Концептуальные основы профилактики административной деликтности
В юридической литературе, с одной стороны, допускается отождествление терминов «предупреждение административных правонарушений» и «профилактика административной деликтности» [1, с. 6], с другой — проводятся различия между профилактикой и предупреждением конкретных административных проступков [2, с. 85]. Одни авторы считают профилактику административной деликтности самостоятельным видом предупреждения правонарушений. По мнению Е.С.Жигарева, этот вид деятельности следует рассматривать как часть предупредительной работы, направленной на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих их совершению, включающей в себя и систему административно-правовых мер (общих и специальных), применяемых к правонарушителям [3, с. 102]. Существует и точка зрения, суть которой сводится к изучению единой природы преступлений и административных правонарушений [4, с. 292 — 308]. В теории криминологии также нет единства в понимании терминов «предупреждение» и «профилактика». Эти понятия используются и как синонимы [5, с. 115], и как составные части [6, с. 7]. Однако чаще термин «профилактика» используется в словосочетаниях «общая профилактика», «индивидуальная профилактика» [7, с. 622], «виктимологическая профилактика» [8, с. 92], в то время как термин «предупреждение» — в словосочетаниях «общесоциальное предупреждение», «специально-криминологическое предупреждение». Как это ни парадоксально, но каждое из приведенных суждений имеет право на существование. Содержание их заключается в решении задач, которые ставит перед собой исследователь. Если рассматриваются вопросы методологии (общие причины, условия и факторы административных правонарушений (экономические, политические, идеологические, правовые, организационные); типология субъектов и т.д.), то профилактику административной деликтности можно рассматривать в принципе как самостоятельный вид предупреждения правонарушений.
Целью профилактики административной деликтности является противодействие противоправным процессам в обществе, обеспечение сдерживания, сокращение административной деликтности и темпов ее роста, защита личности, общества и государства от противоправных посягательств. Эта цель находит свою конкретизацию в решении ряда следующих задач: выявление и устранение или нейтрализация причин, условий и факторов административной деликтности; индивидуальное профилактическое воздействие на лиц с противоправным поведением; предотвращение административных правонарушений; снижение у населения и отдельных граждан риска стать жертвами противоправных посягательств.
В первую очередь необходимо отметить, что идея предупреждения (профилактики) административных правонарушений пронизывает все производство по делам об этих правонарушениях. Сам по себе значителен превентивный потенциал статей Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), касающихся наложения административных взысканий. Совокупность названных норм образует основной институт административно-деликтного права — предупреждение административных правонарушений.
Кроме того, в ходе административного процесса должны выявляться причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений. Процессуальные нормы закрепляют и формы реагирования субъектов административной юрисдикции на выявленные причины и условия, способствовавшие совершению правонарушений. Эти органы уполномочены направлять в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам предложения об устранении таких причин и условий (ст. 10.31 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП)). ПИКоАП предусматривает и обязанность указанных организаций и их должностных лиц сообщить субъекту административной юрисдикции в течение месяца со дня поступления предложения о принятых мерах.
В то же время ст. 10.31 ПИКоАП не содержит указаний о реквизитах предложения. Целесообразно в таком документе указать данные о руководителе организации (фамилия, инициалы, должность) и ее названии; основания и поводы для внесения предложения (рассмотрение конкретного дела или группы дел); сущность предложений и способы их реализации; просьбу сообщить о результатах рассмотрения предложения в месячный срок и ссылку на вышеуказанную статью ПИКоАП; дату внесения предложения, подпись руководителя органа, в котором рассмотрено дело, фамилию и инициалы должностного лица, внесшего предложение.
Сложность выполнения задачи по выявлению причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, состоит и в том, что в соответствии с ПИКоАП правом составления протоколов по административным правонарушениям и правом рассмотрения дел о них наделены многочисленные органы и должностные лица и для некоторых из них такая работа не является выполнением основных функций. Поэтому имеет большое значение соблюдение установленных ст. 10.2 ПИКоАП правил составления протокола об административном правонарушении. В таких процессуальных документах надо указывать многие данные об обстоятельствах совершения административного правонарушения, и полный учет их при рассмотрении дел в конечном итоге дает возможность установить причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения.
На стадии рассмотрения дел органы административной юрисдикции в рамках процессуально-правового регулирования также вправе использовать все возможности для повышения эффективности производства по делам об административных правонарушениях. Прежде всего должно быть обеспечено открытое рассмотрение дел. При организации рассмотрения дел в трудовых коллективах, по месту учебы или жительства правонарушителей надо учитывать деликтологическую ситуацию в соответствующем регионе, достаточность данных для правильного рассмотрения дела по существу и вынесения законного, обоснованного и справедливого постановления по делу. В трудовых коллективах рассматривать дела целесообразно по результатам проведенных проверок финансово-хозяйственной деятельности. При этом о времени и месте рассмотрения дел надо заблаговременно ставить в известность руководителей администрации и профсоюзной организации. Это важно для того, чтобы не пришлось рассматривать дела, с одной стороны, в пустом помещении, а с другой — чтобы не вызвать неоправданного отвлечения от производственных заданий работников соответствующих предприятий, учреждений или их структурных подразделений. Определенный общественный резонанс сам по себе является профилактирующим, предупреждающим средством в сфере правоприменения.
В то же время выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, не является самоцелью, а должно способствовать принятию реальных организационных мер для пресечения и предупреждения административных правонарушений. Указание закона о необходимости принятия мер по предложению и об обязательности сообщения об этом по ПИКоАП должно реально обеспечиваться возможностью применения мер административной ответственности в отношении должностных лиц, умышленно не выполняющих предложения, полученные в рамках ст. 10.31 ПИКоАП. В связи с этим, чтобы допускалась, например, возможность применения мер административной ответственности по ст. 23.1 КоАП за невыполнение требований должностного лица, осуществляющего государственный контроль и (или) надзор, целесообразно оформлять предписания (представления), включающие соответствующие требования, а не предложения, что требует корректировки ст. 10.31 ПИКоАП.
Однако было бы неправильным ограничить широкий и многообразный вид социальной деятельности по предупреждению (профилактике) административной деликтности только административно-правовым аспектом. Предупреждение (профилактика) административных правонарушений — задача не только органов административной юрисдикции. Ее решение лежит в плоскости коренных преобразований общества (прежде всего в сфере экономики, социальной жизни, идеологии, воспитания человека).
Общегосударственный уровень профилактики предусматривает решение крупных социальных, экономических и иных проблем жизнедеятельности общества, выражающееся в социально-экономических преобразованиях, усилении воспитательной и идеологической работы, а в целом — в совершенствовании общественных отношений на данном этапе развития общества. Этим обеспечивается планомерное опосредованное воздействие на все звенья антиобщественного поведения личности, начиная с момента ее формирования и кончая влиянием на уже сформированные мотивы поведения.
Региональный уровень профилактики предполагает предупредительно-профилактическое воздействие на конкретные социальные группы и общественные слои населения, подвергнутые влиянию отрицательных тенденций. На этом уровне, например, могут приниматься меры по трудоустройству выпускников школ, не поступивших в высшие, средние или специальные учебные заведения, наведению должного порядка и культуры обслуживания в системе торговли и бытового обслуживания и т.п.
Местный уровень профилактики связан с индивидуально-профилактическим воздействием на конкретных лиц. Задача такого воздействия состоит в позитивном изменении системы ценностных ориентаций, в преодолении антиобщественных взглядов и установок, переориентации поведения в социально одобряемом направлении.
Соответственно в системе мер, используемых различными субъектами в зависимости от задач деятельности, правомочий, форм и методов, степени специализации для профилактики административной деликтности, следует особо выделить следующие:
- экономические меры (стабилизация экономики; уменьшение степени дифференциации населения по уровню доходов; обеспечение прожиточного минимума для необеспеченных слоев населения; обеспечение приоритета легальной экономической деятельности; экономическое стимулирование добровольного отказа от совершения правонарушений в процессе экономической деятельности; борьба с безработицей; компенсация ущерба жертвам правонарушений и т.п.);
- политические меры (демократизация политической жизни; борьба с коррупцией; борьба с неправомерным лоббированием частных (корпоративных) интересов в органах власти; разработка государственной стратегии борьбы с правонарушениями; стабилизация политического режима; развитие международного сотрудничества в сфере борьбы с правонарушениями и т.п.);
- правовые меры (устранение противоречий административного, гражданского, финансового и других отраслей законодательства; восполнение пробелов в административно-правовой оценке общественно опасных деяний; правовое обеспечение механизма реализации законодательства о предупреждении правонарушений; обеспечение стабильности правовых запретов, использование в полной мере превентивных возможностей закона; своевременное и адекватное реагирование на административные и другие правонарушения, которые могут перерасти в уголовно наказуемые деяния, использование предусмотренных законодательством мер по предупреждению административных правонарушений, выявлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению, и т.п.);
- психолого-педагогические и культурно-воспитательные меры (правовое воспитание населения; воспитание профилактической активности личности; формирование доверия к государственным органам; информирование о негативных последствиях нарушений административно-правовых запретов; демонстрация положительных результатов борьбы с правонарушениями и т.п.);
- организационные меры (повышение эффективности управленческой деятельности в сфере профилактики правонарушений; координация деятельности государственных органов и обеспечение их взаимодействия в профилактике правонарушений; воспитание правовой культуры; информирование о выявленных в ходе проверок факторах, обусловивших или облегчивших возможность совершения правонарушений, для принятия мер по их устранению или нейтрализации и т.п.);
- технические меры (разработка и внедрение технических средств, систем и технологий, обеспечивающих интенсификацию деятельности в сфере профилактики правонарушений; развитие системы коммуникаций до уровня, обеспечивающего немедленное реагирование на правонарушения и т.п.).
Соответственно общая профилактика — это деятельность, направленная на выявление и устранение объективных внешних причин, порождающих административные правонарушения, и условий, способствующих их совершению. Она реализуется при активном использовании социальных, экономических, политических, правовых и других антиделиктных мер и характеризуется тем, что составляющие ее меры являются необходимым элементом социально-экономической деятельности, устранения недостатков в политической, социальной, нравственно-психологической и духовной сферах общества. Таким образом, общая профилактика состоит в деятельности, которая обеспечивает позитивное воздействие на социальные процессы и способствует устранению действия факторов административной деликтности. Она осуществляется в рамках общества в целом, отдельных регионов, а также в отношении различных социальных групп и коллективов и преследует цель мобилизовать членов общества на борьбу с теми явлениями социальной действительности, которые при определенных условиях создают возможность перехода индивидов на антиобщественные позиции. По своей сути общая профилактика направлена на такое управление социальными процессами, которое противодействует проявлению предпосылок антиобщественного поведения и возможности его перерастания в преступное. Объектом общей профилактики являются детерминанты административной деликтности, противоправные явления различного уровня, влияющие: в целом на административную деликтность, ее динамику и структуру; на отдельные виды и группы административных правонарушений; на конкретные административные правонарушения и субъектов их совершения. Общая профилактика связана с целенаправленным воздействием субъектов этой деятельности на недостатки криминогенного характера в организации и управлении социальными общностями, государственными органами и общественными организациями.
Общая профилактика включает в себя комплекс конкретных мер, имеющих явно выраженное общепрофилактическое значение, в число которых входят: выявление и нейтрализация факторов, способствующих совершению административных правонарушений; создание на основе анализа деликтологической обстановки условий, объективно препятствующих совершению административных правонарушений на определенной территории (объекте); внесение представлений об устранении причин и условий совершения административных правонарушений в соответствующие государственные органы и организации; осуществление правовой пропаганды и правового воспитания населения; формирование общественного мнения, объективно отражающего деятельность по профилактике административной деликтности; проведение комплексных и целевых профилактических мероприятий по улучшению деликтологической обстановки на обслуживаемой территории. При этом планы проведения профилактических мероприятий, как правило, должны включать следующие основные структурные блоки: краткая характеристика оперативной обстановки (в регионе, городе, районе); цели и задачи мероприятия; система мер профилактики; силы и средства, используемые в ходе мероприятия, его организационное, материально-техническое обеспечение; система оперативного управления мероприятием; показатели результативности мероприятия.
Специальная профилактика административной деликтности характеризуется совокупностью мер, специально направленных на устранение причин, условий и факторов административной деликтности или конкретных противоправных проявлений. Масштаб их применения, как правило, намного меньше, чем у общих мер, хотя в некоторых случаях он приобретает значительные размеры и охватывает, например, целые отрасли народного хозяйства или распространяется на отдельные категории лиц. Объектами такой профилактики являются как административная деликтность в целом, так и ее виды, а также отдельные административные правонарушения.
Индивидуальная профилактика административной деликтности имеет своей целью позитивную коррекцию поведения лица. Достижение этой цели требует последовательного решения конкретных задач, таких как: выявление лиц, поведение которых свидетельствует о реальной возможности совершения ими административных правонарушений; изучение этих лиц и источников отрицательного воздействия на них; прогнозирование индивидуального поведения; постановка лиц на профилактический учет; планирование мер индивидуальной профилактики; непосредственное профилактическое воздействие; контроль за поведением и образом жизни лиц, поставленных на учет; систематическая проверка результатов проведенных профилактических мероприятий. Соответственно процесс индивидуальной профилактики складывается из следующих основных этапов: подготовительного, который заключается в выявлении и изучении лиц с антиобщественными установками и ориентациями, а также элементов микросреды, оказывающих на них отрицательное влияние; непосредственного , состоящего из комплекса мероприятий по организации, планированию и непосредственному практическипреобразовательному воздействию на лицо и окружающую его среду; заключительного, когда осуществляется анализ и проверка результатов проведенных профилактических мероприятий, намечаются новые цели и задачи по закреплению достигнутого.
В то же время в соответствии с Законом Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» (далее — Закон N 122-З) мерами общей профилактики правонарушений являются: разработка и утверждение региональных комплексных программ по профилактике правонарушений и проведение профилактических мероприятий; правовое просвещение граждан; внесение представлений, вынесение предписаний; иные меры, предусмотренные Законом N 122-З и другими законодательными актами (ст. 10). К иным мерам общей профилактики правонарушений относятся: информирование о проводимых и проведенных профилактических мероприятиях; организация проведения опросов общественного мнения о деятельности субъектов профилактики правонарушений и освещения их результатов в государственных средствах массовой информации, в том числе распространяемых с использованием глобальной компьютерной сети Интернет, на официальных сайтах субъектов профилактики правонарушений; обеспечение стимулирования граждан за представление достоверной информации о подготавливаемых или совершенных правонарушениях; проведение криминологической экспертизы проектов правовых актов и правовых актов в порядке, установленном Президентом Республики Беларусь; другие меры, предусмотренные законодательными актами (ст. 22 Закона N 122-З). Мерами индивидуальной профилактики правонарушений являются: профилактическая беседа; официальное предупреждение; профилактический учет; защитное предписание; иные меры, предусмотренные законодательными актами (ст. 23 Закона N 122-З).
Согласно ч. 5 п. 15 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» контрольная (надзорная) деятельность осуществляется с использованием мер профилактического и предупредительного характера, реализуемых контролирующими (надзорными) органами во взаимодействии с проверяемыми субъектами, подлежащими контролю (надзору), в том числе путем:
- проведения мониторинга, направления рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга;
- проведения разъяснительной работы о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике;
- информирования субъектов (в том числе с использованием средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами;
- проведения семинаров, круглых столов и др.
Отдельно хотелось бы отметить, что за рамками производства по делам об административных правонарушениях находится работа и по обобщению правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях. Такую работу желательно организовывать и проводить совместно или одновременно с другими органами административной юрисдикции с обсуждением результатов обобщения на межведомственных совещаниях и семинарах. Такая работа важна и может быть содержательной и полезной в плане обеспечения правильной и единообразной практики применения законодательства об административных правонарушениях. Это дает возможность учесть рекомендации вышестоящих судов и других правоохранительных органов и определить наиболее конкретные и действенные меры по оценке деликтологической ситуации, а также по обеспечению единства правоприменительной практики, по организации и проведению предупредительно-профилактической работы в регионе, городе или районе.
Особое значение приобретают разъяснительная правовоспитательная и пропагандистская работа о сущности законодательства об административной ответственности как непосредственно среди населения, так и в средствах массовой информации. Развитие массовых и индивидуальных форм правового воспитания может быть весьма разнообразным, но главное — это: обеспечение предпринимателей и граждан юридическими знаниями посредством лекций, бесед с привлечением квалифицированных юристов, выступление с целью разъяснения законов, предъявляющих к ним требования исполнения обязанностей по соблюдению законодательства; публикация статей по данной тематике, подготовка передач по радио и телевидению, посвященных названным вопросам. При этом большая роль отводится, конечно же, средствам массовой информации, особенно печатным изданиям, прежде всего газетам. Надо признать, что об административной ответственности пишут мало по сравнению с уголовной.
Всю информацию, которая используется в профилактике административной деликтности, можно подразделить на два основных вида: внешнюю и собственно организационную, или внутреннюю. Внешняя информация должна отражать состояние, уровень, динамику, структуру, интенсивность, детерминированность административной деликтности, т.е., иными словами, отвечать на вопросы о том, кто, когда и где совершает административные правонарушения; каковы обстоятельства, ситуации и мотивы совершения административных правонарушений; в чем заключаются причины и какие условия способствуют совершению противоправных деяний. Такая информация ориентирует субъекты предупредительной деятельности на выбор средств, форм и методов работы, выявление дополнительных характеристик объектов профилактического воздействия, определение времени, места, масштабов и объема профилактических мероприятий, создание условий для успешного осуществления предупредительного воздействия.
Собственно организационная (внутренняя) информация включает данные о различных аспектах организации предупредительной деятельности ее субъектами. Она характеризует состояние самой системы профилактики административной деликтности и способствует получению ответов на вопросы о том, какие конкретные цели и задачи стоят на определенном отрезке времени; какими средствами и способами они достигаются; с какой интенсивностью и в каком направлении действует вся система и входящие в нее звенья; каковы условия и реальные возможности решения поставленных задач. В совокупности внешняя и внутренняя информация должна отражать картину деликтологической обстановки в регионе, степень эффективности предупредительного воздействия, а также реальные потребности профилактической деятельности с точки зрения ее дальнейшего совершенствования.
С учетом вышеизложенного основу построения организационной деятельности по профилактике административной деликтности составляет использование закономерностей ее протекания и принципов осуществления. Это означает, что она не может строиться произвольно. Механизм организации этого вида деятельности включает как общие закономерности и устойчивые признаки построения и упорядочения любой социальной системы, так и особые, специфические ее признаки, вытекающие главным образом из своеобразия объекта воздействия, его природы и тенденций изменения. Кроме того, под организацией следует понимать не просто организационную структуру в статике, но и организационный процесс предупреждения административных правонарушений, включающий: формулирование целей и задач; информационное обеспечение; прогнозирование и планирование; непосредственное организационное обеспечение реализации запланированных мероприятий; осуществление взаимодействия и координации субъектов профилактики; внесение корректив и изменений в деятельность на основе оценки ее эффективности и новых потребностей практики; правовое обеспечение; ресурсное обеспечение (решение кадровых, финансово-хозяйственных, материально-технических и иных вопросов по созданию условий для нормального функционирования системы). Перечисленные элементы процесса организации профилактики административной деликтности, безусловно, не исчерпывают всех его характеристик, и даже последовательность их перечисления является в достаточной степени условной. Однако в своей совокупности они составляют ядро и непременные атрибуты построения и осуществления предупредительной деятельности.
Соответственно концепция профилактики административной деликтности должна включать такие элементы, как:
- предмет, система, методологические основы;
- комплексная характеристика процесса, его задачи, условия, закономерности и перспективы;
- общая профилактика административной деликтности, ее направления, задачи, функциональная характеристика мер;
- специальная профилактика административной деликтности, ее направления, задачи, функциональная характеристика мер;
- индивидуальная профилактика административной деликтности, ее направления, задачи, функциональная характеристика мер;
- информационное обеспечение профилактики административной деликтности;
- методы организации и управления (включая прогноз, планирование, координацию, оценку эффективности и т.д.).
В специальной части концепции целесообразно конкретизировать положения и рекомендации общей части в отношении профилактики отдельных видов административных проступков (выделенных по объекту посягательства, мотивам, субъектам и т.д.); устранения отдельных факторов, влияющих на административную деликтность; профилактики административной деликтности в определенных регионах, характеризующихся особенностями экономического, социального, этнического и т.п. порядка; особенностей профилактической деятельности отдельных субъектов административной юрисдикции.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Ремнев, В.И. Актуальные вопросы административной деликтологии в современный период // Актуальные проблемы административной деликтологии / В.И.Ремнев. — Киев, 1984. — С. 3 — 16.
2. Жигарев, Е.С. К вопросу о профилактике административных проступков / Е.С.Жигарев // Проблемы профилактики правонарушений в развитом социалистическом обществе. — М., 1982. — С. 83 — 88.
3. Лазарев, Б.М. Основы законодательства об административных правонарушениях / Б.М.Лазарев, А.Е.Лунев // Советское государство и право. — 1981. — N 4. — С. 19 — 28.
4. Аванесов, Г.А. Криминология. Прогностика. Управление / Г.А.Аванесов. — Горький, 1975. — 423 с.
5. Лозбяков, В.П. Криминология и административная юрисдикция милиции / В.П.Лозбяков. — М., 1996. — 125 с.
6. Криминология / под ред. В.Н.Бурлакова, Н.М.Кропачева. — СПб., 2013. — 304 с.
7. Криминология / под ред. Г.А.Аванесова. — М., 2005. — 480 с.
8. Российская криминологическая энциклопедия. — М., 2000. — 802 с.