий прокурорам предоставлено право решать вопрос об участии в делах, исходя из их актуальности, сложности, общественного и социального значения <42>.

<42> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992 — 1996. С. 162.

Однако следует заметить, что ни ГПК Республики Беларусь, ни Закон о прокуратуре, ни упомянутый приказ Генерального прокурора не определяют механизм вступления прокурора в процесс, когда он сам посчитает необходимым участвовать в деле. Если воспринять возможность прокурора по своей инициативе участвовать в деле как реальную, то такой механизм нужен. Тем более что статья 104 ГПК Республики Беларусь предоставляет право прокурору вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных или общественных интересов или прав и охраняемых законом интересов граждан. Практически такая же норма сохранена и в проекте ГПК Республики Беларусь (статья 79). Данный механизм предусмотрен, когда участие прокурора в деле признано необходимым судом. Судья при подготовке дела к судебному разбирательству разрешает вопрос об участии прокурора (статьи 135 ГПК Республики Беларусь и 260 проекта ГПК Республики Беларусь).

Статья 81 проекта ГПК Республики Беларусь также «узаконивает» обязательное участие прокурора в разбирательстве гражданского дела, когда оно возбуждено по заявлению прокурора.

Прокурор, участвующий в деле, обладает широким кругом процессуальных прав. Он знакомится с материалами дела, заявляет отводы, представляет доказательства, участвует в исследовании доказательств, заявляет ходатайства, дает заключения по вопросам, возникающим во время разбирательства дела, и по существу дела в целом, а также совершает другие процессуальные действия, предусмотренные законом (статья 106 ГПК Республики Беларусь). Обращает на себя внимание императивный характер данной правовой нормы, что превращает права прокурора в процессе одновременно и в его обязанности. Такой подход вряд ли можно признать обоснованным, поскольку некоторые из указанных полномочий невозможно будет реализовать. Проект ГПК Республики Беларусь исправляет этот недостаток (статьи 82 и 54).

Процессуальные права прокурора как юридически заинтересованного в исходе дела лица дополнены конкретным содержанием: он вправе делать выписки из материалов дела, снимать копии представленных документов и требовать их удостоверения, задавать вопросы другим участникам судопроизводства по делу, давать устные и письменные объяснения суду, представлять свои доводы и соображения, возражать против ходатайств, доводов и соображений других лиц. В то же время прокурор обязан добросовестно пользоваться принадлежащими ему процессуальными правами. Менее категорично изложено в проекте ГПК Республики Беларусь и нынешнее право прокурора давать заключения по возникающим во время разбирательства дела вопросам и по существу дела в целом. Теперь это — право высказывать мнение по указанным вопросам. Однако в других нормах проект ГПК Республики Беларусь содержит также право прокурора давать заключение по существу дела (статья 288).

ХПК Республики Беларусь несколько иначе решает вопросы участия прокурора в хозяйственном судопроизводстве при рассмотрении дела судом первой инстанции. В нем указывается, что прокурор принимает участие в процессе в случае направления им заявления в хозяйственный суд в интересах предприятия или организации (статья 27). По сути, это и есть один из двух случаев обязательного участия прокурора в процессе, предусмотренных законом. Нельзя не заметить неудачную реакцию приведенной правовой нормы. Ее сравнение со статьей 3 ХПК Республики Беларусь приводит к парадоксальному выводу: прокурор вправе направить заявление в хозяйственный суд в интересах государства, юридических и физических лиц, а участвовать в процессе должен только при рассмотрении его заявлений в интересах предприятия или организации.

Закон о прокуратуре не содержит каких-либо норм об обязательном участии прокуроров в рассмотрении хозяйственных споров судом первой инстанции.

Полномочия прокурора, участвующего в рассмотрении дела хозяйственным судом, несколько отличны также от его полномочий в гражданском судопроизводстве.

Во-первых, статья 27 ХПК Республики Беларусь изложена не в императивной форме, а предоставляет право прокурору знакомиться с материалами дела и т.д. Во-вторых, перечень полномочий прокурора представлен как исчерпывающий и уже, чем в ГПК Республики Беларусь. В хозяйственном судопроизводстве прокурор не имеет права давать заключения по возникающим во время разбирательства дела вопросам и по существу дела в целом. В-третьих, отдельные полномочия прокурора по непонятным причинам выглядят усеченными. Например, прокурор имеет право заявлять отвод, но только эксперту.

Обязанности прокурора, как и возможность его отвода (самоотвода), вообще не предусмотрены.

С другой стороны, в отличие от ГПК Республики Беларусь, предусмотрено, что прокурор имеет право не только отказаться от иска, но уменьшить размер исковых требований, изменить основание или предмет иска, что не лишает истца права поддерживать свои требования. Приказ Генерального прокурора от 26.01.94 г. N 3 «Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров» содержит в этой части не совсем согласующуюся с законом норму. В пункте 7 данного приказа установлено: «Не допускать отказа прокурора от поддержания иска по просьбе истца или ответчика, органов государственной власти и управления без документального подтверждения факта урегулирования спора в добровольном порядке до рассмотрения дела в суде. Отзыв иска возможен лишь после того, как нарушение законодательства реально устранено и необходимость в защите интересов субъекта хозяйствования в судебном порядке отпала» <43>. Если буквально толковать такое требование приказа, то прокурор не вправе отказаться даже от необоснованного иска, когда прокурор не только вправе, но и обязан это сделать.

<43> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992 — 1996. С. 89.

Статья 46 проекта ХПК Республики Беларусь устраняет названные выше противоречия и недостатки. В ней указано, что прокурор несет обязанности и пользуется процессуальными правами истца, кроме права на заключение мирового соглашения, обязательно участвует в рассмотрении дел, возбужденных по его заявлению. Подчеркивается, что отказ истца от иска или заключение мирового соглашения по делу, возбужденному по заявлению прокурора в защиту государственных или общественных интересов, не обязательно влечет прекращение производства по делу.

3. Принесение кассационного протеста

Кассационная практика общих судов Республики Беларусь показывает, что судебные ошибки при рассмотрении гражданских дел в судах первой инстанции имеют широкое распространение.

Только за период с 1993 г. по 1997 г. кассационными инстанциями отменено 6535 решений по гражданским делам (2,4% от числа рассмотренных). При этом количество отмененных решений за указанный период возросло с 1299 в 1993 г. до 1384 — в 1997 г., то есть на 6,5% <44>. А в сравнении с 1980 г., когда в кассационном порядке было отменено 825 решений <45>, количество отмененных решений в 1997 г. возросло на 67,7%.

<44> Архив Министерства юстиции Республики Беларусь за 1993 — 1997 гг.

<45> Архив Министерства юстиции Республики Беларусь за 1980 г.

В условиях дальнейшей демократизации общества, когда решающее значение приобретает человеческий фактор, проблемы законности социального комфорта личности приобретают новое политическое измерение. В настоящее время актуально утверждение Смоленцева Е.И. «Сейчас особенно важно сосредоточить внимание на ошибках, и на их преодолении. Ведь судебные ошибки буквально в каждом случае затрагивают человеческую судьбу, они способны заслонить в сознании как самих пострадавших от них людей, так и в общественном мнении все то положительное, что делается судами. В результате снижается авторитет правосудия и лиц, участвующих в его осуществлении, порождаются сомнения в способности суда надежно защищать интересы человека» <46>.

<46> Е. Смоленцев. Повышать уровень судебной деятельности // Советская юстиция. 1988. N 1. С. 5.

При таких обстоятельствах возникает объективная необходимость в изменении системного подхода к улучшению качества правосудия по гражданским делам. Отрицать значение прокурорского надзора за законностью и обоснованностью судебных решений по гражданским делам на данном этапе нет никаких оснований. Проследить правоохранительную роль прокурора можно по следующим данным <47>:

<47> Архивы Министерства юстиции Республики Беларусь и Прокуратуры Республики Беларусь за 1993 — 1997 гг.

 

 Годы Количество отмененных судебных решений и определений в кассационном порядке В том числе по кассационным и частным протестам прокуроров Удельный вес протестов прокуроров (%)
   1            2          3         4
 1993          1299        472       36,3
 1994          1254        511       40,7
 1995          1258        457       36,3
 1996          1340        621       46,3
 1997          1384        537       38,8

В среднем за последние десять лет в кассационном порядке ежегодно отменялось по 1260 решений, из них по кассационным протестам прокуроров — в среднем по 430 решений, или 34,1% <48>.

<48> Архивы Министерства юстиции Республики Беларусь и Прокуратуры Республики Беларусь за 1988 — 1997 гг.

Поэтому на данном этапе развития системы общих судов, гражданского процессуального законодательства с учетом уровня подготовки и текучести судейских кадров следует признать, что прокурорский надзор за законностью судебных решений необходим. Можно согласиться, что «сложившаяся система процессуальных гарантий в целом отвечает задачам и принципам гражданского судопроизводства. Во всяком случае, в действующей гражданско-процессуальной системе нет гарантий, от которых можно было бы отказаться, изъять их, исключить как лишние, ненужные. Существующие процессуальные гарантии необходимы, но недостаточны» <49>.

<49> Э. Мурадьян. О судебных процедурах //Советская юстиция. 1988. N 9. С. 10.

Интересный подход к этой проблеме содержится в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 5.01.97 г. N 1 «Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве». В пункте 5 приказа содержится указание о том, что прокуроры должны своевременно реагировать на допущенные судом ошибки. Незаконные и необоснованные судебные постановления по делам, рассмотренным с участием прокурора, опротестовывать в кассационном порядке. По другим делам использовать право принесения кассационных и частных протестов, в первую очередь в интересах пострадавших, которые по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не могут лично отстаивать в суде свои права и свободы <50>.

<50> Архив Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь.

Конечно, в качестве концепции для дальнейшего развития гражданского процессуального законодательства можно рассматривать и иной подход. Прокурор обязан принести кассационный (частный) протест на незаконное и необоснованное решение (определение) суда по гражданскому делу, когда речь идет о защите государственных или общественных интересов, а также интересов лиц, имеющих по объективным причинам ограниченные возможности для кассационного обжалования судебных актов. Приносить кассационные протесты в других случаях — это право прокурора, поскольку другие лица имеют реальную возможность обжаловать решение суда в кассационном порядке. Юридические лица, как правило, имеют соответствующие юридические службы. Граждане могут получить необходимую помощь через институты адвокатуры и представительства. Такая концепция соответствовала бы принципу диспозитивности.

Более того, принесение надзорных протестов должностными лицами судов и органов прокуратуры можно поставить в определенную зависимость от того, обжаловало ли лицо судебное решение в кассационном порядке.

Действующий ГПК Республики Беларусь предусматривает возможность кассационного обжалования и опротестования не вступивших в законную силу решений всех судов Республики Беларусь. Исключение составляют лишь решения Верховного Суда Республики Беларусь, вынесенные в качестве суда первой инстанции, которые кассационному обжалованию и опротестованию не подлежат.

Право на принесение кассационного протеста на незаконное или необоснованное решение принадлежит прокурору или заместителю прокурора, независимо от того, участвовал ли он в данном деле. Помощники прокуроров, прокуроры управлений и отделов могут приносить протесты лишь по делам, в рассмотрении которых они участвовали (статья 268 ГПК Республики Беларусь). Аналогично сформулирована и статья 397 проекта ГПК Республики Беларусь.

Анализ приведенных правовых норм позволяет сделать вывод, что под термином «прокурор или заместитель прокурора» подразумеваются руководители органов прокуратуры, независимо от их уровня. Кассационный протест может быть принесен прокурором района, города, межрайонным прокурором или их заместителями, прокурором области и его заместителями, Генеральным прокурором Республики Беларусь и его заместителями.

Однако в системе органов прокуратуры находятся также Белорусский военный прокурор и его заместители, Белорусский транспортный прокурор и его заместители. Кроме того, в состав как военной, так и транспортной прокуратуры входят их областные структуры, имеющие соответственно прокурора и заместителя. Вправе ли они беспрепятственно приносить кассационные протесты по делам, рассмотренным общим судом? Ни ГПК Республики Беларусь, ни проект ГПК Республики Беларусь на этот вопрос ответа не дают. В Законе о прокуратуре указывается только, что право принесения в вышестоящий суд частных и кассационных протестов на не вступившие в законную силу судебные решения, приговоры, определения и постановления принадлежат соответствующему прокурору, его заместителю в пределах их компетенции (статья 30). Что означают слова «соответствующий прокурор» и «в пределах его компетенции» можно только догадываться. Ответ на заданный вопрос не содержится и в приказе Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам».

Следует также упомянуть, что в систему общих судов включены военные суды, которые рассматривают уголовные и гражданские дела. Возникает вопрос, кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе опротестовывать решения военных судов (только ли военные прокуроры)?

Представляется, что все эти вопросы требуют надлежащего правового регулирования на уровне законов. Можно предложить следующий вариант. Соответствующие транспортные прокуроры могут принести кассационный протест на решение общего суда только в случае, если дело было возбуждено по заявлению транспортного прокурора или когда он принимал участие в деле. При этом право на кассационный протест необходимо сохранить и за вышестоящим транспортным прокурором. Такой же принцип можно распространить и на военных прокуроров. А в отношении решений военных судов узаконить общее правило на принесение кассационных протестов.

Не совсем точно урегулировано в приведенных законах и приказе Генерального прокурора право на принесение кассационных протестов помощниками прокуроров, прокурорами управлений и отделов. Во-первых, в приказе Генерального прокурора целесообразно конкретизировать, прокуроры каких управлений и отделов, в зависимости от отрасли прокурорского надзора, вправе принимать участие в деле и приносить кассационные протесты на решения по гражданским делам. Во-вторых, не упоминаются в указанном перечне начальники отделов и их заместители прокуратур областей и республиканской прокуратуры. Названные должностные лица могут не относиться к категории помощников прокурора соответствующего уровня. Получается парадокс: прокурор управления или отдела вправе принести кассационный протест, а заместитель начальника управления не имеет такого права, даже если он принимал участие в деле. Закон о прокуратуре содержит более удачное решение вопроса: право на принесение кассационных протестов обладают и прокуроры, принимавшие участие в рассмотрении дел судом первой инстанции (статья 30). Проект же ГПК Республики Беларусь сохраняет прежнюю, неточную формулировку.

Проект ГПК Республики Беларусь, как и действующий Кодекс, предоставляет прокурору неограниченное право знакомиться с материалами дела, по которому решение обжаловано в кассационном порядке, в том числе и в том случае, если он в деле не участвовал. В то же время приказ генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 не обязывает прокуроров изучать все дела, рассмотренные судом без участия прокурора. Прокуроры должны проверить в кассационные сроки гражданские дела, рассмотренные без участия прокурора, в трех случаях: при наличии кассационной жалобы стороны по делу; при поступлении сообщений по причине незаконного и необоснованного решения; исходя из состояния законности в районе или городе <51>. Такой подход не совсем понятен, поскольку в преамбуле к данному приказу одной из целей этой отрасли прокурорского надзора называется исполнение требований законодательства о вынесении по каждому делу обоснованных судебных актов.

<51> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992 — 1996. С. 162.

Порядок подачи кассационного протеста прокурора (как и кассационной жалобы) в проекте ГПК Республики Беларусь остается прежним: протест адресуется в суд кассационной инстанции, но подается в вынесший решение суд. Новеллой является установление оснований к отказу в принятии кассационного протеста (статья 406). В принятии протеста может быть отказано:

  • если протест принесен лицом, не имеющим право на опротестование;
  • если судебный акт не подлежит кассационному опротестованию в силу закона;
  • если лицо, принесшее кассационный протест, пропустило установленный законом срок для опротестования, а в восстановлении этого срока отказано.

Отказывать в принятии кассационного проекта, надо полагать, будет судья, вынесший опротестованное решение, что можно признать спорным.

С введением такой нормы еще больше возрастает необходимость точного определения круга должностных лиц органов прокуратуры, которые вправе приносить кассационные протесты.

В проекте ГПК Республики Беларусь вводятся повышенные требования к содержанию кассационного протеста. Прокурор должен будет, в частности, не только указать, в чем заключается неправильность решения, изложить свою просьбу, но и обосновать ее, а по имущественным делам — конкретизировать оспариваемую сумму.

Действующий ХПК Республики Беларусь вообще не предусматривает кассационного производства, а, следовательно, и кассационного протеста прокурора.

Проект ХПК Республики Беларусь вводит кассационное производство. Кассационной инстанцией в отношении решений хозяйственных судов областей и приравненных к ним судов будет выступать кассационная коллегия этого же хозяйственного суда, назначаемая председателем суда или его заместителем по каждому делу. В состав такой коллегии не войдут судьи, выносившие решение в качестве суда первой инстанции.

Право на кассационную жалобу предоставлено сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также лицам, не привлеченным к участию в деле, но в отношении которых хозяйственный суд вынес решение, затрагивающее их права и обязанности. Прокурор имеет право принести кассационный протест, если он принимал участие в деле.

В отличие от порядка подачи кассационного протеста, установленного ГПК Республики Беларусь, проект ХПК Республики Беларусь обязывает прокурора направить копии кассационного протеста и прилагаемых документов лицам, участвующим в деле. Срок для подачи кассационного протеста, как и в общих судах, равен десяти дням со дня принятия решения.

Кассационный протест прокурора может быть возвращен, если:

  • он не подписан или подписан с нарушением установленного порядка;
  • не приложены доказательства отсылки его копии лицам, участвующим в деле;
  • принесен по истечении срока для кассационного опротестования и не содержит ходатайства о восстановлении пропущенного срока;
  • не содержит указания, в чем заключается нарушение или неправильное применение норм материального либо процессуального права;
  • до направления лицам, участвующим в деле, определения о принятии кассационного протеста к производству от прокурора поступило заявление об отзыве кассационного протеста.

Возвращение кассационного протеста не лишает прокурора права вновь принести кассационный протест по этому же делу на общих основаниях после устранения обстоятельств, препятствующих его рассмотрению в первом случае.

Проект ХПК Республики Беларусь не предусматривает права прокурора знакомиться с материалами дела, в котором он не участвовал.

4. Участие в кассационной инстанции

При рассмотрении дела в кассационной инстанции Действующий ГПК Республики Беларусь предоставляет прокурору следующие права:

  • дополнительно представить материалы, свидетельствующие о незаконности и обоснованности судебного решения;
  • выступить первым в случае принесения кассационного протеста;
  • отозвать протест из кассационной инстанции;
  • дать заключение о законности и обоснованности решения.

Такие полномочия прокурора закреплены в статьях 276 и 280 ГПК Республики Беларусь, но они, по мнению автора, не являются исчерпывающими. Прокурор, принимающий участие в рассмотрении дела в кассационной инстанции, вправе ознакомиться с материалами дела.

Ведь, как правило, должностное лицо органов прокуратуры, внесшее кассационный протест, не совпадает с лицом, которое принимает участие в кассационном рассмотрении дела. Практически функцию участия в рассмотрении дел кассационной инстанцией выполняют прокуроры отдела по надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам прокуратур областей и города Минска. Целесообразно было бы отразить это в соответствующем приказе Генерального прокурора. Однако в приказе Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам» такие вопросы не решены. В нем содержатся только общие требования «поддерживать в суде кассационной инстанции обоснованные кассационные и частные протесты», а также не совсем понятное — «принимать меры к отмене или изменению судебных решений и определений, вынесенных с нарушением или неправильным применением норм материального или процессуального права» <52>. Какие еще меры, кроме дачи заключения по делу, может предпринимать прокурор? Ни ГПК Республики Беларусь, ни Закон о прокуратуре других прав прокурору в суде кассационной инстанции не предоставляют. В связи с этим приведенная редакция приказа Генерального прокурора представляется не совсем удачной.

<52> Действующие приказы, указания Генерального прокурора Республики Беларусь. 1992 — 1996. С. 162 — 163.

Нет четкой регламентации в действующем законодательстве, в упомянутом в приказе Генерального прокурора и по вопросу об обязательном участии прокурора в суде кассационной инстанции. В статье 280 ГПК Республики Беларусь указывается только, что прокурор дает заключение о законности и обоснованности решения после выступления всех других лиц, участвующих в деле. Эту правовую норму можно понимать так, что прокурор вправе принимать участие при рассмотрении кассационной инстанцией любого дела. Других норм закона не существует. В названном выше приказе Генерального прокурора говорится об обязательном участии прокурора только в судебном разбирательстве, что применительно к ГПК Республики Беларусь означает разбирательство дела по существу в суде первой инстанции. Даже если распространить приведенный в приказе Генерального прокурора перечень дел на обязательное участие прокурора в кассационной инстанции, то он будет выглядеть не совсем логичным. В нем не предусматриваются в качестве обязательной категории даже дела, по которым прокурором принесены кассационные (частные) протесты.

Проект ГПК Республики Беларусь не содержит каких-либо принципиально новых норм об участии прокурора в кассационном производстве. Но некоторое упорядочение отношений в этой стадии процесса, в том числе по участию прокурора, имеется.

Во-первых, проект ГПК Республики Беларусь предусматривает, что производство по делам в судах кассационной инстанции ведется в соответствии с правилами, установленными для производства по делам в суде первой инстанции с учетом особенностей для кассационного производства. Таким образом, перечень прав и обязанностей прокурора, которые он имеет на стадии разбирательства дела в суде первой инстанции, сохраняется и в суде кассационной инстанции.

Прокурор в кассационном производстве может выступать в нескольких ролях: как кассатор (лицо, принесшее кассационный протест) и тогда он выступает первым; как прокурор, выступивший в защиту интересов других лиц, — тогда он выступает после лиц, имеющих непосредственный интерес в исходе дела (стороны и третьи лица). Правда, проект ГПК Республики Беларусь (статья 420) не указывает, в какой очередности и сколько раз будет выступать прокурор, если им предъявлен иск в интересах других лиц и принесен кассационный протест на решение суда.

Во-вторых, можно предполагать, что за прокурором сохраняется в кассационном производстве и право на заключение о законности и обоснованности решения суда, хотя прямого указания об этом в проекте ГПК Республики Беларусь нет. Однако имеется общая норма: заслушав выступления юридически заинтересованных в исходе дела лиц, суд, при необходимости, приступает к исследованию собранных при подготовке дела письменных, вещественных доказательств по правилам производства в суде первой инстанции.

В-третьих, предусматривается возможность рассмотрения кассационного протеста прокурора, поступившего после рассмотрения дела судом кассационной инстанции. Такой протест рассматривается на общих основаниях. В случае принятия по нему иного определения, чем было принято кассационной инстанцией при первом рассмотрении, председателю суда направляется представление об опротестовании одного или обоих определений кассационной инстанции.

Проект ХПК Республики Беларусь устанавливает некоторые особенности кассационного производства и участия в нем прокурора.

О принятии кассационной жалобы или кассационного протеста прокурора к производству суд кассационной инстанции выносит определение, в котором указывает время и место рассмотрения дела. Определение направляется лицам, участвующим в деле.

Первым в суде кассационной инстанции выступает лицо, подавшее кассационные жалобу или протест. Последовательность выступлений других лиц, участвующих в деле, определяется судом кассационной инстанции.

В отличие от проекта ГПК Республики Беларусь, проект ХПК Республики Беларусь предоставляет право суду кассационной инстанции не принять отказ от кассационной жалобы и отзыв кассационного протеста, если это противоречит законодательству или нарушает права и законные интересы других лиц.

Проект ХПК Республики Беларусь предусматривает более короткие сроки для рассмотрения дела в кассационной инстанции — 10 дней со дня поступления дела. В исключительных случаях этот срок может быть продлен председателем хозяйственного суда или его заместителем, но не более чем на 20 дней.

Отличается проект ХПК Республики Беларусь и введением дополнительных доказательств, представляемых в суд кассационной инстанции: они принимаются во внимание, если лицо, подавшее кассационную жалобу или кассационный протест, обоснует невозможность их представления в суде первой инстанции по причинам, от них не зависящим. Такая новелла будет дисциплинировать лиц, участвующих в деле, в том числе прокурора, и стимулировать представление наиболее полного объема доказательств именно суду первой инстанции.

5. Задачи и особенности деятельности прокурора по пересмотру судебных актов в порядке надзора

Судебные акты общих судов, вступившие в законную силу, также могут быть незаконными и (или) необоснованными. В таком случае их можно пересмотреть в порядке надзора. При этом объектом надзорного пересмотра становятся решения, определения, постановления, как не обжалованные (не опротестованные) в кассационном порядке, так и проверенные кассационной инстанцией. В число проверяемых в порядке надзора попадают и судебные акты, не подлежащие кассационному обжалованию (опротестованию): решения Верховного Суда Республики Беларусь, кассационные определения, постановления судов надзорных инстанций и др.

Возможность проверки законности и обоснованности судебных актов не только в кассационном, но и в надзорном порядке является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Так, за 1993 — 1997 гг. надзорными инстанциями общих судов отменено 8745 решений <53>, из них по надзорным протестам прокуроров — 1607 <54>, или 18,4%.

<53> Архив Министерства юстиции Республики Беларусь за 1993 — 1997 гг.

<54> Архив Прокуратуры Республики Беларусь за 1993 — 1997 гг.

Кроме того, пересмотр судебных актов в порядке надзора способствует формированию единообразной судебной практики, оказывает влияние и на практику прокурорского надзора.

В гражданской процессуальной науке одним из актуальных остается вопрос о месте, роли прокурора, его задачах и надзорном производстве, соотношении судебных и прокурорских полномочий в этой стадии процесса. Не менее важной представляется здесь проблема развития прокурорско-надзорного правоотношения, его структуры, то есть сочетания теоретических и практических аспектов названного института прокурорского надзора.

Правильное определение задач прокурора в этой стадии гражданского процесса имеет принципиальное значение, поскольку раскрывает сущность понятия «прокурорский надзор при пересмотре гражданских дел в порядке надзора».

Всякая процессуальная деятельность прокурора должна носить целесообразный, целенаправленный характер. Целью прокуратуры как государственного правоохранительного надзорного органа является обеспечение верховенство закона, укрепление законности в целях защиты прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений (статья 2 Закона о прокуратуре). Осуществляя надзор за исполнением законов в определенной отрасли, прокурор выполняет как общие задачи (цели) прокурорского надзора, так и вытекающие из них непосредственные задачи, стоящие перед данной отраслью надзора.

Применительно к надзору за соответствием закону судебных решений по гражданским делам задачи прокурора отчасти конкретизированы в приказе Генерального прокурора от 31.03.95 г. N 3 «О повышении эффективности прокурорского надзора за соответствием закону судебных решений по гражданским делам». К непосредственным задачам прокурора здесь относится проверка законности и обоснованности вступивших в законную силу судебных актов, в случае несоответствия их закону или материалам дела — принесение надзорного протеста или представления вышестоящему прокурору либо составление мотивированного заключения.

Примерно в таком же контексте в юридической литературе рассматриваются и задачи судебного надзора за вступившими в законную силу судебными актами <55>. К сожалению, приходится констатировать, что ГПК Республики Беларусь не содержит правовых норм о задачах судебного надзора. В статье 12 указанного Кодекса, как и в Законе Республики Беларусь «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь», имеются только отсылочные нормы об осуществлении судебного надзора со стороны Верховного Суда Республики Беларусь в соответствии с законами. Ранее в законодательстве было закреплено, что задачей судов надзорных инстанций является направление судебной практики в точном соответствии с законом, внесение в необходимых случаях корректив в судебную практику, обеспечение строгого и неуклонного соблюдения норм материального и процессуального права, единообразного и правильного применения судами закона <56>.

<55> Зайцев И.М. Устранение судебных ошибок в гражданском процессе. Саратов, 1985. С. 125 — 126; Кац С. Ю. Судебный надзор в гражданском судопроизводстве. М., 1980. С. 45; Комиссаров К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства. Свердловск, 1971. С. 10; Тихиня В.Г. Пересмотр в порядке надзора судебных решений, определений и постановлений, вступивших в законную силу // Гражданский процесс. Мн., 1981. С. 83; и др.

<56> Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик. С. 367.

Прослеживается некоторое единство как общих, так и непосредственных задач, стоящих перед судом и прокуратурой при осуществлении надзора за вступившими в законную силу судебными актами по гражданским делам.

В то же время методы деятельности суда и прокурора в стадии надзорного производства, положение, занимаемое ими в процессе, различны. «Различие между судом и прокуратурой в области правосудия состоит не в наличии особых задач для каждого из этих органов, а в способах и методах достижения общей цели, присвоенных законом каждому из этих органов» <57>. При пересмотре гражданских дел в порядке надзора в деятельности вышестоящих прокуроров и судов схожи только первоначальные стадии: истребование дела, проверка законности и обоснованности судебных актов, подготовка протеста. В дальнейшем оценку как доказательств по делу, так и доводов принесенного протеста дает соответствующий суд. У прокурора таких полномочий нет.

<57> Кац С.Ю. Участие прокуратуры в советском гражданском процессе. Харьков, 1958. С. 18.

Представляется, что ни в законодательстве, ни в литературе не нашли своего отражения отдельные задачи прокурорского надзора, в том числе специфические, которые должны выполняться в надзорном производстве. При осуществлении надзора за вступившими в законную силу судебными актами органы прокуратуры выполняют и такую задачу, как направление практики прокурорского надзора. Проверяя в порядке надзора гражданское дело, вышестоящий прокурор оценивает не только законность и обоснованность судебных решений, но и эти же атрибуты заключения прокурора, принимавшего участие в деле, а также возможные причины отсутствия прокурорского реагирования на судебные ошибки по делу.

Правильно налаженный учет пересмотренных в порядке надзора судебных актов и информация вышестоящих прокуроров о допущенных по конкретным делам нарушениях и ошибках как судов, так и прокуроров помогает нижестоящим прокурорам правильно применять закон при даче заключений в суде по гражданским делам, подготовке кассационных и надзорных протестов, представлений и других документов.

К непосредственным задачам прокурора при пересмотре гражданских дел в порядке надзора относится его активная позиция при изучении и рассмотрении дела судом надзорной инстанции, дача законного и аргументированного заключения.

Таким образом, задачи прокурорского надзора (прокурора) в надзорном производстве можно подразделить на общие и непосредственные. К общим относятся: обеспечение верховенства права и укрепление законности в целях защиты прав и законных интересов граждан, организаций и государства. К непосредственным — проверка законности и обоснованности судебных актов; опротестование их в случае несоответствия закону или материалам дела; направление практики прокурорского надзора; дача законного и аргументированного заключения.

Существенным для понимания прокурорского надзора при пересмотре судебных актов вообще, а вступивших в законную силу — особенно, является определение его в качестве процессуальной деятельности. Именно поэтому законодатель облекает действия прокурора в процессуальную форму, устанавливая порядок, приемы и условия надзорного производства в целом, а также отдельных действий прокурора. «Процессуальная форма, как показывают исследования, включает: 1. последовательность осуществления действий и полномочий, обеспечивающую процессуальными стадиями; 2. профессиональную осведомленность в разрешении дел, которая воплощается в процессуальных производствах и отражает, в свою очередь, характеристику организационной деятельности по предметному признаку» <58>.

<58> Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976. С. 16 — 17.

Представляется, что можно вести речь об этапах прокурорского надзора и при пересмотре судебных актов, вступивших в законную силу по гражданским делам. Этапы прокурорского надзора при этом можно определить как периоды деятельности прокурора в надзорном производстве, последовательно сменяющиеся и образующие определенный порядок прокурорского надзора. Каждому из этапов прокурорского надзора присущи самостоятельные задачи, особый круг субъектов, характерные для данного этапа действия, и документы, отражающие содержание этих действий и принимаемых решений.

Этапы прокурорской деятельности при пересмотре гражданских дел в порядке надзора — важные шаги по обеспечению полноты, объективности и законности прокурорского надзора.

Они помогают совершенствовать организацию прокурорской работы по выявлению судебных ошибок и других правонарушений, устранению их и предупреждению. На практике значение этапов прокурорского надзора нередко недооценивается, что приводит к неполноте исследования объекта прокурорского надзора, принесению прокурорами необоснованных протестов и представлений. За 1993 — 1997 гг. самими прокурорами отозвано 58 принесенных надзорных протестов, кроме того, надзорными судебными инстанциями отклонено 434 протеста <59>.

<59> Архив Прокуратуры Республики Беларусь за 1993 — 1997 гг.

В самостоятельный этап прокурорского надзора в стадии надзорного производства по гражданскому делу можно выделить обнаружение (установление) поводов для прокурорского реагирования и принятие решения о начале прокурорско-надзорного процесса. На этом этапе прокурор оценивает полученные сведения с точки зрения достаточности и принимает решение о начале прокурорско-надзорного процесса. Участниками этого этапа становятся прокурор, а также физические и юридические лица, которые сообщили прокурору о незаконности судебного решения. К документам, характерным для данного этапа, относятся жалобы и заявления граждан, юридических лиц, должностных лиц, представления прокуроров и др.

На этапе проверки полученных сведений прокурор истребует гражданское дело, проверяет законность и обоснованность принятых по делу судебных актов, а также заключений нижестоящих прокуроров, изучает законодательство и специальную литературу, в случае необходимости организует проверку для получения дополнительных материалов. Участниками этапа являются прокурор, суд, рассмотревший гражданское дело, организации и должностные лица, которым прокурор направляет запросы и поручения, граждане и организации, обратившиеся с жалобой. Характерными документами этапа являются запросы и поручения прокурора, ответы на них, справки, заключения специалистов, ответ прокурора и т.п.

На завершающем этапе, который возникает в случае обнаружения несоответствия судебного решения закону или материалам дела, прокурором приносится надзорный протест (представление). Он принимает участие в рассмотрении своих процессуальных документов, оценивает эффективность выполненных на предыдущих этапах действий. Основными участниками этого этапа являются прокурор, суд, рассматривающий надзорные протесты, стороны по делу. Документы, которые присущи данному этапу, — акты как прокурорского, так и ответного реагирования.

Прокурорско-надзорное правоотношение, как и всякое явление объективного мира, может быть охарактеризовано также с точки зрения содержания и формы.

К содержанию прокурорско-надзорного правоотношения следует отнести права и обязанности его участников, в том числе прокурора. Права и обязанности участников прокурорско-надзорных правоотношений пересмотре в порядке надзора гражданских дел реализуются в процессе их осуществления.

Прокурор имеет следующие права:

  • истребовать дела из суда для проверки в порядке надзора;
  • опротестовать незаконное решение;
  • приостановить исполнение судебного акта;
  • отозвать протест.

Взаимосвязь прав и обязанностей участников рассматриваемых правоотношений предполагает, что праву одного должна соответствовать обязанность другого участника правоотношения. Однако действующее законодательство подтверждает либо полное отсутствие такого соответствия, либо его несовершенство.

Актуальными являются слова В.Г. Мелкумова: «исследование законодательства о прокурорском надзоре убеждает, что и для него характерна неотрегулированность многих вопросов, возникающих в процессе прокурорско- надзорской деятельности. Действительно, несмотря на то, что деятельность любого прокурорского работника, как бы она ни была многогранна, предполагает скрупулезную обоснованность законом, бедность регулирующего ее нормативного материала исключительна» <60>. Думается, что это утверждение полностью относится и к компетенции прокурора в гражданском судопроизводстве.

<60> Мелкумов В.Г. К вопросу о совершенствовании законодательства о прокурорском надзоре в СССР // Вопросы уголовного права, уголовного процесса и криминологии. Душанбе, 1966. С. 66.

Так, закон предоставляет право прокурору в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым судебные решения вступили в законную силу. Соответствующей же обязанности суда, рассмотревшего дела, выслать требуемое дело законодательство не предусматривает. Не установлен и срок, в течение которого суд должен ответить на запрос прокурора или другого уполномоченного должностного лица либо выслать дело. На практике это может приводить к ущемлению прав физических и юридических лиц. В проекте ГПК Республики Беларусь также не предлагается устранить этот недостаток.

Сохраняется различие между действующим ГПК Республики Беларусь и прежним союзным законодательством по вопросу о том, для каких целей истребуются гражданские дела. В статье 34 Закона «О прокуратуре СССР» было указано, что прокурор вправе истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение вступили в законную силу <61>. В ГПК Республики Беларусь предусматривается, что соответствующие должностные лица как органов прокуратуры, так и судов имеют право истребовать из судов гражданские дела для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста в порядке надзора (статья 297). Буквальное понимание такой правовой нормы означает, что для других целей (например, для обобщения судебной практики) дела из суда вообще не могут быть истребованы. Это противоречие сохранено и в проекте ГПК Республики Беларусь.

<61> Закон «О прокуратуре СССР». М., 1987. С. 24.

В хозяйственном судопроизводстве надзорные протесты прокуроров не имеют столь распространенного характера. Так, в 1996 году прокурорами было принесено только 140 протестов в порядке надзора (удовлетворено 54, или 39%), в 1997 году — 66 протестов (удовлетворено 33, или 50%), в первом полугодии 1998 года — 29 протестов (удовлетворено 15, или 51%) <62>.

<62> Архив Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь за 1996 — 1998 гг.

ХПК Республики Беларусь не содержит норм, регламентирующих кто из должностных лиц органов прокуратуры вправе приносить надзорные протесты. В письме Председателя Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 27 августа 1993 г. «О практике применения статей 87 — 89 ХПК Республики Беларусь при поступлении протеста прокурора» указывается, что Генеральный прокурор Республики Беларусь, прокуроры областей и их заместители вправе в соответствии с Законом о прокуратуре опротестовывать решения, определения и постановления хозяйственных судов независимо от участия прокурора в процессе. Такая же позиция изложена и в приказе Генерального прокурора от 36.01.94 г. N 3 «Об усилении прокурорского надзора за законностью разрешения хозяйственных споров».

В отличие от ГПК Республики Беларусь, ХПК Республики Беларусь иначе указывает цель при истребовании дел из хозяйственных судов — «с целью изучения». Перечень же должностных лиц остался прежним.

Характерно, что ни в одном из приведенных законов и подзаконных актов не решен вопрос о праве других работников органов прокуратуры (кроме прокуроров районов и городов, которым предоставлено такое право) и вышестоящих судов, если не истребовать, то хотя бы знакомиться с делом. Ведь практическая необходимость в этом есть, и она реализуется с помощью средств, не предусмотренных законом. Не решен также вопрос о том, в течение какого времени может находиться в прокуратуре дело, направленное по запросу.

В Российской Федерации аналогичная проблема решена совместным письмом Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Генерального прокурора Российской Федерации от 31 июля 1995 г. «О порядке истребования направления (выдачи) арбитражных дел в органы прокуратуры». Основные положения сводятся к следующим:

  • запрос об истребовании дела может быть оформлен в виде письма, телетайпограммы, телеграммы, адресуемых председателю соответствующего суда;
  • должностное лицо, истребующее дело, вправе определить в запросе порядок направления этого дела непосредственно в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, либо непосредственно, либо через соответствующего прокурора по месту нахождения арбитражного суда;
  • высылка (выдача) дел по запросам прокурора производится не позднее, чем в пятидневный срок с момента получения запроса. О причинах задержки или невозможности высылки дела должен быть информирован автор запроса в этот же срок;
  • работники аппаратов прокуратур республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов в связи с обращениями предприятий, организаций и граждан-предпринимателей вправе по поручениям руководителей прокуратур (прокуроров и их заместителей) изучать в арбитражных судах дела, судебные постановления по которым могут быть опротестованы в надзорном порядке;
  • изученные арбитражные дела по запросам прокуроров и их заместителей выдаются в соответствующие прокуратуры на срок до пяти рабочих дней для доклада прокурорам в целях реализации предоставленного им права на обращение к Генеральному прокурору Российской Федерации или его заместителям с представлениями о принесении надзорных протестов;
  • председателям арбитражных судов предложено создать необходимые условия для выполнения работниками прокуратуры служебных обязанностей, связанных с участием в арбитражном процессе.

Представляется, что у нас в республике эти и другие вопросы могут найти свое решение в процессуальных кодексах.

6. Приостановление исполнения судебного акта

Статья 298 ГПК Республики Беларусь предусматривает право прокурора (прокуроры областей, Генеральный прокурор и их заместители), как и должностных лиц вышестоящих судов (председатели областных судов, Председатель Верховного Суда Республики Беларусь и их заместители), приостановить исполнение соответствующих решений, определений и постановлений до окончания производства в порядке надзора. В проекте ГПК Республики Беларусь также предлагается эту норму сохранить.

Целесообразно взглянуть на эту проблему как с исторической, так и современной точек зрения. Ведь сам факт приостановления прокурором исполнения решения, вынесенного судом, выглядит алогичным.

Как уже указывалось выше, полномочие прокурора на приостановление исполнения судебного акта возникло в тот период существования прокуратуры, когда на прокурора возлагались функции судебного надзора и сама прокуратура относилась к Верховному Суду СССР (1923 — 1933 гг.). Тогда такая функция прокурора, возможно, имела смысл.

В настоящее время прокуратура не относится к системе общих судов, а является правоохранительным (надзорным) административным органом. Сохранение этой функции за прокурором не вытекает из Конституции Республики Беларусь, а, наоборот, свидетельствует о несоответствии ее конституционному принципу независимости суда при осуществлении правосудия. Стадия надзорного производства и стадия исполнения судебных актов представляют собой составные части единого судопроизводства, то есть правосудия. Более того, если обратиться к Конституции Республики Беларусь, а также к Закону о прокуратуре, то таких полномочий прокурор не имеет даже при внесении протеста в порядке общего надзора, когда объектом прокурорского протеста выступает не судебное решение, а приказ руководителя предприятия или акт иного органа.

Возникает и еще несколько вопросов по этой проблеме. Решение общего суда не исполняется до вступления в законную силу. Если оно обжаловано или опротестовано в кассационном порядке, то может не исполняться в течение достаточно длительного периода времени: от 20 дней до нескольких месяцев. Далее следуют надзорные инстанции общих судов — президиум областного суда, коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Беларусь, Президиум Верховного Суда Республики Беларусь и Пленум Верховного Суда Республики Беларусь. До принесения протеста в каждую из указанных надзорных инстанций соответствующий прокурор вправе приостановить исполнение судебного решения. С момента получения обращения в соответствующую прокуратуру с просьбой о принесении протеста до рассмотрения протеста каждой из надзорных инстанций проходит не менее длительный период. Пленум Верховного Суда Республики Беларусь собирается по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, в том числе для рассмотрения протестов по конкретным делам. В итоге решения суда по делу может не исполняться в течение года и более.

Конечно, оперативное исполнение незаконного решения, как и длительное неисполнение законного, могут повлечь в каждом конкретном случае свои правовые последствия в отношении прав человека.

Приостановлением исполнения судебных актов охраняются интересы ответчика по делу, но вместе с тем затрагиваются интересы истца, а также других лиц, в пользу которых вынесено решение. Такая взаимосвязь интересов предполагает обязанность должностного лица, принимающего решение о приостановлении исполнения судебного акта, известить об этом всех заинтересованных лиц. Но в действующем гражданском процессуальном законодательстве такой обязанности не предусмотрено. Не определена и форма распоряжения о приостановлении исполнения судебных постановлений. Такой существенный недостаток в законодательстве создает возможность для неоднократного и безмотивного приостановления исполнения судебных актов, а также лишает заинтересованных лиц возможности обжаловать распоряжение должностного лица о приостановлении исполнения. В этой связи целесообразным было бы дополнение части первой статьи 298 ГПК Республики Беларусь словами: «Письменное распоряжение о приостановлении исполнения решения, определения, постановления (отмене приостановления) с указанием мотивов принятого решения направляется в суд, а также истцу, ответчику и другим заинтересованным лицам».

В литературе называются разные моменты, когда должностное лицо вправе приостановить исполнение судебного постановления. Комиссаров К.И. считает, что «исполнение решения по гражданскому делу может быть приостановлено с момента истребования дела и до окончания производства в порядке надзора» <63>. Другие авторы полагают, что приостановление возможно во время истребования дела <64>.

<63> Советский гражданский процесс. М., 1978. С. 329.

<64> Научно-практический комментарий к гражданскому процессуальному Кодексу Белорусской ССР. Мн., 1989. С. 380.

Представляется, что принципиальное значение здесь имеет тот факт, что приостановление может иметь место до принесения протеста и его рассмотрения в суде надзорной инстанции. До рассмотрения дела по надзорному протесту исполнение судебных актов может быть приостановлено в любой момент, начиная с момента изучения повода для возбуждения надзорного производства. Такой вывод вытекает из смысла части первой статьи 298 ГПК Республики Беларусь. Практика подтверждает правильность такой нормы, поскольку даже при приеме жалобы на судебный акт по гражданскому делу в ряде случаев возникает необходимость решить вопрос о приостановлении исполнения.

В литературе высказано мнение о том, что приостановление исполнения судебных актов не теряет своей силы и в случае отклонения протеста одним из судов надзорной инстанции, оно действует до отмены своего распоряжения лицом, приостановившим исполнение <65>.

<65> Банченко-Любимова К.С. Пересмотр судебных решений, вошедших в законную силу, в порядке надзора. М., 1959. С. 71; Биркин М.М. Некоторые вопросы приостановления исполнения решений в советском гражданском процессе // Общественные науки в Узбекистане. 1970. N 10. С. 40.

Вряд ли можно согласиться с этой точкой зрения, поскольку надзорное производство в таком случае будет считаться неоконченным неопределенное время. Более логичными являются рассуждения других ученых-процессуалистов, которые считают, что с момента вынесения судом надзорной инстанции определения (постановления) по протесту прекращается сила распоряжения о приостановлении исполнения <66>. При несогласии с результатами рассмотрения протеста соответствующее должностное лицо суда может вновь приостановить исполнение судебного акта и принести протест в вышестоящую надзорную инстанцию.

<66> Тадевосян В.С. Пересмотр вступивших в законную силу решений в порядке надзора // Курс советского гражданского процессуального права. М., 1982. Т. 2. С. 286.; Трубникова П.Я. Надзорное производство по гражданским делам. М., 1967. С. 55.

Это предложение в равной мере относится и к хозяйственному судопроизводству.

Действующий ХПК Республики Беларусь не предусматривает права прокурора приостанавливать исполнение судебных актов хозяйственного суда. Противоположная норма, если бы она существовала, могла бы привести к серьезным материальным издержкам со стороны государства, поскольку необоснованное приостановление исполнения судебных актов влечет причинение прямых убытков для сторон по делу.

7. Возбуждение надзорного производства

Надзорное производство по гражданским делам включает в себя целый комплекс процессуальных документов и действий должностных лиц судов и органов прокуратуры:

  • рассмотрение обращений о проверке в порядке надзора вступивших в законную силу судебных актов;
  • принятие по ним соответствующих решений, в том числе о приостановлении исполнения;
  • истребование гражданского дела и его изучение;
  • опротестование судебного акта по делу или составление мотивированного заключения об отказе в опротестовании;
  • рассмотрение дела в суде надзорной инстанции.

Как в процессуальной литературе нет единого мнения, так и в процессуальном законодательстве нет однозначного ответа о моменте начала надзорного производства. Тем не менее, правильное решение этого вопроса имеет важное теоретическое и практическое значение.