В Республике Беларусь сложилась система государственных органов, наделенных правом разрешать дела по административным спорам. К ним, в частности, относятся общие и хозяйственные суды Республики Беларусь, Комитет государственного контроля и его территориальные органы, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь и его территориальные органы и целый ряд других территориальных органов. В общих и хозяйственных судах данная категория дел рассматривается по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с особенностями, установленными законодательными актами, то есть по специальным нормам. Представляется, что дела по административным спорам требуют не только специальных норм права, регулирующих их рассмотрение, но и специальных органов, функционирующих параллельно общей (хозяйственной) судебной системе или в ее пределах. Необходимость создания такой административной юстиции признается сегодня большим количеством ученых-правоведов, в частности Д.Н.Бахрах, И.В.Кулешовым, И.В.Пановой, Б.В.Россинским [6, с. 10], Н.Г.Салищевой [3, с. 18], В.В.Скитович [9, с. 28], Ю.Н.Стариловым [8, с. 98 — 99], М.С.Студеникиной [10, с. 36], Ю.А.Тихомировым [11, с. 14].
В научной литературе существует много определений понятия «административная юстиция». Это связано с тем, что в разных странах мира административная юстиция формировалась по-разному, с учетом исторически сложившихся экономических, политических, социальных условий и традиций. В результате, действующие на сегодняшний день системы административной юстиции существенно отличаются друг от друга, что затрудняет как выбор какой-либо одной формы, так и в принципе разработку универсального определения данного понятия. Наиболее распространенным определением административной юстиции в российской правовой литературе является определение, данное Д.М.Чечотом, который определял ее как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и административными органами, с другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально созданными для разрешения правовых споров [13, с. 31].
К сожалению, вопросы, связанные с созданием и функционированием административной юстиции в Республике Беларусь, пока еще недостаточно исследованы.
Административная юстиция стала складываться в большинстве стран мира во второй половине XIX ст. Исторически выделилось четыре ее основные модели. Первая модель (условно назовем ее «административная») заключается в том, что вышестоящим в порядке подчиненности органом либо должностным лицом проверяется законность, обоснованность и целесообразность административных актов, действий (бездействия), нарушивших, по мнению заинтересованного лица, его права и законные интересы. Вторая модель, «квазисудебная», состоит в том, что для рассмотрения административных споров в органах управления, то есть самой администрацией, создаются особые административно-судебные органы, так называемые квазисудебные образования. Третья модель («административно-судебная»), заключается в создании специальных административных судов, существующих параллельно общим судам, и зачастую образующих специальную систему от низшей до высшей инстанции. Четвертая модель, «общесудебная», сводится к тому, что административные споры передаются на рассмотрение в общие суды, в которых могут быть, а могут и не быть специальные судьи либо особые отделения (коллегии, департаменты) по административным делам [8, с. 132].
Рассмотрим достоинства и недостатки каждой из вышеперечисленных моделей административной юстиции с точки зрения применения их в Республике Беларусь для разрешения административных споров.
Первая модель административной юстиции («административная») заключается в том, что вышестоящим в порядке подчиненности органом либо должностным лицом проверяется законность, обоснованность и целесообразность административных актов, действий (бездействия), нарушивших, по мнению заинтересованного лица, его права и законные интересы. Такая модель закреплена, в частности, во Франции и Италии. Данная модель воплощает в себе идею разделения властей, предполагающую полную независимость административной власти от власти законодательной и судебной. Юрисдикционные органы по административным спорам создаются в рамках самой исполнительной власти. Общие суды лишаются всякой компетенции по рассмотрению административных споров [13, с. 32]. Членами таких юрисдикционных органов являются, как правило, не судьи, а государственные служащие [8, с. 145], назначаемые министрами [13, с. 33]. Сами административные споры рассматриваются по правилам административного процесса, во многом схожем с процессом гражданским. Так, дело возбуждается путем подачи жалобы заинтересованным лицом. Для разбирательства дела характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность предоставления доказательств, а также ознакомления с доказательствами, имеющимися в деле. Вместе с тем для административного процесса характерны ряд существенных особенностей, заключающихся в отсутствии определенных правил гражданского процесса и одновременном закреплении новых правил, не известных ему. Как правило, основными особенностями административного процесса в данной модели административной юстиции являются отсутствие строгой формализованности процесса; более быстрое по времени разрешение спора, чем в суде; невысокий размер государственной пошлины; отсутствие необходимости участия адвоката в процессе, в связи с тем что сама процедура рассмотрения спора не столь сложна и это дает реальную возможность заинтересованному лицу самостоятельно защищать свои интересы [1, с. 102].
Итак, в данной модели административной юстиции проявляется ярко выраженная специализация по рассмотрению дел об административных спорах. Как известно, специализация помогает глубже проникать в суть рассматриваемых дел и принимать более квалифицированные решения. Контроль специализированных юрисдикционных органов за деятельностью администрации более детален, оперативен и последователен, чем такой же контроль со стороны общих судов. Вместе с тем подобного рода специализация таит в себе опасность установления тесных связей между исполнительной властью и юрисдикционными органами по рассмотрению административных споров. Как правило, такие тесные связи неблагоприятно отражаются на объективности и беспристрастности самого юрисдикционного органа.
Важной особенностью данной модели административной юстиции является и то, что членами юрисдикционных органов по административным спорам являются не судьи, а чиновники, то есть лица, более зависимые от администрации и менее квалифицированные при решении юридических вопросов, чем судьи. Члены данных юрисдикционных органов назначаются на должность и освобождаются от должности министрами, то есть вышестоящими должностными лицами, жалобы на действия (бездействие) которых им потом придется рассматривать. Все это свидетельствует об уязвимости данной модели административной юстиции в плане независимости юрисдикционных органов от самой исполнительной власти.
Вторая модель административной юстиции — это так называемые квазисудебные образования в рамках органов управления, создаваемые самими же органами управления. Такая модель административной юстиции существует, в частности, в Великобритании, США, Канаде, Австралии. Несмотря на то что традиционная англосаксонская доктрина права считает, что любой спор, касающийся основных прав и свобод, должен передаваться на рассмотрение в суд, в настоящее время в этих странах большинство административных споров разрешается в рамках ведомственных «квазисудебных» учреждений [13, с. 40]. Вместе с тем действующее законодательство этих стран не содержит какого-либо запрета для обращения в общий суд с жалобой на любые действия административных органов.
Суть данной модели административной юстиции заключается в том, что в рамках каждого министерства (ведомства) создается один либо несколько квазисудебных органов, рассматривающих жалобы на действия (бездействие) данных министерств (ведомств) и их должностных лиц. Таким образом, в данной модели административной юстиции мы наблюдаем еще более узкую специализацию по административным спорам, а точнее по отдельным видам административных споров (плюсы и минусы специализации отмечены нами выше). Квазисудебные органы формируются в основном из числа государственных служащих, как имеющих юридическое образование, так и не имеющих его, но обладающих специальными знаниями в той сфере деятельности, в которой специализируется квазисудебный орган [8, с. 134]. Члены квазисудебного органа назначаются соответствующим министром (главой ведомства). Административный процесс в рамках данной модели административной юстиции также схож с процессом гражданским. Основными особенностями, отличающими его от гражданского процесса, являются отсутствие строгой формализованности, более быстрое по времени разрешение спора, невысокий размер государственной пошлины, отсутствие необходимости участия адвоката в процессе.
Основная критика данной модели административной юстиции сводится к тому, что административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы [8, с. 12]. Администрация становится сама себе судьей, что нарушает основной принцип правосудия — никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Если учесть, что большинство членов трибуналов назначаются министром (главой ведомства), на решения которого трибуналу и приходится рассматривать жалобы, трудно не согласиться с тем, что этот принцип действительно нарушается.
Третья модель административной юстиции («административно-судебная») сводится к созданию специальных административных судов, существующих параллельно общим судам, и зачастую образующих специальную систему от низшей до высшей инстанции. Такая модель закреплена, в частности, в Германии и Австрии. В данной модели административной юстиции мы снова наблюдаем специализацию по административным спорам (плюсы и минусы специализации были рассмотрены выше). Административные суды от первой до высшей инстанции действуют независимо от системы общих судов и от административных органов. Однако независимость от администрации носит достаточно формальный характер, поскольку назначение судей происходит во многом с участием министров [13, с. 37]. Процедура рассмотрения дел в административных судах единообразна и содержит в себе все основные процессуальные гарантии гражданского судопроизводства (гласность, устность, независимость, беспристрастность и т.д.) [1, с. 39]. Минусом данной модели административной юстиции является то, что административные суды делают судебную систему более громоздкой. В результате увеличивается количество споров о подсудности. Кроме того, громоздкая судебная система подразумевает под собой и большие расходы со стороны государства на ее содержание.
Четвертая модель административной юстиции («общесудебная») заключается в том, что административные споры рассматриваются в рамках общих (хозяйственных) судов. В таких судах могут быть, а могут и не быть предусмотрены специальные судьи или особые отделения (коллегии, департаменты) по административным делам. Подобная модель административной юстиции закреплена, в частности, в Республике Беларусь и Российской Федерации.
Так, в Республике Беларусь административные споры рассматриваются в общих или хозяйственных судах в зависимости от характера спорного правоотношения и субъектного состава. В общих и хозяйственных судах Республики Беларусь не созданы ни специальные коллегии, ни специальный институт судей, которые бы рассматривали данную категорию споров. Единственным исключением является институт судей по административным делам и исполнительным производствам в рамках общих судов, но компетенция данных судей сужена. Иными словами, в данной модели административной юстиции отсутствует специализация по административным спорам. Судьи общих и хозяйственных судов назначаются Президентом Республики Беларусь, который является главой государства (ст. 79 Конституции Республики Беларусь), что гарантирует определенную степень независимости судей от исполнительной власти. Административные споры рассматриваются по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с соблюдением всех основных принципов процесса (устность, гласность, состязательность и др.) и с учетом особенностей, установленных законодательными актами.
В качестве основного недостатка данной модели административной юстиции некоторые ученые-правоведы (в частности, Ю.Н.Старилов, В.Ф.Яковлев [8, с. 105]) оценивают отсутствие специализации по административным спорам. Они утверждают, что для рассмотрения административных споров требуется глубокое знание норм права, регулирующих ту или иную сферу административных отношений, а также знание фактической стороны таких правоотношений. Судьи же хозяйственных и общих судов в основном специализируются на гражданских либо уголовных делах и не в полной мере знают специфику административных правоотношений.
Проблема выбора оптимальной модели административной юстиции для Республики Беларусь должна решаться с учетом многих факторов. Автор настоящей статьи поддерживает точку зрения таких ученых, как Д.Н.Бахрах, И.В.Кулешов, И.В.Панова, Б.В.Россинский [6, с. 10], Н.Г.Салищева [3, с. 18], В.В.Скитович [9, с. 28], Ю.Н.Старилов [8, с. 98 — 99], М.С.Студеникина [10, с. 36], Ю.А.Тихомиров [11, с. 14], и считает, что наиболее предпочтительной моделью административной юстиции, в том числе и для Республики Беларусь, является административно-судебная модель, при которой наряду с общими и хозяйственными судами либо в их рамках будут существовать административные суды. Безусловно, переходить к созданию системы административных судов необходимо постепенно. В порядке эксперимента первоначально следует ввести административное судопроизводство специализированными коллегиями в рамках хозяйственных и общих судов, но в качестве стратегической цели совершенствования белорусской судебной системы необходимо иметь создание особых административных судов, которые будут рассматривать споры заинтересованных лиц с публичной властью.
В Республике Беларусь уже существует правовая основа для создания специализированных административных судов. Так, в соответствии со статьей 1 Закона «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь» [5] судебная власть осуществляется общими, хозяйственными и иными судами, предусмотренными законами Республики Беларусь. В системе общих и хозяйственных судов допускается образование специализированных коллегий, а в случаях, предусмотренных законами Республики Беларусь, в системе общих и хозяйственных судов могут быть образованы специализированные суды: по делам несовершеннолетних, семейным делам, административные, земельные, налоговые и иные. Как известно, в Республике Беларусь разработан проект Кодекса о судоустройстве и статусе судей. Главная новелла этого кодекса — введение специализированных судов на районном уровне по рассмотрению налоговых, земельных споров [12, с. 18]. Данное нововведение можно рассматривать как «полшага» в сторону создания специализированных административных судов.
Среди аргументов в пользу создания в Республике Беларусь административных судов можно привести следующие. Наличие специализированных судов наряду с общими (хозяйственными) судами либо в рамках их будет способствовать более качественному рассмотрению дел. Мировой опыт показывает, что специализация судей по какой-либо категории дел способствует их рассмотрению на более высокой профессиональной базе, чем в судах общей юрисдикции. Специализированная юстиция обеспечивает разрешение отдельных категорий юридических споров наиболее компетентными специалистами, что позволяет дать им адекватную правовую оценку и вынести справедливое решение. Более того, создание специализированных судов является обязательным правилом формирования демократической судебной системы, отвечающей общеевропейским стандартам [14, с. 11].
В литературе высказано мнение (Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева [8, с. 119]), что создание специальных административных судов будет способствовать борьбе с коррупцией и косвенно ограничивать совершение самими же чиновниками незаконных действий. В частности, реальная помощь административного суда при защите прав и законных интересов заинтересованных лиц от злоупотреблений со стороны администрации многократно увеличит количество их обращений в данный суд. В конечном итоге это будет способствовать сокращению случаев вымогательства и взяточничества со стороны государственных служащих.
Представляется, что создание административных судов будет поддержано и самими судьями. На сегодняшний день судьи общих и хозяйственных судов работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Такого рода перегруженность является серьезным препятствием для эффективного судебного реагирования на нарушение прав и законных интересов граждан. Формирование административного судопроизводства в специализированных судах позволит уменьшить судебно-производственную нагрузку судей, и, следовательно, создаст оптимальные условия работы, обеспечит качественное рассмотрение дел и вынесение законных судебных решений.
Среди аргументов «против» создания вообще или на сегодняшний день специализированных коллегий, а тем более административных судов, как правило, приводятся следующие. Создание специализированных коллегий по рассмотрению административных споров, а тем более создание административных судов будет влечь за собой чрезмерное разбухание судебного аппарата и увеличение затрат со стороны государства на его содержание (М.С.Студеникина [10, с. 36], Д.Н.Бахрах, А.Т.Боннер [2, с. 19]). Вместе с тем, экономить на правосудии опасно. История многих государств доказала на практике широко известное высказывание: нет ничего дороже, чем дешевое правосудие.
Следующим аргументом «против» является утверждение о том, что разбухание судебного аппарата приведет к увеличению количества споров о подведомственности. Однако избежать подобного рода споров возможно в случае четко законодательного закрепления разграничения подведомственности.
Еще одним аргументом, высказываемым против создания специализированных коллегий по рассмотрению административных споров (административных судов), является утверждение о том, что в действительности количество административных споров, рассматриваемых в общих (хозяйственных) судах, незначительно по отношению к другим категориям дел, поэтому проводить подобного рода специализацию представляется просто нецелесообразным. Автор настоящей статьи не соглашается с данным аргументом по следующим основаниям. В настоящее время в общих (хозяйственных) судах наблюдается тенденция к увеличению числа дел по административным спорам. Это связано прежде всего с изменениями самого законодательства, в результате чего к компетенции общих (хозяйственных) судов относится все большее количество дел по административным спорам. Во-вторых, наблюдается тенденция к увеличению вмешательства государства в сферу деятельности физических и юридических лиц. В-третьих, повышается правовая культура самих заинтересованных лиц, что выражается во все возрастающем использовании ими судебной формы защиты своих прав и законных интересов.
Несмотря на приведенные аргументы «против» создания специализированных коллегий по рассмотрению административных споров (административных судов), представляется, что проведение подобного рода специализации принесет больше пользы, установит дополнительные гарантии и повысит уровень защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, будет способствовать более качественному рассмотрению и разрешению хозяйственными (общими) судами Республики Беларусь дел по административным спорам.
ЛИТЕРАТУРА
1. Административное право зарубежных стран / Л.М.Гудошников, А.А.Жданов, А.Н.Козырин и др.; Под ред. А.Н.Козырина. — М.: СПАРК, 1996. — 229 с.
2. Бахрах Д.Н., Боннер А.Т. Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования // Советское государство и право. — 1975. — N 8. — С. 13 — 20.
3. «Круглый стол»: Конституция Российской Федерации и совершенствование юридических механизмов защиты прав человека // Государство и право. — 1994. — N 10.
4. О порядке рассмотрения хозяйственными судами дел об экономических правонарушениях, влекущих конфискацию имущества: Указ Президента Респ. Беларусь, 6 июня 2002 г. N 288 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2002. — N 66. — Ст. 1/3742.
5. О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 13 янв. 1995 г. // Ведомости Верховн. Совета Респ. Беларусь. — 1995. — N 11. — Ст. 120.
6. Рассмотрение арбитражными судами дел об административных правонарушениях: комментарий законодательства. Обзор практики. Рекомендации / Под общ. ред. проф. Э.Н.Ренова. — М.: Норма, 2003. — 296 с.
7. Сажина В.В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса // Сов. государство и право. — 1989. — N 9. — С. 36 — 44.
8. Старилов Ю.Н. Административная юстиция: проблемы теории. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. уни-та, 1998. — 200 с.
9. Скитович В.В. Правосудие по делам, возникающим из административно-правовых отношений: исторический опыт и перспективы // Государство и право. — 1995. — N 8. — С. 22 — 28.
10. Студеникина М.С. Административная юстиция: какой путь избрать в России? // Рос. юстиция. — 1996. — N 5. — С. 35 — 37.
11. Тихомиров Ю.А. О концепции развития административного права и процесса // Государство и право. — 1998. — N 1. — С. 5 — 14.
12. Ходосовский В. Судебная система по принципу специализации // Белорус. рынок. — 2005. — N 10. — С. 18.
13. Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). — Л.: Изд-во Ленинград. ун-та, 1973. — 132 с.
14. Яковлев В.Ф. Арбитражные суды России с позиции европейских правовых норм // Российское право. — 1997. — N 7. — С. 11.