Современные экономические и политические условия развития белорусского общества, трансформация взаимоотношений между государственными органами и гражданами требуют переоценки традиционных институтов административного принуждения и административного взыскания.
Значительный процент признания жалоб по делам об административных правонарушениях обоснованными обусловливает необходимость дополнительного исследования правил наложения и системы мер административных взысканий.
Представляется необходимым поиск новых подходов к определению системы мер административных взысканий. Необходим анализ отдельных видов административных взысканий в частности и всей системы мер административных взысканий в целом.
Кроме того, повышение эффективности применения административных взысканий, а также качество его правового закрепления имеет принципиальное значение для предупреждения кризисных явлений в государственном управлении.
На протяжении всей истории развития административного законодательства система административных взысканий претерпевала соответствующие изменения. В настоящее время в научной литературе административные взыскания выражаются, как правило, либо в моральном, либо в материальном воздействии на правонарушителя. Некоторые административные взыскания сочетают одновременно и моральное осуждение, и материальное воздействие, и временное ограничение прав правонарушителя (например, административный арест, лишение специальных прав, исправительные работы и другие).
Для классификации административных взысканий используются различные критерии. В зависимости от характера неблагоприятных последствий все административные взыскания можно разделить на три группы:
I. Взыскания морального характера:
1) предупреждение.
II. Денежные и имущественные взыскания:
1) штраф;
2) конфискация;
III. Взыскания, обращенные на личность правонарушителя:
1) исправительные работы;
2) административный арест;
3) временное лишение специальных прав.
В ст. 6.3 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) содержится исчерпывающий перечень административных взысканий, отличающихся тяжестью наказания и наступающими для лица последствиями. Однако все девять административных взысканий, расположенных в перечне в определенной последовательности, имеют общую цель, они дополняют друг друга, и в этом смысле можно утверждать об определенной системе взысканий [1].
В действующем КоАП белорусский законодатель также стремился расположить административные взыскания в соответствующем перечне от менее суровых к более суровым. Насколько это удалось, можно судить с различных позиций. Так, С.Г.Василевич предлагает оценивать данное явление с объективной и субъективной позиций. «Что же касается субъективной стороны, — пишет он, — то часто правонарушитель отдал бы предпочтение, например, административному аресту (его максимум составляет 15 суток), чем крупному административному штрафу, размер которого может составлять несколько сотен тысяч, а то и миллионы рублей. По крайней мере, случаи, когда правонарушители высказывали такое пожелание, известны. Конечно, в основе указанных взысканий находятся различные по своей сути ограничения: арест направлен на ограничение личной свободы, а штраф касается материального аспекта» [2].
По мнению А.В.Денисевича, детальный анализ не позволяет признать систему административных взысканий стройной, поскольку последовательность некоторых элементов системы не выдерживает критерия тяжести наказания. Так, самым тяжким административным взысканием является административный арест, поскольку он связан с ущемлением личной свободы субъекта административной ответственности, в то время как после административного ареста следуют довольно щадящие административные взыскания (депортация, лишение права заниматься определенной деятельностью и т.д.) [3].
Можно быть солидарными с мнением С.Г.Василевича, что в условиях явно недостаточного контроля и надзора за обеспечением единообразной правоприменительной практики наложения административных взысканий как недостаток законодательства следует оценивать подход, при котором более чем по 100 составам административных правонарушений предусмотрено наложение штрафа в размере до (указанного числа) базовых величин; по 55 составам правонарушений размер установлен в процентном отношении, а по 12 — в кратном отношении к стоимости предмета правонарушения, сумме ущерба, к доходу и др. Соотношение между минимальным и максимальным размером штрафа может составлять десятки, сотни, а в отдельных случаях и тысячу раз [4].
В КоАП также предусмотрена возможность сочетания основных и дополнительных взысканий. Согласно ч. 1 — 2 ст. 6.3 КоАП предупреждение, штраф, исправительные работы и административный арест применяются в качестве основного административного взыскания. Лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, а также депортация могут применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного взыскания. Конфискация, взыскание стоимости применяются в качестве дополнительного административного взыскания.
Анализ ч. 1 ст. 6.2 КоАП, в которой предусмотрено девять видов административных взысканий, свидетельствует о стремлении законодателя посредством их перечисления следовать от наименее сурового к наиболее суровому. Однако в полной мере сделать это ему не удалось, поскольку даже близкие по своему предназначению административные взыскания размещены в указанной статье непоследовательно. Например, такие взыскания, как штраф, конфискация, взыскание стоимости предмета административного правонарушения, указаны соответственно в п. 2, 7, 9 ч. 1 ст. 6.2 КоАП.
Административные взыскания налагаются уполномоченными на то субъектами власти (органами и должностными лицами) посредством издания соответствующих актов, по существу имеющих управленческий характер. Административные взыскания могут применять не только органы государственного управления (должностные лица министерств, ведомств, должностные лица местных исполнительных и распорядительных органов), но и другие органы государственной власти (суд, прокуратура в лице уполномоченных на то должностных лиц). Особо отметим, что административное взыскание могут налагать и специально уполномоченные государством органы, формируемые из представителей государства и общественности, например административные комиссии.
В соответствии с действующим КоАП взыскания также можно классифицировать по субъекту, наделенному правом наложения административных взысканий, в качестве которого могут выступать суд, административный орган (должностные лица министерств, государственных комитетов, местных исполнительных и распорядительных органов), иные органы (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних).
С учетом характера и направленности воздействия в юридической литературе предлагалась более обобщенная классификация административных взысканий с объединением их в три группы, а именно:
- взыскания морального характера — предупреждение;
- денежные и иные материальные взыскания — штраф и конфискация (в соответствии с действующим законодательством сюда, по нашему мнению, следует также относить взыскание стоимости);
- взыскания, обращенные на личность нарушителя, — исправительные работы, административный арест, лишение специального права, лишение права заниматься определенной деятельностью, депортация.
По своей правовой природе предупреждение как мера административного взыскания является санкцией морального воздействия на правонарушителя. Данная мера выражается от имени государства в законном причинении лицу, совершившему административное правонарушение, морального вреда в виде душевной угнетенности от последующего более сурового административного наказания, если лицо в будущем совершит новое административное правонарушение. При этом стоит учитывать, что мера предупреждения как менее строгая мера воздействия не смогла обеспечить достижение целей административного наказания, поскольку лицо совершило новое правонарушение. Мера предупреждения имеет свой объект посягательства, в который входят, по сути, такие личные неимущественные права и нематериальные блага, как достоинство личности и деловая репутация. Эта мера оказывает психологическое воздействие на личность правонарушителя посредством государственного порицания.
Справедливо в научной литературе отмечается, что мера предупреждения — это мера не только морального, но и правового характера. Предупреждение выносится компетентным органом или должностным лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении. Факт применения к лицу предупреждения как административного взыскания должен быть учтен. Фиксирование предупреждений помогает вести учет правонарушений и позволяет при неоднократности их совершения применить к виновному более строгое административное взыскание [5, с. 119 — 120].
Предупреждение, по словам С.Ч.Белявского, является карой, наказанием за совершенное административное правонарушение. Нельзя не согласиться с автором, что правильнее было бы определить предупреждение как административное взыскание, выражающееся в письменном закреплении в вынесенном постановлении о наложении административного взыскания слова «предупредить», воздействующего на виновное лицо морально. Предупреждение нельзя воспринимать в качестве меры взыскания, так как предупреждение — самостоятельная мера ответственности. В отличие от других видов административных наказаний, вынесение предупреждения не влечет ограничений конституционных прав и свобод нарушителя. Основная его цель — превентивное воздействие на волю нарушителя, препятствующее рецидиву проступка. Предупреждение выносится только при совершении административных правонарушений, не представляющих значительной общественной опасности и не повлекших причинения значительного вреда. Вынесением предупреждения корректируются нравственные устои нарушителя. Стоит отметить, что от предупреждения как вида административного взыскания необходимо отличать устные замечания, которые представляют собой средства убеждения. Устное замечание является профилактической мерой. Оно носит исключительно предупредительный характер, к тому же предшествует административному правонарушению или может быть с ним не связано. Устное предупреждение может выступать в качестве формы освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения, то есть применяется в связи с административным правонарушением, но не представляет собой реализацию административной ответственности, которая связана с наступлением состояния административной наказанности [5].
В соответствии со ст. 15.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) постановление о наложении административного взыскания в виде предупреждения приводится в исполнение судьей, должностным лицом органа, ведущего административный процесс, вынесшими это постановление, путем объявления его лицу, подвергнутому административному взысканию, а в случае вынесения постановления в отсутствие этого лица — путем вручения (направления) ему копии постановления в течение трех дней с момента вынесения постановления.
В настоящее время наиболее распространенным административным взысканием, применяемым к физическим и юридическим лицам, является штраф как мера имущественного характера.
Согласно ч. 1 ст. 6.5 КоАП штраф является денежным взысканием, налагаемым за административное правонарушение в случаях и пределах, предусмотренных законодательством. Он представляет собой наиболее распространенное административное взыскание, предусмотренное почти за все виды административных правонарушений. Это объясняется возможностью его оперативного и гибкого использования в качестве средства воздействия на материальные интересы нарушителя.
Штраф является самой распространенной мерой административного взыскания. Слово «штраф» происходит от немецкого Strafe, что означает денежное взыскание, меру имущественного воздействия на лиц (граждан, юридических лиц), виновных в нарушении определенных правовых норм.
Некоторые авторы определяют штраф в строгом соответствии с Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях 1984 года, исходя из положений которого штраф — это денежное взыскание за правонарушение в случаях и пределах, установленных законодательством.
В действующем КоАП дано более полное определение. Штраф является денежным взысканием, размер которого определяется в белорусских рублях исходя из базовой величины, установленной законодательством на день вынесения постановления о наложении административного взыскания, а в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, — в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, сделки либо к доходу, полученному в результате сделки (ч. 1 ст. 6.5 КоАП). Полагаем, что в ст. 6.5 КоАП следует в примечании сделать оговорку: в случае если размер базовой величины после совершения административного правонарушения и до вынесения постановления возрос, размер штрафа определяется исходя из базовой величины, установленной на день совершения правонарушения.
Части 2 — 3 ст. 6.5 КоАП устанавливают минимальный размер штрафа, исчисляемого в базовых величинах и налагаемого на физическое лицо, который не может быть менее одной десятой базовой величины. Минимальный размер штрафа, исчисляемого в базовых величинах и налагаемого на индивидуального предпринимателя, не может быть менее двух базовых величин, а на юридическое лицо — менее десяти базовых величин. Устанавливается и максимальный размер. Максимальный размер штрафа, исчисляемого в базовых величинах, налагаемого на физическое лицо, не может превышать пятидесяти базовых величин, за нарушение законодательства в области безопасности движения и эксплуатации транспорта — ста базовых величин, а за нарушение законодательства о труде, в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской деятельности и предпринимательской деятельности, порядка налогообложения и управления — двухсот базовых величин. Максимальный размер штрафа, исчисляемого в базовых величинах, налагаемого на индивидуального предпринимателя, не может превышать двухсот базовых величин, а за нарушение законодательства о труде, в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской деятельности и предпринимательской деятельности, порядка налогообложения и управления — пятисот базовых величин. Максимальный размер штрафа, исчисляемого в базовых величинах, налагаемого на юридическое лицо, не может превышать тысячи базовых величин.
Согласно ч. 1 ст. 15.3 ПИКоАП штраф должен быть уплачен физическим лицом или индивидуальным предпринимателем, подвергнутыми административному взысканию, не позднее одного месяца со дня вступления в законную силу постановления о наложении штрафа, юридическим лицом — не позднее пятнадцати дней со дня вступления в законную силу постановления о наложении штрафа, а в случае обжалования (опротестования) такого постановления — не позднее одного месяца со дня уведомления об оставлении жалобы (протеста) без удовлетворения.
Несмотря на то что штраф имеет много общих черт с конфискацией, сущность штрафа как меры административной ответственности значительно шире и не сводится только к ущемлению имущественных интересов виновного [6].
Применение административного штрафа преследует три основные цели: возмездие (наказание) за совершенный проступок, исправление правонарушителя и предупреждение противоправного поведения правонарушителя и всех иных лиц. Исправительная и предупредительная составляющие штрафа обусловливают его повышенный по сравнению с последствиями правонарушения размер. В связи с этим не должны приниматься во внимание доводы нарушителей о несоразмерности величины штрафа размеру причиненного государственным и общественным интересам ущерба. Во внимание принимается не только вопрос размера ущерба интересам государства и общества, но и воспитательный и превентивный аспекты [5].
Исходя из положений ст. 6.6 КоАП исправительные работы назначаются районным (городским) судом (судьей) только в отношении трудоспособных граждан, которые к моменту вынесения постановлений работают на государственных или общественных предприятиях, учреждениях, организациях. В ч. 3 ст. 6.6 КоАП указано: «Исправительные работы не могут быть назначены беременным женщинам, инвалидам I и II группы, лицам, находящимся в отпуске по уходу за ребенком, женщинам в возрасте старше пятидесяти пяти лет и мужчинам в возрасте старше шестидесяти лет, а также лицам, указанным в ч. 2 ст. 4.6 и ч. 1 ст. 4.7 КоАП».
В соответствии с ч. 1 ст. 6.6 КоАП срок исправительных работ не может быть менее одного месяца и более двух месяцев. Сущность исправительных работ состоит в том, что в течение срока, указанного в постановлении судьи, из заработка правонарушителя производится удержание в размере до 20% в доход государства.
По ч. 1 ст. 6.6 КоАП исправительные работы применяются к физическому лицу, освобожденному от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности в порядке, предусмотренном ст. 86 Уголовного кодекса Республики Беларусь.
Следующим административным взысканием, указанным в ч. 1 ст. 6.2 КоАП, является административный арест, который в соответствии с ч. 1 ст. 6.7 КоАП состоит в содержании физического лица в условиях изоляции в местах, определяемых органом, ведающим исполнением административных взысканий, и устанавливается на срок до пятнадцати суток. Ограничения для наложения административного взыскания в виде административного ареста установлены ч. 2 ст. 6.7 КоАП.
Административный арест может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания. Стоит особо отметить, что административный арест — это единственный из видов административных взысканий, который ограничивает свободу нарушителя. Административный арест является суровым административным наказанием и применяется за правонарушения, граничащие по своей общественной опасности с преступлениями, либо за злостное совершение административных правонарушений. Арест заключается в лишении виновного свободы на период, установленный постановлением по делу о совершенном правонарушении. Лица, подвергнутые административному аресту, содержатся в специальных учреждениях или изоляторах временного содержания органов внутренних дел. Административное взыскание в виде административного ареста применяется за совершение административных правонарушений, предусмотренных ст. 9.1, 9.27, 10.5, 15.45, ч. 2 ст. 15.47, 17.1, ч. 3 ст. 17.3 КоАП и др.
Как справедливо отмечает Э.А.Саркисова, административный арест в силу весьма незначительного круга правонарушений, за совершение которых он может быть назначен, можно рассматривать как исключительную меру воздействия. В связи с этим следует отметить, что в большинстве кодексов об административных правонарушениях других государств, в частности стран ближнего зарубежья — Азербайджанской Республики, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, при формулировке норм об административном аресте обоснованно подчеркивается исключительный характер данной меры [7].
Лица, подвергнутые административному аресту за указанные правонарушения, задействуются на физических работах. В случае совершения данных административных правонарушений лицами, указанными в ч. 2 ст. 6.7 КоАП, к ним может быть применено иное административное взыскание, предусмотренное КоАП, кроме административного ареста, если для его применения не установлено законодательных ограничений.
Исходя из положений ст. 6.8 КоАП лишение специального права, предоставленного данному гражданину, состоит в том, что правонарушитель лишается ранее предоставленного ему права заниматься определенной деятельностью или выполнять определенные виды работ, тем самым оно является временным ограничением правосубъектности гражданина в административном порядке за административное правонарушение. Такая санкция применяется за грубое или систематическое нарушение порядка пользования предоставленным ему правом. Необходимо отметить, что граждане могут быть лишены не любого, а именно специального права, т.е. нельзя человека лишить его конституционного права. Срок лишения этого права устанавливается от трех месяцев до трех лет (ч. 2 ст. 6.8 КоАП).
Своеобразной разновидностью этой меры является аннулирование или приостановление действия лицензии. Лицензии выдаются на определенный срок с правом заниматься определенной деятельностью. Отзыв такой лицензии лишает этого права. В научной литературе часто встречается позиция, что данная мера является также лишением специального права, однако между названными мерами есть различия. Во-первых, лишение специального права производится на определенный срок, а при отзыве лицензии срок не определен. Во-вторых, лишение специального права применяется только к гражданам, а отзыв лицензии в том числе к субъектам — юридическим лицам.
Лишение права заниматься определенной деятельностью нашло свое закрепление в ст. 6.9 КоАП.
По действующему КоАП выделяют общую и специальную конфискацию. Суть общей конфискации состоит в принудительном безвозмездном обращении в собственность государства дохода, полученного в результате противоправной деятельности, а также предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения, находящихся в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение. В случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП, конфискации подлежат также предмет административного правонарушения, орудия и средства совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) они находятся (ч. 1 ст. 6.10 КоАП). Специальная конфискация состоит в принудительном безвозмездном изъятии в собственность государства вещей, изъятых из оборота, незаконных орудий охоты и добычи рыб и других водных животных, изъятых в качестве орудий или средств совершения административного правонарушения. В целом конфискация предмета, который являлся орудием совершения правонарушения, должна сводиться к неповторению данного правонарушения в будущем.
Директивой Президента Республики Беларусь от 31.11.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» введен запрет на конфискацию, иное изъятие имущества у субъектов предпринимательской деятельности, являющихся его добросовестными приобретателями, при наличии спора о добросовестности приобретателя данная категория дел рассматривается в суде в первоочередном порядке (абз. 3 подп. 2.1 п. 2).
Согласно ч. 1 ст. 6.12 КоАП взыскание стоимости состоит в принудительном изъятии и обращении в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения, орудий и средств совершения административного правонарушения.
Взыскание стоимости в соответствии с ч. 2 ст. 6.12 КоАП может применяться, если в санкции статьи Особенной части КоАП предусмотрена конфискация предмета административного правонарушения, орудий и (или) средств совершения административного правонарушения:
- при отсутствии имущества, являющегося предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения;
- при невозможности реализации или экономической нецелесообразности реализации имущества, являющегося предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения;
- если имущество, являющееся предметом административного правонарушения, орудием или средством совершения административного правонарушения, не находится в собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) лица, совершившего административное правонарушение.
Последний пункт не применяется при наложении административного взыскания за совершение административного таможенного правонарушения.
В соответствии со ст. 16.4 ПИКоАП исполнение постановления о взыскании стоимости осуществляется путем принудительного изъятия и обращения в собственность государства денежной суммы, составляющей стоимость предмета административного правонарушения, орудий и (или) средств совершения административного правонарушения.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Василевич, С.Г. Понятие и цели административных взысканий [Электронный ресурс] / С.Г.Василевич // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
2. Василевич, С.Г. Классификация административных взысканий [Электронный ресурс] / С.Г.Василевич // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
3. Денисевич, А.В. Об основных предпосылках создания новой концепции формирования административного законодательства [Электронный ресурс] / А.В.Денисевич // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
4. Василевич, С.Г. Теория и практика административных взысканий материального характера по законодательству Республики Беларусь: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14 / С.Г.Василевич; Белорус. гос. ун-т. — Минск, 2010. — 145 с.
5. Белявский, С.Ч. Критерии определения размера штрафа и предоставления отсрочки (рассрочки) его уплаты по административному делу [Электронный ресурс] / С.Ч.Белявский // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
6. Василевич, С.Г. Штраф в системе административных взысканий [Электронный ресурс] / С.Г.Василевич // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.
7. Саркисова, Э.А. Арест в административном и уголовном праве: о соотношении взыскания и наказания [Электронный ресурс] / Э.А.Саркисова, А.И.Дубовик // ИБ «КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» / «ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2016.