В соответствии с законодательством при приобретении товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств проводятся установленные Законом Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон) открытый конкурс, закрытый конкурс, электронный аукцион, процедура запроса ценовых предложений, процедура закупки из одного источника, биржевые торги (ст. 17 Закона).
В свою очередь, для каждой из приведенных процедур государственных закупок предусмотрены основания для проведения. В частности, если говорить о закупке из одного источника, то случаи ее проведения установлены в Перечне случаев осуществления государственных закупок с применением процедуры закупки из одного источника, содержащемся в приложении к Закону (далее — приложение к Закону), в Перечне случаев осуществления государственных закупок с применением процедуры закупки из одного источника, содержащемся в приложении к Указу Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 N 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» (далее — Указ N 590). Также процедура закупки из одного источника проводится, если процедура государственной закупки в целом либо в отношении отдельных частей (лотов) предмета государственной закупки признана несостоявшейся при соблюдении норм подп. 2.2 п. 2 Указа N 590.
Согласно п. 17 приложения к Закону одним из оснований для проведения закупки из одного источника является приобретение преподавательских услуг у физических лиц.
Интересным является то обстоятельство, что такое понятие, как преподавательские услуги, в законодательстве отсутствует, кроме норм самого приложения к Закону и приложения 3 к Протоколу о порядке регулирования закупок, являющемуся приложением 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (таким же образом — как основание для закупки из одного источника).
В свою очередь, п. 17 приложения к Закону вызывает ряд вопросов при применении, в особенности если речь идет о применении теми субъектами, предметом деятельности которых является образовательная деятельность.
Представляется, что именно в контексте осуществления образовательной деятельности следует рассматривать преподавательские услуги, хотя согласимся и с тем, что оказание услуг преподавателем может быть и не связано с формализованным образовательным процессом при осуществлении образовательной деятельности. Например, если речь идет о репетиторстве, которое законодатель рассматривает как консультативные услуги по отдельным учебным предметам (предметам), учебным дисциплинам (дисциплинам), образовательным областям, темам, в том числе помощь в подготовке к централизованному тестированию (ч. 4 п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса Республики Беларусь). Неоднозначность позиции в такой ситуации как раз и свидетельствует о неопределенности понятия «преподавательской услуги» в законодательстве.
Так, в соответствии с Кодексом Республики Беларусь об образовании (далее — Кодекс об образовании) образовательная деятельность представляет собой деятельность по обучению и воспитанию, осуществляемую учреждением образования (организацией, реализующей образовательные программы послевузовского образования, иной организацией, которой в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, индивидуальным предпринимателем, которому в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность) (подп. 1.7 п. 1 ст. 1 Кодекса об образовании).
При этом образовательная деятельность как предмет деятельности (функция) осуществляется учреждением образования, то есть юридическим лицом в организационно-правовой форме учреждения, основной функцией которого является осуществление образовательной деятельности (подп. 1.21 п. 1 ст. 1 Кодекса об образовании).
При этом образовательная деятельность относится к числу лицензируемых, и в этой части отношения регулируются нормами Указа Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Указ N 450).
Лицензионными требованиями и условиями, предъявляемыми к соискателю лицензии, являются те, что определены в п. 333 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом N 450. Среди них, например, планирование укомплектованности учреждения образования педагогическими работниками, для которых оно является основным местом работы, не менее чем на 70% (для учреждений дополнительного образования взрослых — не менее чем на 20%) от общего количества штатных мест и планирование укомплектованности учреждения образования кадрами в соответствии с квалификационными характеристиками должностей служащих, занятых в образовании, и другие.
В свою очередь педагогическими работниками признаются лица, которые осуществляют педагогическую деятельность, т.е. реализуют содержание образовательных программ, программ воспитания, осуществляют научно-методическое обеспечение образования и (или) осуществляют руководство образовательной деятельностью учреждения образования, его структурных подразделений.
Педагогическую деятельность могут осуществлять только физические лица на основании трудового или гражданско-правового договора, индивидуальные предприниматели, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность (п. 1 ст. 50 Кодекса об образовании).
Тем самым лицензионные требования и условия сформулированы для учреждения образования с учетом требований к кадрам — преподавательскому составу, включая требования к месту работы (основное) и профессиональному уровню. При этом педагогический работник — только физическое лицо, которое осуществляет свою деятельность (педагогическую) как на основании трудового, так и на основании гражданско-правового договора.
В свою очередь, при осуществлении учреждением образования образовательных программ повышения квалификации руководящих работников и специалистов, образовательной программы повышения квалификации рабочих (служащих) может возникнуть проблема обеспечения образовательного процесса специалистами по предмету программы повышения квалификации. И это, в свою очередь, ставит вопрос о способе привлечения иных лиц и необходимости проведения процедур государственных закупок. С учетом норм п. 1 ст. 50 Кодекса об образовании таких иных лиц следует также называть педагогическим работниками, поскольку предполагается реализация ими содержания образовательных программ.
В законодательстве не содержится запрет для учреждений образования на привлечение иных лиц, в том числе для реализации образовательных программ повышения квалификации. И при привлечении иных лиц вне трудовых отношений (с заключением гражданско-правового договора) возникает вопрос о способе выбора таких лиц и оформлении отношений с ними в случае, если их услуги будут оплачены полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов. Более того, содержание п. 1 ст. 50 Кодекса об образовании напрямую устанавливает необходимость реализации педагогическим работником образовательных программ повышения квалификации если не на основании трудового, то на основании гражданско-правового договора.
Примечательно, что в рамках действующего Федерального закона Российской Федерации от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон Российской Федерации) Министерством экономического развития Российской Федерации при разъяснении норм Закона Российской Федерации, содержащего аналогичный случай для проведения закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) — приобретение преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода (гида) физическими лицами, указано на то, что если заказчик является государственной или муниципальной образовательной организацией, то для него возможно осуществление закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) по приведенному основанию (письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.07.2015 N Д28и-2090 <1>). Тем самым отношения при привлечении иных физических лиц для оказания преподавательских услуг, услуг экскурсовода (гида) регулируются нормами Закона Российской Федерации и предполагают осуществление закупки за счет бюджетных средств.
<1> Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.07.2015 N Д28и-2090 [Электронный ресурс].
Схожая позиция наблюдается у Министерства экономического развития Российской Федерации относительно приобретения преподавательских услуг у физических лиц, она сформулирована в письме от 06.02.2015 N Д28и-264 <2>.
<2> Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 06.02.2015 N Д28и-264 [Электронный ресурс]
Как представляется, и в Республике Беларусь вопрос о выборе физического лица, оказывающего преподавательские услуги, оплачиваемые полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, должен быть решен в пользу проведения закупки из одного источника как вида процедуры государственных закупок. И такое привлекаемое для реализации содержания образовательных программ физическое лицо осуществляет педагогическую деятельность на основании гражданско-правового договора с учреждением образования, заключаемого по результатам проведения закупки из одного источника.