Штраф и конфискация как виды административного взыскания

Изменения, происходящие в социальной структуре общества, курс на рыночную экономику, глубокие преобразования в политической системе прежде всего затрагивают человека, его права, свободы и обязанности. Приоритетное значение человека закреплено в национальном праве, которое ориентировано на международные стандарты в этой области.

Права человека — это мера его свободы, неотъемлемые свойства личности, зафиксированные в нормах международного и внутригосударственного права. Они обеспечивают наиболее существенные возможности развития человека, защиту его интересов.

Формирование гражданского общества непосредственно связано с проблемой создания прочных гарантий прав и свобод человека, решение которой основывается на разработке и применении действенных условий и приемов для их реализации в общественных отношениях.

Для эффективного осуществления прав и свобод человека и гражданина в реальной жизни необходим устойчивый к всевозможным нарушениям и негативным внутригосударственным воздействиям механизм гарантий их обеспечения. Такой общепризнанный универсальный механизм включает в себя несколько правозащитных уровней: межгосударственный (международный), внутригосударственный (национальный) и локальный (местный). Все три уровня гарантий обеспечения прав и свобод человека логично взаимосвязаны и тесно переплетены в правовых нормах, имеющих различную юридическую силу, установленных разными по статусу и полномочиям органами.

Среди задач, требующих решения, находится необходимость обеспечения защиты от нарушений прав и свобод, закрепленных в Конституции и отраслевом законодательстве. Многие права и свободы, будучи формально предоставленными, оказались лишенными должных социально-юридических гарантий. Здесь имеются серьезные проблемы, которые требуют практического разрешения. Особую актуальность представляют регулируемые правом отношения в связи с юридической ответственностью.

Обращение к вопросам, касающимся штрафов и конфискаций как видов административного взыскания, обусловлено рядом факторов. Прежде всего, когда применяются эти виды административного взыскания, то всегда затрагивается такое фундаментальное право, как право собственности.

Собственность как экономическая категория составляет основу любого способа производства. Ни о каком производстве не может быть и речи без наличия соответствующего ему типа собственности.

Собственность как социальное явление связана с появлением необходимости признания присвоения отдельными людьми отвоеванных у природы материальных благ. Однако до сих пор не прекращается дискуссия о том, что такое собственность. Попытка раскрыть сущность собственности и право собственности посредством естественных прирожденных свойств, которые присущи любому человеку, предпринятая французскими просветителями XVIII века, не увенчалась успехом.

Римская юриспруденция раскрывала сущность собственности и права собственности следующей формулой: plena in re potestas, что в переводе на русский язык означает «полная власть над вещью». Эта трактовка была воспринята классическими кодификациями гражданского законодательства. Для примера приведу некоторые выдержки: ст. 544 Французского гражданского кодекса определяет собственность в качестве права пользования и распоряжения вещами наиболее абсолютным образом, а параграф 903 Германского гражданского уложения под собственностью понимает право собственника распоряжаться вещью, вещами по своему личному усмотрению и отстранять других лиц от права какого бы то ни было воздействия на них.

На протяжении всей истории вплоть до нашего времени включительно владелец вещи, дома, земли имел право делать со своим имуществом все, что захочет, основной функцией владельца было содержание своей собственности в надлежащем порядке для последующего получения от нее какой-либо прибыли. По закону, договору эта обязанность может быть возложена на плечи нанимателя. Согласно закону об аренде размер арендной платы при использовании имущества в хозяйственных целях во многом зависит от того, кто берет на себя бремя капитального ремонта имущества. Мы знаем, что обычно эта обязанность возлагается на арендодателя, собственника, иным словом. В этом случае арендодатель получает от арендатора в составе арендной платы амортизационные отчисления на восстановление сдаваемого имущества. Как правило, арендатор обязан осуществлять текущий ремонт, но если стороны приходят к иному соглашению, амортизационные отчисления в качестве части арендной платы могут оставаться у арендатора.

Как известно, свобода состоит в возможности делать все, что не вредит другому. Это также можно утверждать и в отношении права собственности. Но такой подход существовал не всегда. Ранее некоторые авторы считали, что право собственности по своей природе представляет собой неограниченное право (Савиньи, Пухта, Виндшейд, Зом и др.). В современный период возобладала точка зрения тех, кто считал право собственности имеющим ограничения (Демоломб, Шершеневич, Курдиновский).

Многие справедливо считают, что установить пределы внешней свободы собственника можно пользуясь нравственными критериями, имея в виду границы между добром и злом. Установление пределов права собственности обусловлено тем, что интересы третьих лиц не должны страдать от недобросовестных действий собственника. В этом случае уместно определенное государственное регулирование в области отношений собственности, включая в некоторых случаях и конфискацию имущества, изъятие денежных средств (когда уплачивается штраф) и др.

В статье 44 Конституции говорится о том, что государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению. Собственник имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами. Неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом. Собственность, приобретенная законным способом, защищается государством. Государство поощряет и охраняет сбережения граждан, создает гарантии возврата вкладов. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества, а также согласно постановлению суда.

Особую актуальность применение законодательства об административной ответственности приобретает в связи с развитием рыночных отношений. Штраф и конфискация являются очень чувствительной мерой для предпринимателей, особенно для представителей малого и среднего бизнеса.

На сегодняшний день, по данным Минэкономики, доля малого предпринимательства в белорусском ВВП составляет 8,2 — 8,3%. В нем занято около 13% работающих белорусов. Для сравнения: в Швеции, Германии, США малый бизнес формирует 55 — 65% ВВП страны.

Число малых и средних предприятий на тысячу человек в Украине составляет 5, России — 6, Польше — 22, США — 74,2, странах ЕС — 45, в Беларуси — 3,3.

Отличительной чертой Беларуси, по мнению предпринимателей, должна стать эффективная система защиты прав собственности и независимый суд.

Причем «критически важным» представители бизнес-сообщества считают создание эффективных институтов защиты прав собственности вне зависимости от сферы деятельности, размера активов или страны их происхождения.

Как отмечается предпринимателями, «в Беларуси развита унизительная для имиджа страны сеть магазинов «Конфискат». Внутренние и внешние инвесторы боятся национализации. Права собственности ущемляются посредством десятков разных инструментов: ценообразования, нормирования затрат, доведения темпов роста производства, лицензирования, навязывания параметров производства, рекламы или условий расчетов с клиентами» <1>.

<1> Предприниматели и государство: «болевые точки» // Экономика и бизнес. — 2006. — 18 августа.

По оценкам предпринимателей бюджет и бизнес Беларуси теряют сотни миллионов долларов дохода, потому что транзитные грузы с Запада на Восток огибают нашу страну. Даже российские страховые компании отказываются страховать грузы, перемещаемые через территорию Беларуси.

Не устраивает предпринимателей и характер проверок со стороны контролирующих органов. Как отмечается, «система наказаний коммерческих организаций в Беларуси — яркое подтверждение кризиса доверия между бизнесом и властью. Чем больше размер предприятия, тем чаще проверки, больше штрафы, санкции и «добровольные» пожертвования… Штрафы и санкции часто более чем в 100 раз превышают размер доначисленных в бюджет сумм, что приводит к дестабилизации деятельности предприятий, а нередко к их ликвидации» <2>.

<2> http://news/tut.by/economics/72846/html.

Предприниматели также обращают внимание на отсутствие в белорусском законодательстве срока давности на привлечение к ответственности за налоговые нарушения, в то время как для возврата излишне взысканных с предпринимателя сумм в бюджет установлен предельный срок в один год. «Нет четкого механизма наказания контрольных органов за нанесенный бизнесу ущерб. Не указаны процедуры и сроки возмещения коммерческим организациям ущерба, нанесенного государственными структурами», — сетует местное бизнес-сообщество <3>.

<3> Там же.

В Конституции (ст. 13, 23 и др.) закреплены конституционные гарантии права собственности. Поэтому при принятии уполномоченным государственным органом решения о применении штрафа или конфискации мы имеем дело с «выходом» на конституционные нормы, что обязывает правоприменительные органы действовать таким образом, чтобы обеспечивать режим конституционной законности.

Кроме того, административное право отличается особым динамизмом. В условиях экономического развития, формирования новой социально-экономической формации, где государственной и частной формам собственности гарантируются равные условия для развития и существования, очень важно, чтобы право, и в данном случае административное право, учитывало объективные законы экономического развития.

Исследование вопросов административной ответственности и правильное применение норм, ее регулирующих, позволяет защищать права и тех лиц, которые допустили правонарушение, но имеют все основания рассчитывать на то, что меры такой ответственности будут применяться к ним в соответствии с законом.

В Республике Беларусь действует большое число различных юридически обязательных правил, которые имеют своей целью обеспечить правопорядок и должную государственную дисциплину во всех сферах жизнедеятельности общества и государства. Эти правила защищаются и административными санкциями, а их нарушение трактуется как административное правонарушение. Все административные правонарушения в зависимости от того, каким общественным отношениям причиняется вред, против чего они направлены или в какой области совершаются, систематизированы в главы Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях.

Предметом правового регулирования норм об административных правонарушениях являются общественные отношения, возникающие в связи с совершением административного правонарушения, предупреждением административных правонарушений и при защите от общественно вредных посягательств, причинении вреда при задержании физического лица, совершившего преступление или административное правонарушение.

С учетом изложенного нами и принято решение исследовать такие виды административного взыскания, как штраф и конфискация имущества.

При подготовке работы основой исследования являлся диалектический подход к анализу, системный анализ, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.

1. ПОНЯТИЯ ШТРАФА И КОНФИСКАЦИИ, ИХ ОТЛИЧИЕ ОТ ИНЫХ ВИДОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАКАЗАНИЯ

1.1. Понятия штрафа и конфискации

Исторический опыт показывает, что многие конфликты между людьми и даже государствами порождаются из-за передела собственности. Это приводит к войнам, революциям, преступлениям против личности, имущественных прав. В переходный период от одной эпохи к другой мы наблюдаем и такую ситуацию, когда происходит быстрое обогащение людей за счет несовершенства законодательства. Пример тому — Россия, где появилось много богатых людей, так, известный всем олигарх Р.Абрамович занимает шестую строчку среди богатейших людей Европы. На 2005 год его состояние составляло 17,5 млрд.долл. <4>.

<4> Европейских миллиардеров подсчитали // Известия. — 2005. — 15 ноября.

Таким образом, с одной стороны, мы имеем примеры быстрого обогащения отдельных лиц. Они, конечно, обеспокоены тем, чтобы не было процессов деприватизации. Поэтому всячески выступают за установление сроков, по истечении которых недопустим поворот назад. Например, в Украине после победы В.Ющенко на выборах в связи с продажей по заниженной цене Криворожского металлургического комбината была проведена повторная приватизация и комбинат был продан за почти 5 млрд.долл. (первоначально за 0,8 млрд.). С другой стороны, в условиях правового государства важно так регулировать отношения, чтобы защищать как интересы самого государства (а значит, и всего народа), так и отдельного собственника.

Инструментом, который позволяет находить оптимальный баланс между интересами указанных субъектов, являются нормы права, и в частности об административной ответственности.

Юридическая ответственность по своей сути предполагает вторжение в сферу прав и свобод граждан, затрагивает их интересы <5>. Поэтому здесь очень важен режим законности.

<5> Князев С.Д. Административно-правовой статус российских граждан: конституционно-правовые основы реформирования // Журн. рос. права. — 2004. — N 2. — С. 26 — 28.

Юридической основой для определения конституционности содержания административного законодательства в данной области являются статьи 13 и 44 Конституции Республики Беларусь. В ст. 13 закреплены формы собственности — государственная и частная, государственное регулирование отношений по поводу ее, а в ст. 44 закреплены гарантии права собственности. В ней предусмотрены такие правомочия собственника, как владение, пользование и распоряжение имуществом, его неприкосновенность. Важной конституционной гарантией является то, что собственность, приобретенная законным способом, защищается государством. Полагаем, что выражение «законный способ» имеет в виду не формальный смысл — «определен законом», а правовой: «является справедливым и не за счет ограбления народа».

Хотя мы полагаем, что здесь уместны сроки исковой давности. Ведь даже по уголовным делам они есть. И наконец, фундаментальной является норма ст. 44 Конституции, согласно которой принудительное отчуждение имущества допускается лишь по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества, а также согласно постановлению суда.

Что касается первого аспекта — отчуждение имущества по мотивам общественной необходимости, то здесь может быть больше вопросов относительно размера компенсации и ее заблаговременности (своевременности). Однако применительно к административному праву нас больше интересуют основания, условия и пределы действия суда. При этом обратим внимание, что Конституция допускает принудительное отчуждение имущества во имя общественной необходимости также только в судебном порядке.

Слово «штраф» происходит от немецкого «strafe», что означает денежное взыскание, меру имущественного воздействия на лиц (граждан, юридических лиц), виновных в нарушении определенных правовых норм <6>. В свою очередь, некоторые авторы определяют штраф в строгом соответствии с КоАП как денежное взыскание за правонарушение в случаях и пределах, установленных законодательством <7>.

<6> Большой толковый словарь русского языка. — Санкт-Петербург: Норинт. — 2000. — С. 1506; см. также: Юрыдычны энцыклапедычны слоўнiк. — Мiнск: Беларус. энцыкл. — 1992. — С. 595; Саввин М.Я. Административный штраф. — М.: Юрид. лит. — 1984. — С. 5.

<7> Гавриленко Д.А., Гавриленко С.Д. Административное право: учеб. пособие. — Минск: Амалфея. — 2002. — С. 263.

Таким образом, под штрафом понимается только та мера, которая выражается не в любом имущественном воздействии, а в денежном взыскании.

Согласно советскому энциклопедическому словарю, деньги — это товар, выполняющий роль всеобщего эквивалента, имущество — материальный объект гражданских прав, прежде всего права собственности <8>. Большой толковый словарь русского языка разъясняет понятие «деньги» как металлические или бумажные знаки, являющиеся мерой стоимости при купле-продаже <9>. Понятие «имущество» разъясняется как то, что находится в чьей-либо собственности, принадлежит кому-либо <10>.

<8> Советский энциклопедический словарь. — М.: Сов. энцикл. — 1998. — С. 376.

<9> Большой толковый словарь русского языка. — Санкт-Петербург: Норинт. — 2000. — С. 487.

<10> Там же.

Согласно статье 28 КоАП под конфискацией понимается конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения. Она состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь. Конфискация вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, производится независимо от того, находятся ли они в личной собственности лица, совершившего административное таможенное правонарушение. В случае если лицо, совершившее административное таможенное правонарушение, не установлено, вещи, являющиеся непосредственным объектом такого правонарушения, подлежат обращению в собственность государства по решению суда. В таком случае мы уже имеем дело не с конфискацией, а с обращением в доход государства бесхозяйного имущества. Можно, конечно, представить себе ситуацию, что собственник вдруг объявится, однако в силу доказанности совершения таможенного правонарушения и с учетом требований ст. 28 КоАП он все равно будет лишен права собственности на имущество.

Штраф и конфискация имеют много общих черт.

Однако сущность штрафа как меры административного взыскания значительно шире и не сводится только к ущемлению имущественных интересов виновного. Чтобы полностью ее раскрыть, необходимо, прежде всего, определить общие признаки, которые характерны для штрафной санкции как меры юридической ответственности вообще, как карательной административной санкции в частности. Этой мере, применяемой в связи с нарушениями в различных сферах жизни, тоже могут быть присущи определенные характерные черты.

Штраф как мера юридической ответственности или правовая карательная санкция, с точки зрения М.Я.Саввина, характеризуется: государственным принуждением; ущемлением имущественных интересов тех, к кому он применяется; единовременным взысканием <11>.

<11> Саввин М.Я. Административный штраф. — М.: Юрид. лит. — 1984. — С. 5.

В свою очередь, Н.С.Малеин выделяет следующие три признака штрафа как меры юридической ответственности: государственное принуждение, осуждение правонарушения и его субъекта, наличие неблагоприятных последствий для правонарушителя <12>.

<12> Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М.: Юрид. лит. — 1985. — С. 134.

Полагаем, что указанный Н.С.Малеиным признак осуждения правонарушения не является самостоятельным и, по существу, вытекает из такого признака, как государственное принуждение. В свою очередь, указанный М.Я.Саввиным такой признак штрафа, как единовременное взыскание, не является столь специфичным, как может показаться, в силу того, что он характерен и для других видов административного взыскания, а также других видов юридической ответственности и базируется на общеправовом принципе о недопустимости повторной ответственности за одно и то же правонарушение.

Штраф в качестве средства защиты предоставленных прав используется и в уголовном, и в административном праве. Но наложение штрафа в уголовно-правовом порядке влечет за собой судимость, а штраф как административно-правовая санкция с такими последствиями не сопряжен <13>. Вместе с тем штраф, как и конфискация, в силу того, что они являются административными взысканиями, могут влечь для определенной категории работников неблагоприятные последствия. Например, для государственного служащего, который может быть уволен с государственной службы.

<13> Теория государства и права. Под ред. Рассолова М.М., Лугина В.О., Эбзеева Б.С. — М.: ЮНИТИ. — 2000. — С. 256.

Как правовая санкция штраф применяется только в случаях виновного нарушения правовых обязанностей перед обществом и государством.

Названные свойства являются общими для штрафа, налагаемого за нарушение запретов, содержащихся в нормах различных отраслей права — уголовного, гражданского, административного.

По действующему законодательству штраф устанавливается и применяется большим кругом органов государственной власти и должностных лиц. Он может быть наложен в случае совершения административного правонарушения, в некоторых случаях — за совершение преступления, но в строго определенных процессуальных формах и размерах.

Штраф, налагаемый в административном порядке, является самостоятельной мерой административного взыскания. При этом лицу, совершившему административное правонарушение, дается отрицательная морально-политическая оценка со стороны государства и общества, что отражается в протоколе о правонарушении и в постановлении о наложении штрафа. Отсрочка либо уплата административного штрафа в рассрочку, как правило, не допускается. Штраф не может быть заменен исправительными работами.

Административному штрафу, применяемому за некоторые виды правонарушения, например за нарушение общественного порядка, присуща своя специфика. Во-первых, за все виды правонарушений, совершаемых в рассматриваемой сфере, в подавляющем большинстве случаев решение о наложении штрафа принимается единолично должностным лицом органов внутренних дел. Во-вторых, такое решение выносится, как правило, в короткие сроки и подлежит немедленному исполнению.

Наказание преследует кару, исправление, перевоспитание наказанных, предупреждение совершения новых правонарушений. Как полагает М.Я.Саввин, карательная сущность наказания состоит в страданиях, и если бы оно не причиняло их, то такое наказание было бы бессмысленным и вообще не являлось бы наказанием <14>.

<14> Саввин М.Я. Указ. работа. — С. 5.

Воспитание как цель административного штрафа предполагает наступление положительных изменений в поведении правонарушителя.

Однако не всегда административный штраф для правонарушителя является сигналом для исправления. В российских СМИ была опубликована статья «Штрафы работают на имидж Microsoft». Компания Microsoft продавала операционную систему Windows XP, включавшую в себя проигрыватель аудио- и видеофайлов, что не оставляло шансов другим разработчикам программного обеспечения получить свою долю рынка. В связи с этим на компанию был наложен штраф в 280 млн. евро. Кроме того, Еврокомиссия пригрозила компании Microsoft новыми штрафными санкциями, если Microsoft не пойдет на полное выполнение требований Еврокомиссии <15>.

<15> Известия. — 2006. — 14, 15, 16 июля.

В достижении воспитательной цели административного штрафа определяющим является формирование правовой ориентации личности, на которую влияет не только полнота информации об административно-правовой норме, направленность воздействующих факторов (процедура применения и процедура уплаты штрафа, также общественное осуждение и т.п.), но и сущность нормы.

Как известно, в законе или норме права отражаются главным образом общественные цели, не всегда соответствующие целям отдельной личности. Поэтому назначение административно-правовых норм и предусмотренных ими санкций состоит в том, чтобы каждый гражданин, и особенно правонарушитель, приобрел новые качественные суждения о ценностях права и поступал в соответствии с ними.

Штраф, воздействуя на сознание правонарушителя, способствует предупреждению новых проступков со стороны оштрафованного и других лиц. В правовой литературе такая направленность штрафа называется частным и общим предупреждением.

Частнопредупредительная цель административного штрафа достигается посредством его наложения и наступления неблагоприятных последствий для нарушителя (уплата штрафа, государственное и общественное осуждение, административная наказанность). Однако при наличии стойкой антиобщественной установки лицо не всегда удерживается от повторного правонарушения, т.е. оказалось недостаточно карательных свойств административных мер воздействия. Но и при отсутствии стойкой антиобщественной установки после применения административного штрафа нарушитель может безразлично относиться к выбору варианта поведения, и тогда вероятность противоправного поведения также не исключается.

Как уже упоминалось, согласно статье 28 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя (исключение — таможенные правонарушения). В этом плане интересно сравнить, как осуществляется конфискация по уголовному праву.

Согласно статье 61 Уголовного кодекса Республики Беларусь конфискация имущества состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства всего или части имущества, являющегося собственностью осужденного. Конфискация имущества не может назначаться в качестве дополнительного наказания к штрафу или исправительным работам. Часть шестая этой же статьи предусматривает, что независимо от категории преступления и вида наказания применяется специальная конфискация, которая состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства орудий и средств совершения преступления, принадлежащих осужденному; вещей, изъятых из оборота; имущества, приобретенного преступным путем, а также предметов, которые непосредственно связаны с преступлением.

Хотелось бы заметить, что в российском уголовном праве в 2003 году конфискация была исключена из УК, т.е. при совершении правонарушения необходимо было уплатить штраф, а, например, преступно нажитое имущество или денежные средства конфискации не подлежали, т.к. органам внутренних дел еще необходимо было доказать сам факт того, что это имущество или средства являлись нажитыми преступным путем. Несколько позднее компетентные государственные органы и должностные лица поняли, что приняли поспешное решение, поскольку с отменой конфискации имущества образовался пробел в праве. Государственная Дума Российской Федерации в первом чтении приняла соответствующий законопроект, который восстанавливает конфискацию в УК. Но во втором чтении законопроект встретил сопротивление, т.к. не было окончательно решено, какое именно имущество является преступно нажитым и соответственно подлежит конфискации <16>.

<16> См.: Пора понять, где угроза Конституции // Огонек. — 2006. — 22 — 28 мая. — С. 10.

В целом, думается, что конфисковывая предмет, который был орудием совершения правонарушения, мы лишаем нарушителя возможности повторить это действие в будущем. А подвергая штрафу правонарушителя — ущемляем его материально и надеемся тем самым, что он не будет совершать правонарушения в будущем.

Штраф и конфискация относятся к ретроспективной (негативной) ответственности, т.е. ответственности, которая наступает за уже совершенное правонарушение. Они не применимы как меры позитивной ответственности. Хотя, возможно, здесь и следовало бы предусмотреть изъятия. Например, если лицо злоупотребляет спиртными напитками, у него следовало бы не конфисковывать, а на возмездной основе изымать оружие, предназначенное для охоты. Под позитивной ответственностью понимают определенное внутреннее состояние индивида, его отношение к порученному делу, обществу, государству, коллективу, к своему поведению (в настоящем и будущем), чувству самодисциплины, сознательности <17>, внутреннее отношение субъекта права к своему долгу в части выполнения требований нормы права <18>.

<17> Малеин Н.С. Правонарушение: понятие, причины, ответственность. — М.: Юрид. лит. — 1985. — С. 130; также: Виноградов В.А. Конституционная ответственность. Вопросы теории и правовое регулирование. — М. — 2000. — 287 с.

<18> Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения советских правовых норм. Правоведение. — 1971. — N 3. — С. 50.

Как для наложения штрафа, так и для применения конфискации необходимо доказать наличие правонарушения. Надо сказать, что отношение к конфискации весьма неоднозначное, идет ли речь о конфискации в соответствии с уголовным или административным законодательством. Достаточно часто слышны возражения против, когда поступают предложения о ее введении <19>.

<19> См.: С конфискацией Вас! // Время новостей. — 2005. — 26 октября.

В СМИ совершенно справедливо подчеркивается, что из двух взаимоисключающих экономических предложений: первое — конфискационно-карательное в отношении бизнеса, второе — стимулирующее его развитие, которые часто звучат, очень важно сделать правильный выбор, что в итоге повлияет на определение экономического курса страны <20>.

<20> Амнистия с конфискацией // Время. — 2005. — 22 февраля.

Административный штраф (как и конфискация — С.Г.Василевич) направлен, по справедливому замечанию В.И.Крусса, на защиту публичных интересов. В этом отличие его от неустойки, которую должен заплатить должник кредитору <21>.

<21> Крусс В.И. Конституционные критерии юридической ответственности. Конституционное и муниципальное право. — С. 16.

Уже сам факт разграничения в КоАП видов взысканий свидетельствует об особенностях штрафа и конфискации. Действуют различные сроки для привлечения к административной ответственности в виде штрафа или конфискации. На наш взгляд, для применения конфискации эти сроки должны быть большими, т.к. бывает достаточно сложно установить, являлось имущество орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения.

При решении вопроса о порядке привлечения к ответственности существенное значение имеет разграничение видов ответственности и соответственно санкций на правовосстановительную и штрафную (карательную) <22>.

<22> Общая теория государства и права. Академический курс. — В 2 т. — Т. 2. — С. 602 — 612.

В научной литературе 60-х годов XX в. было предложено универсальное, наиболее крупное деление юридической ответственности, позволяющее систематизировать и охватить все ее виды, а именно: классификацию как меру юридической ответственности на правовосстановительную и штрафную.

В основу этой классификации положен критерий целевого предназначения каждого из указанных двух видов ответственности <23>.

<23> Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение. — Ростов-на-Дону: Эверест. — 2005. — С. 62.

По мнению одного из авторов этой классификации О.Э.Лейста, в основе деления ответственности на правовосстановительную и штрафную лежит выраженный в санкции способ правопорядка, предопределяющий порядок ее реализации. О.Э.Лейст пишет: «Для правовосстановительной ответственности существенно важно точное определение уже существующих обязанностей правонарушителя и их, в случае необходимости, принудительное осуществление» <24>.

<24> Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. — М.: Изд-во МГУ. — 1981. — С. 130.

Таким образом, если следовать теории О.Э.Лейста, то правовосстановительная ответственность связана с реализацией, в том числе принудительной, ранее не выполнявшихся требований диспозиции норм, формирующих обязанности. Как считает О.Э.Лейст, важна «правильная квалификация правонарушения, индивидуализация наказания или взыскания, реализация применяемых к правонарушителю мер принуждения, освобождение его от ответственности, когда ее цели достигнуты» <25>.

<25> Там же. С. 130.

Эту формулировку О.Э.Лейста можно дополнить выводом, что основополагающим признаком штрафной юридической ответственности является то, что она связана с применением не диспозиции правовой нормы об обязанностях, а прежде всего санкций правовых норм, предусматривающих наказание либо ограничения, лишения, правовые уроны. В этой связи штраф и конфискацию мы должны относить не к правовосстановительной, а к штрафной юридической ответственности.

Как справедливо отмечает Ж.И.Овсепян, особенность штрафных видов юридической ответственности заключается в том, что они невозможны вне деятельности уполномоченных на то государственных органов и должностных лиц и штрафная юридическая ответственность возникает с момента официального обвинения лица в совершении правонарушения, а конкретное взыскание назначается виновнику в пределах санкций <26>. Мы бы добавили, что по основаниям и в пределах, установленных законом, базирующихся на принципах правового демократического социального государства. Именно им должны соответствовать по своему содержанию законы и другие нормативные правовые акты.

<26> Овсепян Ж.И. Указ. раб. С. 63; см. также: Лейст О.Э. Указ. раб. С. 131.

1.2. Место штрафа и конфискации в системе иных мер административного взыскания

Согласно статье 22 КоАП административное взыскание является мерой ответственности и применяется к лицу, совершившему административное правонарушение.

В целом систему мер административных наказаний можно представить как внутреннее организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает комплексно-функциональное предназначение административного наказания в социальной среде <27>. Из приведенного определения вытекают основные признаки, которые раскрывают дефиницию данного образования как систему мер административных наказаний. Первый признак — общий и выражает логику системообразующих связей элементов любой системы, в том числе и административных наказаний. Виды административных наказаний как элементы системы административных наказаний объединены и находятся в объективном соединенном состоянии по определенным содержательным основаниям, которые характеризуют особенности их свойств и связей. Перечисленные в КоАП Республики Беларусь виды административных наказаний имеют большое количество общих черт, например единый порядок наложения, одни и те же цели применения; все они являются мерами административной ответственности и устанавливаются государством, правда, существует дифференциация по кругу субъектов, наделенных правом их применения, по юридическим последствиям, форме наложения (например, предупреждение может быть сделано в устной форме) и др.

<27> Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Государство и право. — N 4.

Второй признак — это структурно-иерархическое единство. Система административных наказаний является двухуровневой, т.е. простой системой, причем виды таких наказаний образуют второй уровень системы. Что касается первого уровня указанной системы, то в него включена категория административного наказания в его собирательном смысле, который формируется исходя из «сложения» признаков каждого формального вида административного наказания. Система образует собой единство в результате структурно-иерархической упорядоченности ее элементов — видов административных наказаний, определяющей их функциональные зависимости и взаимодействие. Административные взыскания, входящие в рассматриваемую систему, являются именно наказаниями, т.е. мерами ответственности за совершение административного правонарушения. В этой связи подчеркнем, что ни система в целом, ни один из составляющих ее элементов — видов административных наказаний не могут определяться иным путем, вне административного — деликтного регулирования. Сама же система наказаний построена посредством расположения различных видов таких наказаний в определенном сравнительном порядке: в зависимости от степени их суровости. «Подобно тому, как это сделано в уголовном и трудовом праве, — пишет Д.Н.Бахрах, — в Кодексе об административных правонарушениях перечень дан в определенной последовательности: от менее суровых к более суровым. Иными словами законодатель сконструировал «лестницу наказаний», которая будет учитываться и законодательными органами, и многочисленными должностными лицами, которые будут налагать такие санкции <28>. Можно согласиться с мнением Д.Н.Бахраха о том, что в КоАП перечень административных взысканий дан от менее суровых к более суровым. Однако эта оценка имеет объективный характер. Что же касается субъективной стороны, то часто правонарушитель отдал бы предпочтение, например, административному аресту (его максимум составляет 15 суток), а не административному штрафу, размер которого может составлять несколько сот тысяч рублей. По крайней мере, такие случаи, когда правонарушители высказывали соответствующие пожелания, известны.

<28> Комментарий к Кодексу об административных правонарушениях Российской Федерации. Под общ. ред. Э.Н.Ренова. М. — 2002.

Статья 23 КоАП предусматривает виды административных взысканий, которые могут быть применены за совершение административных правонарушений.

Действующий Кодекс об административных правонарушениях Республики Беларусь закрепляет девять видов административных взысканий, к числу которых относятся: предупреждение, представляющее собой специально выраженную отрицательную оценку поведения нарушителя со стороны государства, — оно применяется к лицам, впервые совершившим малозначительные правонарушения; штраф — денежное взыскание, налагаемое за административное правонарушение в случаях и пределах, установленных законодательством; возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, — состоит в его принудительном изъятии и последующей реализации с передачей вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов, связанных с реализацией изъятого имущества. Конфискация предметов, явившихся орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этих предметов в собственность государства. Следует заметить, что конфискован может быть лишь соответствующий предмет, а не вообще имущество, что отличает эту административную меру от меры уголовного наказания. Лишение специального права, предоставленного данному гражданину, относится к числу основных административных взысканий. В числе взысканий в Кодексе об административных правонарушениях называются такие, как лишение специального права управления транспортным средством и права охоты.

Взыскание стоимости товаров и транспортных средств, явившихся непосредственными объектами административного правонарушения, состоит в принудительном изъятии и обращении в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость этих товаров и транспортных средств, под которой понимается регулируемая цена, если таковая на эти предметы установлена, а в других случаях — свободная цена на день выявления правонарушения.

Исправительные работы применяются на срок от 15 дней до двух месяцев с отбыванием их по месту постоянной работы лица, совершившего административное правонарушение, и с удержанием до 20% его заработка в доход государства.

Учитывая, что эта мера назначается судом, ее существование в законодательстве правомерно и не противоречит нормам международного права о запрете принудительного труда и, в частности, Международному пакту о гражданских и политических правах.

Административный арест устанавливается на срок до 15 суток и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений.

Выдворение за пределы Республики Беларусь иностранных граждан и лиц без гражданства состоит в принудительном и контролируемом перемещении через государственную границу за пределы страны, а в случаях, предусмотренных законодательством, — в самостоятельном неконтролируемом выезде выдворяемых из Беларуси. Следует заметить, что это взыскание может применяться только к иностранным гражданам и лицам без гражданства <29>.

<29> Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 25 октября 1999 г. N 1653 «Об утверждении Положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» // Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. — 1999. — N 30. — С. 885.

В свою очередь, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет восемь видов административных наказаний, которые несколько отличаются от закрепленных в белорусском Кодексе об административных правонарушениях. В Российской Федерации применяется такой вид административного наказания, как дисквалификация, которая заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в Совет директоров, осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации. Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей и устанавливается на срок от 6 месяцев до трех лет (ст. 3.11 КоАП) <30>.

<30> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. II издание. Государственный университет. — Высшая школа экономики. — М. — 2005. — С. 636.

Было бы полезно предусмотреть и в нашем законодательстве такую норму, которую следовало бы применять при систематическом нарушении административного законодательства, когда другие меры не оказали воздействия, а по характеру деятельности виновного лица эта мера может дать эффект.

Хотелось бы заметить, что в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации отсутствуют такие виды административных наказаний, как исправительные работы и взыскание стоимости товаров и транспортных средств, явившихся непосредственно объектами административного правонарушения.

Описав виды и систему мер административных взысканий, хотелось бы более детально рассмотреть непосредственное отличие штрафа и конфискации от иных видов административного взыскания и высказать свою точку зрения по этому вопросу.

Как показывает анализ, штраф — это универсальный вид взыскания, который предусмотрен, по сути, за все виды административных правонарушений. Законодатель не стремится к уменьшению доли штрафа в общей системе административных взысканий. Если сравнивать Уголовный кодекс с КоАП, то в первом за то или иное противоправное действие предусмотрено несколько возможных альтернативных видов наказания, в том числе и штраф.

В Кодексе об административных правонарушениях эта альтернатива сужена. В то же время имеется ряд предпосылок, которые характеризуют штраф как наиболее предпочтительный вид взыскания.

Налагая штраф, государство наказывает правонарушителя, достигает цели его исправления и предупреждения правонарушений как со стороны нарушителя, так и со стороны других лиц в будущем, пополняет бюджет и не несет расходов по исполнению этого вида взыскания. В то же время для теории и практики имеет важное значение решение вопроса о предельных размерах штрафов. Объективной основой для правового решения данной проблемы является следование принципу соразмерности наказания тяжести совершенного правонарушения.

В определенной мере указанный принцип реализован в части седьмой статьи 4.2 нового КоАП, согласно которой административная ответственность должна быть справедливой и гуманной, то есть административное взыскание должно назначаться с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, личности физического лица, совершившего административное правонарушение.

В свою очередь, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, имеет ряд негативных аспектов, и прежде всего в том, что имущество изымается из владения. При этом государство должно им своевременно и разумно распорядиться, что не всегда удается: известны примеры, когда скоропортящиеся продукты приходили в негодность и их не успевали продать.

В случае конфискации предмета, явившегося непосредственным объектом административного правонарушения или орудием совершения правонарушения, необходимо выяснить, находится ли этот предмет в собственности правонарушителя или нет. Если нет, то конфискацией этого предмета причиняется ущерб реальному собственнику. А этого не должно быть, поскольку настоящий собственник вещи при отсутствии вины фактически лишается собственности. Это противоречит положению, закрепленному в статье 44 Конституции, о том, что собственность, приобретенная законным способом, защищается государством.

На практике очень часто возникают такого рода вопросы относительно конфискации имущества, которое не находилось в собственности правонарушителя, или конфискации, вызванной неверной трактовкой некоторых актов законодательства. Так, в связи с незаконной практикой судов в другие органы государственной власти, в том числе в Конституционный Суд, поступали обращения физических и юридических лиц, связанные с конфискацией транспортных средств, которые являлись орудием правонарушения, но не принадлежали лицам, их совершившим. Правовая обоснованность таких решений вызывала возражения у органов прокуратуры и в определенной степени порождала недоверие инвесторов к действующему законодательству.

Так, в Конституционный Суд обратился генеральный директор одного из иностранных частных унитарных транспортно-экспедиционных предприятий Г., который сообщил следующее. 4 июля 2001 г. водитель предприятия Л. был задержан сотрудниками инспекции Государственного налогового комитета по Добрушскому району Гомельской области при ввозе с территории Российской Федерации на принадлежащем предприятию автомобиле сигарет импортного производства в количестве 150000 штук. Акцизных марок и каких-либо сопроводительных документов на товар в наличии не оказалось. За данное административное правонарушение судом Добрушского района Л. подвергнут штрафу в размере 300000 рублей. Сигареты и автомобиль «МАЗ» с прицепом конфискованы в доход государства.

Автор обращения не согласен с постановлением судьи в части конфискации транспортного средства, так как Л. совершил правонарушение самовольно с использованием не принадлежащего ему автомобиля.

Администрация ИП «Вестерн-Сервис» обжаловала упомянутое постановление в вышестоящие судебные инстанции и органы прокуратуры.

Прокуратура Гомельской области и Прокуратура Республики Беларусь признали доводы, изложенные в жалобах, обоснованными и направили протесты по делу об административном правонарушении в отношении Л., но они были оставлены без удовлетворения постановлениями председателя Гомельского областного суда от 7 сентября 2001 г. и Председателя Верховного Суда Республики Беларусь от 8 октября 2001 г.

Такое положение стало возможным из-за различной трактовки указанными органами содержания подпункта 1.12 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового из непищевого сырья и табачных изделий», в котором предусмотрено: перевозка по территории Республики Беларусь спирта этилового, произведенного из всех видов сырья (более 10 литров), алкогольной продукции (более 10 литров) и табачных изделий (более 1 тыс. сигарет), не имеющих акцизных марок, специальных знаков или сопроводительных документов, подтверждающих легальность ввоза или производства указанных спирта, продукции и изделий, — влечет наложение штрафа: на граждан — в размере от 20 до 100 минимальных заработных плат с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации соответствующих транспортных средств, используемых для их перевозки; на должностных лиц или индивидуальных предпринимателей — в размере от 50 до 200 минимальных заработных плат с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации соответствующих транспортных средств, используемых для их перевозки.

Как следует из постановления Верховного Суда Республики Беларусь от 8 октября 2001 г., суды считают, что подп. 1.12 Декрета предусматривает конфискацию транспортных средств, используемых для перевозки табачных изделий и спиртосодержащей продукции, независимо от того, в чьей собственности они находятся.

Из протеста Прокуратуры Республики Беларусь от 26 сентября 2001 г. N 7/Зд-2001 усматривается иная правовая позиция. Прокуратура полагает, что судами было допущено нарушение подп. 2.3 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 <31>, которым установлено, что производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных данным Декретом, осуществляется в соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. Согласно статьям 23 и 28 названного Кодекса конфискация является одним из административных взысканий за совершение административных правонарушений. Поэтому предмет, являющийся орудием совершения административного правонарушения, может быть конфискован лишь в случае, если он находится в собственности нарушителя.

<31> Декрет Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 «О дополнительных мерах по государственному регулированию производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции, спирта этилового из непищевого сырья и табачных изделий».

Конституционный Суд признал позицию органов прокуратуры более обоснованной, о чем свидетельствует системное толкование подп. 1.12 Декрета. Санкция этой нормы гласит, что на граждан и должностных лиц может быть наложен штраф с конфискацией перевозимых спирта, продукции и изделий, а также с конфискацией или без конфискации транспортных средств, используемых для их перевозки.

В части второй подп. 2.3 указанного Декрета установлено, что производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Декретом, осуществляется в соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях.

В качестве административного взыскания КоАП предусматривает конфискацию предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения.

В статье 28 КоАП содержатся общие положения, касающиеся содержания, характера и порядка применения данного вида административного взыскания. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами СССР.

Указанное положение статьи 28 КоАП, редакция которой принималась еще в период существования СССР, в целом не противоречит статье 44 Конституции Республики Беларусь, гарантирующей каждому право собственности, неприкосновенность которой охраняется законом. Однако это положение в судебной практике понимается так, что оно может быть применено лишь в случаях, «если иное не предусмотрено законом». Вместе с тем Конституционный Суд считает, что ссылка на законодательные акты СССР, ныне в Республике Беларусь не действующие, фактически утратила правовой смысл. Что касается иных актов законодательства, действующих в республике, то ни в одном из них не предусматривается возможность конфискации транспортного средства, не принадлежащего на праве собственности правонарушителю, как орудия совершения административного правонарушения. Более того, в подпункте 1.12 Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 предусматривается альтернативная санкция в части конфискации транспортных средств, используемых для перевозки запрещенных предметов, что предоставляет суду право выбора, применить или не применить указанную меру административного взыскания.

В санкциях статей Особенной части КоАП предусматриваются виды административных взысканий, подлежащих применению за то или иное административное правонарушение. Применяя в каждом конкретном случае такие санкции, суды и другие органы, уполномоченные привлекать лиц к административной ответственности, должны руководствоваться общими положениями, установленными в Общей части КоАП, применительно к той или иной мере административного взыскания. Это относится и к тем случаям, когда меры административного взыскания предусматриваются санкциями норм, содержащихся в других актах законодательства, в которых, в частности, не предусматривается возможность конфискации транспортных средств, независимо от того, кому они принадлежат на праве собственности.

Конституционный Суд отметил, что складывающаяся практика по конфискации орудий административных правонарушений, не принадлежащих на праве собственности правонарушителям, противоречит статье 44 Конституции, гарантирующей каждому право собственности и его защиту государством, положениям статей 22, 23 КоАП, устанавливающим цели и виды административных взысканий, подлежащих применению лишь за совершение административного правонарушения, а также общеправовому принципу личной виновной ответственности, исключающему привлечение к таковой лиц, не виновных в совершении правонарушения.

Преодолению указанных противоречий в правоприменительной практике, по мнению Конституционного Суда, могло бы способствовать официальное разъяснение норм Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 по изложенному вопросу.

К сожалению, официального толкования норм Декрета Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 не было дано. Однако Декретом Президента Республики Беларусь от 18 декабря 2002 г. N 30 «О государственном регулировании производства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и этилового спирта» Декрет Президента Республики Беларусь от 3 августа 1999 г. N 31 признан утратившим силу.

Кроме того, можно отметить, что практика принятия судами решений о конфискации автомобилей изменена в позитивную сторону. Так, в постановлении первого заместителя Председателя Верховного Суда Республики Беларусь по административному делу указано, что, вынося решение о конфискации автомобиля, судья не выяснил, находился ли на момент совершения правонарушения указанный автомобиль в собственности лица, привлекаемого к административной ответственности, что имеет существенное значение для правильного разрешения дела.

Постановлением судьи суда Лельчицкого района К. привлечен к административной ответственности и на основании ч. 1 ст. 154 КоАП подвергнут административному взысканию в виде штрафа в доход государства на сумму 300000 руб. с конфискацией транспортного средства — автомобиля «Мерседес-Бенц-207».

К. признан виновным в осуществлении предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), выразившейся в оказании услуг индивидуальному предпринимателю Б. по перевозке грузов и пассажиров на указанном выше автомобиле.

Первый заместитель Председателя Верховного Суда 20 июня 2003 г. отменил постановление и дело направил на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Согласно ст. 28 КоАП конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя, если иное не предусмотрено законодательными актами.

Как видно из материалов дела, принимая решение о конфискации автомобиля, судья не выяснил, находился ли на момент совершения правонарушения указанный автомобиль в собственности лица, привлекаемого к административной ответственности.

Вследствие ненадлежащего выяснения указанного обстоятельства постановление судьи подлежит отмене с направлением дела на новое судебное рассмотрение <32>.

<32> Судовы веснiк. — 2003. — N 4. — С. 32.

Другой достаточно интересной и важной для практики является проблема правомерности конфискации имущества, принадлежащего добросовестному приобретателю. В 2005 году Конституционный Суд вынес несколько решений на этот счет. В частности, к нему обращались Белорусская кофейная компания, СООО «Белпримстрой», ООО «Барсервис-2002» и др.

Изучив представленные заявителями материалы, проанализировав соответствующие положения Конституции, Гражданского кодекса, Таможенного кодекса, Кодекса об административных правонарушениях, других нормативных правовых актов Республики Беларусь, Конституционный Суд установил следующее.

Согласно статье 44 Конституции государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению (часть первая); неприкосновенность собственности охраняется законом (часть вторая); собственность, приобретенная законным способом, защищается государством (часть третья). По смыслу данной статьи Конституции конституционные гарантии права собственности предоставляются в отношении любого имущества, которое приобретено на законных основаниях.

В соответствии со статьей 244 Гражданского кодекса в случаях, предусмотренных законодательными актами, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения.

Конфискация имущества за совершение административного таможенного правонарушения согласно статье 28 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях применяется к лицу, совершившему данное правонарушение. В случае если лицо, совершившее административное таможенное правонарушение, не установлено, вещи, являющиеся непосредственным объектом такого правонарушения, подлежат обращению в собственность государства.

В соответствии со статьями 8, 22 КоАП административное взыскание применяется к лицу, совершившему административное правонарушение. Возможность применения конфискации имущества к лицу, административного правонарушения не совершавшему и приобретшему на законном основании имущество, режим которого был изменен прежним владельцем вопреки требованиям законодательства, КоАП не предусматривает.

Что самое интересное: известен случай, когда конфискованное в последующем имущество до этого было приобретено на торгах, проведенных хозяйственным судом. Проведенные торги не признаны недействительными.

Руководствуясь статьями 40, 59 Конституции, статьями 7, 36 Закона «О Конституционном Суде Республики Беларусь», Конституционный Суд направил обращение совместного общества с ограниченной ответственностью «Белорусская кофейная компания» для рассмотрения и принятия мер в соответствии с законодательством в Прокуратуру Республики Беларусь.

Прокуратура Республики Беларусь полностью поддержала позицию Конституционного Суда. Однако, к сожалению, принесенные ею протесты на состоявшиеся судебные постановления остались без удовлетворения. В послании Конституционного Суда «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2005 году» от 1 февраля 2006 г. также обращено внимание на необходимость изменения существующей судебной практики конфискации имущества, которое оказалось ввезенным на территорию Республики Беларусь с нарушением таможенных и иных правил. Это часто происходит из-за того, что в действующем законодательстве четко не определен перечень документов, при наличии которых совершается договор купли-продажи <33>. В настоящее время по поручению Главы государства Правительство готовит нормативный правовой акт, в котором были бы более полно защищены права добросовестного приобретателя имущества.

<33> Народная газета. — 2006. — 16 февраля.

В частности, для регулирования отношений, связанных с конфискацией товаров у добросовестных приобретателей — юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за совершенные административные таможенные правонарушения, предлагается установить обязательное указание в товаротранспортных накладных на импортные товары номеров деклараций (грузовых таможенных деклараций), по которым данные товары были выпущены в свободное обращение на территории Республики Беларусь.

При этом регулирование будет осуществляться в отношении всех товаров, перемещаемых через таможенную границу Республики Беларусь.

При последующей перепродаже ввезенного товара на территории Республики Беларусь у каждого следующего покупателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя) в товаротранспортной накладной указывается соответствующий номер грузовой таможенной декларации, по которой данные товары были ввезены на таможенную территорию Республики Беларусь.

Покупатель (юридическое лицо или индивидуальный предприниматель) вправе потребовать у продавца копию товаротранспортной накладной с указанным номером грузовой таможенной декларации, по которой данные товары были ввезены на таможенную территорию Республики Беларусь, заверенную руководителем юридического лица или индивидуальным предпринимателем (продавцом).

Покупатель — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель вправе обратиться в таможенные органы с запросом о том, действительно ли товар, который он планирует приобрести (приобрел), выпущен в свободное обращение на территории Республики Беларусь. Запрос может быть сформирован и направлен в таможенные органы в электронном виде.

При этом в запросе должны содержаться сведения о наименовании и количестве товара, планируемого субъектом к приобретению, о продавце и покупателе, а также номера грузовых таможенных деклараций, по которым товар был ввезен на таможенную территорию Республики Беларусь. Это позволит таможенным органам отслеживать попытки реализовать товары, не прошедшие таможенное оформление, а также попытки реализовать большее количество товаров, чем было заявлено в грузовой таможенной декларации (при поступлении нескольких различных запросов в отношении одной и той же декларации).

Юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие копию товаротранспортной накладной с номером грузовой таможенной декларации, а также ответ таможенного органа на указанный выше запрос о выпуске товара в свободное обращение на таможенной территории Республики Беларусь, освобождаются от конфискации у них такого товара, если впоследствии выяснится, что он явился орудием совершения или непосредственным объектом административного таможенного правонарушения.

Таким образом, государство, декларируя в Основном Законе защиту собственности, вместе с тем считает возможным лишить собственника его имущества в соответствии с законом.

Мы уже отмечали, что установление и применение мер ответственности не может носить произвольный характер. Отраслевое законодательство, базируясь на Конституции, должно ориентироваться на ее принципы как основополагающие, руководящие идеи. «Открывать» эти принципы и внедрять их в практику (нормотворческую и правоприменительную) — задача юридической науки.

2. ПРАВОВЫЕ ПРИНЦИПЫ КАК ОСНОВА ПРИМЕНЕНИЯ ШТРАФНЫХ САНКЦИЙ И КОНФИСКАЦИИ

Применение штрафов и конфискации должно базироваться на общеправовых принципах.

Нормотворчество и правоприменительная практика не могут быть результатом субъективного усмотрения. Какой-либо волюнтаризм здесь недопустим. Нормотворческие органы и, прежде всего, законодатель, который «задает тон» уровню правового регулирования, должны основывать свои юридические акты на объективно существующих критериях. Ими выступают принципы права.

Законодательный процесс можно рассматривать как способ упорядочения и стабилизации существования самого общества, направленный на формирование социально необходимых отношений между людьми и их коллективными образованиями <34>.

<34> См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М.: Юристъ. — 1996. — С. 31.

Указанная цель законотворчества может быть достигнута путем принятия своевременных и качественных законов.

В настоящее время процедура создания нового закона предполагает соблюдение достаточно широкого спектра правовых требований, основная задача которых состоит в том, чтобы не допустить появления в правовой системе государства некачественных, неэффективных, а порой и не отвечающих потребностям времени правовых актов. Именно правовым принципам принадлежит существенная роль в формировании самих правовых предписаний, отражающих объективную потребность общества в правовых регуляторах.

Как справедливо отмечают В.Г.Румянцева и Ю.Е.Ширяев, следование принципам помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц <35>.

<35> Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Понятие принципа права в контексте законотворческого процесса // История государства и права. — 2006. — N 8. — С. 4.

Обращение к рассматриваемому вопросу невозможно без анализа содержания понятийного аппарата юридической категории «принцип права».

В этой связи уместно будет обратить внимание на историческую оценку принципов А.Л.Кононовым. Он считает, что «понятие принципов права в советской правовой доктрине существовало главным образом как теоретическое, предельно идеологизированное. По сути, под принципами понимались не столько правовые, сколько политические идеи, которым отводилась лишь роль некоего ориентира для законодателя и правовой политики. Исключительно позитивистское понимание права не придавало принципам значения самостоятельных источников права, выводило их из законодательных норм, и уже в силу этого понимания они не могли служить критерием оценки этих норм, как, впрочем, не допускалась и сама эта оценка. Даже закрепленные в предельно обобщенной форме в основах отраслевого законодательства и в конституциях принципы никогда не действовали напрямую, не применялись непосредственно судами и иными органами» <36>.

<36> Кононов А.Л. Об общих принципах права во французской и бельгийской судебной практике по административным делам // Государство и право. — 2001. — N 3. — С. 82.

Важно подчеркнуть, что общие принципы заняли важное место в административной практике ряда стран, например Франции и Бельгии. «Они успешно заполняли лакуны писаного права, помогали в его толковании, давали дополнительную защиту гражданам от административного произвола. В своем утверждении общие принципы претерпели определенную эволюцию. В первое время они не были концептуализированы и еще поддерживалась видимость их генетической связи с позитивным правом. Они выводились из текстов законов и регламентов, а когда этого оказывалось недостаточно, то и из неопределенного «духа законов», играли лишь дополнительную роль и по своей силе не признавались выше закона. Судебная практика постепенно устанавливала отношение административных властей к общим принципам не как к рекомендациям или благим пожеланиям, но как к законодательным требованиям, признавала в некоторых из них конституционную значимость, значительно обогащала их конкретное содержание. Опираясь, например, в конкретных делах на такие конституционные принципы, как разделение властей, принцип равенства, принцип законности, суды утверждали, что они раскрывают нечто большее, чем это могло бы быть сформулировано в каждом из соответствующих положений конституционного текста» <37>.

<37> Кононов А.Л. Указ. работа. — С. 83.

Принципы права — это основополагающие начала, отправные положения, руководящие идеи, характеризующие сущность права, его содержание и назначение в обществе <38>. По мнению Керимова Д.А., они являются историческим опытом человечества и воплощают в себе представления о справедливости, гуманности, организации и порядке общественной жизнедеятельности <39>. Другие авторы принципы права определяют как основные, исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности общественной жизни. Они аккумулируют в себе наиболее характерные черты права, определяют его юридическую природу <40>. Как отмечает В.Н.Хропанюк, принципы права являются своего рода арматурой правовой системы государства, выступают в качестве стержня правовых норм, и в этом проявляется их особая значимость; исполнение права означает реализацию присущих ему принципов. Поэтому Хропанюк В.Н. полагает важным, разрешая конкретные юридические проблемы, руководствоваться и знать принципы, заложенные в праве <41>.

<38> Вишневский А.Ф., Горбаток Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. — Минск: Тесей. — 1999; см. также: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3 т. — СПб. — 1875 — 1883; Ильин И.А. Теория права и государства. — М. — 2003; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М. — 1996. — С. 115.

<39> Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. — Т. 1. Социология права. — М.: Современ. гуманитар. ун-т. — 2001. — С. 119.

<40> Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М.: Омега-Л. — 2003. — С. 215; см. также: Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Указ. работа.

<41> Хропанюк В.Н. Указ. работа. — С. 215 — 216.

Существуют два основных подхода к определению значения принципов. Одни авторы считают, что принципы права действуют в сфере нормотворчества и практике применения законодательства <42>.

<42> Спасов Б. Закон и его толкование. — М.: Наука. — 1986. — С. 205 — 213.

Другие авторы придерживаются мнения, согласно которому принципы, как основополагающие идеи, должны получить официальное закрепление в нормах законодательства <43>. Вместе с тем нам импонирует взгляд тех ученых, которые делают следующий вывод: принципами права являются не только те, которые закреплены в законодательстве и иных источниках права, но и основополагающие идеи правосознания, получившие общее признание в деятельности законодательных органов, органов правосудия, даже несмотря на отсутствие их формальной фиксации в позитивном праве <44>.

<43> Смирнов О.В. Основные принципы советского трудового права. — М.: Юрид. лит. — 1977. — С. 15, 25, 33.

<44> Румянцева В.Г., Ширяев Ю.Е. Указ. работа. — С. 5.

Необходимо отметить, что в зависимости от того, на какую область распространяются те или иные принципы, они делятся на: общие, отраслевые и межотраслевые.

Большинство правоведов полагает, что принципы права носят объективный характер, т.е. не могут быть результатом субъективных суждений.

Поэтому законодательство — результат не субъективного усмотрения, а отражение объективных процессов. Мы поддерживаем точку зрения Г.В.Мальцева, отстаивавшего идею о принадлежности экономических законов и законов права, т.е. правовых принципов, к сфере объективных закономерностей социального развития <45>.

<45> См.: Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. — М. — 1977. — С. 241.

При этом следует иметь в виду, что «наука лишь выявляет, обосновывает, изучает и систематизирует их. Она не «придумывает», а «открывает» заложенные в праве принципы, показывает их роль, значение, содержание и функционирование» <46>.

<46> Теория государства и права: курс лекций / Под ред. Н.И.Матузова и А.В.Малько. — М.: Юристъ. — 1997. — С. 145 — 150.

Правовые принципы имеют базовое значение для развития экономических отношений, в том числе и тогда, когда речь идет о применении государством имущественных санкций к гражданину или субъекту хозяйствования. Штраф, конфискацию, другие меры административной ответственности изначально недопустимо устанавливать произвольно, т.е. нормотворческие органы должны основывать свою деятельность как на принципах правового, демократического, социального государства, так и на отраслевых принципах, в частности, административного права.

Как отмечает профессор Василевич Г.А., конституционные принципы представляют собой каркас всей правовой системы.

Объективными по своей сущности является большинство конституционных принципов.

Конституционные принципы не изобретаются людьми, они ими обнаруживаются, как и всякие объективно существующие законы — естественные, экономические.

«В сущности, одна и та же реальная связь в обществе может быть часто охарактеризована и как экономическая, и как правовая. Познать экономический закон, — считает Г.В.Мальцев, — и закон права — это не два различных акта. Всякое научно добросовестное и точное исследование экономических требований общественного развития предполагает познание имманентных им юридических императивов, попытку сформулировать соответствующий данной ситуации закон права» <47>.

<47> См.: Мальцев Г.В. Указ. работа. — С. 241.

Объективная природа таких конституционных принципов, как свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свобода экономической деятельности, единство экономического пространства, очевидна. Их отсутствие в Конституции не позволило бы создать рыночную экономику.

Если в Конституции не закреплены в качестве принципов свобода договора, неприкосновенность частной собственности, свобода передвижения, то в обществе не смогут функционировать экономические законы.

Таким образом, любая правовая система базируется на характеризующих ее принципах.

В Германии, например, судья вряд ли рискнет положить в основу решения по конкретному делу только конституционный принцип. Иная ситуация в США, где судьи применяют конституционные принципы более решительно. Именно поэтому правообразующая, регулятивная функция суда в США более развита, наглядным проявлением чего является откровенное признание прецедентного права. Т.К.Хартли вообще считает, что ссылка суда на общие принципы права представляет собой маскировку открытого судебного нормотворчества <48>.

<48> Хартли Т.К. Основы права европейского сообщества. — М. — 1998. — С. 143.

Каждый принцип имеет свое нормативное содержание. Приведем несколько примеров:

1. Принцип равенства. С равным следует обходиться равным образом, с неравным — неравным. Любой вид дискриминации запрещен.
2. Принцип соразмерности — один из наиболее важных принципов. Любое вмешательство в свободу действий гражданина допустимо настолько, насколько это необходимо в рамках цели, преследуемой в публичных интересах. Мера ограничения должна быть наименее обременительной из тех, которые позволяют достигнуть поставленную цель. Если существует менее обременительная мера, то должна применяться именно она.
3. Принцип запрета бессмысленного применения права. Норма, которая в данной конкретной ситуации утрачивает смысл, не подлежит применению <49>.

<49> См.: Баландин А.А. Современное законодательство и проблемы обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина во внутригосударственном законодательстве // Миграционное право. — 2006. — N 1. — С. 30.

Физические лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Юридические лица, привлекаемые к административной ответственности, равны перед законом и подлежат административной ответственности независимо от формы собственности, места нахождения, организационно-правовой формы и подчиненности, а также других обстоятельств.

Каждое физическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения, а также юридическое лицо, вина которого по отношению к совершенному административному правонарушению установлена, подлежит привлечению к административной ответственности. В газете «Советская Белоруссия» была опубликована статья «Не все стриги, что растет», в которой, на мой взгляд, подмечен интересный факт. Работники милиции, не уточнив, какие цветы занесены в Красную книгу, штрафовали граждан за то, что они собирали ландыши. Выяснив позже, что ландышей в Красной книге нет, работники милиции вынуждены были признать недействительными протоколы об административных правонарушениях по статье 70 КоАП. Граждане были незаконно привлечены к ответственности, ибо необходимо было штрафовать не за сбор этих цветов, а за реализацию их, что многие и делали, занимаясь реализацией без государственной регистрации.

Лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Административная ответственность должна быть справедливой и гуманной, то есть административное взыскание должно назначаться с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, личности физического лица, совершившего административное правонарушение. По мнению Председателя Конституционного Суда России В.Д.Зорькина, принцип правовой справедливости является основой для деятельности всех судов. Он включает принцип равенства всех перед законом, соразмерность наказания преступлению <50>.

<50> В Конституции есть все // Наша власть: дела и лица. — 2005. — 12(58).

Физическому лицу, совершившему административное правонарушение, должно быть назначено административное взыскание, необходимое и достаточное для его воспитания. Административное взыскание не имеет своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий.

Административное взыскание, налагаемое на юридическое лицо и индивидуального предпринимателя, не имеет целью причинение вреда их деловой репутации. Хотя для компании «Microsoft» административные взыскания в виде штрафа, как уже отмечалось, не только не причиняют вреда деловой репутации, а наоборот, работают в интересах компании и на компанию <51>.

<51> Известия. — 2006. — 14, 15, 16 июля.

Принцип законности — основополагающий принцип административного права. Общая идея законности означает, что управление и администрирование должно осуществляться в соответствии с условиями законов, в рамках которых оно функционирует. Институты управления и администрирования не являются природными институтами, которые вошли в общество, вооруженные набором полномочий или привилегий. Они — полностью творение человеческих усилий, обладающие только теми полномочиями и выполняющие только те функции, которые возложены на них членами общества.

Закон (используя самый широкий смысл этого термина), включая Конституцию, является инструментом, с помощью которого общество создает институты управления и администрирования и определяет объем их полномочий и власти. Если какой-то институт претендует на действия, не санкционированные законом, или если он выходит за пределы вверенных ему полномочий, такие действия будут незаконными. Незаконные действия неправомерны, не создают позитивных правовых отношений и не накладывают правовых обязательств. Более того, такие действия переводят отношения субъектов из сферы административной в сферу уголовную, т.е. возникают негативные отношения. В правовом государстве стандарты закона являются измерительной линейкой, определяющей, законно ли управление или администрирование <52>.

<52> Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ. — 2002. — С. 170.

На первый взгляд может показаться, что тест на законность просто заключается в определении, действует ли административный орган в соответствии с условиями относящегося к нему закона. Тогда, если из страны депортируют незаконного иммигранта, тест будет заключаться в том, соответствуют ли эти действия управляющему этим вопросом закону. Хотя соответствующий закон является первым источником для определения законности действия, принцип намного шире и охватывает и другие источники. Перечислим эти источники:

• Конституция. Может содержать важные принципы, ограничивающие и сдерживающие власть административных органов;
• законы, принятые Парламентом. Являются основным источником правовых стандартов, определяющих полномочия административных органов;
• дополнительное законодательство, принятое административными или исполнительными органами. Может быть значимым в определении объема полномочий конкретного административного органа;
• суды. При осуществлении проверки административных действий могут создавать и экстраполировать общие принципы, являющиеся обязательными для административных органов, формируют составную часть принципа легальности;
• международные соглашения. Могут содержать принципы, добавляющие содержание к принципу законности.

К сожалению, в действующем КоАП 1984 года нет отдельной статьи, в которой бы содержался перечень принципов административной ответственности. Хотя в ряде статей они закреплены. Так, согласно ст. 7 КоАП никто не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе как на основаниях и в порядке, установленных законодательством.

Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется на основе строгого соблюдения законности.

В соответствии со ст. 8 КоАП лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит привлечению к ответственности на основании законодательства, действующего во время и по месту совершения правонарушения.

Ст. 22 КоАП определяет, что административное взыскание является мерой ответственности и применяется для воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов, предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Так, привлечение и освобождение от административной ответственности осуществляются не иначе как по постановлению (решению) компетентного органа (должностного лица) и на основании действующего Кодекса об административных правонарушениях.

От действующего КоАП в принципиально лучшую сторону отличается новый КоАП (2003 года), в котором в ст. 4.2 закреплены принципы административной ответственности.

Согласно ч. 1 ст. 4.2 административная ответственность основывается на принципах законности, равенства перед законом, неотвратимости ответственности, справедливости и гуманизма. Учитывая, что речь идет о принципах административной ответственности, к тому же закрепленных в Общей части КоАП, они должны иметь определяющее значение для формирования санкций в конкретных статьях, предусматривающих штраф и конфискацию.

В ст. 4.2 также раскрывается содержание изложенных выше принципов административной ответственности.

Вместе с тем, на наш взгляд, указанный перечень принципов либо их содержание, которое раскрывается в частях 2 — 9 ст. 4.2, мог бы быть дополнен, так как только благодаря их «включению» в реально работающую правовую систему укрепляется режим конституционной законности.

Важнейшим является принцип конституционности.

Конституционность — системный принцип, означающий соответствие буквального смысла и смысла, который приобретают нормативные акты в процессе правоприменительной практики в связи с их местом в правовой системе государства, а также в связи с правовыми позициями субъектов государственно-правовых отношений, определяющими действия и решения этих субъектов, буквальному смыслу Основного Закона, конституционным нормам в их логической взаимосвязи и иерархической взаимозависимости, целевым конституционным установкам, направленным на признание, защиту и согласование частных и публичных интересов <53>.

<53> Пряхина Т.М. Конституционность в системе принципов права // Современное право. — 2004. — N 10. — С. 45.

Принцип конституционности предполагает соблюдение требования не только верховенства Конституции и непосредственного ее действия, но и иерархической соподчиненности нормативных правовых актов. В этой связи мы согласны с профессором Василевичем Г.А., который выстраивает основные блоки правовой «лестницы» следующим образом:

1. Конституция;
2. конституционные законы, включая и акты о толковании Конституции;
3. международные договоры;
4. законы и декреты, среди которых главенствовать должны программные законы, а также кодексы; указы, изданные на основе Конституции;
5. указы, изданные на основе закона и поэтому имеющие подзаконный характер;
6. акты Правительства.

Далее следуют акты иных органов с учетом их правового статуса <54>.

<54> Василевич Г.А. Реализация принципов правового государства в правотворческой и правоприменительной деятельности — важнейшее условие эффективного управления.

Административное законодательство является одним из самых динамичных. Поэтому «цементировать» его, сохранять системность и согласованность могут правовые принципы.

Правовые принципы, по мнению Д.А.Керимова, предшествуют системе законодательства. Выступая как отражение основных параметров данного общественного строя, а нередко как исторически сложившиеся демократические принципы, правовые принципы есть то, чем руководствуется законодатель при создании правовых норм и чем руководствуются все те органы, которые реализуют данные нормы <55>.

<55> Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. — М. — 1979. — С. 172.

В.Д.Зорькин справедливо обратил внимание на слово «принципы» в более широком плане. Не все принципы выражены в текстах. Правовой принцип справедливости как таковой нигде не записан, но все судьи мира, и конституционные судьи в том числе, учитывают общее значение принципа справедливости. В него включается, в частности, и принцип равенства перед законом, и принцип соразмерности преступления и наказания. Все это — принципы, конкретизирующие один, более общий принцип. Нарушить этот принцип, считает В.Д.Зорькин, означает вернуться в тоталитарное государство <56>.

<56> См.: Зорькин В.Д. В Конституции все есть // Наша власть: дела и лица. — 2005. — N 12(58). — С. 21.

Административному законодательству присуща множественность нормативных правовых актов разного уровня. Можно надеяться, что после введения в действие нового КоАП он действительно станет актом, интегрирующим всю систему административного законодательства. Сейчас, к сожалению, этого не происходит. Более того, на практике мы имеем дело с отступлением от принципа, закрепленного в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», согласно которому кодекс обладает более высокой юридической силой, чем закон и тем более любой иной подконституционный акт.

В части второй ст. 1.1 нового КоАП зафиксировано, что он является единственным законом об административных правонарушениях, действующим на территории Республики Беларусь. Нормы других законодательных актов, предусматривающих административную ответственность, подлежат включению в указанный Кодекс.

Административная ответственность, как справедливо отмечается в литературе, всегда определенным образом ограничивает права и свободы граждан <57>. Именно поэтому очень важно обеспечить применение ответственности на основе соблюдения принципа верховенства Конституции и законов Республики Беларусь. В контексте вышесказанного и с учетом требований ст. 23 Конституции очень важно определить, каким актом может быть предусмотрена конфискация или наложение штрафа, ведь ими явно ограничиваются права.

<57> Рогачева О.С. Значение правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации для формирования современной теории административной ответственности // Юристъ. — 2004. — С. 470.

Согласно части 5 ст. 44 Конституции принудительное отчуждение имущества (в данном случае в виде наложения штрафа) согласно постановлению суда должно быть основано на законе. В этой связи возникает вопрос: в самом законе должно быть такое указание на право суда либо такое право может вытекать из закона и непосредственно быть указанным в ином акте? Не дает прямого ответа и часть 1 ст. 23 Конституции, согласно которой ограничение прав и свобод личности допускается только в случае, предусмотренном законом. Если исходить из ст. 1 Протокола N 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и практики ее толкования Европейским Судом по правам человека, то данное понятие — закон — понимается в широком смысле слова. Более того, включает прецедентное право.

Принцип конституционности устанавливает пределы конституционного регулирования. Основной Закон, вне оценочных характеристик, может закрепить положения любой направленности.

Основные принципы конституционности включают не только государственно-правовые, но и важнейшие общеполитические критерии, которым Конституция придает и правовое значение <58>.

<58> Ильинский И.П. Конституции мира и социализма (из опыта конституционного строительства в европейских социалистических странах). — М. — 1967. — С. 139.

Материальное содержание принципа конституционности обеспечивает воспроизведение на высшем уровне правового регулирования лишь тех принципов и положений, нормативное содержание которых может быть установлено в рамках существующих правовых процедур.

Принцип согласования Конституции включает:

1. в формальном смысле — собственно текст Основного Закона;
2. в правовом смысле — связанность государства правом, естественными, неотчуждаемыми правами человека;
3. в политическом смысле — механизмы осуществления публичной политической власти <59>.

<59> См.: Варламова В.Н. Российская Конституция: опыт трехмерной интерпретации // Становление конституционного государства в посттоталитарной России. Сб. статей. Вып. 1 / Под ред. В.А.Четвернина. — М. — 1996. — С. 32.

Конституционность — это самостоятельный конституционный принцип, гарантирующий единство и целостность правовой системы страны, системы права. Принцип конституционности обусловлен такими качествами Основного Закона, как демократизм, выражение воли народа, преемственность, реальность, единство фактического и программного в содержании Конституции, высшая юридическая сила. Конституционные принципы могут быть прямо закреплены в Основном Законе, а могут выводиться из его текста. Конституционность и законность рассматриваются как самостоятельные принципы <60>. Иногда конституционность отождествляют с законностью <61>. Достаточно часто встречается в качестве самостоятельной категория конституционной законности <62>.

<60> См.: Астафьев Ю.В., Панюшкин В.А. Судебная власть: федеральный и региональный уровни // Государственная и местная власть: правовые проблемы (Россия — Испания): Сб. науч. трудов. — Воронеж. — 2000. — С. 85.

<61> См.: Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. — Ростов-на-Дону. — 1992. — С. 28.

<62> Еременко Ю.П. Советская Конституция и законность. — Саратов, 1982. — С. 28; Авакьян С.А. Проблемы теории и практики конституционного контроля и правосудия // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. — 1995. — N 4. — С. 21.

Принцип законности автономен в силу соподчиненности источников конституционного права, связь между которыми определяется их юридической силой. Для эффективного обеспечения высшей юридической силы Конституции необходимо, чтобы соблюдалось соответствие юридической силы всех видов актов на каждом уровне иерархии источников права <63>. Законность — элемент этой иерархии, позволяющий:

1. оценивать правоприменительные акты на соответствие закону исходя из правомочности субъекта, принимающего акт, а также на соответствие содержания акта объему полномочий субъекта;
2. осуществлять правильный выбор формы акта;
3. соблюдать установленную процедуру подготовки, принятия и вступления акта в законную силу <64>.

<63> Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). — М., Новосибирск. — 2002. — С. 188.

<64> См.: Тихомиров Ю.А. Критерии законности правовых актов // Право и экономика. — 1997. — N 19-20. — С. 3.

Нормы, сформулированные в законах и других нормативных правовых актах, должны быть воплощением действительности, реализованы в сознательно-волевых поступках людей. В противном случае теряется смысл, во-первых, процесса принятия нормы, во-вторых, самой нормы, по сути, бессмысленной, если она не реализована на практике. Правовая норма реально существует лишь тогда, когда она выполняется всеми и повсеместно <65>.

<65> См.: Теория государства и права. Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. Пиголкина. — М. — 2003. — С. 379.

Конституционные суды Российской Федерации и Республики Беларусь обращали внимание на принципы законодательной деятельности в сфере установления административной ответственности. Ими установлено, что законодатель, определяя, какие действия относятся к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции. Введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния <66>.

<66> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 14.

Особое место среди источников права занимают заключения Конституционного Суда, которые могут объявить не имеющими юридической силы нормативные акты любого государственного органа.

Как справедливо отмечает профессор Василевич Г.А., соблюдая конституционность (законность), правотворческому органу необходимо стремиться принимать рациональные решения, т.е. можно утверждать об определенной взаимосвязи принципов конституционности (законности) и целесообразности. Часто в литературе их противопоставляют. Однако с таким противопоставлением можно согласиться, если они (эти принципы) выступают как антиподы. По мнению Г.А.Василевича, речь должна идти об их взаимодействии и стремлении к совпадению: в рамках Конституции или правового закона следует принимать самое оптимальное решение, отвечающее интересам государства, общества и отдельного индивида. Нельзя гипертрофировать права одного из этих субъектов. Ориентиром для правотворческих решений, реализации управленческой функции здесь могут быть положения ст. 23, 63 и других статей Конституции, предусматривающих основания и пределы ограничения прав и свобод человека <67>.

<67> Василевич Г.А. Указ. работа.

По мнению некоторых авторов, например, С.А.Ивановой, могут быть противоречия между правом и справедливостью, что выражается в несправедливом применении правовых норм, издании государством изначально несправедливых норм права. Поэтому справедливый подход изначально обеспечивается в процессе нормотворческой деятельности государства <68>. Здесь сделаем лишь одно замечание. Судя по всему, С.А.Иванова отождествляет право как представление о добре и справедливости и право писаное, так называемое позитивное право, то есть те нормы, которые зафиксированы в волевых актах государства.

<68> Иванова С.А. Социальная справедливость в системе принципов российского права. — М. — С. 73.

Существуют различные точки зрения о соотношении права (закона) и справедливости. Одни авторы полагают, что право (закон) является истоком справедливости, другие, наоборот, рассматривают справедливость как категорию, которая творит право. Нам более близка вторая точка зрения. Мы абсолютно разделяем определение справедливости, которое дано В.А.Четверниным: «Справедливость — это абстракция права, абстракция содержания правовых законов или правовых отношений» <69>.

<69> Четвернин В.А. Понятия права и государства. Введение в курс теории права и государства. — М. — 1993. — С. 55 — 56.

Как определяет В.С.Нерсесянц, «право — это обязательный принцип равенства или, иначе говоря, равная мера свободы, обладающая законной силой» <70>.

<70> Социалистическое правовое государство: концепция и пути реализации. — М. — 1990. — С. 52.

Как отмечает С.А.Иванова, «благодаря принципу формально-правового равенства, правовая справедливость в состоянии обеспечить действительно беспристрастный подход, защиту и возможность реализации интересов каждого человека» <71>.

<71> Иванова С.А. Указ. работа. — С. 75.

С позиции принципа формального равенства каждый индивид может совершать или не совершать какие-либо действия, реализовывать свои субъективные права или не делать этого. Главное не нарушать свободу другого человека.

Как указывает О.Хеффе, государство, устанавливая санкции, должно их определять таким образом, чтобы принуждение было выгодно каждому <72>, т.е. его объем и пределы были социально справедливыми и обусловленными. И здесь очень важно находить такие критерии, которые позволяли бы устанавливать принуждение, адекватное интересам общества.

<72> Хеффе О. Политика. Право. Справедливость. — М. — 1990. — С. 79.

Одним из важнейших является принцип непридания актам, устанавливающим или усиливающим ответственность, обратной силы. Эта основополагающая идея правового государства закреплена в части шестой ст. 104 Конституции. И хотя в данной норме речь идет о законах, однако указанный принцип имеет универсальный характер и распространяет свое действие на все акты законодательства, т.е. декреты, указы, постановления Правительства, акты министерств, ведомств, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов. Здесь много недостатков и огромное поле деятельности для Конституционного Суда, а также органов Прокуратуры, на которые возложено осуществление соответственно контроля и надзора за конституционностью и законностью правовых актов. Конечно, могут быть и изъятия из принципа непридания акту обратной силы, например, когда речь идет о расширении для граждан преимуществ, основанных на законе.

Опыт свидетельствует о том, что придание обратной силы нормативному правовому акту может привести к очень тяжелым последствиям для гражданина или субъекта хозяйствования. Например, Указ Президента Республики Беларусь от 22 марта 2004 г. N 140, установивший республиканский сбор за транспортные средства, ввезенные на территорию нашего государства с целью их дальнейшего использования в предпринимательской деятельности, стал толковаться таким образом, что его действие распространяется и на правоотношения, возникшие до его принятия. Отдельные предприниматели, например брестские владельцы маршрутных такси, прибегали к такой крайней мере, как голодовка, чтобы отстоять свои права. До этого они использовали все легальные средства.

Брестские владельцы маршрутных такси вначале обратились в налоговую службу Московского района г.Бреста с просьбой объяснить новый закон. В частности, их интересовало, что делать с транспортными средствами, ввезенными на территорию страны до публикации Указа. И получили официальное письмо-ответ: в таком случае республиканский сбор не насчитывается. Казалось бы, все понятно, можно спокойно продолжать работу.

Как сообщалось в СМИ, можно вообразить себе удивление людей, когда примерно через год они получили повестки в налоговую инспекцию. Там предпринимателям сообщили, что республиканский сбор они должны были заплатить еще в апреле 2004 г. (хотя Указ N 140 вступил в силу через месяц после его публикации), кроме этого, за год набежало около 40% штрафных санкций. Общие суммы достигали 20 тысяч USD с одного микроавтобуса, причем это касалось транспортных средств, купленных в 2002 — 2003 гг. Всего в такой ситуации оказались около 70 человек.

Владельцы такси решили доказывать свою правоту в судебном порядке. Итог всех судов был одинаковым: представленные к оплате счета остались в силе. По словам одной из предпринимательниц, Любови Резанович, к ним не раз подходили сотрудники судов и говорили, что юридическая правда на их стороне, так как закон обратной силы не имеет, но судья ничего не может сделать — есть приказ «сверху».

После этого предприниматели не выдержали и в сентябре 2005 г. объявили первую голодовку. Тогда власть довольно быстро обратила на них внимание, представители местной «вертикали» пообещали разобраться в ситуации и на самом деле дали отсрочку на полгода.

Новые счета к оплате владельцы маршрутных такси начали получать сразу после последних президентских выборов. Только суммы там уже выросли, поскольку все время шло начисление штрафных санкций. Предприниматели вновь попробовали отстоять свои права в судебном порядке, но опять ничего не получилось.

5 июля 2006 г. Высший Хозяйственный Суд Беларуси отклонил жалобу брестчан на действие налоговых служб. В тот же день было решено начать новую голодовку, поскольку другого выхода владельцы такси просто не видели. По словам Л.Резанович, на этот шаг их толкнуло отчаяние, ведь выплата требуемых денег (для нее это около 80 млн. ВYR) равнозначна голодной смерти <73>.

<73> Закон обратной силы // Белорусы и рынок. — N 31. — 14.08.2006.

В юриспруденции существуют различные взгляды относительно проблемы ретроактивности. При решении данного вопроса следует руководствоваться статьей 104 Конституции, а также ст. 67 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Европейский суд по правам человека в своей практике исходит из признания широких пределов компетенции государства в налоговой сфере. Конечно, и здесь работает принцип пропорциональности вмешательства в право собственности с учетом необходимости обеспечения баланса личных и общественных интересов. Более того, он признавал соблюдение другого важнейшего принципа — доверия к государству, когда ретроактивное применение мер было предсказуемо, т.к. государство придавало широкую огласку своим намерениям. Поэтому в принципе, хотя мы и не одобряем полностью такого подхода, однако допускаем, что актам, увеличивающим размеры налогов, может быть придана обратная сила. Однако ответственность в виде штрафа за их неуплату может наступать, если для реализации указанного акта установлен разумный переходный период.

Отступление от принципа недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему правовое положение участников общественных отношений, приводит к нарушению других принципов правового государства, а значит, прав и свобод граждан. В этом случае нарушается принцип доверия гражданина государству. Государство, по существу, произвольно посягает на уже приобретенные и охраняемые права.

Принцип информированности граждан о принятых актах законодательства. У нас еще есть недостатки в части исполнения положения, предусмотренного в части пятой ст. 104 Конституции, согласно которому законы вступают в силу через 10 дней после опубликования, если иное не предусмотрено законом. Анализ этой нормы и практики ее применения позволяет сделать вывод, что правилом, а не исключением должно быть установление соответствующих переходных сроков для вступления в силу новых правовых актов. Особенно это должно касаться сферы налогового законодательства. На деле часто все обстоит иначе. Неверной является сформировавшаяся практика введения актов в действие со дня опубликования. Это допустимо делать лишь в исключительных случаях либо когда акт касается статуса органов государственной власти.

Совершенно справедливо Конституционный Суд обратил внимание на недостатки существующей практики доведения до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов. Здесь ситуацию необходимо исправлять, ведь за нарушение требований данных актов (например, санитарных правил, правил пожарной безопасности и др.) предусмотрены существенные размеры штрафов, а информация об изменении (принятии) таких актов поступает не всегда своевременно.

Закрепление в законодательстве прав граждан и их реализация должны иметь стабильный характер. Гражданин должен быть уверен, что он не подвергнется таким правовым последствиям, которые он не мог предвидеть в момент принятия своего решения.

Результатом правотворческих предписаний должна быть определенность их содержания, ясность формулировок и доступность их для понимания. Особенно это важно, когда речь идет о юридической ответственности либо других неблагоприятных для гражданина последствиях. В зарубежной практике принято: если нормативный правовой акт содержит двусмысленные формулировки, противоречия, то уже по этой причине он может быть признан неконституционным <74>.

<74> Василевич Г.А., Василевич С.Г. О законности конфискации иностранной валюты как предмета договора займа между физическими лицами // Право Беларуси. — 2003. — N 41 (65). — С. 76 — 78.

Верховенство Конституции означает прямое действие ее норм. У судов, органов исполнительной власти с 30 марта 1994 г. появилась обязанность применять нормы Конституции для решения конкретных споров в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности.

Важнейшим фактором, обусловливающим прямое действие Конституции, является уровень законодательства (его нестабильность, противоречивость, а порой и бессистемность). В этих условиях Конституция должна использоваться при обнаружении в правовых актах противоречий.

Часто на практике выражается несогласие с пределами ответственности, когда штраф носит разорительный характер. И здесь «взвесить» все мы можем, руководствуясь принципом пропорциональности (соразмерности) ограничения прав и свобод законно достигаемым целям.

В правотворческой и правоприменительной деятельности должен учитываться принцип пропорциональности ограничения того или иного права достигаемым целям.

Принцип пропорциональности имеет самостоятельное значение. Ограничения должны быть необходимыми, законодатель должен выбирать наименее обременительное средство ограничения прав.

Принцип пропорциональности должен рассматриваться как допущение такого вмешательства в права и свободы, которое конституционно необходимо. Основой для определения законности действий является ст. 23 Конституции, а также положения международных документов о правах и свободах граждан. При вмешательстве в право собственности (а мы с этим имеем дело, когда речь идет о штрафе или конфискации) важно соблюдать пропорциональность, то есть соответствие применяемых к заявителю мер интересам общества. Это значит, следует соблюдать баланс между интересами общества и требованием защиты соответствующих прав граждан (субъектов хозяйствования). С учетом этого незаконными, на наш взгляд, могут быть признаны чрезмерно суровые фискальные меры, сопоставимые с фактическим изъятием собственности. Как справедливо указывается в литературе, изъятие собственности небеспредельно <75>. В этой связи достаточно позитивно в печати оцениваются изменения в законодательстве, направленные на более точную «увязку» штрафов с тяжестью нарушения. В газете «Белорусы и рынок», судя по тону публикации, одобрительно оценен проект закона о внесении изменений в КоАП, рассмотренный 9 ноября 2006 года Палатой представителей. Как отмечалось, за неуплату налогов размер налагаемой административной ответственности будет устанавливаться с учетом удельного веса доначисления по результатам налоговой проверки в общей сумме налогов, уплаченных налогоплательщиком за проверенный период. По ряду правонарушений размер штрафа увязывается с длительностью просрочки уплаты. К примеру, за нарушение сроков представления налоговой декларации предусматривается наложение штрафа от 2 базовых величин с увеличением на 0,5 базовой величины за каждый месяц просрочки, но не более 10 БВ.

<75> Фокин В. Изъятие небеспредельно // ЭНС-Юрист. — 2003. — N 28 (июль); см. также: Слепая санкция. Ошибки ценою в разорение провоцируются таможней // Белорусы и рынок. — N 29. — 2006. — 31 июля.

В законопроекте также предлагается при принятии мер ответственности учитывать смягчающие обстоятельства. К примеру, если у индивидуального предпринимателя заболел близкий родственник и декларация не была представлена в срок. Ответственность за данное нарушение может быть уменьшена в два раза в случае, если предприниматель документально подтвердит эти смягчающие обстоятельства. В проекте выделены отдельные малозначительные правонарушения. При этом предусматривается, что за них должностные лица и физические лица, являющиеся плательщиками, к ответственности привлекаться не будут, а юридические лица и индивидуальные предприниматели будут нести ответственность в пониженном размере. К примеру, административный штраф не будет налагаться на физическое лицо за неуплату налога на сумму, не превышающую 1 базовую величину. Вместе с тем документ предусматривает повышенную ответственность за умышленную неуплату налогов. Это штраф на должностных лиц в размере от 20 до 60 базовых величин, а на физических лиц — до 20% от неуплаченной суммы, но не менее 5 БВ <76>.

<76> Усовершенствовали штрафы и отпуска // Белорусы и рынок. — N 44. — 2006. — 13 ноября.

Из конституционного принципа равенства всех перед законом (ст. 22 Конституции) вытекает общеправовой императив определенности и ясности правовой нормы, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения неизбежно ведет к произволу, и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона <77>. Конечно, закон должен быть доступным, однако это не значит, что он должен быть настолько просто изложен, что для его понимания не потребуется никаких усилий. Как вытекает из практики Европейского Суда по правам человека, в необходимых случаях лицо, когда это требуется, при помощи профессиональных консультаций должно усвоить содержание закона и в силу этого предвидеть до разумной степени те последствия, которые могут быть вызваны его действиями. Более того, юридические лица, когда речь идет о налоговых спорах, даже обязаны проконсультироваться со специалистами по поводу оспариваемых нормативных актов <78>.

<77> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июля 1999 г. «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1999. — N 30. — Ст. 3988.

<78> Яценко И., Пак В. Практика Европейского Суда по правам человека в отношении дел, связанных со спорами фискального характера // Конституц. европейск. обозрение. — 2004. — N 3 (48). — С. 114.

Наряду с вышеуказанными, к источникам права предъявляется такое важнейшее требование, как его опубликованность. Для применения административной ответственности должна быть легальная база. Недостаточно принять нормативный акт в установленном порядке уполномоченным органом, должны быть соблюдены и другие юридические формальности, в частности данный акт должен быть опубликован. Без этого не может наступать административная ответственность. Так, в российской печати <79> (кстати, такие же проблемы есть и в Беларуси) сообщалось о нелегкой ситуации, которая возникла в Казани: город остался без официальных правил пользования трамваем, троллейбусом и автобусом, безотказно действовавших восемь с половиной лет. Их отмену инициировал студент юридического колледжа из Екатеринбурга А.Беленький. Когда будущего юриста оштрафовали в Казани за безбилетный проезд, он в Конституционном Суде Татарстана доказал, что местные правила пользования общественным транспортом незаконны. Как выяснилось, за восемь лет они так и не были опубликованы в прессе, как этого требует закон.

<79> Известия. — 2006. — 13 марта.

3. ОСОБЕННОСТИ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПО КОТОРЫМ ПРИМЕНЯЕТСЯ ШТРАФ ИЛИ КОНФИСКАЦИЯ

3.1. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях

Производство — особый вид процессуальной деятельности, урегулированная законом процедура разрешения определенной группы дел.

Административное производство — это урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета <80>.

<80> Попов М., Козлова Х.Л. Административное право. — М. — 1999. — С. 386.

Например, порядок разрешения жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения — все это виды административных производств.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных дел, отражающих их наиболее существенные свойства и особенности. Этот критерий обуславливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел.

Каждый вид производства характеризуется самостоятельностью и обособленностью. Вместе с тем наличие различных видов производств, установленный законом порядок и последовательность их осуществления являются важнейшим средством, обеспечивающим правильное и всестороннее рассмотрение подведомственных дел, гарантией соблюдения принципа законности.

Классификация производств, входящих в систему административного процесса, в научной литературе не однозначна:

1. по предложениям, заявлениям и жалобам граждан;
2. по делам о поощрениях;
3. по делам и дисциплинарным проступкам, подлежащим разрешению администрацией предприятия, учреждения, организации;
4. по делам об административных правонарушениях;
5. по принятию актов государственного управления.

Все виды административных производств преимущественно осуществляют соответствующие органы управления. В некоторых предусмотренных законом случаях — суды (судьи). Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производств, регулируются административно-процессуальными нормами.

Некоторые ученые производство по делам об административных правонарушениях понимают как деятельность уполномоченных субъектов по применению административных взысканий, осуществляемую в административно-процессуальной форме <81>.

<81> Бахрах Д.Н. Административная ответственность. — М. — 1999. — С. 54; Гавриленко Д.А., Гавриленко С.Д. Административное право: Учеб. пособие. — Минск: Амалфея. — 2002. — С. 263.

Д.Н.Бахрах к основным элементам процессуальной формы относит группы норм, регулирующие:

1. цели и задачи производства;
2. принципы производства;
3. круг его участников, их права и обязанности;
4. систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства;
5. сроки совершения действий;
6. виды и условия использования доказательств;
7. подведомственность дел, властных действий;
8. содержание и порядок оформления процессуальных документов;
9. виды, размеры и порядок применения мер процессуального принуждения;
10. порядок возмещения процессуальных расходов <82>.

<82> Бахрах Д.Н. Указ. работа. — С. 54 — 55.

В соответствии со ст. 225 КоАП к задачам производства по делам об административных правонарушениях относятся: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствии с законодательством, обеспечение исполнения постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, предупреждение правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законности.

Согласно КоАП производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое подлежит прекращению при наличии следующих обстоятельств:

1. Отсутствие события и состава административного правонарушения.
2. Недостижение лицом на момент совершения административного правонарушения 16 лет.
3. Невменяемость лица, совершившего противоправное действие либо бездействие.
4. Действие лица в состоянии крайней необходимости или необходимой обороны.
5. Издание акта амнистии, если он устраняет применение административного взыскания.
6. Истечение к моменту рассмотрения дела об административном правонарушении сроков, предусмотренных статьей 37 КоАП.
7. Отмена акта, устанавливающего административную ответственность.
8. Наличие по тому же факту в отношении лица, привлекаемого к административной ответственности, постановления компетентного органа о наложении административного взыскания или неотмененного решения товарищеского суда, если материалы были переданы в товарищеский суд органом, имеющим право налагать административное взыскание по данному делу, либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также наличие по данному факту уголовного дела.
9. Смерть лица, в отношении которого было начато производство по делу.
10. Отсутствие жалобы потерпевшего или примирение потерпевшего с нарушителем по административным правонарушениям, предусмотренным статьями 156-1, 156-2, 156-3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (ст. 227 КоАП).

Порядок производства по делам об административных правонарушениях в органах, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, определяется декретами, указами Президента Республики Беларусь. Основная часть норм права, регулирующих это производство, содержится в КоАП.

Производство по делам об административных правонарушениях базируется на административных нормах и принципах.

Принципами производства являются:

• принцип законности. Он означает неукоснительное исполнение требований закона всеми участниками административно-правовой деятельности. Этот принцип обусловливает защиту общих интересов прав граждан, а также особую морально-политическую и юридическую ответственность органа за надлежащее ведение процесса;
• принцип выяснения объективной истины. Это один из важнейших принципов административного производства. Должностные лица, расследующие и рассматривающие дела, обязаны исследовать все обстоятельства и их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения;
• принцип обеспечения права на защиту. Такой принцип реализуется посредством предоставления лицу, привлеченному к ответственности, необходимых правовых возможностей для доказания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Ведь привлечение к ответственности в правовом государстве предполагает право на защиту;
• принцип презумпции невиновности заключается в том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Данный принцип предполагает, что необходимость доказывания лежит на обвинителе. Хотя в Конституции речь идет о презумпции невиновности в совершении преступления, однако этот принцип должен применяться и в административном праве.

Презумпция или правовая позиция есть правило, закрепленное прямо или косвенно в нормативном правовом акте, устанавливающее допустимое существование или отсутствие юридического факта, события, явления без полного доказательства, построенного на причинно-следственной связи между выведенным фактом, подобными достоверными юридическими фактами, подтверждаемыми предшествующим ответом, и действующее до его опровержения <83>;

• принцип равенства граждан состоит в том, что все граждане равны перед законом и органом, рассматривающим дело, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств;
• принцип гласности производства означает, что производство по делам об административных проступках осуществляется гласно, открыто. Граждане могут присутствовать при рассмотрении дела судьями, исполнительными комитетами, административными комиссиями и другими органами;
• принцип оперативности производства проявляется прежде всего в установлении сжатых сроков, определяющих рассмотрение дел (см. ст. 37, 257 КоАП).

<83> Сухинина И. Конституционная презумпция в сфере прав и свобод человека и гражданина // Рос. юстиция. — 2003. — N 9. — С. 11.

Следует заметить, что право собственности бессрочно. Принудительное отчуждение имущества допускается лишь в двух случаях: по мотивам общественной необходимости при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отсуженного имущества; согласно постановлению суда.

В первом случае в качестве примера можно привести снос домов, находящихся в собственности граждан, для строительства объектов общего пользования.

По приговору суда имущество гражданина может быть конфисковано (т.е. изъято безвозмездно) в связи с совершением им уголовно наказуемого деяния. Конфискация имущества как вид уголовно наказуемого деяния может быть назначена только в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом Республики Беларусь.

Конфискация имущества как уголовно-правовая мера не может назначаться в качестве дополнительного наказания к штрафу.

При конфискации части имущества суд должен указать, какая часть имущества подлежит конфискации.

На практике возникает множество вопросов в связи с применением конфискации при совершении различных административных правонарушений, включая таможенные правонарушения.

Как решается данный вопрос в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях. Согласно статье 28 КоАП конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, состоит в принудительном безвозмездном обращении этого предмета в собственность государства. Конфискован может быть лишь предмет, находящийся в личной собственности нарушителя.

Конфискация вещей, являющихся непосредственными объектами административных таможенных правонарушений, производится независимо от того, находятся ли они в личной собственности лица, совершившего административное таможенное правонарушение. В случае если лицо, совершившее такое правонарушение, не установлено, вещи, являющиеся непосредственными объектами такого правонарушения, подлежат обращению в собственность государства по решению суда.

Штраф, как уже отмечалось, — это мера взыскания денежного характера. Размер его обычно определяется исходя из базовой величины, установленной законодательством на день вынесения постановления о наложении административного взыскания. Он может иметь и иное выражение в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП:

• а) в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения;
• б) в процентном либо кратном отношении к сумме ущерба, сделки либо к доходу, полученному в результате сделки;
• в) в эквиваленте к иностранной валюте.

Максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, по общему правилу не может превышать 50 базовых величин, на индивидуального предпринимателя — 200 базовых величин, а на юридическое лицо — 1000 базовых величин. За отдельные виды правонарушений максимальный размер штрафа, налагаемого на физическое лицо, может достигать 500 базовых величин. К таким нарушениям относится: нарушение законодательства о труде, в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской и предпринимательской деятельности, порядка налогообложения и управления <84>.

<84> Крамник А.Н. Административно-деликтное право. Общ. часть. — Минск: Тесей. — 2004. — С. 223.

При этом следует отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 50 УК штраф — это мера уголовного наказания, применяемая к физическим лицам <85>. Указанная норма Уголовного кодекса, по мнению А.Н.Крамника, противоречит статье 6.5 КоАП по двум обстоятельствам: 1) по общему размеру штрафа, налагаемого на физическое лицо; 2) по минимальному размеру штрафа как уголовного наказания <86>.

<85> Уголовный кодекс Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 9 июля 1999 г., N 275-З (с изм. и дополн.) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 1999. — N 76. — 2/50.

<86> Крамник А.Н. Указ. работа. — С. 223.

«Если мера уголовного наказания в виде штрафа начинается с 50 базовых величин, то максимальный размер штрафа как меры административной ответственности не должен превышать 49 базовых величин. Эти положения должны быть учтены при внесении изменений в часть 2 ст. 50 УК», — считает проф. А.Н.Крамник <87>. С таким утверждением следует полностью согласиться. Оно логично и разумно.

<87> Там же. — С. 232.

По действующему Кодексу об административных правонарушениях конфискация делится на два вида: общую и специальную. Если обратиться к части 1 статьи 6.10 КоАП общая конфискация состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности, предмета административного правонарушения, а также орудий и средств совершения административного правонарушения, принадлежащих лицу, совершившему административное правонарушение, либо находящихся в собственности, на праве хозяйственного ведения или оперативного управления юридического лица, подлежащего административной ответственности, независимо от того, в чьей собственности они находятся, только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП.

Из этого определения следует, что общая конфискация характеризуется следующими чертами:

1) она является принудительным и безвозмездным обращением в собственность государства определенных материальный ценностей;

2) такие материальные ценности должны принадлежать лицу, совершившему административное правонарушение;

3) такие материальные ценности могут находиться у юридического лица, подлежащего административной ответственности:

• в собственности;
• на праве хозяйственного ведения;
• на праве оперативного управления.

Следует обратить внимание, что если конфискуются предметы, не находящиеся в собственности правонарушителя, виновного лица, то наказывается не оно, а лицо, которое не имеет отношения к совершенному правонарушению.

Конфискация как мера административной ответственности является следствием совершения соответствующего административного правонарушения, поэтому она не относится к такому виду отчуждения, как общественная необходимость, при соблюдении условий и порядка, определенных законом, со своевременным и полным компенсированием стоимости отчужденного имущества. Это отчуждение осуществляется согласно постановлению суда. В этой связи следует обратить внимание на отсутствие с 30 марта 1994 г. по 27 ноября 1996 г. конституционных оснований для конфискации имущества по решению суда. Лишь в новой редакции Конституции термин «решение» суда заменен собирательным — «постановление» суда, которое включает приговоры и решения.

На имущество также может быть наложен арест. Наложение ареста заключается в объявлении его собственнику или лицу, у которого имущество находится, запрета на распоряжение им, а в необходимых случаях — и использование этого имущества.

Имущество, на которое наложен арест, может быть изъято и передано на хранение представителю органа местного управления, жилищно-эксплуатационной организации, владельцу этого имущества, его представителю или иному лицу, которые должны быть предупреждены об ответственности за сохранность имущества, о чем берется подписка.

В Указе Президента Республики Беларусь от 22 января 2004 г. N 36 «О дополнительных мерах по регулированию налоговых отношений» установлено: «Налоговые органы в целях создания условий для взыскания налога, сбора (пошлины), пени и (или) привлечения к административной (экономической) ответственности за нарушение налогового законодательства имеют право налагать на имущество плательщика (иного обязанного лица) — нарушителя налогового законодательства арест, который заключается в проведении описи имущества и объявлении запрета распоряжаться этим имуществом либо в изъятии описанного имущества и передаче его на хранение плательщику (его представителю) или иному лицу с предупреждением таких лиц об ответственности за сохранность описанного имущества.

Такой арест имущества может производиться в случаях: неисполнения плательщиком (иным обязанным лицом) в установленные сроки налогового обязательства, неуплаты пеней; необходимости обеспечения исполнения решений о наложении административных взысканий или экономических санкций, предусмотренных в настоящем Указе» <88>.

<88> Указ Президента Республики Беларусь от 22 января 2004 г. N 36 «О дополнительных мерах по регулированию налоговых отношений» // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2004. — N 18. — 1/5269.

В Кодексе об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. более обстоятельно решены вопросы, касающиеся конфискации. При этом обращает на себя внимание, что в ст. 6.10 нового КоАП предусмотрена специальная конфискация.

Специальная конфискация применяется независимо от назначенного административного взыскания (ч. 2 ст. 6.10). Она состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства вещей, изъятых из оборота, незаконных орудий охоты и добычи рыб и других водных животных, изъятых в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения.

Специальная конфискация отличается от общей лишь тем, что конфискации подлежат вещи (предметы, орудия) особого статуса: такие вещи или изъяты из оборота, или являются незаконными орудиями охоты и добычи рыб и других водных животных и при этом изъяты в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения.

Интересно, что в Уголовный кодекс данная норма была введена в 1999 году (см. ч. 6 ст. 61 УК).

Ранее мы уже касались вопроса предмета конфискации. В контексте специальной конфискации особый интерес представляет вопрос о вещах, изъятых в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения.

Если в уголовном праве определение предмет, который непосредственно связан с преступлением» (речь идет о специальной конфискации), сформулировано таким образом, что носит сугубо оценочный характер, толкование круга таких предметов отдается на усмотрение судьи <89>, то в новом КоАП делается отсылка на перечень:

1. предметов, изъятых из оборота;
2. незаконных орудий охоты и добычи рыб и других водных животных;
3. изъятых в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения.

<89> Лукашов А. О конфискации предмета преступления // Юстыцыя Беларусi. — 2005. — N 3. — С. 57.

Таким образом, если в отношении первых двух категорий вещей в законе содержатся или должны содержаться указания на запрет их использования, то в отношении третьей категории вещей действительно имеет место оценочный характер и многое зависит от того, насколько будет доказана связь между правонарушением и использованием вещей в качестве орудий и средств его совершения.

Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются особыми правовыми актами. Одним из них является Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь.

3.2. Материальные и процессуальные аспекты наложения штрафа и применения конфискации

Когда мы имеем дело с административно-юрисдикционной деятельностью органов исполнительной власти, то в качестве позитива можно отметить быстроту разрешения споров, освобождение судов от рассмотрения специфических и менее значительных дел, осуществление контроля органами исполнительной власти за выполнением принятых решений (ведь при рассмотрении вопроса об ответственности одновременно осуществляется и контрольная функция). С другой стороны, упрощение процедуры рассмотрения дел может привести к нарушению прав граждан, субъектов хозяйствования. Совершенно справедливо отмечает В.И.Мельникова, что формирование системы квазисудебных органов наряду с аналогичными судебными повлечет снижение качества принимаемых решений, поскольку оно, а также эффективность решений зависит от квалификации должностного лица, рассматривающего дело и принимающего решение <90>.

<90> Мельникова В.И. Актуальные проблемы реализации прав граждан при рассмотрении органами исполнительной власти дел об административных правонарушениях // Журн. рос. права. — 2005. — N 10. — С. 130.

Конечно, важно также иметь в виду, что сотрудники органов исполнительной власти обладают специальными (необходимыми) знаниями.

При рассмотрении отдельного дела об административном правонарушении должностное лицо выступает одновременно и как судья, и как представитель конкретного ведомства. В этом и кроется слабость такой процедуры. Однако мы все же полагаем, что при наличии права на судебную проверку принятых административных решений внесудебный порядок привлечения к административной ответственности допустим. В то же время столь однозначный вывод мы не можем сделать в отношении конфискации как вида административной ответственности. Еще больше вопросов возникает в связи с наложением штрафа и необходимостью отграничения смежных с ним понятий.

На практике очень часто возникают споры о порядке взыскания налогов, пени и штрафа: можно это делать в бесспорном, судебном или ином порядке. Часто от этого зависит взыскиваемость налогов в бюджет. Так, как сообщают «Известия», специальные рейды сотрудников ГИБДД по поимке злостных неплательщиков штрафа в России проходят периодически. Вылавливают должников с помощью системы «Поток». Она фиксирует номера автомобилей на дороге и сверяет их с базами данных ГИБДД. Дальше инспектору останется только задержать автомобиль и вызвать наряд милиции, чтобы отвезти должника в суд. Пойти на столь радикальные меры ГИБДД Нижегородской области вынудили большие неплатежи. «По старому кодексу, действовавшему до 2003 года, когда штрафы взимали сами инспектора ГИБДД, уплата штрафов составляла 95 — 100%, — говорит начальник отдела пропаганды ГИБДД Игорь Михайлушкин. — В 2003 — 2004 гг., когда заработал новый кодекс, взыскиваемость штрафов сократилась до минимума. В регионе за первое полугодие 2006 года она составляет 35%» <91>.

<91> Водителя, не заплатившего штраф, силой притащат в мировой суд // Известия. — 2006. — 29 — 30 июля.

Общая сумма невзысканных штрафов за этот период в области составила 333 тысячи рублей. Как рассказали корреспонденту «Известий» в отделе административной практики управления ГИБДД области, армию неплательщиков главным образом составляют те, кто привлекается к ответственности повторно. Таких в регионе 62 тысячи человек.

Вопреки ожиданиям, судебным приставам пришлось иметь дело с вполне обычными, временами даже весьма обеспеченными людьми, которым просто недосуг заплатить штраф <92>.

<92> Там же.

Есть примеры, когда субъекты хозяйствования возражают против бесспорного списания денежных средств и настаивают на соответствующей судебной процедуре не только в силу формальных аспектов (кто должен рассматривать спор: суд или иная инстанция), но и в силу того, что у суда есть возможность, применив нормы Гражданского кодекса, снизить сумму пени за несвоевременное выполнение договора с учетом стоимости выполненных работ.

Интересен и важен в силу схожести законодательства российский опыт, в частности позиция Конституционного Суда этой страны. Как было подчеркнуто в определении этого органа от 4 марта 1999 г. N 50-О «По жалобе закрытого акционерного общества «Производственно-коммерческая компания «Пирамида» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» <93>, еще в постановлении от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности подпунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции» Конституционный Суд Российской Федерации признал положение о взыскании с юридических лиц без их согласия сумм штрафов и иных санкций в бесспорном порядке не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 35 (часть 3), 45, 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Эта правовая позиция выражена Конституционным Судом Российской Федерации также в постановлении от 12 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 г. «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» и в определении от 6 ноября 1997 г. по запросу Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Данные решения Конституционного Суда Российской Федерации сохраняют свою силу.

<93> Собр. законодательства Российской Федерации. — 1999. — N 21. — Ст. 2668.

Согласно части второй статьи 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» признание нормативного акта либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации является основанием отмены в установленном порядке положений других нормативных актов, содержащих такие же положения, какие были предметом обращения; положения этих нормативных актов не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Вывод Конституционного Суда Российской Федерации, признавшего, что бесспорный порядок взыскания с юридических лиц сумм штрафов и иных санкций без их согласия, т.е. при возражениях против указанных взысканий, является неконституционным вне зависимости от того, каким органом — налоговой полицией или налоговой службой — принимается решение о производстве взыскания и каким нормативным актом (или отдельными его положениями) такое право ему предоставлено, распространяется на все иные органы, в том числе государственные службы и фискальные органы, поскольку ими могут применяться аналогичные санкции.

Взыскание на основании пункта 4 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле» сумм штрафов и иных санкций является наказанием за валютное правонарушение, т.е. за предусмотренное законом противоправное виновное деяние, совершенное умышленно или по неосторожности. При наличии валютного правонарушения орган валютного контроля вправе принять решение о взыскании штрафа с юридического лица. Однако это решение может быть в установленном порядке обжаловано юридическим лицом в вышестоящий орган валютного контроля и (или) в суд. В случае такого обжалования взыскание штрафа в бесспорном порядке не может производиться и должно быть приостановлено до вынесения судом решения по жалобе юридического лица.

Исходя из изложенного, Конституционный Суд Российской Федерации определил:

положение о бесспорном порядке взыскания с юридических лиц сумм штрафов и иных санкций, содержащееся в пункте 4 статьи 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», по существу, является таким же, как положение, которое ранее уже было предметом обращения и по которому Конституционным Судом Российской Федерации вынесено постановление, сохраняющее свою силу. Конституционные критерии недопустимости взыскания с юридических лиц без их согласия сумм штрафов и иных санкций в бесспорном порядке выявлены Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 17 декабря 1996 года по делу о проверке конституционности подпунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции», а также в постановлении от 12 мая 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» и в определении от 6 ноября 1997 года по запросу Арбитражного суда Архангельской области о проверке конституционности положений статьи 13 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Исходя из правовых позиций, сформулированных в указанных решениях, положение о бесспорном порядке взыскания с юридических лиц без их согласия сумм штрафов и иных санкций, упомянутых в статье 14 Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле», не может применяться судами, другими органами и должностными лицами, что является общеобязательным и впредь до отмены пункта 4 данной статьи Федеральным Собранием исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

Согласно белорусской Конституции (ст. 60) каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. В других зарубежных странах существуют свои особенности деятельности судебного контроля. Например, во Франции иммунитетом в отношении судебного контроля пользуются правительственные акты, принятые по мотивам политического характера <94>. Конечно же, это не касается имущественных споров. В США за основу взят принцип всеобщего обжалования, согласно которому суды рассматривают дела, когда исчерпаны все законные административные средства защиты, предоставленные гражданину <95>.

<94> Сравнительное конституционное право. — М. — 1996. — С. 312.

<95> Калашников С.В. Система конституционных гарантий и обеспечения прав и свобод граждан в условиях формирования в России гражданского общества // Государство и право. — 2002. — N 10. — С. 23.

Предположим, что субъект хозяйствования совершил правонарушение: вовремя не уплатил налог. Как необходимо действовать по отношению к нему — взыскивать налог в бесспорном порядке или это можно делать только в судебном порядке?

Согласно статье 56 Конституции Республики Беларусь граждане обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей. Таким образом, мы имеем дело с конституционной обязанностью и в целях обеспечения и выполнения, возмещения ущерба, понесенного бюджетом в результате ее неисполнения, законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства.

Меры воздействия к правонарушителям могут быть как правовосстановительные, так и штрафные. В первом случае идет речь о мерах, направленных на обеспечение исполнения налогоплательщиком его конституционной обязанности по уплате налога. Поэтому погашение недоимки и возмещение ущерба от несвоевременной или неполной уплаты налога, включая уплату пени, является правовосстановительной мерой и допустимо во внесудебном, бесспорном порядке. Когда же речь идет о штрафе за неуплату налога, то процедура иная — взыскание штрафа при отказе виновного лица от его уплаты должно осуществляться только через суд. Такой вывод основывается на анализе статьи 44 Конституции. Взыскание суммы штрафов по своему существу выходит за рамки налогового обязательства. Оно носит не восстановительный, а карательный характер и является наказанием за налоговое правонарушение. Важно иметь в виду, что при производстве по делу о налоговом правонарушении подлежит доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика. Поэтому нормы Кодекса об административных правонарушениях, позволяющие взыскивать штраф внесудебным органам, не вполне согласуются с Конституцией и, на наш взгляд, внесудебные органы должны быть лишены права взыскивать штраф. В качестве возможного варианта может быть установление порядка, при котором после вынесения решения о наложении штрафа внесудебным органом гражданину (субъекту хозяйствования) будет предоставлено время на обжалование решения до его исполнения. До этого взыскание не должно производиться.

Конституция также предусматривает возможность конфискации имущества только по постановлению суда. Вместе с тем законодательство Республики Беларусь допускает в ряде случаев принятие решения о конфискации имущества внесудебными органами. Статья 244 Гражданского кодекса Республики Беларусь предусматривает, что:

1) конфискация имущества в административном порядке допускается с соблюдением условий и порядка, предусмотренных законодательством;

2) решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.

Как правило, конфискация применяется к имуществу, находящемуся в собственности лица, нарушившего соответствующую норму права. Согласно пункту 8 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 23.09.1999 «О практике назначения судами конфискации имущества по уголовным делам» (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлением Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29.03.2001 N 4) <96> при конфискации всего имущества конфискация обращается на все движимое и недвижимое имущество осужденного, находящееся в его собственности, в том числе на ценные бумаги и проценты по ним, а также на его долю в общей собственности, но не может быть обращена на долю других лиц, владеющих имуществом совместно с осужденным на праве общей собственности <97>.

<96> Постановление Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 23 сентября 1999 г. N 8 «О практике назначения судами конфискации имущества по уголовным делам» (с изм. и дополн., внесенными постановлением Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 29.03.2001 N 4) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 1999. — N 78. — 6/53.

<97> Каравай А.В. Нарушитель — не собственник. Правомерна ли конфискация // Право Беларуси. — 2004. — N 34(106). — С. 86.

Применяемая в отношении имущества правонарушителя конфискация является формой правовой ответственности за совершение противоправного действия. Вместе с тем законодательством предусматривается применение конфискации и в отношении имущества, являющегося собственностью других лиц, не совершивших правонарушение.

Это возможно в случае применения административной — экономической ответственности. Так, пункт 3 постановления Пленума Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь от 22.05.2003 N 3 разъясняет, что субъектами экономических правонарушений, влекущих конфискацию имущества, могут быть не только собственники имущества, подлежащего конфискации, но и лица, фактически осуществляющие приобретение, хранение, использование в производстве, транспортировку, реализацию товаров, а также ввоз, транспортировку, хранение автомобильного бензина и дизельного топлива <98>.

<98> Декрет Президента Республики Беларусь от 4 октября 2002 г. N 25 «О дополнительных мерах по борьбе с незаконным обращением автомобильного бензина и дизельного топлива в Республике Беларусь» // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2002. — N 113. — 1/4067.

Защита прав собственника, добросовестного приобретателя, не являющегося субъектом экономического правонарушения, у которого произведен арест или конфискация имущества, может быть осуществлена путем предъявления иска к правонарушителю в соответствии с нормами Гражданского кодекса об обязательствах вследствие причинения вреда о возмещении убытков и т.д.

Следовательно, конфискация как мера экономической ответственности может применяться к правонарушителям, владеющим объектом правонарушения на основании права собственности или на ином правовом основании <99>.

<99> Каравай А.В. Указ. раб.; см. также: Буевич И. Общие суды: советы по защите прав при конфискации товаров // Обзор судебной практики. — 2006. — N 7. — С. 31 — 34.

Необходимо отметить, что готовятся поправки к КоАП. В действующем законодательстве, на наш взгляд, существуют не вполне справедливые нормы, в соответствии с которыми даже за незначительное правонарушение применяется конфискация. Это противоречит как принципу справедливости, так и принципу соразмерности ответственности тяжести совершенного правонарушения. В этой связи позитивно следует оценить подготовленные поправки в Кодекс об административных правонарушениях по вопросам конфискации.

Поправки приводят законодательство в соответствие с Указом Президента Беларуси от 2 июня 2006 г. об административной ответственности за сокрытие от таможенного контроля товаров, перемещаемых через таможенную границу Республики Беларусь. До вступления в силу Указа в случае обнаружения груза с незадекларированными товарами транспортное средство подлежало обязательной конфискации. Имели место случаи, когда за несколько нелегально ввозимых водителями пачек сигарет конфисковывались большегрузные автомобили. В такой ситуации больше всего страдали владельцы автомобилей, никакого отношения к контрабанде товара не имевшие.

Теперь в законодательство вводится норма, согласно которой решение о конфискации транспортного средства будет приниматься в том случае, если стоимость контрабанды превышает 40 базовых величин. Если стоимость нелегально ввозимого товара меньше указанной суммы, то на физическое лицо накладываются штрафные санкции в размере от 30 до 50 базовых величин с конфискацией сокрытых товаров, на индивидуального предпринимателя — от 100 до 150 базовых величин, на юридическое лицо — от 500 до 800 базовых величин. Таким образом, по мнению разработчиков законопроекта, с одной стороны, будет обеспечена адекватность административного наказания тяжести совершенного проступка, что позволит повысить транзитную привлекательность республики, а с другой — сохраняется возможность применения жестких санкций за умышленное сокрытие от таможенного контроля значительных партий товара.

Применение любого из предусмотренных в КоАП видов административных взысканий должно способствовать достижению определенных целей.

В соответствии со статьей 22 КоАП административное взыскание является мерой ответственности и применяется в целях воспитания лица, совершившего административное правонарушение, в духе соблюдения законов Республики Беларусь, а также предупреждения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

При выборе вида и размера административного взыскания должностные лица и государственные органы, которые обладают правом наложения взысканий, должны строго руководствоваться положениями статей 33 и 34 КоАП.

Эти статьи содержат перечни обстоятельств, как смягчающих, так и отягчающих ответственность лица за совершенное им правонарушение.

Так, обстоятельствами, смягчающими ответственность, признаются:

• чистосердечное раскаяние виновного;
• предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение причиненного вреда;
• совершение правонарушения под влиянием сильного душевного волнения либо при стечении тяжелых личных или семейных обстоятельств;
• совершение правонарушения несовершеннолетним;
• совершение правонарушения беременной женщиной или женщиной, имеющей ребенка до 1 года.

Орган (должностное лицо), решающий дело об административном правонарушении, может признать смягчающими и обстоятельства, не указанные в законодательстве.

Обстоятельствами, отягчающими ответственность, признаются:

• продолжение противоправного поведения, несмотря на требования уполномоченных на то лиц прекратить его;
• повторное в течение года совершение однородного правонарушения, за которое лицо уже подвергалось административному взысканию; совершение правонарушения лицом, ранее совершившим преступление;
• вовлечение несовершеннолетнего в правонарушение;
• совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия или при других чрезвычайных обстоятельствах;
• совершение правонарушения в состоянии опьянения. Орган (должностное лицо) в зависимости от характера административного правонарушения может не признать данное обстоятельство отягчающим.

Анализ приведенных норм свидетельствует, что перечень отягчающих ответственность обстоятельств является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. То есть обстоятельство, не указанное в статье 34 КоАП, отягчающим признавать нельзя.

В то же время закон предоставил право органу (должностному лицу) признать в качестве смягчающих и обстоятельства, не указанные в статье 33 КоАП, если наличие таковых существенно уменьшает степень общественной опасности совершенного лицом правонарушения.

Статьей 26 КоАП установлены минимальный и максимальный размеры штрафа, в пределах которых возможно наложение штрафа.

Так, штраф, налагаемый на гражданина за административные правонарушения, не может превышать трехсоткратного размера базовой величины, а на должностных лиц — пятисоткратного размера базовой величины. Штраф, налагаемый на граждан и должностных лиц за административные правонарушения, не может быть менее одной базовой величины.

Анализ Особенной части КоАП свидетельствует, что эти критерии в санкциях статей за совершение конкретных правонарушений в целом соблюдаются.

Вместе с тем анализ отдельных актов Президента Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что установленные в них санкции значительно превышают приведенные в статье 26 КоАП критерии.

В частности, 15 декабря 2005 г. вступил в силу Декрет Президента Республики Беларусь N 11 от 9 сентября 2005 г. «О совершенствовании государственного регулирования производства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта» <100>. Этим Декретом установлена ответственность за нарушения в данной области.

<100> Декрет Президента Республики Беларусь N 11 от 9 сентября 2005 г. «О совершенствовании государственного регулирования производства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта» // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2005. — N 142. — 1/6770.

Исходя из дефиниций, содержащихся в пункте 3 Декрета, посвященных праву составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных Декретом, и праву рассматривать дела об административных правонарушениях, установленных Декретом, конкретным государственным органам и должностным лицам, следует сделать вывод о том, что ответственность, предусмотренная за нарушения, установленные Декретом, является административной.

По общему правилу на нее должны распространяться положения Общей части КоАП.

Вместе с тем административная ответственность за нарушения, предусмотренные, в частности, подпунктами 2.7, 2.8 Декрета, установлена в виде штрафа в размере от 4000 до 5000 базовых величин. При этом в качестве субъектов этих правонарушений указаны должностные лица, а в подпункте 2.8 — и физические лица.

Следовательно, размер штрафа за административные правонарушения, установленные Декретом, значительно превышает такой размер, установленный статьей 26 КоАП.

Получается, что, с одной стороны, правонарушения, указанные в Декрете, отнесены к административным, с другой — пределы размера штрафа за их совершение выше установленных КоАП, который относится в кодифицированным правовым актам.

Эта коллизия аспектов наложения штрафа может быть устранена путем внесения дополнений в статью 26 КоАП о том, что иные размеры штрафа, чем указанные в частях 1 и 2 данной статьи, могут устанавливаться специальными законодательными актами. К таким специальным актам и относятся декреты. Это тем более важно, что согласно Закону «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» кодекс имеет более высокую юридическую силу, чем закон. Декрет же имеет силу закона. В связи с этим необходимо согласовать положения Кодекса и Декрета.

Одним из важнейших процессуальных аспектов наложения штрафа и применения конфискации являются сроки.

Соблюдение сроков гарантирует нарушителю своевременное привлечение к административной ответственности и исключение фактов волокиты со стороны государственных органов (должностных лиц), уполномоченных составлять протоколы об административном правонарушении и разрешать их по существу.

Правонарушитель не может бесконечно находиться в состоянии виновного лица.

Действующий КоАП предусматривает предельные сроки наложения административного взыскания, установленные статьей 37 КоАП: не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения, а при длящемся правонарушении — двух месяцев со дня его обнаружения и не позднее одного месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо его прекращении.

В данном случае мы не рассматриваем положения части 3 статьи 37 КоАП о нераспространении указанных сроков на случаи конфискации по делам об административных таможенных правонарушениях.

Указанные же в частях 1 и 2 статьи 37 КоАП сроки являются предельными, по их истечении на лицо административное взыскание наложено быть не может.

При этом анализ этой правовой нормы и пункта 7 части 1 статьи 227 КоАП в совокупности позволяет сделать вывод о том, что эти сроки являются единственными, а приведенные нормы — нормами прямого действия.

Вместе с тем сложившаяся судебная практика по этому вопросу свидетельствует, что приведенные нормы закона судами толкуются произвольно. Суды исходят из того, что если при наложении административного взыскания были соблюдены сроки, установленные статьей 37 КоАП, то эти сроки не применяются при новом рассмотрении дела после отмены постановления.

Так, С. совершил административное правонарушение 5 января 2006 г., и постановлением районного судьи от 5 февраля 2006 г. на С. наложено административное взыскание. Затем при проверке законности этого постановления в порядке надзора оно было отменено постановлением председателя областного суда и дело направлено на новое судебное рассмотрение в районный суд. При новом рассмотрении дела 30 марта 2006 г. при установлении судьей виновности С. на него накладывается взыскание. Очевидно, что ко дню нового рассмотрения дела — 30 марта 2006 г. — истек двухмесячный срок для наложения взыскания (5 марта 2006 года).

Однако суды не считают, что этот срок истек только потому, что первое взыскание было наложено в срок.

Такая практика не соответствует положениям КоАП, которым продление сроков наложения административного взыскания не предусмотрено ни при каких обстоятельствах. По этому вопросу имеются и коллизии в законодательстве.

Декретом Президента Республики Беларусь N 22 от 18 мая 1999 г. «О некоторых мерах по недопущению искажений данных государственной статистической отчетности» с изменениями и дополнениями, внесенными Декретом N 19 от 23 декабря 2005 г., установлена административная ответственность в данной сфере деятельности <101>.

<101> Декрет Президента Республики Беларусь N 22 от 18 мая 1999 г. «О некоторых мерах по недопущению искажений данных государственной статистической отчетности» (с изм. и дополн., внесенными Декретом от 23 декабря 2005 г. N 19) // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 1999. — N 40. — 1/307.

При этом указано, что взыскания за совершение названных в Декрете административных правонарушений могут быть наложены не позднее двух лет со дня их совершения и трех месяцев со дня их обнаружения.

И здесь мы видим разночтения между Декретом и Общей частью КоАП, которые должны быть устранены на законодательном уровне.

Одним из аспектов материального применения штрафа является его размер. В санкциях статей КоАП, предусматривающих штраф в качестве административного взыскания, указан его размер в базовых величинах.

Орган (должностное лицо), правомочный рассматривать дела об административных правонарушениях, в резолютивной части постановления обязан указать размер штрафа в базовых величинах и, исходя из этого, сумму штрафа. Известно, что размер базовой величины периодически изменяется.

Возникает вопрос, из какого размера базовой величины следует исходить, если в период со дня совершения правонарушения и до дня рассмотрения протокола об административном правонарушении размер базовой величины изменился.

Например, лицом совершено административное правонарушение, предусмотренное ст. 51 КоАП (мелкое хищение имущества), 15 февраля 2006 года.

В соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 5 октября 2005 г. N 1100 размер базовой величины составлял 29000 рублей <102>. Дело об административном правонарушении рассматривается 25 марта 2006 г. Однако постановлением того же органа от 11 февраля 2006 г. N 189 <103> размер базовой величины с 1 марта 2006 года установлен уже в размере 31000 рублей. Санкция статьи 51 КоАП предусматривает наложение штрафа в размере от двух до десяти базовых величин. В случае наложения на правонарушителя штрафа в размере двух базовых величин его сумма должна быть равна 58000 рублей или 62000 рублей?

<102> Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 5 октября 2005 г. N 1100 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2005. — N 159. — 5/16601.

<103> Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 11 февраля 2006 г. N 189 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2006. — N 27. — 5/18835.

Ведь данное дело могло быть рассмотрено и до 1 марта 2006 г., и 15 марта 2006 г., то есть двухмесячный срок, предусмотренный частью 1 ст. 37 КоАП, нарушен не будет. Но сумма штрафа за одно и то же правонарушение в зависимости от даты рассмотрения дела будет разной.

Как вариант ситуации можно представить, что в отношении одного лица дело рассмотрено до 1 марта 2006 г., а в отношении другого — после. За одни и те же действия, совершенные в один и тот же день, сумма штрафа для них будет различной. Лицо, дело в отношении которого рассмотрено после 1 марта 2006 г., оказывается в неравных условиях с лицом, дело в отношении которого рассмотрено до 1 марта 2006 г. Более того, дело могло быть рассмотрено с наложением штрафа в размере двух базовых величин в сумме 58000 рублей, затем постановление могло быть отменено с передачей дела на новое рассмотрение, и при новом рассмотрении лицу вновь назначен штраф в размере двух базовых величин. Но к моменту нового рассмотрения дела размер базовой величины изменился.

Суды в таких случаях применяют размер базовой величины, действующий на день рассмотрения дела.

Поскольку штраф КоАП связывает с базовыми величинами, то его размер, то есть количество базовых величин, в рассматриваемых ситуациях не меняется, следовательно, согласно общей теории права, действует один и тот же закон. В то же время сумма штрафа, которую и должен уплатить правонарушитель, напрямую зависит от размера базовой величины. Ее изменение в сторону увеличения на день рассмотрения дела фактически ухудшает положение правонарушителя.

Полагаем, что при рассмотрении дела и наложении штрафа исчисление его суммы должно производиться исходя из размера базовой величины, действовавшей на день совершения правонарушения, а не на день рассмотрения дела. Такой подход соответствовал бы принципам законности и справедливости.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Наложение административного взыскания обусловлено совершением административного правонарушения. Именно оно вызывает необходимость применения административного взыскания. В части 5 статьи 4.2 КоАП 2003 года установлено, что каждое физическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения, а также юридическое лицо, вина которого по отношению к совершенному административному правонарушению установлена, подлежит привлечению к административной ответственности. Такая категоричность не означает, что за каждое совершенное правонарушение обязательно должно следовать наложение административного взыскания. Закон предусматривает и возможность освобождения от административной ответственности.

Применить административное взыскание (например, в виде штрафа) — значит назначить, установить, определить вид и тот его размер, который заслуживает, по мнению компетентного органа (должностного лица), виновное лицо. Ведь достичь непосредственно целей административной ответственности можно только при обоснованном и справедливом применении наказания к виновному лицу. Наложение взыскания не является простым перенесением санкции нарушенной правовой нормы в постановление по делу. Санкции в большинстве своем являются относительно определенными и нередко альтернативными, т.е. содержащими несколько видов административных взысканий.

Компетентному органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дела об административных правонарушениях, предоставлено право по своему усмотрению, во-первых, избрать вид административного взыскания для наложения на виновное лицо, во-вторых, определить его точный размер. Однако подобное усмотрение не может быть произвольным, его следует обосновать. Такое обоснование должно соответствовать определенным правилам, установленным в законе. Существует целая система правил, которые должны учитываться при определении административного взыскания. Основные из них установлены в главе 7 КоАП «Наложение административного взыскания». Среди этих правил особо выделим такие, как учет обстоятельств, смягчающих или отягчающих ответственность; необходимость руководствоваться сроками для наложения административного взыскания; учитывать срок, по истечении которого лицо считается не подвергавшимся административному взысканию; возложение обязанности возместить причиненный вред.

Действующее административное законодательство, как и практика его применения, не являются идеальными. На наш взгляд, их следует совершенствовать. Так, необходимо установить дополнительные гарантии для собственников имущества. Конфискация имущества возможна лишь по постановлению суда. В соответствии с действующим административным законодательством нельзя конфисковать имущество у лица, которому оно принадлежит на праве пользования. Исключения оставляют административные таможенные правонарушения. Срок рассмотрения дел в связи с их совершением необходимо увеличить. Следует расширить возможность выкупа имущества собственником, у которого оно правомерно конфисковано, ведь нередко конфискованное имущество приходит в негодность из-за невозможности его сбыта (продажи). В таком случае ничего не получает государство и страдают интересы собственника, который мог бы использовать имущество по своему усмотрению, если, конечно, нет для этого запретов. Полагаем, что здесь можно предусмотреть соответствующие повышенные коэффициенты к стоимости конфискованного имущества при его выкупе.

Считаем целесообразным предусмотреть в законодательстве возможность конфискации транспортных средств при повторном управлении им в нетрезвом состоянии.

Следует упорядочить законодательство об административной ответственности. Его должны составлять КоАП, законы, декреты и указы, изданные на основе Конституции. Подзаконными актами, включая и акты Правительства, решать вопросы такой ответственности не следует.

При наличии права на судебную проверку принятых административных решений внесудебный порядок привлечения к административной ответственности в условиях становления нашего государства как правового можно допустить. Исключение должна составлять конфискация. Здесь должен быть только судебный порядок.

Что же касается взыскания налогов, штрафов, пени, на наш взгляд, погашение недоимки, возмещение ущерба от несвоевременной или неполной уплаты налога, включая уплату пени, является правовосстановительной мерой и допустимо во внесудебном, бесспорном порядке. Когда же речь идет о штрафе за неуплату налога, то процедура иная — взыскание штрафа при отказе виновного лица от его уплаты должно осуществляться только через суд. Такой вывод основывается на анализе статьи 44 Конституции. Взыскание суммы штрафов по своему существу выходит за рамки налогового обязательства. Штрафы носят не восстановительный, а карательный характер и являются наказанием за налоговое правонарушение. Важно иметь в виду, что при производстве по делу о налоговом правонарушении подлежит доказыванию как сам факт совершения такого правонарушения, так и степень вины налогоплательщика. Поэтому нормы Кодекса об административных правонарушениях, позволяющие взыскивать штраф внесудебным органам, противоречат Конституции и, на наш взгляд, внесудебные органы должны быть лишены права взыскивать штраф. В качестве возможного варианта может быть установление порядка, при котором после вынесения решения о наложении штрафа внесудебным органом гражданину (субъекту хозяйствования) до его исполнения законом предоставляется время на обжалование решения.

Штраф и конфискация относятся к ретроспективной (негативной) ответственности, т.е. ответственности, которая наступает за уже совершенное правонарушение. Они не применимы как меры позитивной ответственности. В свою очередь, если лицо, например, злоупотребляет спиртными напитками, то оружие, предназначенное для охоты, может быть изъято у него на возмездной основе.

Наложение административного взыскания является важнейшим и наиболее сложным моментом в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Здесь очень важно иметь качественное законодательство и неукоснительно его соблюдать.