Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь. Об административных правонарушениях 2006 года: достоинства и упущения

9 ноября 2006 года после продолжительной работы в высшем законодательном органе страны проект Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) принят во втором чтении Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь.

1 декабря этого же года проект ПИКоАП одобрен верхней палатой Парламента — Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь и стал законом. В качестве закона под номером 194-З он подписан Президентом Республики Беларусь 20 декабря 2006 года (опубликован 17 января 2007 года) <1>.

<1> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2007. — N 14. — 2/1291.

Принятый впервые в истории белорусского государства, этот закон в целом, равно как и отдельные его институты и нормы, будет, полагаю, тщательно и с разных сторон исследоваться специалистами.

В данной статье вниманию читателя предлагается анализ основных, наиболее важных, значимых, на мой взгляд, положений этого документа.

Особый акцент сделан на новеллах ПИКоАП. Для лучшего понимания существа нововведений производится их сопоставительный анализ с положениями, нашедшими отражение в действовавшем с 1 июня 1985 года Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) от 6 декабря 1984 года.

Предпринята также попытка определить совместимость отдельных положений ПИКоАП с предписаниями иных законодательных актов Республики Беларусь.

1. Об идее создания Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях

Еще в начале 90-х годов прошлого века в республике был сформулирован концептуальный подход, определяющий пути реформирования отечественного законодательства, в том числе и об административных правонарушениях. Так, в Концепции судебно-правовой реформы, одобренной постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 23 апреля 1992 года N 1611-XII «О Концепции судебно-правовой реформы», предусматривалось, что реформирование законодательства об административных правонарушениях будет осуществляться посредством подготовки нового КоАП и разработки Административно-процессуального кодекса (см. абзац двенадцатый подпункта 10.1.2 пункта 10 названной Концепции). Разработчики Концепции ограничились лишь общим указанием тех направлений, по которым должно было пойти совершенствование этой отрасли законодательства. Какой-либо конкретизации данные направления не получили <2>, возможно, по причине недостаточной проработанности самой идеи, сформулированной на начальном этапе становления Республики Беларусь как самостоятельного независимого государства.

<2> Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. — 1992. — N 16. — Ст. 270.

Принципиально не изменившись, спустя десять лет после принятия Концепции названные подходы были подвергнуты определенной корректировке и детализированы в новой Концепции совершенствования законодательства белорусского государства. Данная Концепция была одобрена Указом Президента Республики Беларусь от 10 апреля 2002 года N 205 «О Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь». В отличие от предыдущей, она базировалась на богатом законодательном опыте молодого государства, в том числе в сфере нормотворчества, тесно связанной с законодательством об административных правонарушениях, в первую очередь в сфере уголовного законодательства.

В соответствии с названной Концепцией ставилась задача разработки КоАП, который бы отвечал следующим требованиям:

он будет иметь статус единственного закона об административной ответственности, действующего на территории Республики Беларусь, а все вновь принимаемые нормы об административной ответственности должны будут включаться в КоАП;
новые понятия и принципы административной ответственности будут определены в соответствии с Уголовным кодексом Республики Беларусь от 9 июля 1999 года (далее — УК), который к моменту принятия рассматриваемой Концепции действовал уже более года (введен в действие с 1 января 2001 года Законом Республики Беларусь от 18 июля 2000 года N 424-З «О введении в действие Уголовного кодекса Республики Беларусь»);
будет установлена административная ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей как самостоятельных субъектов в целях придания стабильности законодательству, регулирующему экономическую (финансовую) ответственность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения в сфере финансово-хозяйственной деятельности, вытекающие из административных правоотношений;
должен быть решен вопрос об ответственности за покушение на административное правонарушение и за соучастие в его совершении;
должны быть согласованы максимальные размеры штрафных санкций за совершение административных правонарушений физическими лицами с минимальными размерами штрафных санкций, предусмотренными Общей частью Уголовного Кодекса Республики Беларусь;
надлежит согласовать построение и содержание Особенных частей КоАП и УК.

Иными словами, в новом КоАП предполагалось разместить исключительно нормы материального права об административных правонарушениях. В этих нормах следовало определить, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепить основания, условия и порядок применения административной ответственности, установить виды и содержание административных взысканий, которые могут быть применены к физическим лицам, совершившим административные правонарушения, к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, а также основания для освобождения от административной ответственности.

Наряду с этим, предусматривалось выделить из КоАП от 6 декабря 1984 года процессуальные нормы, равно как и нормы, посвященные исполнению решений, принимаемых по делам об административных правонарушениях. Эти нормы предполагалось свести воедино и изложить в виде нового, ранее неизвестного законодательству республики кодекса. В пункте 48 Концепции совершенствования законодательства Республики Беларусь этот кодекс, в отличие от упоминавшейся Концепции судебно-правовой реформы 1992 года, получил новое название — Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Содержательная часть этого Кодекса не получила отражения в названном документе. Его разработчики ограничились указанием на единственное требование, которое предъявлялось Концепцией к Кодексу, — «существенно расширить исключительную компетенцию судов по наложению административных взысканий» <3>.

<3> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2002. — N 46. — 1/3636.

Проекты обоих кодексов разрабатывались одновременно в Национальном центре законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь сотрудниками отделения законодательства по вопросам национальной безопасности, правоохранительных и судебных органов в качестве тесно связанных и взаимообусловленных нормативных актов. После разработки оба были представлены в Парламент.

Судьба КоАП была более удачной. В качестве Кодекса с порядковым N 194-З он подписан Президентом Республики Беларусь 21 апреля 2003 года (далее — КоАП от 21 апреля 2003 года). Однако введение его в действие было отложено.

В заключительных положениях этого Кодекса была помещена единственная норма, согласно которой Кодекс вводится в действие специальным законом <4>. Такое решение, как представляется, было продиктовано указанными выше особенностями КоАП от 21 апреля 2003 года, что обусловливало возможность его использования в правоприменительной деятельности лишь в соответствии с процедурами и условиями, предусмотренными ПИКоАП. Другими словами, указание на введение КоАП от 21 апреля 2003 года в действие специальным законом подразумевало, что КоАП и ПИКоАП будут вводиться в действие одновременно и такое решение будет отражено в специальном законе о введении их в действие.

<4> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2003. — N 63. — 2/946.

В сравнении с КоАП от 21 апреля 2003 года (материальным законом) ПИКоАП была уготована иная участь. Существенно расширенная исключительная компетенция судов по наложению административных взысканий, нашедшая отражение в первоначальной редакции проекта ПИКоАП, была поставлена под сомнение Верховным Судом Республики Беларусь и многими республиканскими органами государственного управления. В процессе длительной доработки проекта кодекса указанная выше принципиальная установка была подвергнута определенной корректировке. За счет расширения полномочий органов государственного управления по рассмотрению дел об административных правонарушениях и наложению административных взысканий компетенция судов в этой области была отчасти сужена (подробнее см. ниже). Депутаты нижней палаты Парламента страны согласились с такой корректировкой проекта ПИКоАП, и он стал законом. В соответствии с вышеназванной установкой на введение обоих кодексов в действие одновременно в заключительных положениях ПИКоАП (раздел V) предусмотрено, что он вводится в действие специальным законом.

Проект этого закона принят Национальным собранием Республики Беларусь в один и тот же день в первом и втором чтениях вслед за принятием ПИКоАП и также подписан Главой государства. Срок введения в действие обоих кодексов приходится на 1 марта 2007 года. Но о положениях закона, безусловно, важных для правоприменительной практики, скажем чуть позже (см. раздел тринадцатый данной статьи). Вначале уделим внимание ПИКоАП.

2. ПИКоАП: новый шаг на пути к правовому государству

Анализ Кодекса показывает, что он, вне всякого сомнения, является новым достижением республики в деле построения правового государства. Понять это можно, лишь сопоставив его нормы с нормами КоАП от 6 декабря 1984 года.

Как известно, КоАП середины 80-х годов прошлого века в части, имеющей отношение к регулированию процессуально-исполнительных отношений по делам об административных правонарушениях, во многом фрагментарен и неполон. В нем не нашли должного отражения принципы, на которых должны строиться процессуально-исполнительные отношения, а также многие процедуры, относящиеся ко всем стадиям административного процесса и исполнения решений, принятых по делам об административных правонарушениях. Более чем скромно представлены в этом Кодексе нормы, определяющие правовой статус участников процесса подготовки и рассмотрения дел об административных правонарушениях, а равно исполнения решений, принятых по ним.

Имелись претензии и в части обеспечения гарантий прав и законных интересов лиц, вовлекаемых в административный процесс, и процедур исполнения процессуальных решений, принимаемых по делам об административных правонарушениях и завершающих этот процесс. В КоАП от 6 декабря 1984 года сохранялись нормы, принятые еще в советское время, в том числе и нормы, на мой взгляд, не согласующиеся с предписаниями Основного Закона белорусского государства, действующего уже более десяти лет. Например, нормы, определяющие компетенцию некоторых государственных органов, решения которых в части установления административной ответственности ограничивали права и свободы личности.

На фоне указанного нормативного материала ПИКоАП выглядит, несомненно, более совершенным законодательным актом.

К достоинствам ПИКоАП, на мой взгляд, следует отнести:

системное и достаточно полное изложение правовых норм, посвященных задачам и принципам административного процесса;
расширение сферы действия в административном процессе принципа диспозитивности, применяющегося в республике в этой сфере нормативного регулирования с 1992 года <5> и получившего значительное развитие в близких ему по характеру и методам правового регулирования УК и Уголовно-процессуальном кодексе Республики Беларусь (далее — УПК) <6>;
разрешение вопросов, связанных с началом административного процесса, включая определение подведомственности дел об административных правонарушениях;
уточнение и дополнение перечня обстоятельств, которые препятствуют началу административного процесса или обязывают к его прекращению;
установление перечня и правового положения лиц, участвующих в административном процессе в самом различном качестве, включая нормы об обжаловании незаконных действий и решений суда и должностных лиц органов, ведущих административный процесс;
закрепление порядка осуществления административного процесса, включая завершающие его стадии, и процедуры его оформления;
придание нормативного характера требованиям, предъявляемым к доказательствам и их источникам;
определение перечня мер процессуального принуждения, существенным образом ущемляющих права и законные интересы участников процесса, и гарантий их законного и обоснованного применения;
выделение в ПИКоАП в качестве самостоятельного структурного элемента Исполнительной части, в которую включены нормы, определяющие порядок и условия исполнения административных взысканий.

<5> Закон Республики Беларусь от 23 апреля 1992 года N 1617-XII «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Беларусь» // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. — 1992. — N 15. — Ст. 255.

<6> Диспозитивность (от лат. dispono — располагаю, устраиваю) — один из основных демократических принципов, прежде всего, гражданского (см. часть первую статьи 18 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ГПК)) и хозяйственного процесса (см. часть первую статьи 23 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК)), нашедший отражение также в уголовном праве (см. статью 33 УК) и уголовном процессе (см. статью 26 и главу 44 УПК).

Согласно принципу диспозитивности, к сожалению, как и в УПК, отраженному не в главе 2, посвященной принципам процесса, а в статье 9.4 ПИКоАП (глава 9 «Начало административного процесса»), административный процесс об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 9.1 — 9.3, 9.6, 10.6 — 10.9, 22.13 КоАП от 21 апреля 2003 года, НАЧИНАЕТСЯ ТОЛЬКО ПО ТРЕБОВАНИЮ (выделено автором) потерпевшего либо его законного представителя, выраженному в форме заявления, привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности и ПОДЛЕЖИТ ПРЕКРАЩЕНИЮ в случае примирения с лицом, в отношении которого ведется административный процесс (см. статью 4.5 КоАП от 21 апреля 2003 года).

Как положительное необходимо отметить введение в ПИКоАП большого массива норм, определяющих правовое положение участников административного процесса посредством развернутого и подробного описания прав и обязанностей этих лиц. Многие из указанных норм Кодекса воспроизводят с учетом специфики административного процесса положения соответствующих норм УПК, апробированных в правоприменительной деятельности. Несомненно, наличие таких норм в ПИКоАП предоставляет весьма существенные дополнительные гарантии защиты прав и законных интересов как лицам, в отношении которых ведется административный процесс, так и потерпевшим от административных правонарушений.

Заслуживает лестной оценки введение в ПИКоАП главы 6, посвященной доказыванию, в которой определено, что подлежит исследованию в административном процессе, приводится характеристика средств доказывания — доказательств, требований, предъявляемых к ним и к порядку их получения, закрепления и использования в административном процессе. Полное и точное применение этих норм в практической деятельности судов и органов, ведущих административный процесс, вне всякого сомнения, в состоянии значительно повысить уровень законности при подготовке дел об административных правонарушениях и их рассмотрении, ограничить произвол и субъективизм при принятии решений по этим делам, в немалой степени свойственный предшествующим и настоящему этапу развития административного процесса. В конечном счете реализация этих новелл в практической деятельности органов и должностных лиц административной юрисдикции способна сделать этот процесс более справедливым и гуманным.

К сожалению, в Кодексе имеются и определенные помарки. О некоторых из них нельзя не сказать. К примеру, в нарушение правил законодательной техники, изложенных в части второй статьи 32 и абзаце третьем статьи 34 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», по-разному именуется в статьях 9.6, 10.27, 10.28, 11.10, 12.1, 12.15 ПИКоАП один и тот же вид постановления. В одном случае оно именуется как постановление о прекращении административного процесса, в другом случае как постановление о прекращении дела об административном правонарушении. Есть и третий вариант его названия — постановление по делу об административном правонарушении с прекращением дела <7>.

<7> О других неточностях и недоработках ПИКоАП, имеющихся, на мой взгляд, в этом документе, будет сказано ниже при анализе соответствующих положений данного нормативного правового акта (примеч. авт.).

3. О структурном построении ПИКоАП

Структура ПИКоАП соответствует специфике кодексов республики, регламентирующих вопросы отраслей материального права, и тесно связанных с ними кодексов, предметом регулирования которых выступают процессуальные отношения и (или) отношения по реализации (исполнению) принятых процессуальных решений, составляющих комплекс законодательных актов (например, УК и корреспондирующие ему УПК и Уголовно-исполнительный кодекс; Гражданский кодекс и корреспондирующие ему ГПК и ХПК).

Кодекс состоит из 214 статей, сведенных в две части — Процессуальную, наибольшую по объему нормативного материала (171 статья), и Исполнительную, величина которой менее четверти Кодекса (43 статьи).

В состав ПИКоАП включено приложение «Перечень имущества, на которое не может быть наложен арест в целях обеспечения административного взыскания». В КоАП от 6 декабря 1984 года такое приложение отсутствует. В некоторых статьях этого Кодекса (например, статьях 287, 293-1 и 307) содержится указание на применение в случаях обеспечения исполнения административного взыскания ГПК, который включает в качестве приложения перечень имущества, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам.

Процессуальная часть ПИКоАП состоит из трех разделов, обозначенных римскими цифрами и включающих в общей сложности тринадцать глав.

Исполнительная часть представлена в виде двух разделов, состоящих из десяти глав. Нумерация разделов и глав Кодекса в обеих его частях единая.

Наиболее мелкими структурными элементами Кодекса являются статьи. Они обозначаются несколькими арабскими цифрами, разделенными точками. Цифры до точки обозначают номер главы, а после точки — порядковый номер статьи в пределах главы. Части статей (за исключением статей, имеющих одну часть) и примечаний нумеруются арабскими цифрами с точкой, пункты частей — арабскими цифрами со скобкой.

Такое обозначение структурных элементов ПИКоАП, в соответствии с которым единая нумерация применяется лишь для статей внутри соответствующей главы Кодекса, является использованием аналога, впервые в отечественной практике нормотворчества реализованного в КоАП от 21 апреля 2003 года.

Не вызывает сомнений, что названный способ обозначения структурных элементов ПИКоАП «подсмотрен» в законодательстве Российской Федерации. Он вполне легален, хотя в силу предписаний части пятнадцатый статьи 28 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» и допускается в исключительных случаях. Он удобен в использовании и в последующей возможной корректировке ПИКоАП, хотя, надо отметить, в настоящее время не характерен для нормотворческой техники, используемой в белорусском государстве.

4. Что такое административный процесс и какими законодательными актами он регламентируется

В абзаце третьем статьи 1.4 ПИКоАП содержится законодательное определение термина «административный процесс». Под ним понимается установленный этим Кодексом порядок деятельности участников по делу об административном правонарушении.

Если обратиться к абзацам шестнадцатому и двадцать пятому этой же статьи ПИКоАП, другим нормам названного законодательного акта, то окажется, что анализируемым понятием охватываются действия (решения уполномоченных органов и должностных лиц), совершаемые (принимаемые) с момента начала административного процесса и до момента принятия решения по делу об административном правонарушении, включая процедуры, связанные с обжалованием и опротестованием такого решения, как не вступившего, так и вступившего в законную силу. Другими словами, административный процесс — это деятельность, регламентированная нормами Процессуальной части ПИКоАП.

Согласно части первой статьи 1.3 ПИКоАП на всей территории страны административный процесс ведется в соответствии с положениями этого Кодекса. Как следствие, одни и те же правила осуществления процессуальной деятельности по делу об административном правонарушении должны применяться независимо от места совершения такого правонарушения.

Впервые в законодательстве об административных правонарушениях появилась норма о том, что ПИКоАП является единственным законом, устанавливающим порядок административного процесса, действующего на территории Республики Беларусь (см. часть вторую статьи 1.1 ПИКоАП).

Представляется, что эту новеллу следует рассматривать как приближение к ясному и очевидному ответу на следующий вопрос: а применимы ли процедуры ПИКоАП к процессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законодательными актами Президента Республики Беларусь? Думается, что внимательное прочтение этой нормы подталкивает к положительному ответу на поставленный выше вопрос.

Как известно, во многих законодательных актах Главы государства (декретах и указах) устанавливается административная ответственность физических и юридических лиц, определяется, кто составляет протоколы о деяниях, признаваемых административными правонарушениями, указывается, какой орган или должностное лицо уполномочены рассматривать дела о таких административных правонарушениях. Однако в большинстве из них нет прямого указания на то, что процессуальная деятельность по этим делам осуществляется не только в соответствии с нормами декретов и указов, но и в соответствии с нормами КоАП. Примером одного из указанных немногочисленных законодательных актов, где это обстоятельство оговорено, может служить Декрет Президента Республики Беларусь от 18 мая 1999 года N 22 «О некоторых мерах по недопущению искажений данных государственной статистической отчетности», в подпункте 1.3 пункта 1 которого отмечено, что меры административной ответственности, установленные данным Декретом, применяются в порядке, установленном этим документом, а также ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ.

Нельзя не видеть, что и терминология, применяемая в законодательных актах Главы государства для обозначения административных процессуальных процедур, не всегда совпадает с терминологией КоАП от 21 апреля 2003 года.

Например, основополагающий процессуальный документ, в котором фиксируются факт совершения административного правонарушения и обстоятельства, при которых он имел место, именуется в подпункте 5.5 пункта 5 Декрета Президента Республики Беларусь от 28 ноября 2003 года N 24 «О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи» так же, как и в КоАП от 21 апреля 2003 года, ПРОТОКОЛОМ об административном правонарушении. В Указе Президента Республики Беларусь от 14 сентября 2004 года N 444 «О введении маркировки товаров контрольными (идентификационными) знаками» такой же документ почему-то получил название АКТА о совершении правонарушения. И в том, и в другом случаях в настоящее время ввиду отсутствия указания в этих законодательных актах на необходимость применения КоАП при производстве по делам об административных правонарушениях не всякий правоприменитель решится утверждать, что административный процесс по таким делам должен осуществляться в соответствии с нормами этого Кодекса. Для такого утверждения необходим системный анализ законодательных актов Главы государства и КоАП.

Поэтому рассматривая в качестве прогрессивной норму, согласно которой ПИКоАП является единственным законом, устанавливающим порядок административного процесса, действующего на территории Республики Беларусь, нельзя не отметить, что она все же не содержит прямого указания на необходимость использования положений ПИКоАП при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных в законодательных актах Президента Республики Беларусь. И в этом смысле она не может быть признана достаточной.

Положения о единственном законе, устанавливающем порядок административного процесса, действующего на территории Республики Беларусь (первое предложение части второй статьи 1.1 ПИКоАП), и о едином порядке такого процесса («административный процесс на территории Республики Беларусь ведется в соответствии с настоящим Кодексом» — часть первая статьи 1.3 ПИКоАП) сочетаются с нормой, предусматривающей параллельное существование в государстве законодательных актов, устанавливающих порядок административного процесса, права и обязанности его участников (второе предложение части второй статьи 1.1 ПИКоАП). Правда, согласно второму предложению части второй статьи 1.1 ПИКоАП такие акты подлежат включению в этот Кодекс. Время, в течение которого они подлежат трансформации в нормы ПИКоАП, в Кодексе не оговорено. Как следствие, эти акты могут действовать наряду с ним сколь угодно долго. Нормы законодательных актов Президента Республики Беларусь станут нормами ПИКоАП лишь после принятия законов о внесении в него соответствующих изменений и (или) дополнений.

К сожалению, готовя проект ПИКоАП, разработчики не потрудились над тем, чтобы реализовать в нем положения отдельных законодательных актов, действовавших во время подготовки проекта ПИКоАП и имевших непосредственное отношение к административному процессу. Так, в частности, были проигнорированы нормы Указа Президента Республики Беларусь от 6 июня 2002 года N 288 «О порядке рассмотрения хозяйственными судами дел об экономических правонарушениях, влекущих наложение штрафа и (или) конфискацию имущества», положения статей 204, 263 и 264 ХПК, содержащие отличные от ПИКоАП процедуры по делам об административных правонарушениях, подведомственным хозяйственным судам (отличаются сроки, процессуальный порядок производства).

В итоге норма части четвертой статьи 1.1 ПИКоАП, говорящая о том, что порядок административного процесса, установленный настоящим Кодексом, является единым и обязательным для всех государственных органов, иных организаций и должностных лиц, ведущих административный процесс, а также для иных его участников, явилась не соответствующей реальному положению дел в области регулирования отношений, существующих при осуществлении административного процесса. Включение норм указанных законодательных актов в ПИКоАП, как это предусмотрено частью второй статьи 1.1 ПИКоАП, отложено на неопределенное время. Сказанное позволяет утверждать, что кодификация норм, регулирующих административный процесс, на момент принятия ПИКоАП оказалась неполной, незавершенной.

Обращает на себя внимание, что приведенное выше соотношение норм ПИКоАП и иных законодательных актов Президента Республики Беларусь аналогично тому, которое нашло отражение в части второй статьи 1.1 КоАП от 21 апреля 2003 года <8>.

<8> Лукашов А. О некоторых положениях Общей части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях 2003 года.

В условиях президентской республики, какой по форме является белорусское государство <9>, такое решение не выглядит неестественным. Огорчительно, что это правило, калькированное с КоАП от 21 апреля 2003 года, не нашло должной регламентации ни в этом КоАП, ни в ПИКоАП. В результате в противоречие с нормой части второй статьи 1.1 КоАП от 21 апреля 2003 года и части второй статьи 1.1 ПИКоАП в части второй статьи 10.2 ПИКоАП применительно к сведениям, подлежащим отражению в протоколе об административном правонарушении, говорится о необходимости указания в нем времени, места и обстоятельств совершения административного правонарушения со ссылкой лишь на статью Особенной части КоАП, предусматривающую ответственность за данное правонарушение. Увы, эта статья ПИКоАП не требует указания в протоколе на административное правонарушение, предусмотренное в иных законодательных актах, действующих параллельно с КоАП. Полагаю, что немалое число должностных лиц, уполномоченных составлять такие протоколы, не имеющих специальной подготовки и не владеющих тонкостями применения правил систематического толкования норм права, могут истолковать ошибочно указанное положение, зафиксированное в части второй статьи 10.2 ПИКоАП.

<9> Василевич Г.А. Конституция Республики Беларусь: Научно-практический комментарий; Он же. Аналитический доклад о демократии на местном уровне и децентрализации в Республике Беларусь.

5. Порядок осуществления административного процесса

По примеру уголовно-процессуального закона в ПИКоАП определено, что при ведении административного процесса подлежит применению закон, действующий соответственно во время начала ведения административного процесса, подготовки к рассмотрению и рассмотрения дела об административном правонарушении. Кодекс распространяет свое действие на физических лиц (граждан Республики Беларусь, иностранных граждан, лиц без гражданства, индивидуальных предпринимателей), государственные органы и их должностных лиц, а также на юридических лиц.

В соответствии с международными договорами Республики Беларусь (см., например, статьи 29 и 31 Венской конвенции о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 года) в отношении лиц, обладающих правом дипломатической неприкосновенности, предусмотренные ПИКоАП процессуальные действия производятся лишь по их просьбе или с их согласия. Согласие на производство этих действий испрашивается через Министерство иностранных дел Республики Беларусь.

Согласно пункту 1 части первой статьи 9.5 ПИКоАП административный процесс считается начатым С МОМЕНТА СОСТАВЛЕНИЯ ПРОТОКОЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ.

В силу статьи 3.30 ПИКоАП право на составление протокола об административном правонарушении предоставлено уполномоченным на то должностным лицам. Перечень органов, ведущих административный процесс, и должностных лиц, которые уполномочены составлять указанный протокол, является исчерпывающим и включает 68 органов и должностных лиц административной юрисдикции.

Компетенция некоторых из них достаточно широка. Они составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных большим количеством статей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года. Так, в частности, должностные лица органов внутренних дел уполномочены составлять протоколы по 101 статье Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года (24,5% от всех статей этой части Кодекса <10>). Другие могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных одной и более статьями Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года (например, должностные лица органов, в ведении которых находятся электрические сети; органов, эксплуатирующих магистральные трубопроводы; органов, уполномоченных выдавать субъектам хозяйствования специальные разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов деятельности; органов Министерства статистики и анализа Республики Беларусь; Государственной инспекции пробирного надзора Министерства финансов Республики Беларусь — по одной статье Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года; должностные лица государственной службы по карантину растений, органов, осуществляющих государственный геодезический надзор за геодезической и картографической деятельностью, органов государственной инспекции по маломерным судам — по двум статьям Особенной части этого Кодекса).

<10> Законами Республики Беларусь от 4 мая 2005 года N 15-З и от 19 июля 2005 года N 31-З из Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года исключены 6 статей (11.52, 15.59, 17.7, 25.5 — 25.7). Поэтому по состоянию на 9 ноября 2006 года из 418 статей этой части КоАП сохраняющими силу являлись 412 статей, которые и были приняты во внимание при осуществлении подсчетов, приведенных здесь и далее в статье.

Кроме того, в части второй статьи 3.30 ПИКоАП содержится перечень из 8 должностных лиц различных государственных органов, а также организаций, которые уполномочены на составление протоколов об административных правонарушениях, совершаемых в сфере, имеющей непосредственное отношение к их деятельности. Например, за невыполнение требований судебного исполнителя протокол уполномочен составить судебный исполнитель, за непринятие мер по частному определению следователя — следователь, за нарушение правил, установленных для борьбы с сорной растительностью, болезнями и вредителями растений, — агроном. Таким образом, в общей сложности в перечень органов и должностных лиц административной юрисдикции, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, ВКЛЮЧЕНЫ 76 СУБЪЕКТОВ.

В тех случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется, административный процесс начинается С МОМЕНТА ВЫНЕСЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ О НАЛОЖЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ВЗЫСКАНИЯ. Этих случаев немного, и они предусмотрены в частях первой и второй статьи 10.3 ПИКоАП.

Вне зависимости от составления протокола об административном правонарушении административный процесс признается начавшимся в двух следующих ситуациях.

Так, он может начаться С МОМЕНТА СОСТАВЛЕНИЯ ПРОТОКОЛА О ПРОЦЕССУАЛЬНОМ ДЕЙСТВИИ (например, протокола осмотра транспортного средства в соответствии с частью третьей статьи 8.10 ПИКоАП; протокола осмотра места совершения административного правонарушения, помещения, жилища или иного законного владения, предметов и документов, вещей, ручной клади, багажа, орудий охоты и добычи рыбы или других водных животных в соответствии со статьей 10.13 ПИКоАП; протокола освидетельствования в соответствии со статьей 10.14 ПИКоАП).

Административный процесс признается начавшимся также С МОМЕНТА ВЫНЕСЕНИЯ ПОСТАНОВЛЕНИЯ о мерах обеспечения административного процесса, применяемых в целях пресечения административных правонарушений, установления личности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела и исполнения постановлений по делу об административном правонарушении. Согласно статье 8.1 ПИКоАП к числу таких мер относятся:

административное задержание физического лица;
личный обыск задержанного;
наложение ареста на имущество;
изъятие вещей и документов;
задержание и принудительная отбуксировка (эвакуация) транспортного средства;
отстранение от управления транспортным средством;
привод;
удаление из помещения, в котором рассматривается дело об административном правонарушении.

В отношении юридического лица могут быть применены такие меры обеспечения административного процесса, как:

изъятие документов и имущества, принадлежащих юридическому лицу;
наложение ареста на товары, транспортные средства и иное имущество, принадлежащее юридическому лицу.

Названные меры обеспечения административного процесса применяются по постановлению судьи либо должностного лица органа, ведущего административный процесс, и сохраняют свое действие до отмены органом, их применившим, или судом.

Представляется спорной позиция А.Н.Крамника, утверждающего, что меры обеспечения административного процесса не могут преследовать цель пресечения административных правонарушений. Она аргументирована тем, что эти меры предназначены для создания нормальных условий для ведения административного процесса, выполнения его задач. Поэтому, нельзя их смешивать с мерами пресечения, которые преследуют цель не допустить дальнейшее развитие административного правонарушения <11>. Между тем из содержания статей главы 8, посвященной мерам обеспечения административного процесса, следует, что некоторые из них могут применяться одновременно и для пресечения административных правонарушений (например, длящегося административного правонарушения, предусмотренного статьей 23.55 КоАП от 21 апреля 2003 года и состоящего, в частности, в уклонении иностранного гражданина или лица без гражданства от выезда из Республики Беларусь по истечении определенного им срока пребывания), и для обеспечения административного процесса, и для обеспечения исполнения постановления о наложении административного взыскания в виде штрафа, конфискации или взыскания стоимости предмета административного правонарушения (см. статью 8.7 ПИКоАП).

<11> Крамник А. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях // Юстиция Беларуси. 2007. N 1. С. 48.

В последнем случае наложение ареста на имущество ориентировано на исполнение постановления о наложении административного взыскания, лежащего за пределами административного процесса. И применять эту меру нужно в рамках административного процесса. Промедление с ее применением может поставить под удар исполнение указанного постановления. Поэтому не уместно говорить о неверном определении законодателем целей применения анализируемых мер принуждения. Перечень этих целей, изложенных в части 1 статьи 8.1 ПИКоАП, удачен, отвечает задачам, стоящим перед административным процессом и исполнительным производством. Единственное, в чем можно упрекнуть законодателя, в не совсем точном названии этих мер, являющихся не только мерами по обеспечению административного процесса, но и мерами обеспечения исполнения постановлений о наложении административного взыскания.

Установление момента начала административного процесса имеет большое значение, поскольку с него начинается отсчет срока подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. Этот срок не превышает десяти суток со дня начала административного процесса.

По делам об административных таможенных правонарушениях, об административных правонарушениях против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования и налогообложения срок подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению в несколько раз длиннее. Пределы его ограничены двумя месяцами, исчисляемыми со дня начала административного процесса (см. статью 10.1 ПИКоАП).

Административный процесс ведется по месту совершения административного правонарушения, находящемуся в границах соответствующей административно-территориальной единицы. Допускаются и изъятия из этого правила, исчерпывающий перечень которых изложен в статье 3.31 ПИКоАП (например, дела об административных правонарушениях, влекущих лишение права управления транспортным средством, могут быть рассмотрены по месту регистрации транспортного средства).

Если следовать части первой статьи 10.26 ПИКоАП, то ПОДГОТОВКА ДЕЛА об административном правонарушении органом, ведущим административный процесс, ДЛЯ РАССМОТРЕНИЯ его уполномоченным органом (должностным лицом) или судом ЗАКАНЧИВАЕТСЯ либо составлением протокола об административном правонарушении, либо прекращением дела об административном правонарушении.

На мой взгляд, приведенная норма находится в явном диссонансе с упоминавшейся выше нормой пункта 1 части первой статьи 9.5 ПИКоАП, согласно которой «административный процесс СЧИТАЕТСЯ НАЧАТЫМ с момента составления протокола об административном правонарушении. Получается, что протокол об административном правонарушении и начинает, и заканчивает административный процесс?!

Действительно, протокол об административном правонарушении зачастую начинает административный процесс, а не завершает подготовку дела к рассмотрению. Так, задержав лицо, совершившее мелкое хищение, уполномоченное лицо составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 10.5 КоАП от 21 апреля 2003 года. После этого совершается ряд действий, связанных с выяснением возраста лица, совершившего такое хищение, установлением принадлежности похищенного имущества и его стоимости, а также других значимых для дела обстоятельств. Лишь после этого принимается решение об окончании подготовки дела для рассмотрения.

Может быть и иначе. Например, проведя освидетельствование лица, управлявшего транспортным средством, о чем в силу части второй статьи 6.3, статей 6.10 и 10.14 ПИКоАП составляется протокол, т.е. начав административный процесс, уполномоченное лицо выявляет, что нарушитель находился в состоянии алкогольного опьянения. В таком случае надлежит составить протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 18.16 КоАП от 21 апреля 2003 года. Но прежде, чем приступить к его составлению, необходимо выполнить действия, направленные на получение сведений, позволяющих дать правильную юридическую оценку содеянного правонарушителем. Так, если личность этого лица не установлена, то протокол об административном правонарушении будет составлен позже, после выяснения его личности. Следует также установить, не был ли правонарушитель лишен права управления транспортным средством. Лишь после совершения необходимых действий и получения указанной информации можно составлять такой протокол, ибо в нем следует указать и норму КоАП, нарушенную лицом. Если лицо, управлявшее транспортным средством в состоянии опьянения, не было лишено права управления таким средством, его действия подлежат оценке по части первой статьи 18.16 КоАП от 21 апреля 2003 года, если было лишено, — по части второй этой статьи.

Другими словами, в немалом числе случаев составление протокола об административном правонарушении не является завершающим актом в подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению. Но и составлением протокола об административном правонарушении не всегда начинается административный процесс.

Если быть до конца последовательным и точным, то следует указать, что административный процесс начинается с момента появления одного из поводов для начала административного процесса, перечисленных в части первой статьи 9.1 ПИКоАП. Именно с этого момента начинается процессуальная деятельность, направленная НА УСТАНОВЛЕНИЕ ОСНОВАНИЙ ДЛЯ ВОЗБУЖДЕНИЯ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ (при установлении достаточных данных, указывающих на признаки административного правонарушения) либо ДЛЯ ОТКАЗА В ЕГО ВОЗБУЖДЕНИИ (при установлении обстоятельств, исключающих административный процесс).

То, что административный процесс начинается еще до составления протокола об административном правонарушении, очень точно подметили специалисты Министерства статистики и анализа Республики Беларусь. В Инструкции о порядке административного производства по фактам несвоевременного представления и непредставления государственной статистической отчетности органам государственной статистики, утвержденной постановлением этого Министерства от 14 ноября 2006 года N 170, отмечается, что административное производство начинается СО ДНЯ ВЫЯВЛЕНИЯ ФАКТА несвоевременного представления и (или) непредставления государственной статистической отчетности органу государственной статистики (в пункте 3 части первой статьи 9.1 ПИКоАП этот факт получил название такого повода к началу административного процесса, как непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения органом, ведущим административный процесс). Лишь после проверки этого факта (направление респонденту соответствующего уведомления, получение от него объяснений и пр.) принимается решение о составлении протокола об административном правонарушении, предусмотренном подпунктом 1.1 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 18 мая 1999 года N 22 «О некоторых мерах по недопущению искажений данных государственной статистической отчетности».

К сожалению, эти очевидные, на мой взгляд, положения не нашли отражения в ПИКоАП. Отсюда, полагаю, проистекает и путаница в понятиях, отсюда и использование одного и того же процессуального документа как в качестве начинающего, так и в качестве завершающего административный процесс.

Если в действиях лица имеется состав административного правонарушения и отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс, уполномоченное лицо направляет дело об административном правонарушении вместе с протоколом в суд, орган, ведущий административный процесс, уполномоченные его рассматривать:

по делам, рассматриваемым в течение суток, — немедленно;
по делам, рассматриваемым в иные сроки, — в течение двух суток с момента окончания подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению (см. статью 10.30 ПИКоАП).

Думается, ошибочно относить прекращение дела об административном правонарушении к числу ВИДОВ ОКОНЧАНИЯ ПОДГОТОВКИ ДЕЛА об административном правонарушении. В действительности прекращение дела об административном правонарушении является РЕЗУЛЬТАТОМ РАССМОТРЕНИЯ такого дела, когда на основе материалов производства, завершенного по делу, принимается решение о его прекращении. Совершенно справедливо и юридически верно в другой норме, в части первой статьи 11.10 ПИКоАП, прекращение дела рассматривается как один из ВИДОВ РЕШЕНИЯ, ПРИНИМАЕМОГО ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ЕГО РАССМОТРЕНИЯ.

Таким образом, если в результате проведения необходимых процессуальных действий лицо, ведущее административный процесс, придет к выводу о том, что собранных доказательств достаточно для принятия решения, оно завершает подготовку дела к рассмотрению.

Часть вторая статьи 10.26 ПИКоАП обязывает лицо, ведущее административный процесс, уведомить об окончании подготовки дела об административном правонарушении для рассмотрения либо о прекращении дела об административном правонарушении:

лицо, в отношении которого ведется административный процесс;
лицо, в отношении которого дело об административном правонарушении прекращено;
потерпевшего;
законных представителей указанных выше лиц или их представителей;
защитника.

В приведенной норме использованы подходы, нашедшие закрепление в уголовно-процессуальном законе. Суть их заключается в том, что с материалами, готовыми для рассмотрения в суде (по УПК), в суде или органе, уполномоченном рассматривать дело об административном правонарушении (по ПИКоАП), могут знакомиться заинтересованные лица. Выслушивается их мнение о полноте подготовки дела. По ходатайству этих лиц процесс подготовки может быть продолжен, выполнены новые процессуальные действия, получены новые материалы, которые вновь предъявляются этим лицам для ознакомления. Такая процедура логична, обеспечивает интересы заинтересованных лиц. Введение ее в ПИКоАП заслуживает одобрения.

Однако при прекращении дела процесс ознакомления с его материалами осуществляется не до, а после принятия такого решения, что нелогично и в состоянии ущемить интересы заинтересованных лиц. Судите сами. Лицо, ведущее процесс, уже вынесло решение о прекращении дела, а заинтересованное лицо ходатайствует о его дополнении. И такое право у него есть (см. часть первую статьи 10.28 ПИКоАП, часть третью статьи 252 УПК). Если принять во внимание такое ходатайство, то нужно отменять постановление о прекращении дела. В этом случае велик соблазн не удовлетворять ходатайство о дополнении полученных материалов, о производстве дополнительных процессуальных действий. Проще и не обременительно отклонить такое ходатайство. Даже заведомо обоснованное.

Похоже, разработчики ПИКоАП пошли по пути наименьшего сопротивления. Скопировали едва ли удачную, на мой взгляд, процедуру, закрепленную в УПК, создав тем самым почву для ущемления прав и законных интересов заинтересованных лиц, участвующих в административном процессе, отступления от принципов законности (статья 2.2 ПИКоАП), всесторонности, полноты и объективности исследования обстоятельств дела (статья 2.10 ПИКоАП).

6. Суд как орган, уполномоченный рассматривать дела об административных правонарушениях

В главе 3 «Суд, органы, ведущие административный процесс, и их должностные лица. Подведомственность дел об административных правонарушениях» определена подведомственность дел об административных правонарушениях. Сделано это посредством перечисления судов, государственных органов и органов местного самоуправления, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях по существу и принимать по ним решения, предусмотренные ПИКоАП.

Исчерпывающий перечень этих органов, включая районные (городские) суды (общие суды) и хозяйственные суды, представлен в статье 3.1 ПИКоАП. Он состоит из 27 видов названных судов и государственных органов, ведущих административный процесс. В той последовательности, в которой они перечислены в статье 3.1 ПИКоАП, далее в главе 3 размещены статьи, посвященные подведомственности дел об административных правонарушениях конкретным судам и органам, ведущим административный процесс. Подведомственность определена посредством указания на статьи Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, в которых предусмотрены конкретные виды административных правонарушений.

Анализ ПИКоАП показывает, что к подведомственности судов отнесены дела об административных правонарушениях, предусмотренных немалым числом статей Особенной части КоАП.

Так, в компетенцию ОБЩИХ СУДОВ входит рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях, предусмотренных 220 статьями Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, или 53,4% от числа всех статей Особенной части этого КоАП. С учетом 26 статей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, по которым судьи общих судов будут рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных лишь некоторыми из частей этих статей, число видов административных правонарушений, подведомственных общим судам, увеличивается. Они указываются в 246 статьях Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, или 59,7% (для сравнения: согласно КоАП от 6 декабря 1984 года к подведомственности общих судов относятся дела об административных правонарушениях, предусмотренных лишь 82 статьями Особенной части КоАП от 6 декабря 1984 года).

Получила более четкую регламентацию подведомственность дел об административных правонарушениях ХОЗЯЙСТВЕННЫМ СУДАМ.

Она определена Указом Президента Республики Беларусь от 6 июня 2002 года N 288 «О порядке рассмотрения хозяйственными судами дел об административных правонарушениях, влекущих наложение штрафа и (или) конфискацию имущества» посредством отсылки к статьям КоАП и иных законодательных актов, предусматривающим возможность применения за их совершение административных взысканий в виде штрафа и (или) конфискации имущества.

Согласно части второй статьи 3.2 ПИКоАП судьи хозяйственного суда будут единолично рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных 18 статьями Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, и дела об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными частями 10 статей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, что в общей сложности составляет 28 статей, или 6,8% от числа всех статей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года.

Таким образом, подведомственность общих и хозяйственных судов является преобладающей. Они возьмут на себя рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных 66,5% статей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года.

Конечно, это не значит, что именно на суды падет основной груз рассмотрения дел об административных правонарушениях, поскольку указанное число (более двух третей от числа всех статей Особенной части КоАП) не означает более двух третей дел об административных правонарушениях от числа всех дел об административных правонарушениях. По одной статье КоАП могут быть десятки или сотни дел, а по другой тысячи и десятки тысяч. В настоящее время определить, какое фактически количество дел об административных правонарушениях будут рассматривать суды, а какое — иные уполномоченные органы, достаточно сложно ввиду существенного несовпадения Особенных частей КоАП от 6 декабря 1984 года и КоАП от 21 апреля 2003 года. К тому же, наряду с КоАП, в настоящее время действует немало законодательных актов Главы государства, в которых также предусмотрена административная ответственность за административные правонарушения, не нашедшие отражения в КоАП от 6 декабря 1984 года и лишь отчасти воспроизведенные в КоАП от 21 апреля 2003 года.

Думается, что в 2007 году со вступлением в силу Закона Республики Беларусь от 9 января 2006 года N 94-З «О единой государственной системе регистрации и учета правонарушений» наконец-то станет известно не только общее количество административных правонарушений, совершаемых в стране, и общее количество лиц, привлеченных к административной ответственности, но и количество административных правонарушений соответствующего вида, предусмотренных КоАП и законодательными актами Президента Республики Беларусь, и число лиц, привлеченных к административной ответственности за их совершение. Тогда можно будет определить и реальную нагрузку общих и хозяйственных судов в области разрешения дел об административных правонарушениях.

7. Должностные лица и органы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и рассматривать дела об административных правонарушениях

Наряду с судами, к числу тех, кто уполномочен рассматривать дела об административных правонарушениях, относятся также известные по современной административной практике 25 видов государственных органов и органов местного управления (сельские, поселковые исполкомы, административные комиссии районных (городских) исполкомов или администраций района в городе, районные (городские), районные в городе комиссии по делам несовершеннолетних, органы внутренних дел, Комитета государственного контроля, государственной безопасности, государственного пожарного надзора МЧС, государственного санитарного надзора, Министерства финансов, Национального банка, железнодорожного транспорта и др.).

В силу статей 3.1 и 3.29 ПИКоАП должностные лица указанных органов, ведущих административный процесс, наделены правом:

СОСТАВЛЯТЬ протоколы об административных правонарушениях;
РАССМАТРИВАТЬ ДЕЛА об административных правонарушениях;
НАЛАГАТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ВЗЫСКАНИЯ, предусмотренные КоАП от 21 апреля 2003 года, в пределах предоставленных им полномочий и только при исполнении служебных обязанностей.

Протокол об административном правонарушении — процессуальный документ, которым не только, как правило, начинается административный процесс (см. ст. 9.5 ПИКоАП), но и единственный документ, в котором в соответствии со статьей 10.2 ПИКоАП отражается вся информация, необходимая для принятия решения по делу об административном правонарушении. Предусмотренные в статье 10.3 ПИКоАП немногочисленные случаи, когда протокол не составляется, не опровергают, а лишь подтверждают общее правило о том, что его составление обязательно по делам об административных правонарушениях.

В этой связи представляется не основанной на законе постановка некоторыми авторами вопроса о том, в каком же документе следует отражать совершение лицом административного правонарушения, например такого административного деликта, как нарушение законодательства о занятости населения, предусмотренного статьей 9.15 КоАП от 21 апреля 2003 года. Едва ли была нужда рассуждать и о том, что предпочтительнее в случае выявления такого правонарушения составлять протокол (акт) о правонарушении <12>. ПИКоАП знает только один документ — ПРОТОКОЛ об административном правонарушении, но не акт о правонарушении. ПИКоАП же определено, кем составляется данный процессуальный документ. В силу пункта 55 части первой статьи 3.30 ПИКоАП протокол об административном правонарушении обязаны составлять уполномоченные должностные лица органов государственной службы занятости населения.

<12> Александров Д. Обзор дел, рассмотренных с участием органов занятости населения.

Решением соответствующего государственного органа ПОЛНОМОЧИЯМИ НА СОСТАВЛЕНИЕ ПРОТОКОЛОВ об административных правонарушениях и на подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению наделяются должностные лица органов, ведущих административный процесс. Если протокол об административном правонарушении будет составлен не уполномоченным лицом, то фактические данные, изложенные в нем, не имеют юридической силы и не могут быть положены в основу вынесения решения по делу об административном правонарушении, а также использоваться для доказывания любого обстоятельства, входящего в предмет доказывания по делу об административном правонарушении (см. статью 6.14 ПИКоАП).

ПЕРЕЧНИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, УПОЛНОМОЧЕННЫХ РАССМАТРИВАТЬ ДЕЛА об административных правонарушениях и налагать предусмотренные КоАП от 21 апреля 2003 года административные взыскания, содержатся в ПИКоАП. Они предусмотрены статьями 3.6 — 3.27 ПИКоАП.

Например, В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ в зависимости от вида административного правонарушения это руководители территориальных органов внутренних дел и их заместители; начальники, заместители начальников управлений, отделов, отделений Государственной автомобильной инспекции, а при отсутствии в отделах внутренних дел исполнительных комитетов отделов и отделений Государственной автомобильной инспекции — старшие государственные автомобильные инспекторы; командиры, заместители командиров строевых подразделений дорожно-патрульной службы Государственной автомобильной инспекции; старшие государственные автомобильные инспекторы, государственные автомобильные инспекторы, старшие инспекторы, инспекторы дорожно-патрульной службы и другие инспекторы, осуществляющие контроль за соблюдением правил дорожного движения <13>; В ОРГАНАХ КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ — Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его заместители, начальники главных управлений (управлений) и их заместители, председатели комитетов государственного контроля областей и их заместители, председатели межрайонных комитетов государственного контроля и лица, их замещающие, начальники органов финансовых расследований и их заместители; В ОРГАНАХ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ — Министр юстиции Республики Беларусь и его заместители, уполномоченные на то начальники структурных подразделений Главного управления судебных органов Министерства юстиции Республики Беларусь и их заместители, начальники управлений юстиции областных, Минского городского исполнительных комитетов и их заместители <14>.

<13> Постановление Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 23 февраля 2007 года N 36 «О наделении должностных лиц органов внутренних дел полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2007. — N 55. — 8/15971.

<14> Постановление Министерства юстиции Республики Беларусь «О некоторых вопросах рассмотрения дел об административных правонарушениях органами юстиции Республики Беларусь» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2007. — N 57. — 8/15993.

8. Рассмотрение дела об административном правонарушении

В соответствии со статьей 11.2 ПИКоАП дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, уполномоченными рассматривать его. Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет наложение таких видов административных взысканий, как административный арест или депортация, рассматривается в день его получения, но не позднее 48 часов с момента административного задержания физического лица, в случае если такое задержание было осуществлено и личность задержанного установлена.

В Процессуальной части ПИКоАП регламентировано, кто принимает участие в рассмотрении дела и в каком порядке осуществляется его рассмотрение. В частности, формулируется правило ОБ ОБЯЗАТЕЛЬНОМ УЧАСТИИ В РАССМОТРЕНИИ ДЕЛА:

лица, в отношении которого ведется административный процесс;
законных представителей несовершеннолетнего или недееспособного, в отношении которых ведется административный процесс (см. часть первую статьи 11.4 ПИКоАП).

Очевидно, что такая норма является прогрессивной новеллой, гарантирующей права и законные интересы названных лиц. Для сравнения отметим, что в соответствии с частью второй статьи 247 КоАП от 6 декабря 1984 года участие в рассмотрении дела являлось обязательным только по делам об административных правонарушениях, предусмотренных 55 статьями КоАП, и касалось только лица, привлекаемого к административной ответственности.

Из правила об обязательном участии в рассмотрении дела делается исключение для физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, признавшего свою вину или письменно ходатайствовавшего о рассмотрении дела в его отсутствие, а также для физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, законного представителя лица, в отношении которого ведется административный процесс, извещенных надлежащим образом и уклоняющихся от явки, если невозможно осуществить их привод.

Если статьей Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года предусмотрена административная ответственность юридического лица, то его участие, а точнее, его представителя является обязательным. Исключение составляют случаи, когда представитель юридического лица уклоняется от явки либо юридическое лицо письменно ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Порядок рассмотрения дела об административном правонарушении близок к тому, что предусмотрен КоАП от 6 декабря 1984 года. Он лишь дополнен положениями, учитывающими участие в процессе представителей юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, а также вводит отдельные новеллы, более полно отражающие права лиц, участвующих в нем.

Например, в части второй статьи 11.5 ПИКоАП предусмотрено право на заявление отвода судье, должностному лицу органа, ведущего административный процесс, со стороны участвующих в деле лиц, не нашедшее закрепления в статье 258 КоАП от 6 декабря 1984 года.

Рассмотрение дела об административном правонарушении ЗАВЕРШАЕТСЯ ВЫНЕСЕНИЕМ ПОСТАНОВЛЕНИЯ:

о наложении административного взыскания;
о прекращении дела об административном правонарушении;
о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности.

Административное взыскание из числа тех, что перечислены в части первой статьи 6.2 КоАП от 21 апреля 2003 года, НАЛАГАЕТСЯ в случаях доказанности виновности лица в совершении административного правонарушения и отсутствии обстоятельств, исключающих административный процесс либо являющихся основанием для освобождения от административной ответственности.

Дело об административном правонарушении ПРЕКРАЩАЕТСЯ при установлении обстоятельств, исключающих административный процесс. Они разнятся в зависимости от того, относятся ли к физическому лицу (14 обстоятельств, перечисленных в части первой статьи 9.6 ПИКоАП) либо к юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю (11 обстоятельств, перечисленных в части второй этой же статьи ПИКоАП).

Самостоятельным основанием к прекращению дела об административном правонарушении является неустановление лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, в указанные выше сроки, установленные статьей 10.1 анализируемого Кодекса.

Предусмотренное в ПИКоАП решение о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности, как представляется, не согласуется с КоАП от 21 апреля 2003 года.

Такое решение по сути является освобождением от административной ответственности. Однако освобождение от административной ответственности в силу части второй статьи 4.2 и статьи 8.1 КоАП от 21 апреля 2003 года допускается только на основании КоАП и лишь в случаях, предусмотренных этим Кодексом. Между тем в нем не предусмотрено освобождение от административной ответственности посредством ее замены на дисциплинарную ответственность. К тому же эта норма (пункт 3 части первой статьи 11.10 ПИКоАП) не содержит никаких указаний правоприменителю относительно тех обстоятельств, которые должны использоваться в качестве оснований для принятия такого решения.

Равным образом не соответствует императивным нормам части второй статьи 4.2 и статьи 8.1 КоАП от 21 апреля 2003 года введение в ПИКоАП норм об освобождении от административной ответственности индивидуального предпринимателя или юридического лица по решению Президента Республики Беларусь (см. статью 14.8 ПИКоАП). С момента своего принятия, еще не вступив в действие, КоАП от 21 апреля 2003 года уже 22 раза подвергался дополнениям и изменениям, при этом 12 раз только в 2006 году. И если была необходимость в дополнении оснований к освобождению от административной ответственности, изложенных в этом Кодексе, то с учетом предмета правового регулирования материального и процессуального кодексов об административных правонарушениях законодатель должен был сделать это не в ПИКоАП, а в КоАП. В соответствии с предметом правового регулирования в статье 14.8 ПИКоАП следовало бы изменить ее название и оставить в ней только часть третью, предусматривающую обязанность приостановления исполнения административного взыскания на время рассмотрения ходатайства об освобождении от административной ответственности.

9. Обжалование решений по делам об административных правонарушениях, вступивших и не вступивших в законную силу

Суд определен в ПИКоАП не только как орган, уполномоченный рассматривать по существу дела об административных правонарушениях. В соответствии с нормами главы 12 ПИКоАП суд наделен также полномочиями и обязан проверять законность и обоснованность не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, вынесенного любым другим уполномоченным органом (должностным лицом). Компетенция общих и хозяйственных судов в части рассмотрения таких дел определена в статьях 12.3 и 12.4 ПИКоАП <15>.

<15> Использованная в Кодексе система обжалования в суде общей юрисдикции и хозяйственном суде решений по делу об административных правонарушениях, вынесенных несудебными органами и должностными лицами государственного аппарата управления, традиционна для республики. Она в известной мере близка подходам к формированию административной юстиции, используемым в системе англосаксонского права. Разработчики ПИКоАП не пошли по пути кардинальных изменений в этой области организации публичной власти и создания самостоятельной системы административной юстиции в виде специальных государственных органов, уполномоченных рассматривать административно-правовые споры, полностью отделенных от системы судов общей юрисдикции, что не раз предлагалось в литературе (см., например, Кивель В. Защита конституционных прав личности при осуществлении административного судопроизводства // Судовы веснiк. 2006. N 4. С. 52 — 53).

Правом проверять законность и обоснованность не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении наделены также вышестоящие органы (вышестоящие должностные лица).

В части третьей статьи 12.2 ПИКоАП предусмотрено, что с жалоб, подаваемых в суд на ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ О НАЛОЖЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ВЗЫСКАНИЙ, взимается государственная пошлина в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.

Например, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 14 сентября 2006 года N 574 «О некоторых вопросах взимания государственной пошлины» с жалобы в общий суд на постановление о наложении штрафа в размере менее 10 базовых величин взимается государственная пошлина в размере 0,5 базовой величины, о наложении штрафа в размере от 10 до 100 базовых величин — в размере 2 базовых величин, о наложении штрафа в размере более 100 базовых величин — в размере 3 базовых величин, а иного административного взыскания — в размере 1 базовой величины.

Законодательными актами Республики Беларусь не предусмотрено взимание государственной пошлины с жалоб на иные виды постановлений по делам об административных правонарушениях (постановления о прекращении дела об административном правонарушении или о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности).

ПИКоАП также НЕ ПРЕДУСМАТРИВАЕТ ВЗИМАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОШЛИНЫ с жалоб на постановления органов или должностных лиц по делам об административных правонарушениях о наложении административных взысканий, подаваемых в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу).

Проверка судом правильности постановления осуществляется по жалобе лица, в отношении которого оно вынесено, потерпевшего, его представителя, защитника либо руководителя органа, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение в суд и по которому вынесено постановление о прекращении дела об административном правонарушении, а также по протесту прокурора.

Обжаловать в суд можно постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное любым уполномоченным коллегиальным органом или должностным лицом. По своему усмотрению лицо, имеющее право на обжалование, может обратиться с такой жалобой либо в вышестоящий орган (к вышестоящему должностному лицу), либо непосредственно в суд. Решение суда по делу об административном взыскании обжалуется в вышестоящий суд.

В отличие от КоАП от 6 декабря 1984 года, ПИКоАП не предусматривает возможность обжалования в суде решения по делу об административном правонарушении, ранее обжалованного в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) как не вступившего в законную силу. Лицо, наделенное правом на обжалование, имеет возможность выбора направлять жалобу в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Сделав этот выбор не в пользу суда, оно лишается права на обжалование решения в суде. Такая новелла в процедуре обжалования представляется обоснованной, не ущемляющей права граждан и юридических лиц. Полагаю, она отвечает и принципу процессуальной экономии.

Нельзя не отметить, что указанное законодательное решение не согласуется с предписаниями Общей части Налогового кодекса Республики Беларусь. В части первой пункта 1 статьи 86 названного Кодекса так же, как и в ПИКоАП, предусмотрена альтернатива: жалоба на решения налоговых органов может быть подана в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу в общий или хозяйственный суд по выбору лица, обжалующего решение налогового органа. Однако в силу части второй пункта 1 статьи 86 Общей части Налогового кодекса подача жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу не исключает права на подачу жалобы в суд. Как представляется, коллизия между указанными нормами ПИКоАП и Общей части Налогового кодекса должна разрешаться в пользу применения норм ПИКоАП, поскольку последний по времени является более поздним <16>. К тому же он посвящен специальным вопросам обжалования решения должностного лица налогового органа (Министра по налогам и сборам Республики Беларусь и его заместителей, начальников инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь и их заместителей — см. часть вторую статьи 3.13 ПИКоАП) только по делу об административном правонарушении. Поэтому, как всякая специальная норма, анализируемая норма ПИКоАП имеет приоритет над общей нормой части второй пункта 1 статьи 86 Общей части Налогового кодекса.

<16> Согласно части второй статьи 71 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» в случае коллизии между нормативными правовыми актами, обладающими равной юридической силой, и если ни один из них не противоречит акту с более высокой юридической силой, действуют положения акта, принятого (изданного) позднее.

Наконец, укажем на норму пункта 5 статьи 87 Общей части Налогового кодекса, в которой предусматривается, что обжалование действий должностных лиц налогового органа, связанных с наложением административных взысканий, производится в соответствии с законодательством. По всей видимости, под законодательством имеется в виду именно законодательство об административных правонарушениях, что подтверждает сделанный выше вывод о порядке обжалования в суде решения по делу об административном правонарушении. Во избежание двусмысленностей следовало бы слово «законодательством» в анализируемой норме заменить словами «Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях».

Постановление суда, должностного лица, уполномоченных рассматривать жалобу (протест), вступает в законную силу немедленно после его вынесения (см. статью 12.10 ПИКоАП).

Правом пересматривать вступившие в законную силу постановления по делу об административном правонарушении наделены только суды. Пересмотр осуществляется по жалобе названных выше лиц либо по протесту прокурора. Но при одном условии. Такая жалоба принимается только от тех из них, которые уже обжаловали это постановление до вступления его в законную силу. При этом не важно, обжаловалось ли ранее такое постановление в суд или вышестоящему органу (вышестоящему должностному лицу). В части принесения протеста прокурора указанное ограничение не вводится.

10. Общий взгляд на Исполнительную часть ПИКоАП

Как отмечалось, Исполнительная часть ПИКоАП по объему нормативного материала является небольшой (20% от числа всех статей этого Кодекса). Она посвящена исключительно регулированию исполнения одного вида решения, принимаемого в административном процессе, а именно постановления о наложении административного взыскания (см. часть 1 статьи 1.2 и раздел IV ПИКоАП).

Между тем из ранее сказанного следует, что в административном процессе могут приниматься и такие виды постановлений, как ПОСТАНОВЛЕНИЕ о прекращении дела об административном правонарушении и ПОСТАНОВЛЕНИЕ о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности (см. пункты 2 и 3 части 1 статьи 11.10 ПИКоАП). Процедура исполнения этих видов постановлений не предусмотрена Кодексом или каким-либо другим законодательным актом республики.

Если это сознательное решение законодателя, то едва ли его можно признать удачным.

Прикиньте сами. Например, можно и нужно реализовать предписания статьи 11.9 ПИКоАП, согласно которой в постановлении по делу об административном правонарушении должен быть решен вопрос об имуществе и документах, изъятых при осуществлении административного процесса. Но кто и как будет исполнять такое решение при прекращении дела об административном правонарушении, ПИКоАП умалчивает.

Неясно, как следует исполнять нормы статьи 12.15 ПИКоАП о возврате конфискованных предметов, возврате стоимости конфискованного предмета, если невозможно вернуть этот предмет (кто будет это делать, в какие сроки, из каких источников будут осуществляться соответствующие выплаты?).

Очевидно, что оставление без ответа в ПИКоАП этих и других вопросов исполнения указанных выше постановлений вряд ли будет способствовать обеспечению прав и законных интересов участников административного процесса.

Но, оказывается, и регулирование вопросов исполнения постановлений о наложении административных взысканий в ПИКоАП является неполным, поскольку законодательство об исполнении административных взысканий состоит не только из этого Кодекса, но, как сказано в статье 14.1 ПИКоАП, и иных актов законодательства Республики Беларусь, определяющих порядок и условия исполнения административных взысканий. В Исполнительной части ПИКоАП наличествует немалое число отсылочных норм, которые, очевидно, затрудняют задачу правоприменителя (см., например, статьи 17.2, 17.3, 17.4 этого Кодекса).

Если принять во внимание сказанное, то напрашивается вывод, согласно которому с введением в действие ПИКоАП кодификацию норм, посвященных исполнению решений по делам об административных правонарушениях, принятых в административном процессе, никак НЕЛЬЗЯ ПРИЗНАТЬ ЗАВЕРШЕННОЙ. С учетом отмеченного имеются основания утверждать, что она (кодификация) прошла только первоначальную стадию.

Представляется неудачным и введение в Процессуальную часть ПИКоАП в качестве последней главы этой части Кодекса главы 13, получившей название «Исполнение постановления о наложении административного взыскания». Судя по ее наименованию и исходя из содержания имеющихся в ней норм, было бы более правильным и юридически точным поместить ее в Исполнительной части ПИКоАП.

11. Об исполнительном производстве по делам об административных правонарушениях

Исполнительная часть ПИКоАП регламентирует вопросы исполнения постановлений о наложении 9 видов административных взысканий, перечисленных в статье 6.2 КоАП от 21 апреля 2003 года:

предупреждения;
штрафа;
конфискации;
взыскания стоимости предмета административного правонарушения;
лишения специального права;
административного ареста;
лишения права заниматься определенной деятельностью;
депортации;
исправительных работ.

Наряду с этими вопросами, в последней главе Исполнительной части ПИКоАП урегулирован вопрос о порядке возмещения имущественного вреда, причиненного административным правонарушением.

В соответствии с нормами Исполнительной части ПИКоАП основные положения исполнительного производства сводятся к следующему.

Согласно статье 13.2 ПИКоАП постановление о наложении административного взыскания подлежит исполнению по истечении срока обжалования (опротестования), если жалоба (протест) не была подана в установленный срок. Исключение составляют случаи назначения административного взыскания в виде штрафа, если:

его размер согласно санкции статьи Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года не превышает двух базовых величин и он взыскивается на месте (часть первая статьи 10.3 ПИКоАП);
физическое лицо признало себя виновным в совершении административного правонарушения и выразило согласие на уплату штрафа и возмещение причиненного им вреда (штраф налагается в размере низшего предела штрафа, предусмотренного санкцией статьи Особенной части КоАП от 21 апреля 2003 года, но не ниже пяти десятых базовой величины) (часть третья статьи 10.3 ПИКоАП).

В обоих указанных случаях постановление о наложении штрафа вступает в силу с момента его вынесения.

Другими словами, основанием для исполнения административного взыскания является вступившее в законную силу постановление о наложении административного взыскания. Оно обращается к исполнению судом, органом, ведущим административный процесс, принявшим это решение.

В ПИКоАП несколько иначе решается вопрос об ОТСРОЧКЕ ИСПОЛНЕНИЯ постановления о наложении административного взыскания. Так, статья 14.7 ПИКоАП предусматривает предоставление отсрочки исполнения таких видов административных взысканий, как административный арест, депортация и штраф (для сравнения: в статье 280 КоАП от 6 декабря 1984 года называются административный арест, исправительные работы и штраф). Отсрочка может быть предоставлена тем органом или должностным лицом, которые наложили соответствующее взыскание, при наличии обстоятельств, препятствующих его исполнению. Такое решение принимается ими либо по ходатайству лица, подвергнутого административному взысканию, либо по собственной инициативе.

Впервые предусмотрена РАССРОЧКА ИСПОЛНЕНИЯ административного взыскания в виде административного ареста (до двух месяцев) и штрафа (до шести месяцев). Она применяется по ходатайству лица, подвергнутого административному взысканию.

Решение о применении отсрочки или рассрочки исполнения постановления о наложении административного взыскания оформляется посредством вынесения самостоятельного постановления, в котором указываются сроки и порядок их применения. Постановление объявляется лицу, подвергнутому административному взысканию, и направляется органу, исполняющему постановление о наложении административного взыскания. Предусматривается и отмена этих мер в случае нарушения лицом, подвергнутым административному взысканию, установленных сроков отсрочки, рассрочки или порядка их исполнения.

К числу органов и должностных лиц, исполняющих постановление о наложении административного взыскания, в зависимости от вида административного взыскания и иных обстоятельств, указанных в ПИКоАП, относятся должностные лица органа, ведущего административный процесс, вынесшие постановление (например, о наложении административного взыскания в виде штрафа), судебные исполнители общего или хозяйственного судов (например, в случае взыскания стоимости предмета административного правонарушения), уполномоченные лица органа внутренних дел (например, при конфискации огнестрельного, газового оружия и боеприпасов), должностные лица органа, выдавшего специальное разрешение (лицензию), а также иные органы и должностные лица, названные в Исполнительной части ПИКоАП.

Об ОКОНЧАНИИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА делается отметка на постановлении о наложении административного взыскания, и это постановление возвращается в суд, орган, ведущий административный процесс, вынесшие его.

Уточнен и расширен в сравнении со статьей 281 КоАП от 6 декабря 1984 года перечень оснований для ПРЕКРАЩЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ постановления о наложении административного взыскания. В силу статьи 13.4 ПИКоАП указанное решение принимается в случае:

принятия законодательного акта, устраняющего административную ответственность;
смерти лица, в отношении которого вынесено постановление;
отмены постановления;
ликвидации юридического лица, в отношении которого вынесено постановление;
обращения иностранного гражданина или лица без гражданства, в отношении которых вынесено постановление о наложении административного взыскания в виде депортации <17>, с ходатайством о признании беженцем <18> или предоставлении ему убежища в Республике Беларусь <19>.

<17> Статья 61 Закона Республики Беларусь от 3 июня 1993 года N 2339-XII «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» и Положение о порядке осуществления высылки иностранных граждан и лиц без гражданства из Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 3 февраля 2006 года N 146.

<18> Инструкция о процедуре признания беженцем в Республике Беларусь, утраты и лишения статуса беженца, утвержденная постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 19 ноября 2004 года N 258.

<19> Положение о предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Республике Беларусь, его утрате и лишении, утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 5 апреля 2006 года N 204.

Подвергнуты корректировке нормы, известные по статье 282 КоАП от 6 декабря 1984 года, регулирующие вопросы ДАВНОСТИ ИСПОЛНЕНИЯ постановления о наложении административного взыскания. Как оговорено в статье 13.6 ПИКоАП, не подлежит исполнению постановление о наложении административного взыскания, если оно не было приведено в исполнение в течение трех месяцев со дня вступления его в законную силу (в статье 282 КоАП от 6 декабря 1984 года за точку отсчета брался день вынесения этого постановления).

Предусмотрены и случаи ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ постановления о наложении административного взыскания:

до рассмотрения жалобы (протеста), когда имело место приостановление исполнения постановления в соответствии со статьей 12.6 ПИКоАП;
до истечения срока отсрочки, рассрочки, когда они применялись в соответствии со статьей 14.7 ПИКоАП.

Более подробно, с введением гарантий прав и законных интересов участников административного процесса, регламентирован процесс разрешения вопросов, связанных с исполнением постановления о наложении административного взыскания. В статье 13.7 ПИКоАП указаны органы и должностные лица, уполномоченные решать эти вопросы, впервые установлен срок, в течение которого они подлежат разрешению (три дня со дня возникновения основания для разрешения соответствующего вопроса), и лица, которые вправе участвовать при их рассмотрении (о месте и времени рассмотрения они должны быть уведомлены).

12. О предназначении приложения к ПИКоАП

Среди восьми видов мер обеспечения административного процесса, предусмотренных статьей 8.1 ПИКоАП, значится и такая мера, как наложение ареста на имущество. Эта мера процессуального принуждения связана с существенным ущемлением имущественных интересов лица, в отношении которого ведется административный процесс, поэтому законодатель предусмотрел гарантии обеспечения их законных имущественных интересов.

Одной из таких гарантий выступает норма части пятой статьи 8.7 ПИКоАП, согласно которой арест на имущество не может быть наложен на ПРЕДМЕТЫ ПЕРВОЙ НЕОБХОДИМОСТИ, перечень которых содержится в приложении к этому Кодексу.

Данный перечень, получивший название Перечня имущества, на которое не может быть наложен арест в целях обеспечения административного взыскания (далее — Перечень имущества, не подлежащего аресту), включает имущество, которое обеспечивает первостепенные, жизненно важные потребности физического лица в жилье, пище, одежде, топливе, домашней утвари и бытовой технике, инвентаре и транспортных средствах.

Перечень имущества, не подлежащего аресту, содержит не только наименование тех предметов и вещей, которые не могут быть арестованы, но и количественные и качественные характеристики, позволяющие определить в каждом конкретном случае, можно ли в их отношении применить названную меру обеспечения административного процесса (например, ПО КОЛИЧЕСТВЕННОМУ КРИТЕРИЮ допускается наложение ареста на вторую и последующие по счету коровы, второе и последующие по счету осеннее пальто, плащ или зимние пальто на каждое лицо мужского пола; ПО КАЧЕСТВЕННОМУ КРИТЕРИЮ — на любые транспортные средства, за исключением специально предназначенных для передвижения инвалидов).

Едва ли точно определять в качестве имущества международные и государственные награды и призы, которыми награждено лицо, привлеченное к административной ответственности. Тем не менее указанные награды и призы также помещены в Перечень имущества, не подлежащего аресту.

По содержанию Перечень имущества, не подлежащего аресту, мало чем отличается от Перечня имущества граждан, на которое не может быть обращено взыскание по исполнительным документам, являющегося приложением к Гражданскому процессуальному кодексу Республики Беларусь, и от Перечня имущества, не подлежащего конфискации по приговору суда, являющегося приложением к Уголовно-исполнительному кодексу Республики Беларусь.

К сожалению, в Перечне имущества, не подлежащего аресту, не нашли отражения не так давно закрепленные в законодательстве прогрессивные наработки, имеющие отношение к сфере ареста имущества. Так, в частности, было бы правильным отразить в пункте 1 Перечня имущества, не подлежащего аресту, положения части второй статьи 378 ХПК, введенные в него Законом Республики Беларусь от 22 декабря 2005 года N 76-З, в соответствии с которыми лицо, осуществившее арест жилого и (или) иного строения, направляет предложение о регистрации ареста в государственный орган, который проводит регистрацию недвижимости, а также в государственную нотариальную контору по месту нахождения строения.

ПИКоАП не содержит никаких ограничений относительно ареста имущества юридического лица. Если следовать части второй статьи 8.1 этого Кодекса, то в целях пресечения административных правонарушений, обеспечения исполнения постановлений по делу об административном правонарушении в отношении юридического лица допускается наложение ареста на принадлежащие ему любые товары, транспортные средства и иное имущество (см. абзац первый части первой и пункт 2 части второй статьи 8.1 ПИКоАП).

13. О вопросах введения в действие ПИКоАП

Проект Закона Республики Беларусь «О введении в действие Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях» принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в двух чтениях 6 декабря, одобрен Советом Республики 14 декабря 2006 года.

Этот Закон подписан Президентом Республики Беларусь 31 декабря 2006 года и получил номер 208-З (далее — Закон N 208-З).

Согласно статье 1 Закона N 208-З КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП вводятся в действие, как и планировалось, одновременно с 1 марта 2007 года.

Закон N 208-З регламентирует комплекс сложных вопросов, всегда возникающих, когда утрачивает силу один законодательный акт такого масштаба и начинает действовать другой законодательный акт или тем более два, как имеет место в рассматриваемом случае.

Так, прежде всего в рассматриваемом Законе N 208-З решен традиционный вопрос отмены ранее принятых нормативных правовых актов. Оговорено, что в связи с введением в действие названных кодексов утрачивают силу (не подлежат применению) КоАП от 6 декабря 1984 года и два названных в Законе N 208-З нормативных акта 1984 — 1985 годов, имевших отношение к введению его в действие.

Все иные нормативные правовые акты, в том числе их отдельные части, не подлежат применению с 1 марта 2007 года, если они противоречат КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП. Перечень этих актов в Законе N 208-З не приводится. Для того чтобы создать такой перечень, потребуется затратить немало времени и усилий, привлечь высококвалифицированных специалистов. Но и в этом случае нет гарантий того, что этот перечень окажется полным. Как следствие, в практике нормотворческой деятельности зачастую «уходят» от их создания.

С учетом данного обстоятельства установление того, согласуется ли норма соответствующего акта законодательства с нормами КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП, это дело факта. Рассматриваемый вопрос будет решаться в каждом конкретном случае посредством сопоставления названных норм судом, органом, ведущим административный процесс, участниками административного процесса.

Принципиально важной является норма статьи 4 Закона N 208-З, в силу которой с 1 марта 2007 года не подлежат применению нормы об административных и экономических правонарушениях, содержащиеся в:

иных, кроме КоАП и ПИКоАП, законах Республики Беларусь (например, в статье 68 Закона Республики Беларусь от 19 сентября 1996 года N 598-XIII «Об охране и использовании животного мира»; в статье 37 Закона Республики Беларусь от 15 декабря 2003 года N 258-З «О почтовой связи»);
указах Президиума Верховного Совета Республики Беларусь (например, Указ Президиума Верховного Совета Республики Беларусь от 22 апреля 1989 года N 2681-XII «Об административной ответственности за нарушение требований режима радиационной безопасности в специально ограниченной зоне радиационно-загрязненной территории»);
постановлениях Совета Министров Республики Беларусь (например, в пункте 6 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 10 ноября 1993 года N 774 «О совершенствовании мер охраны общественного порядка и борьбы с пьянством»; в подпунктах 2.3 — 2.5 пункта 2 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 1 сентября 1998 года N 1371 «О государственном надзоре за выполнением требований стандартов, обеспечением единства измерений и контроле за соблюдением правил обязательной сертификации в Республике Беларусь»);
решениях органов местного управления и самоуправления (например, в пункте 2 решения Минского областного Совета депутатов от 29 сентября 1999 года N 16 «О правилах поведения несовершеннолетних в общественных местах»; в пунктах 1 — 5 решения Минского городского Совета депутатов от 14 марта 1995 года N 419 «Аб рашэннях Мiнскага гарадскога Савета дэпутатаў па пытаннях адмiнiстрацыйных правапарушэнняў») <20>.

<20> См. подробнее о видах нарушений, влекущих административную (экономическую) ответственность: Навойчик Ю.Ф. Экономическая ответственность субъектов хозяйствования (меры воздействия) в виде штрафа; Он же. Административная ответственность, предусмотренная декретами и указами Президента Республики Беларусь, решениями областных (Минского городского) Советов депутатов и их исполнительных комитетов.

В развитие этой нормы в статьях 8 и 9 Закона N 208-З Правительству Республики Беларусь и органам местного управления и самоуправления поручается принять соответствующие меры по приведению законодательных актов в соответствие с КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП, пересмотру и отмене актов органов местного управления и самоуправления, противоречащих этим кодексам <21>.

<21> Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 28 февраля 2007 года N 252 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Беларусь по вопросам административной ответственности» // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. — 2007. — N 57. — 5/24810.

Нетрудно заметить, что в указанном выше перечне нормативных правовых актов отсутствуют законодательные акты Президента Республики Беларусь, устанавливающие административную (экономическую) ответственность. Вопрос о действии этих актов, содержащих нормы об административной (экономической) ответственности, надлежит решать следующим образом.

Если в этих актах указан срок действия таких норм, то применяется правило, сформулированное в декретах, указах Главы государства. Например, в силу пункта 10 Указа Президента Республики Беларусь от 25 августа 2006 года N 530 «О страховой деятельности» нормы пункта 5 этого Указа, предусматривающие ответственность за многочисленные нарушения, связанные со сферой осуществления страховой деятельности, утрачивают силу со дня вступления в силу КоАП от 21 апреля 2003 года.

Когда в законодательных актах Президента Республики Беларусь не оговорен срок действия норм об административной (экономической) ответственности, то они будут действовать наряду с нормами КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП, что вытекает из предписаний части 2 статьи 1.1 этих кодексов.

Хочется думать, что таких норм будет немного, поскольку в статье 8 Закона N 208-З Правительству Республики Беларусь поручено совместно с Национальным центром законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь подготовить и внести в установленном порядке на рассмотрение Главы государства предложения о признании утратившими силу нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь (их отдельных положений), устанавливающих административную и экономическую ответственность, нормы которых реализованы в КоАП от 21 апреля 2003 года и ПИКоАП. Понятно, что нормы законодательных актов Главы государства, устанавливающие административную (экономическую или финансовую) ответственность, не реализованные в этих кодексах, будут действовать параллельно с названными кодексами до того момента, пока не будут включены в них (см., например, нормы пункта 3 Декрета Президента Республики Беларусь от 16 марта 1999 года N 11 «Об упорядочении государственной регистрации и ликвидации (прекращения деятельности) субъектов хозяйствования»).

В Законе N 208-З регламентированы и вопросы сугубо прикладного характера, связанные с производством по конкретным делам об административных правонарушениях.

Так, в частности, в статье 5 Закона N 208-З определено, что ПОДЛЕЖАТ ПРЕКРАЩЕНИЮ находящиеся в производстве дела об административных правонарушениях посредством вынесения постановления о прекращении административного процесса в соответствии с требованиями статьи 9.6 ПИКоАП, если:

деяния, относительно которых ведется такое производство, не являются административными правонарушениями согласно КоАП от 21 апреля 2003 года, декретам и указам Президента Республики Беларусь (например, подлежит прекращению дело об административном правонарушении, предусмотренном статьей 165 КоАП от 6 декабря 1984 года (заведомо ложный вызов специальных служб, не повлекший принятия мер реагирования), поскольку в статье 17.6 КоАП от 21 апреля 2003 года административным правонарушением признается указанное действие только при условии, что оно повлекло принятие соответствующих мер реагирования со стороны специальных служб) (первая категория дел об административных правонарушениях);
истек срок наложения административного взыскания, установленный статьей 7.6 КоАП от 21 апреля 2003 года (вторая категория дел об административных правонарушениях).

В первую категорию дел об административных правонарушениях сведены дела, по которым административный процесс еще не завершен. Анализ материалов этих дел дает основание утверждать, что деяния, которые подлежат вменению в вину лицу, их совершившему, утратили характер административного правонарушения в связи с введением в действие КоАП от 21 апреля 2003 года, вступлением в силу соответствующих декретов или указов Президента Республики Беларусь. Вывод об отсутствии в деяниях состава административного правонарушения должен строиться на обстоятельном анализе норм нового и старого законодательных актов об административных правонарушениях и быть обоснован в постановлении о прекращении административного процесса.

Вторая категория из указанных дел об административных правонарушениях включает дела, по которым соответствующее должностное лицо приходит к заключению, что деяние сохранило характер административного правонарушения. То есть в этом случае также проводится сопоставительный анализ норм нового и старого законодательных актов об административных правонарушениях. Несмотря на то что деяние было ранее и сохранило сейчас качества административного правонарушения, лицо, его совершившее, не подлежит ответственности. Причина, по которой принимается такое решение, состоит в том, что на лицо не было наложено административное взыскание, а установленный статьей 7.6 КоАП от 21 апреля 2003 года срок, в течение которого это взыскание могло быть наложено, истек.

Также не подлежат исполнению постановления о наложении административных взысканий (применении экономических санкций), установленных законами Республики Беларусь (кроме КоАП и ПИКоАП), указами Президиума Верховного Совета Республики Беларусь, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь, решениями органов местного управления и самоуправления.

В силу статей 6 и 7 Закона N 208-З в тех случаях, когда то или иное деяние сохранило статус административного правонарушения, но его наказуемость смягчена, либо сужен круг лиц, подлежащих привлечению к административной ответственности за его совершение, либо иным образом улучшено положение лиц, совершивших такое административное правонарушение, вынесенные до 1 марта 2007 года и неисполненные постановления (решения) о наложении административных взысканий (применении экономических санкций) подлежат пересмотру. Подведомственность таких дел определяется в соответствии с ПИКоАП, декретами и указами Президента Республики Беларусь.

Если дело об административном правонарушении не было рассмотрено до 1 марта 2007 года, а его подведомственность изменена ПИКоАП, декретом или указом Главы государства, то такое дело должно быть направлено по подведомственности органам или должностным лицам, уполномоченным рассматривать их в соответствии с ПИКоАП, декретом или указом Президента Республики Беларусь.