Аннотация. В статье проведен комплексный анализ средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств, на основе которого выработаны практические рекомендации по совершенствованию белорусского законодательства в сфере противодействия незаконному участию государственных должностных лиц в предпринимательской деятельности.
Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых методов и средств противодействия коррупции. Предупреждение и пресечение коррупции неразрывно связано с мероприятиями по совершенствованию исполнительно-распорядительной сферы государственной деятельности и административно-правового статуса государственных служащих.
Коррупция не ограничивается таким уголовно-правовым явлением, как взяточничество, и включает в себя многочисленные формы присвоения государственных средств для личного, группового или корпоративного пользования на основе или посредством использования служебных полномочий. Среди такого рода злоупотреблений особо выделяют незаконное участие государственных должностных лиц в предпринимательской деятельности — ст. 429 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК).
Анализируя данные уголовной статистики, необходимо отметить, что на территории Республики Беларусь за период действия УК (начиная с 2001 года) зарегистрировано всего шесть преступлений по ст. 429 УК и лишь по одному из них был вынесен обвинительный приговор. Это свидетельствует о значительных трудностях в выявлении и доказывании незаконного участия в предпринимательской деятельности государственных должностных лиц. Во многом это обусловлено сложностью и неоднозначностью выражения объективной стороны данного преступления, а также рядом факторов общего характера, влияющих на латентность всех коррупционных проявлений. К таким факторам можно отнести отсутствие причинения материального и морального ущерба и, как следствие, отсутствие заинтересованного в изобличении преступника потерпевшего лица, а также высокий социальный статус и интеллектуальный уровень лиц, совершающих коррупционные правонарушения.
В связи с этим уголовно-правовые средства противодействия незаконному участию государственных служащих в предпринимательской деятельности как коррупционному преступлению трудно использовать в полном объеме. В целом можно отметить, что строгость уголовного преследования коррупционера обостряет и без того существующую проблему латентности коррупционных правонарушений [1, с. 154]. В результате жесткого уголовного преследования коррупция не исчезает, а изменяет формы, глубже уходит в полулегальные формы прикрытия.
Коррупции в большей или меньшей степени подвержен любой аппарат государственного управления. Существование коррупции не зависит ни от политического режима, ни от типа социально-экономической системы. Однако в каждом отдельном государстве коррупционные проявления имеют свою специфику и свою историю развития, и в процессе противодействия коррупции в разных странах можно выделить как схожие направления, так и различия.
Полностью искоренить коррупцию не удалось ни одному государству. Но снизить порог коррупционности общества до уровня, когда она теряет характер всепроникающего явления, представляющего угрозу национальной безопасности, и перестает определять облик власти и сущность государства, можно и должно [2, с. 18].
Использование положительного зарубежного опыта имеет неоспоримое значение в деле противодействия коррупции. Особенно интересен опыт тех государств, которые сопоставимы с Беларусью по численности управленческого аппарата и где структурные преобразования системы государственного управления дали наибольшие результаты и тем самым создали предпосылки для успешного экономического роста.
К таким странам можно отнести США, Германию, Великобританию, Францию, Китай, а также скандинавские страны, Сингапур, Малайзию, Тайвань, Данию и др. В данных странах противодействие коррупции уже приобрело во многом системный характер путем создания механизмов, которые позволили ограничить коррупцию масштабами, не представляющими серьезную опасность для нормального функционирования государственного аппарата, хотя при этом они используют совершенно разные подходы [3, с. 15].
В зарубежных странах практически нет расхождений в восприятии и юридической оценке коррупционного поведения госслужащих. Оно включает в себя весь комплекс злоупотреблений (в личных целях, целях третьих лиц или групп должностных лиц государственных органов) и может фиксироваться при нарушении административного, финансового, трудового, гражданского законодательств. В некоторых странах коррупцией признается и нарушение этических норм государственным служащим [4, с. 170].
В мировой практике основные усилия по противодействию коррупции сосредоточены в плоскости использования административно-правовых и организационных средств предупреждения и пресечения коррупции, что позволяет охватить весь спектр коррупционных проявлений, включая скрытые и трудновыявляемые формы коррупции, среди которых и незаконное участие государственных служащих в предпринимательской деятельности.
Зарубежный опыт показывает, что в вопросе противодействия непосредственно незаконному участию государственных должностных лиц в предпринимательской деятельности основным направлением предупреждения и пресечения является совершенствование механизма реализации антикоррупционных запретов, установленных режимом государственной службы.
Исследованием зарубежного опыта реализации таких механизмов занимаются такие ученые, как Куракин А.В., Костенников М.В., Кобец П.Н., Агеев В.Н., С.В.Максимов и другие.
Способы коррумпированности бесконечно разнообразны: от примитивных и явных в виде получения взяток до сложных и завуалированных в виде участия должностных лиц, их родственников и близких самолично или через доверенных лиц в различных сферах предпринимательской деятельности [5, с. 3].
Одним из так называемых антикоррупционных механизмов, который предполагает информационную открытость деятельности должностных лиц государства и позволяет противодействовать совершению коррупционных преступлений, является институт ограничения прав государственных служащих [6, с. 11].
В мировой практике, в том числе и в Беларуси, государственным служащим запрещается совмещать службу в государственном аппарате с занятием различного рода должностей в коммерческих организациях, а также являться учредителями таких организаций. Однако необходимо отметить, что запрет на участие в предпринимательской деятельности лично или через доверенных лиц достаточно часто не работает. Обусловлено это тем, что нормы законодательства о государственной службе, которые по своей сути должны быть направлены на предупреждение и пресечение коррупции, сформулированы нечетко и не подкрепляются обеспечительным и охранительным механизмом, а также недостаточно гибко и дифференцированно подходят к такому ограничению [7, с. 38].
Преодолению данной ситуации будет способствовать создание объемного дисциплинарного законодательства для государственных служащих, а также системы жестко контролируемых этических норм. В некоторых странах для этих целей приняты специальные законы, представляющие собой «этические кодексы» или «дисциплинарные кодексы».
Также целесообразно учесть опыт зарубежных государств, где отдельным категориям государственных служащих предоставлено право заниматься определенными видами предпринимательской деятельности одновременно с нахождением на государственной службе при условии, что данный вид совместительства не вызывает конфликт интересов и не наносит ущерб государству.
Так, государственные служащие в США и Канаде вправе заниматься различными видами деятельности параллельно с государственной службой, за исключением тех, которые могут вызвать конфликт интересов. В конфиденциальном докладе государственные служащие обязаны объективно сообщить о всех своих занятиях, в том числе и тех, которые могут потребовать от служащего совершения действий, несовместимых с его должностными функциями либо ставящих под сомнение его способность исполнять служебные обязанности беспристрастно. Если уполномоченным должностным лицом ведомства установлено, что какая-либо деятельность государственного служащего может привести к указанным выше последствиям, оно вправе потребовать от него ограничить, изменить или прекратить эту деятельность [8, с. 29].
Законом Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» установлено правило, согласно которому государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, оказывать содействие близким родственникам в осуществлении предпринимательской деятельности, используя служебное положение, а также принимать участие лично или через доверенных лиц в управлении коммерческой организацией, за исключением случаев, предусмотренных законодательством (ст. 22). Аналогичные ограничения находятся в ст. 17 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией». Данное положение распространяется на всех государственных служащих, за исключением представителей государства, назначенных для участия в управлении акционерными обществами и иными юридическими лицами, уставный фонд которых сформирован с участием государственных предприятий, объединений, организаций, приобретших в установленном порядке акции (доли).
В Республике Беларусь такой запрет подкрепляется уголовной ответственностью за незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 429 УК). Согласно ст. 429 УК государственные служащие, которые относятся к должностным лицам, учредившие организацию, осуществляющую предпринимательскую деятельность, либо участвовавшие лично или через доверенное лицо в управлении такой организацией и предоставившие такой организации льготы и преимущества или покровительство в иной форме, используя свои служебные полномочия, наказываются лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом или лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом или без штрафа и с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью [7].
Подобные преступления выделяются в уголовно-правовых системах ряда стран с развитыми рыночными отношениями, однако там они отличаются большей степенью разработанности [9, с. 7].
Так, согласно ст. 432-12 Уголовного кодекса Франции возможно наказание в виде пяти лет тюремного заключения и штрафа в размере 500000 франков должностного лица, которое приобретает, принимает или сохраняет, непосредственно или косвенно, какую бы то ни было долю участия в предприятии или в операции и которое должно обеспечивать, полностью или частично, руководство ими или их ликвидацию. В ст. 432-13 указанного Кодекса предусмотрено наказание в виде двух лет лишения свободы и штрафа 200000 франков для лица, которое, будучи обязанным либо обеспечивать наблюдение или контроль за частным предприятием, либо высказывать свое мнение об операциях, осуществляемых частным предприятием, приобретает или соглашается принять участие в форме работы, консультаций или капиталов в одном из этих предприятий до истечения 5-летнего срока после прекращения своих обязанностей. Таким же образом карается любое участие в форме работы, консультаций, капиталов в частном предприятии, которое владеет, по меньшей мере, 30% общего капитала или заключило контракт, включающий исключительное право собственности, по закону или фактически, с одним из предприятий, упомянутых выше. Деяние отсутствует в случае участия в капитале компаний, акции которых котируются на бирже, или в том случае, если капиталы получены в результате перехода прав в наследственное имущество [10, с. 383 — 384].
И все же французское законодательство в борьбе с коррупцией уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель — предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». Французские законодатели менее суровы, чем, к примеру, американские. От чиновников не требуется подачи декларации о доходах, а соблюдение ограничений на профессиональную деятельность после увольнения чиновника с государственной службы контролируется менее строго [11, с. 30].
Законодательство США и Канады, направленное на противодействие коррупции в государственном аппарате, носит системный характер. Оно состоит из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах.
В этих странах отработана система норм, детально регламентирующих способы удовлетворения государственными служащими своих частных интересов таким образом, чтобы это не противоречило служебным обязанностям и не наносило материального и (что не менее важно) морального ущерба конкретному государственному органу и государству в целом. Законодательство этих стран включает в себя административные кодексы и этические нормы поведения, не допускающие конфликта интересов, обеспечивающие надлежащее использование государственных ресурсов и требующие достижения самого высокого уровня профессионализма и честности среди сотрудников государственного аппарата [12, с. 45].
Следует сказать, что должностным лицам в США запрещено реализовывать свои финансовые интересы, участвуя в делах, на успех которых могут повлиять решения, принимаемые ими в ходе выполнения своих служебных обязанностей, а также информация, которой эти лица располагают в силу своего служебного положения. Кроме того, законодательство предусматривает ситуации, когда конфликт интересов возникает в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей и в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти [13, с. 10].
Таким образом, разработанные в США «Стандарты этического поведения для служащих исполнительной ветви власти» — это совсем не пособие по этикету. Объем документа — около ста страниц, и в нем определены общие нормы и правила, порядок их применения с примерами, а также приведен исчерпывающий перечень исключений.
Организационно-правовые меры борьбы с незаконным участием в предпринимательской деятельности государственных должностных лиц в Германии представлены в пакете документов, который получил название «Директива Федерального правительства о борьбе с коррупцией в федеральных органах управления».
Одновременно с указанной Директивой были разработаны Рекомендации по соблюдению Кодекса антикоррупционного поведения. К Рекомендациям прилагалось «Руководство к действию», предназначенное для руководителей, поскольку эффективность мер воздействия и предупреждения коррупционного поведения государственных служащих в первую очередь зависит, по мнению германских законодателей, от руководящих лиц государственной службы [14, с. 17].
Для всякой иной работы, помимо службы, в ФРГ служащий обязан получить предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешение не требуется для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, выполнения обязанностей по завещанию, отправления «свободной» профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Следует также отметить порядок трудоустройства лиц, ушедших с высоких государственных постов. В течение установленного срока они должны получить разрешение правительства на работу в частном секторе или занятие коммерческой деятельностью, если они к ней имели отношение. В противном случае их поведение может рассматриваться как коррупционное [14, с. 17].
В Китае в деле противодействия коррупции преобладают репрессивные меры. В этой стране действует Антикоррупционный комитет и установлена смертная казнь за коррупционные преступления [3, с. 16].
Кроме самых жестких мер в Китае используют и профилактические. Например, Центральный Комитет Коммунистической партии Китая запрещает заниматься бизнесом и выступать агентами или советниками в этой сфере детям и родственникам руководящих работников. Этой категории лиц категорически запрещено содержать увеселительные заведения, которые противоречат интересам общества [14, с. 19].
Наряду со странами дальнего зарубежья, в антикоррупционном законодательстве стран СНГ большое внимание уделяется урегулированию конфликта интересов, возникающему в результате участия государственных служащих в предпринимательской деятельности.
Для Республики Беларусь интересен опыт законодательного регулирования данного правового запрета в Грузии. Так, в соответствии с Законом Грузии от 17.10.1997 N 982-Iс «О несовместимости интересов и коррупции на публичной службе» должностное лицо не вправе заключать имущественные сделки с казенным учреждением, в котором оно занимает должность, также должностное лицо в качестве публичного служащего не вправе заключать имущественные сделки со своими близкими родственниками или их представителями. Указанным Законом предусмотрен механизм, согласно которому должностное лицо, обязанностью которого является принятие в составе коллегиального органа решения, в отношении которого оно имеет имущественный или иной личный интерес, обязано уведомить об этом других членов этого органа либо своего непосредственного руководителя, заявив об отказе от участия в принятии решения, а должностное лицо, обязанностью которого является единоличное принятие решения, в отношении которого оно имеет имущественный или иной личный интерес, обязано заявить самоотвод и об этом в письменной форме уведомить своего непосредственного руководителя (руководящий орган), который либо сам принимает соответствующее решение, либо возлагает эту обязанность на другое должностное лицо. В целом должностное лицо не имеет права занимать какую-либо должность на каком-либо предприятии, а члены его семьи не имеют права занимать какую-либо должность или выполнять какую-либо работу на зарегистрированном в Грузии предприятии, контроль за предпринимательской деятельностью которого относится к полномочиям этого должностного лица или его службы. Также должностное лицо, члены его семьи не имеют права владеть акциями или долей в уставном капитале предприятия, контроль за деятельностью которого относится к полномочиям этого должностного лица или его службы [15].
Как показывает мировая практика, борьба с коррупцией осуществляющаяся преимущественно с помощью мер уголовного характера, способствует выработке мер противодействия им со стороны коррумпированных чиновников, повышает общий объем средств, находящихся в коррупционном обороте, и суммы разовых выплат за противозаконные услуги госчиновников. Меры уголовного противодействия не решают проблему профессиональной и моральной подготовки госслужащих, а также разработки методов по минимизации коррупционного поведения должностных лиц аппарата государственного управления [4, с. 169].
Необходимо отметить, что существует и другая точка зрения. Яни П. считает, что главным средством противодействия коррупции является не столько прозрачность деятельности чиновников, свобода печати и пр., сколько репрессии, причем репрессии из арсенала уголовной юстиции. При этом он добавляет, что «вовсе не ратует за ужесточение санкций, а напротив, присоединяется к тем, кто считает штраф приоритетной уголовно-правовой санкцией за коррупционные и экономические преступления» [16, с. 58].
Исследование зарубежного опыта регулирования реализации запретов в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что он может и должен быть учтен в ходе реформы и развития системы государственной службы Республики Беларусь.
Для предупреждения и пресечения незаконного участия в предпринимательской деятельности как коррупционного преступления требуется комплекс разнообразных и последовательных мер административно-правового и организационного характера. Беларуси следует изучать подходы, используемые в различных странах, однако при этом не идти по пути их слепого копирования, а отобрав лучшее, адаптировать их к нашим историческим и социально-политическим условиям.
Так, в ряде зарубежных государств административные запреты, связанные с режимом государственной службы, распространяются и на близких родственников служащего. Данный опыт заслуживает самого пристального внимания.
Также важно предусмотреть меры дисциплинарной и административной ответственности должностных лиц, не принимающих своевременно меры по предупреждению и пресечению конфликта интересов в системе государственной службы.
Для совершенствования административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции следует сужать рамки необоснованного административного усмотрения при принятии важных государственных решений, а также реализации глобальных и национальных программ и проектов.
Доказано, что для создания эффективных механизмов реализации административных запретов в системе государственной службы необходим комплекс этических стандартов поведения государственных служащих, которые целесообразно закрепить в специальном законодательном акте «Кодекс служебного поведения государственных служащих».
Концепция указанного Кодекса должна включать нормы:
- определяющие правила добросовестного служебного поведения;
- регулирующие интересы служащего вне государственной службы;
- механизм контроля за служебной деятельностью государственных служащих, а также за соблюдением правовых запретов, обусловленных режимом государственной службы.
В целях обеспечения выполнения административных запретов, обусловленных режимом государственной службы, необходимо усовершенствовать механизм применения мер юридической ответственности за их нарушение. В законодательстве целесообразно определить, за нарушение каких административных запретов какая юридическая ответственность установлена.
Обобщая зарубежный опыт, необходимо отметить, что антикоррупционная политика должна реализовываться посредством использования правовых норм различной отраслевой принадлежности. Кроме того, она должна быть направлена на реализацию разнообразных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Республики Беларусь и в первую очередь на устранение причин коррупции. А нормы, направленные на предупреждение и пресечение коррупции, должны быть четко сформулированы и подкрепляться детально урегулированным обеспечительным и охранительным механизмом.
СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Кузнецов, А.Н. Преодоление коррупции в государственном аппарате (теоретико-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / А.Н.Кузнецов. — СПб., 2000. — 169 с.
2. Дорохов, Н.И. Некоторые аспекты оценки коррупции как социально-правового явления / Н.И.Дорохов // Военно-юридический журнал. — 2006. — N 4. — С. 26 — 29.
3. Купреев, С.С. Социальные и юридические основания противодействия коррупции в Российской Федерации / С.С.Купреев // Административное и муниципальное право. — 2009. — N 12. — С. 14 — 18.
4. Кобец, П.Н. О необходимости использования в отечественном законодательстве международного опыта предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате / П.Н.Кобец // Актуальные проблемы экономики и права. — 2009. — N 1. — С. 169 — 175.
5. Гаухман, Л. Коррупция и коррупционное преступление / Л.Гаухман // Законность. — N 6. — 2000. — С. 2 — 6.
6. Агеев, В.Н. Ограничение основных конституционных прав государственных служащих как способ борьбы с коррупцией / В.Н.Агеев // Следователь. — 2008. — N 3. — С. 11 — 14.
7. Куракин, А.В. Национальный план противодействия коррупции и антикоррупционная составляющая законодательства о государственной службе Российской Федерации / А.В.Куракин // Административное и муниципальное право. — 2008. — N 12. — С. 37 — 52.
8. Ермилин, И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? / И.Ермилин // Советская юстиция. — 1990. — N 23. — С. 28 — 30.
9. Талан, М.В. Преступления в сфере экономической деятельности, совершаемые должностными лицами, как проявление коррупции / М.В.Талан // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2009. — N 12. — С. 3 — 9.
10. Уголовный кодекс Франции / науч. редактирование канд. юрид. наук, доц. Л.В.Головко, канд. юрид. наук, доц. Н.Е.Крыловой; перевод с французского и предисловие канд. юрид. наук, доц. Н.Е.Крыловой. — СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. — 650 с.
11. Трегубова, Е.В. Зарубежное законодательство о законности административных действий на государственной службе / Е.В.Трегубова // Административное и муниципальное право. — 2009. — N 9. — С. 23 — 36.
12. Кобец, П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике / П.Н.Кобец // Международное публичное и частное право. — 2008. — N 5. — С. 42 — 46.
13. Костенников, М.В. Административно-правовые средства минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности государственных служащих зарубежных стран / М.В.Костенников, А.В.Куракин, Д.Н.Колчеманов, А.В.Марьян // Административное и муниципальное право. — 2010. — N 5. — С. 5 — 20.
14. Бочарников, И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции / И.В.Бочарников // Государственная власть и местное самоуправление. — 2008. — N 9. — С. 16 — 23.
15. О несовместимости интересов и коррупции на публичной службе: Закон Грузии, 17 окт. 1997 г., N 982-Iс: в ред. Закона Грузии от 30.04.1999 // Законодательство стран СНГ [Электронный ресурс] / Союз ПравоИнформ. — М., 2011.
16. Яни, П. В борьбе с коррупцией эффективны только репрессии / П.Яни // Российская юстиция. — 2001. — N 7. — С. 58 — 59.