Одним из основных компонентов в системе правового обеспечения рационального использования и охраны земель является юридическая ответственность. Ее роль заключается в применении к правонарушителям мер государственно-принудительного воздействия за совершение правонарушения, а также в превентивных последствиях такого воздействия как средства предотвращения в дальнейшем некоторых из этих правонарушений. Юридическая ответственность всегда связана с определенными лишениями, т.е. она сопровождается причинением виновному отрицательных последствий, ущемлением или ограничением его личных, имущественных и других интересов [1, с. 541 – 542].
Теория права традиционно различает пять видов юридической ответственности: уголовную, административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и материальную. В науке земельного права обоснована позиция, что наряду с указанными видами юридической ответственности существует еще и земельно-правовая ответственность [2, с. 302].
Теоретическая разработка проблем земельно-правовой ответственности началась в 60-е годы прошлого века. Впервые вопрос о самостоятельном характере земельно-правовой ответственности был исследован Н.И.Красновым, который отмечал, что при охране правового режима земель наряду с другими применяются земельно-правовые меры, которые не вписываются в рамки гражданско-правовой и иных видов ответственности [3, с. 166 – 171]. В последующем данную проблематику затрагивали в своих работах такие российские ученые-юристы, как Ф.Хадиханов [4, с. 238 – 240], А.П.Анисимов [5], Б.В.Ерофеев [6, с. 443], И.Ф.Панкратов [7], В.В.Петров [8, с. 263], Г.В.Чубуков [9] и др. По проблеме ответственности за нарушения земельного законодательства были проведены также специальные исследования (О.В.Измайлов [10], Н.И.Нестеренко [11], А.А.Рябов [12], Е.А.Сухова [13]).
В белорусской юридической науке к проблеме земельно-правовой ответственности обращались О.А.Бакиновская [14], Д.М.Демичев [15, с. 319 – 320], Н.Г.Станкевич [16, с. 264 – 265] и другие авторы.
Сторонники концепции существования земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности обосновывают свою позицию следующим:
- специфика земли как объекта отношений в области охраны окружающей среды и имущественных отношений не позволяет обеспечить ее правовой режим общими видами ответственности;
- в нормах земельного законодательства существуют особые земельно-правовые санкции, не характерные для других отраслей права, которые применяются к тем, кто ненадлежащим образом исполняет установленные правила использования и охраны земель;
- в числе особых земельно-правовых мер воздействия на правонарушителя в сравнении с административными мерами выделяется система действий (например, приведение самовольно занятого земельного участка в пригодное для использования состояние), совершаемых виновным или за счет виновного.
Определение земельно-правовой ответственности было сформулировано О.В.Измайловым, по мнению которого земельно-правовая ответственность представляет собой применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера [10, с. 7 – 8]. Считаем возможным согласиться с предложенным определением рассматриваемого понятия, поскольку оно в полной мере отражает существенные признаки земельно-правовой ответственности:
- наличие специальных земельно-правовых санкций;
- возможность применения указанных санкций только в случаях, установленных законодательством об охране и использовании земель;
- правонарушитель претерпевает лишения земельно-правового характера.
Следует отметить, что проблема существования земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности является достаточно дискуссионным вопросом в науке земельного права. Некоторые авторы опровергают существование рассматриваемого вида ответственности, считая, что целесообразно вести речь не о земельно-правовой ответственности, а об ответственности за нарушение земельного законодательства, представляющей совокупность правовых мер воздействия на нарушителей земельного правопорядка, закрепленных в нормах уголовного, административного, земельного, трудового, экологического и гражданского законодательства [17 – 20]. В частности, по мнению М.Ю.Тихомирова, существование такой отрасли права, как земельное право, само по себе не означает, что земельно-правовые отношения охраняются нормами данной отрасли. Охрана правовых отношений в действительности осуществляется нормами гражданского, административного, трудового и уголовного права – в зависимости от объекта и тяжести совершенного правонарушения [20].
Для уяснения сущности земельно-правовой ответственности следует определить основание данного вида ответственности и меры воздействия (санкции), применяемые к нарушителям законодательства об охране и использовании земель.
Основанием земельно-правовой ответственности является земельное правонарушение, под которым следует понимать виновное, противоправное деяние (действие, бездействие), посягающее на земельный правопорядок и нарушающее нормы законодательства об охране и использовании земель.
В зависимости от объекта в юридической литературе выделяют следующие виды земельных правонарушений:
- посягающие на порядок владения землей (самовольный захват земельного участка, совершение сделок с земельными участками с нарушением требований законодательства);
- посягающие на порядок надлежащего использования земель (использование земельного участка не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, несвоевременный возврат земельного участка и др.);
- посягающие на порядок охраны земель (порча земель, нарушение порядка снятия, использования и сохранения плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель, невыполнение обязательных мероприятий по защите земельного участка от водной, ветровой эрозии или других процессов разрушения и др.) [21, с. 90 – 91].
В статье 96 Кодекса Республики Беларусь о земле [22] (далее – КоЗ) содержится отсылочная норма, согласно которой лица, нарушившие законодательство об охране и использовании земель, несут ответственность, установленную законодательными актами. Следует отметить, что в юридической литературе критикуется такой подход к регулированию вопросов ответственности за нарушение земельного законодательства. Так, Т.И.Макарова полагает, что деяния, которые нарушают законодательство в той или иной области, должны быть определены (перечислены) в законодательном акте, посредством которого этим общественным отношениям был бы придан упорядоченный характер. В противном случае для того, чтобы выяснить, какие же действия нарушают земельное законодательство, правоприменитель вынужден обращаться к административному и уголовному законодательству, что противоречит отраслевому принципу построения права [23, с. 239].
Мы разделяем приведенную точку зрения и в целях полноты правового регулирования рассматриваемых отношений полагаем целесообразным установить перечень земельных правонарушений и видов юридической ответственности за их совершение. Следует отметить, что подобное правовое регулирование ответственности за нарушение земельного законодательства используется в статье 211 Земельного кодекса Украины [24].
Под земельно-правовыми мерами воздействия следует понимать специальные санкции, которые применяются к правонарушителям в порядке, установленном законодательством об охране и использовании земель, и связаны с претерпеванием последним лишений земельно-правового характера.
К земельно-правовым мерам воздействия законодательство об охране и использовании земель относит:
- возврат самовольно занятых земельных участков;
- принудительное прекращение прав на земельный участок за нарушение правил использования и охраны земель.
Самовольное занятие земельного участка является наиболее распространенным на практике нарушением законодательства об охране и использовании земель.
В соответствии со статьей 72 КоЗ самовольным занятием земельного участка является использование земельного участка без документа, удостоверяющего право на него, за исключением случаев:
- использования гражданами земельных участков, предоставленных им до 1 января 1999 г. для строительства и (или) обслуживания жилого дома, обслуживания зарегистрированной организацией по государственной регистрации квартиры в блокированном жилом доме, ведения личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства, дачного строительства, строительства и эксплуатации индивидуального гаража для хранения транспортного средства, сведения о которых внесены в земельно-кадастровую документацию;
- добросовестного, открытого и непрерывного владения гражданами земельными участками как своими собственными в течение пятнадцати и более лет;
- иных случаев использования земельных участков гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами, предусмотренных актами Президента Республики Беларусь, решениями иных государственных органов, осуществляющих государственное регулирование и управление в области использования и охраны земель, либо по постановлению суда.
Документом, удостоверяющим право на земельный участок, является свидетельство (удостоверение) о государственной регистрации, выдаваемое организацией по государственной регистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним (статья 21 КоЗ). При этом следует иметь в виду, что право временного пользования земельным участком, предоставленным для строительства (установки) временных индивидуальных гаражей на придомовой территории, огородничества, сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных, осуществляется на основании решения о предоставлении земельного участка, принятого местным исполнительным комитетом, без выдачи документа, удостоверяющего право временного пользования земельным участком.
Таким образом, по общему правилу право на земельный участок возникает у гражданина, индивидуального предпринимателя, юридического лица с момента государственной регистрации этого права.
Что касается перечисленных в части 1 статьи 72 КоЗ случаев использования земельных участков без наличия правоудостоверяющих документов, то, как справедливо отмечается в юридической литературе, они формально допускают использование земельного участка, неоформленного надлежащим образом, без установления при этом обязанности в дальнейшем произвести государственную регистрацию права на него [25, с. 510].
Нам представляется целесообразным установить обязанность для граждан, которым предоставлены до 1 января 1999 г. земельные участки для строительства и (или) обслуживания жилого дома, обслуживания зарегистрированной организацией по государственной регистрации квартиры в блокированном жилом доме, ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства, строительства и эксплуатации индивидуального гаража для хранения транспортного средства, осуществить в течение определенного срока регистрацию своих прав на земельные участки, как это предусмотрено, в частности, Указом Президента Республики Беларусь от 28.01.2008 N 50 “О мерах по упорядочению деятельности садоводческих товариществ” [26] (далее – Указ N 50) в отношении граждан, осуществляющих ведение коллективного садоводства. Установление подобной обязанности в законодательстве об охране и использовании земель позволит, на наш взгляд, упорядочить должным образом использование земельных участков.
Самовольное занятие выражается в огораживании земельного участка, его освоении, проведении сельскохозяйственных работ, строительстве, осуществлении иной деятельности, связанной с фактическим владением земельным участком [27, с. 614].
Следует отметить, что в действующем законодательстве об охране и использовании земель отсутствует однозначное определение понятия “занятие земельного участка”. Согласно абзацу 11 статьи 1 КоЗ под занятием земельного участка понимается строительство объекта недвижимого имущества в случае, если земельный участок предоставлен для строительства и обслуживания этого объекта недвижимого имущества, а также иное освоение земельного участка в соответствии с целевым назначением и условиями его предоставления в случае, если земельный участок предоставлен для целей, не связанных со строительством и обслуживанием объектов недвижимого имущества. Исходя из приведенного определения недостаточно ясно, какие действия все же следует считать занятием земельного участка: установку забора по периметру участка, уборку мусора и сорной растительности, снятие плодородного слоя почвы, укладку фундамента, посев сельскохозяйственных растений и т.п.? Подобное правовое регулирование может, по нашему мнению, на практике привести к нарушению прав землепользователей со стороны местных исполнительных и распорядительных органов, которые по своему усмотрению будут трактовать рассматриваемое понятие. В связи с этим считаем целесообразным определить в законодательстве об охране и использовании земель примерный перечень действий, совершение которых будет считаться занятием земельного участка.
Правовые последствия самовольного занятия земельного участка предусмотрены частью 2 статьи 72 КоЗ, согласно которой самовольно занятый земельный участок возвращается по его принадлежности без возмещения лицу затрат, произведенных им за время незаконного использования. Приведение земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние, а также снос возведенных на нем строений производятся за счет лица, самовольно занявшего земельный участок.
Возврат самовольно занятого земельного участка производится на основании решения Минского городского, городского (города областного подчинения), районного, сельского, поселкового исполнительного комитета, принятого в соответствии с его компетенцией, о возврате самовольно занятого земельного участка, сносе самовольной постройки и приведении земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние с определением сроков выполнения этих действий.
В случае отказа лица, самовольно занявшего земельный участок, выполнить решение соответствующего исполнительного комитета, снос самовольной постройки и приведение земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние осуществляются исполнительным комитетом.
Взыскание затрат на осуществление возврата самовольно занятого земельного участка, сноса самовольной постройки и приведение земельного участка в пригодное для использования по целевому назначению состояние производится в судебном порядке.
Самовольное занятие земельного участка следует отличать от самовольного строительства, которое может осуществляться на земельном участке, предоставленном в установленном порядке, но без получения необходимых разрешений на строительство, реконструкцию либо без проектной документации в случаях, когда необходимость ее подготовки предусмотрена законодательством, либо с существенными нарушениями градостроительных и строительных норм и правил. В последнем случае местным исполнительным и распорядительным органом может быть принято решение о продолжении строительства или принятии самовольной постройки в эксплуатацию и ее государственной регистрации, если сохранение постройки не влечет существенных нарушений градостроительных и строительных норм и правил (статья 223 Гражданского кодекса Республики Беларусь [28]).
Также отметим, что за самовольное занятие земельного участка установлена административная (статья 23.41 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [29] (далее – КоАП)) и уголовная (статья 386 Уголовного кодекса Республики Беларусь [30] (далее – УК)) ответственность. Указанные виды ответственности не предусматривают применение земельно-правовой санкции в виде возврата самовольно занятого земельного участка. В данном случае указанная санкция земельно-правовой ответственности будет применяться к правонарушителю дополнительно к санкциям, предусмотренным статьями 23.41 КоАП и 386 УК.
Основания принудительного прекращения прав на земельные участки за нарушение правил использования и охраны земель определены статьей 60 КоЗ. В частности, к таким основаниям относятся: неуплата земельного налога по истечении двух налоговых периодов; использование земельного участка не по целевому назначению, неиспользование в течение установленного срока земельного участка, неосуществление мероприятий по охране земель и др.
Способом принудительного прекращения прав на земельные участки за нарушение законодательства об охране и использовании земель является изъятие земельных участков. Согласно абзацу 25 статьи 1 КоЗ изъятие земельного участка представляет собой установленные законодательством об охране и использовании земель юридические действия и техническая процедура прекращения прав на земельный участок по основаниям, определенным Президентом Республики Беларусь, КоЗ и иными законодательными актами.
Следует иметь в виду, что изъятие земельного участка может являться не только санкцией за нарушение законодательства об охране и использовании земель, но и способом перераспределения земельных участков. Данный вид изъятия связан с прекращением прав на земельные участки лиц, которые добросовестно ими пользуются [31, с. 38].
Анализ статей 60 – 64 КоЗ показывает, что принудительное изъятие как способ прекращения права на земельный участок предусмотрено применительно лишь к праву частной собственности. Что касается прекращения иных прав, то термин “изъятие” не используется.
В то же время, по нашему мнению, в рассматриваемой ситуации статус собственника земельного участка ничем не отличается от статуса лиц, использующих земельный участок на иных правах. Отличие состоит лишь в том, что у собственника земельный участок принудительно изымается по постановлению суда, а у иных землепользователей – по решению местного исполнительного комитета. Причем и в первом, и во втором случае земельный участок изымается безвозмездно.
Следует отметить, что принудительное прекращение права на земельный участок также возможно при конфискации земельного участка, находящегося в частной собственности (абзац 10 части 2 статьи 60 КоЗ), за совершение уголовного преступления. В соответствии со статьей 61 УК конфискация земельного участка в качестве вида уголовного наказания может применяться за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений, и может быть назначена судом только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями УК. Таким образом, в данном случае прекращение права на земельный участок будет являться уголовно-правовой санкцией, а не земельно-правовой, поскольку основанием для привлечения виновного лица к ответственности является совершение определенного уголовно-правового деяния.
В научной литературе некоторыми авторами высказывается мнение, что невозможно безвозмездно изъять то, что принадлежит виновному лицу на праве собственности [32]. На наш взгляд, отсутствие норм в законодательстве об охране и использовании земель, предусматривающих выкуп земельного участка при принудительном прекращении права собственности на земельный участок (за исключением случая его конфискации), нарушает права собственника земельного участка.
С теоретической и практической точек зрения представляется важным обеспечить более четкий механизм принудительного прекращения прав на землю за нарушение требований законодательства об охране и использовании земель. В частности, в целях исключения на практике терминологических коллизий при использовании понятий “прекращение права на земельный участок” и “принудительное изъятие земельного участка” полагаем целесообразным использовать понятие “принудительное прекращение права на земельный участок”, под которым следует понимать земельно-правовую меру воздействия (санкцию) за нарушение требований, установленных нормами законодательства об охране и использовании земель, выражающуюся в виде изъятия земельного участка у правонарушителя. Кроме того, считаем целесообразным установить в КоЗ исчерпывающий перечень оснований принудительного прекращения прав на земельные участки, а также закрепить порядок и условия выкупа земельного участка в случаях принудительного изъятия земельного участка у собственника (за исключением случая его конфискации).
В результате проведенного исследования теоретических и практических аспектов земельно-правовой ответственности за нарушение законодательства об охране и использовании земель полагаем возможным сделать следующие выводы.
1. Земельно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, существенными признаками которой являются:
- наличие специальных земельно-правовых санкций;
- применение указанных санкций возможно только в случаях, установленных законодательством об охране и использовании земель;
- претерпевание правонарушителем лишений земельно-правового характера.
2. К земельно-правовым санкциям относятся возврат самовольно занятых земельных участков; принудительное прекращение прав на земельный участок за нарушение правил использования и охраны земель.
3. Анализ законодательства об охране и использовании земель выявил ряд недостатков в правовом регулировании отношений, связанных с применением мер земельно-правовой ответственности, для устранения которых полагаем целесообразным:
- установить обязанность для граждан, которым предоставлены до 1 января 1999 г. земельные участки для строительства и (или) обслуживания жилого дома, обслуживания зарегистрированной организацией по государственной регистрации квартиры в блокированном жилом доме, ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства, строительства и эксплуатации индивидуального гаража для хранения транспортного средства осуществить в течение определенного срока государственную регистрацию своих прав на земельные участки, как это предусмотрено, в частности, Указом N 50 в отношении граждан, осуществляющих ведение коллективного садоводства;
- установить примерный перечень действий, совершение которых будет считаться занятием земельного участка;
- установить исчерпывающий перечень оснований принудительного прекращения прав на земельные участки за нарушение законодательства об охране и использовании земель, а также закрепить порядок и условия выкупа земельного участка в случаях принудительного изъятия земельного участка у собственника (за исключением случая его конфискации).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Теория государства и права. Курс лекций / под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малькова. – М.: Юристъ, 1997. – 672 с.
2. Общая теория советского земельного права. – М., 1983. – 357 с.
3. Правовое обеспечение рационального использования земли в СССР / Башмаков Г.С., Кикоть В.А., Колбасов О.С., Краснов Н.И. и др.; отв. ред.: Краснов Н.И. – М., 1969. – 216 с.
4. Адиханов Ф.Х. Теоретические проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения / Ф.Х.Адиханов. – Томск, 1989. – 209 с.
5. Анисимов А.П. Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений / А.П.Анисимов // Журнал российского права. – 2004. – N 2. – С. 80 – 86.
6. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник / Б.В.Ерофеев. – М., 2004. – 656 с.
7. Панкратов И.Ф. Ответственность за нарушение земельного законодательства / И.Ф.Панкратов // Законодательство и экономика. – 1997. – N 5/6. – С. 30 – 43.
8. Экологическое право России: учеб. для вузов / Петров В.В. – М.: БЕК, 1995. – 557 с.
9. Земельный правопорядок и ответственность: учеб. пособие / Н.А.Духно, Г.В.Чубуков. – М., 1998. – 352 с.
10. Измайлов О.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. / О.В.Измайлов. – М., 1973. – 24 с.
11. Нестеренко Н.И. Применение ответственности за нарушение земельного законодательства: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н.И.Нестеренко. – М., 1984. – 24 с.
12. Рябов А.А. Ответственность за нарушение законодательства о землепользовании / А.А.Рябов. – М.: Юрид. лит., 1981. – 88 с.
13. Сухова Е.А. Ответственность за правонарушения в области охраны и использования земель: дис. … канд. юрид. наук / Е.А.Сухова. – Саратов, 2005. – 202 с.
14. Бакиновская О.А. Земельно-правовая ответственность: теоретический аспект / О.А.Бакиновская // Право.by. – 2008. – N 1. – С. 30 – 35.
15. Демичев Д.М. Земельное право: учеб. пособие / Д.М.Демичев. – Минск, 2009. – 368 с.
16. Станкевич Н.Г. Земельное право Республики Беларусь: учеб. пособие. – Минск, 2000. – 480 с.
17. Конюх Е.А. Возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями: гражданско-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Е.А.Конюх. – Омск, 2003. – 28 с.
18. Ромадин М.С. Некоторые проблемы принудительного прекращения прав на землю в Российской Федерации / М.С.Ромадин // Государство и право. – 2003. – N 11. – С. 90 – 96.
19. Рысаев Ф.Б. Административно-правовое регулирование охраны окружающей среды в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Ф.Б.Рысаев. – М., 2003. – 20 с.
20. Тихомиров М.Ю. К вопросу об ответственности за “земельные правонарушения” / М.Ю.Тихомиров // Право и экономика. – 2007. – N 5. – С. 69 – 71.
21. Шингель Н.А. Земельное право / Н.А.Шингель. – Минск, 2009. – 111 с.
22. Кодекс Республики Беларусь о земле от 23 июля 2008 г. N 425-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2008. – N 187. – 2/1522, N 275. – 2/1544; 2010. – N 14. – 2/1625, N 120. – 2/1672.
23. Научно-практический комментарий к Закону Респ. Беларусь от 26 ноября 1992 г. “Об охране окружающей среды” в редакции Закона от 17 июля 2002 г. / Е.В.Лаевкая, В.Е.Лизгаро, Т.И.Макарова; науч. ред. Е.В.Лаевская, Т.И.Макарова. – Минск, 2005. – 271 с.
24. Земельний кодекс Украины от 25 окт. 2001 г. N 2768-III // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. – 2002. – N 3-4. – Ст. 27.
25. Комментарий к Кодексу Республики Беларусь о земле / под общ. ред. С.А.Балашенко, Н.А.Шингель. – Минск: Дикта, 2009. – 720 с.
26. О мерах по упорядочению деятельности садоводческих товариществ: Указ Президента Республики Беларусь, 28 янв. 2008 г., N 50.
27. Науково-практичний коментар Земельного кодексу Украiни / за ред. В.М.Кравчука. – К., 2007. – 623 с.
28. Гражданский кодекс Респ. Беларусь от 7 дек. 1998 г. N 218-З.
29. Кодекс Респ. Беларусь об административных правонарушениях от 21 апр. 2003 г. N 194-З.
30. Уголовный кодекс Республики Беларусь от 9 июля 1999 г. N 275-З.
31. Шингель Н.А. О правовой природе изъятия земельных участков / Н.А.Шингель // Правовые средства обеспечения развития экономики Республики Беларусь: материалы междунар. науч.-практ. конф., Минск, 9 – 10 ноября 2007 г. / редкол.: И.Н.Колядко (отв. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2008. – С. 28 – 30.
32. Ибрагимов К.Х. Вопросы земельно-правовой ответственности / К.Х.Ибрагимов // Журнал российского права. – 2006. – N 10. – С. 102 – 107.