1. В современных условиях проблемы борьбы с коррупцией в Республике Беларусь приобретают особую актуальность. Инициативы и практические действия руководства государства, направленные на сокращение количества и уменьшение общественной опасности коррупционных проявлений, дают положительные результаты. Однако данное негативное явление в силу присущих ему свойств периодически локально получает свое дальнейшее развитие в динамично развивающихся реалиях современных общественных отношений.
Коррупция всегда представляла собой прямую угрозу демократии и правам человека, верховенству закона, морально-этическим и культурным основам общества. Она осложняет деятельность уполномоченных должностных лиц по реализации принципов надлежащего государственного управления, препятствует совершенствованию созидательной конкуренции между субъектами хозяйствования, негативно детерминирует экономическое развитие государства.
Для коррупционной преступности характерна тесная связь с организованной и экономической преступностью, что в значительной степени затрудняет борьбу с этими негативными явлениями как по отдельности, так и в целом.
очевидна объективная необходимость создания в первую очередь систематизированной правовой базы, направленной на урегулирование общественных отношений, складывающихся в сфере противодействия коррупции, и тем самым формирования основного механизма противодействия коррупционным проявлениям. На наш взгляд, значительную помощь в этом деле могли оказать международно-правовые документы, среди которых можно назвать Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции, заключенную в г. Нью-Йорке 31.10.2003 (далее – Конвенция против коррупции), Межамериканскую конвенцию о борьбе с коррупцией, принятую Организацией американских государств 29.03.1996, Конвенцию о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств – членов Европейского союза, принятую Советом Европейского союза 26.05.1997, Конвенцию о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц в международных коммерческих сделках, принятую Организацией экономического сотрудничества и развития 21.11.1997, Конвенцию Совета Европы N 173 “Об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173)”, заключенную в г. Страсбурге 27.01.1999 (далее – Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию), Конвенцию о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы и заключенную в г. Страсбурге 04.11.1999 (далее – Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию), Конвенцию Африканского союза о предупреждении коррупции и борьбе с ней, принятую главами государств и правительств Африканского союза 12.07.2003, и др.
Следует отметить, что степень научной разработанности проблем противодействия коррупции нашла значительное освещение в трудах отечественных и иностранных авторов, среди которых В.А.Барков, И.И.Басецкий, Б.В.Волженкин, И.В.Годунов, А.И.Долгова, Н.А.Легенченко, Е.В.Топильская, В.М.Хомич, В.Е.Эминов, Н.П.Яблоков и др.
Вместе с тем на данном этапе исследования обозначенной проблемы основной целью настоящей статьи является исследование коррупции как явления в целом в отдельных ее проявлениях и на разных уровнях (физического лица, юридического лица, ведомственной системы, отдельного государства, международного сотрудничества государств).
Вместе с тем в рамках обозначенной цели представляется целесообразным решение таких задач, как:
- изучение и применение с учетом складывающихся условий и обстоятельств в Республике Беларусь опыта противодействия данному явлению в других государствах;
- оценка эффективности применяемых систем мер противодействия коррупции в Республике Беларусь;
- разработка, апробация и дальнейшее внедрение адекватных современным реалиям систем мер по противодействию коррупции в ближайшее время и отдаленной перспективе.
2. Известные в настоящее время в научных и правовых источниках определения коррупции в значительной мере ограничивают возможность для разработки эффективных адресных мер по противодействию ей без четкого и полного представления о сущности, структуре, формах проявления данного негативного социального явления, факторах, ее детерминирующих, и т.п.
Разработка определения коррупции, охватывающего политический, правовой, экономический, психологический и иные аспекты, открывает возможности для конкретизации в первую очередь как объекта, так и предмета, на которые должно быть направлено определенное целенаправленное воздействие государственных институтов и механизмов.
3. До настоящего времени при разработке определения коррупции усматривается несколько устойчивых тенденций.
С одной стороны, в национальном законодательстве имеет место глубокая дифференциация ее проявлений путем использования правовых средств.
С другой – наблюдается рост унифицирующего влияния на процесс выработки определения коррупции в международном праве. Последнее, как показывает анализ международных правовых актов, весьма далеко от абсолютного единого законодательного понимания и толкования.
4. В ст. 8 Конвенции Организации Объединенных Наций “Против транснациональной организованной преступности”, заключенной в г. Палермо 15.11.2000 (далее – Конвенция против транснациональной организованной преступности), коррупция определяется как умышленные уголовно наказуемые деяния, которые включают:
а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;
б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом лично или через посредников какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица с тем, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.
В п. 4 ст. 8 Конвенции против транснациональной организованной преступности закреплено определение понятия публичного должностного лица. Под ним законодателем предложено понимать “публичное должностное лицо или лицо, предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве Государства-участника, в котором данное лицо выполняет такие функции, и как это применяется в уголовном законодательстве этого Государства-участника” [1].
Таким образом, в Конвенции против транснациональной организованной преступности понятие коррупции ограничивается:
- уголовно наказуемыми деяниями;
- активным и пассивным подкупом;
- подкупом собственно должностных лиц или приравненных к ним категорий лиц, предоставляющих публичные услуги.
Следует отметить, что в специализированной Конвенции против коррупции содержание понятия коррупции терминологически не раскрывается [2].
5. Иной подход к решению проблемы нормативного закрепления понятия коррупции разработан Советом Европы. Им в 1999 году предложены для подписания любыми заинтересованными государствами два документа:
- Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию;
- Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию.
Отсутствие в этих документах нормы-дефиниции, содержащей комплексное определение коррупции, компенсировано детальным перечислением форм коррупционной деятельности.
Изучение и анализ этих конвенций позволяет констатировать, что в них за пределами понятия коррупции остаются дисциплинарные и административные проступки, а также различные нарушения финансовой, технологической, трудовой и иной дисциплины.
6. В п. 1 ст. 2 модельного закона “О борьбе с коррупцией”, принятого постановлением Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 07.12.1998 N 7-10 (далее – модельный закон), под коррупцией понимается “не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими или юридическими лицами указанных благ и преимуществ”.
При этом в п. 2 ст. 2 модельного закона определяются деяния (правонарушения), связанные с коррупцией (коррупционные правонарушения). К ним, в частности, относятся деяния, предусмотренные модельным законом, а также иными законами, сопряженные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную и уголовную ответственность [3].
7. Значительно более широкий круг проявлений (видов) коррупции в настоящее время используется в уголовных законодательствах стран СНГ. Однако в них редко дается нормативное определение коррупции. Среди государств – участников СНГ такие определения можно встретить лишь в законодательстве Республики Беларусь, Российской Федерации, Казахстана и Кыргызстана.
Так, например, в абз. 2 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” под коррупцией предложено понимать “умышленное использование государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с противоправным получением имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц, а равно подкуп государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица путем предоставления им имущества или другой выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для них или для третьих лиц с тем, чтобы это государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей” [4].
8. Анализ современных научных взглядов на понятие коррупции показывает, что одна часть специалистов исходит из того, что коррупция – это социально-правовое явление, охватывающее как аморальные, так и противоправные проступки (преступления). Другие основываются на том, что коррупция – это всегда общественно опасное явление и соответственно состоит только из преступлений. Третьи ограничивают коррупцию взяточничеством, рассматривая прочие ее проявления как правонарушения, связанные с коррупционными. Четвертые полагают, что коррупция не ограничивается лишь взяточничеством и включает должностные преступления.
По нашему мнению, наиболее точным является разработанное учеными следующее криминологическое определение коррупции: “…это явление, поразившее государственный и общественный аппараты управления, выражающееся в разложении власти, умышленном незаконном использовании должностными лицами своего служебного положения в корыстных целях для личного обогащения” [5].
9. Изучение и анализ научных и правовых источников позволили выявить наиболее типичные признаки коррупции. К ним относят такие признаки, как:
- высокое социальное положение ее субъектов;
- причинение значительного материального, физического и морального ущерба;
- профессиональные способы совершения преступлений;
- исключительно высокая латентность;
- использование коррупционных связей организованными преступниками для обеспечения иммунитета криминальных структур и создания безопасных условий их незаконной деятельности.
10. Представляется, что основные задачи противодействия коррупции как негативному социально-правовому явлению состоят в том, чтобы поэтапно снижать общественную опасность и уменьшать количество коррупционных проявлений.
11. При дальнейшей разработке системы мер по противодействию коррупции предметом рассмотрения могут быть следующие выводы и предложения о познании данного явления:
1) в качестве структурных элементов коррупции могут рассматриваться:
- объект и предмет коррупции;
- социально управляемая система;
- функции, цели и задачи социально управляемой системы;
- субъект коррупционных проявлений;
- мотивы и цели коррупционера;
- способы (приемы) достижения коррупционных целей;
- социально-правовые формы проявления коррупции (общественно опасное деяние, административное правонарушение, нарушения финансовой, трудовой, технологической и иной дисциплины, а также нарушения общепринятых норм и обычаев общественных отношений);
- связь между вышеуказанными элементами;
2) коррупция проявляется в двух основных формах:
- криминальная коррупция (общественно опасные деяния);
- некриминальная коррупция. Она может быть дифференцирована на несколько групп в зависимости от видов предусмотренных законом правонарушений, а также нарушений норм морали, этики и т.д. Это административные правонарушения, нарушения финансовой, технологической, трудовой и иной дисциплины, а также нарушения морально-этических норм и социальных обычаев;
3) коррупционная деятельность всегда осуществляется умышленно с корыстными мотивами в целях получения личной материальной выгоды посредством действия или бездействия;
4) в содержание способов коррупционной деятельности входят следующие виды действий:
- материальные действия;
- вербальные действия;
- поведенческие действия (акты);
5) для достижения коррупционных целей коррупционерами используются многочисленные формы воздействия в социально управляемых системах на окружающих лиц. При этом они направляют свою деятельность на сокрытие совершенных коррупционных действий, уклонение от уголовной и иной ответственности за их совершение, а также вовлечение новых участников в свои коррупционные группы.
Вышеуказанные формы с учетом существующей практики в Республике Беларусь и других государствах можно подразделить на несколько больших групп.
Первая группа форм характеризуется предположительно положительным результатом для лица, от которого требуется совершение определенных действий. Это подкуп (в виде материального вознаграждения); способствование незаслуженному назначению на вышестоящие должности и т.д.
Вторая группа форм предполагает, по существу, отрицательный результат с негативными последствиями для конкретного лица, его родственников и других связанных с ним лиц. Это дискредитация; угрозы убийством; шантаж; распространение ложных слухов, подрывающих авторитет конкретного лица, и т.п.
Третью группу составляют комбинации из вышеуказанных форм. При их сочетании наблюдается непременно принудительное выполнение чего-то негативного с последующим положительным решением вопроса для конкретного человека, например захват члена семьи с обещанием материального вознаграждения в случае совершения коррупционных действий.
Процесс вовлечения новых членов в коррупционную деятельность имеет свои специфические особенности, которые характеризуются шантажом, подкупом, угрозой и т.д. При этом данные формы склонения и вовлечения новых лиц в определенную деятельность осуществляются нередко поэтапно.
В зависимости от степени противоправности и общественной опасности для каждого из таких этапов характерны действия, влекущие наступление определенных негативных последствий, дающих в перспективе основания для шантажа, угроз и т.п. Характерно, что данные действия подчас совершаются не только умышленно с конкретными негативными целями. Они имеют место на практике и в результате влияния условий, которые детерминируют их деятельность независимо от воли и желаний.
В зависимости от степени противоправности и общественной опасности их можно расположить следующим образом:
- нарушение норм морали, этики;
- нарушение финансовой, трудовой, технологической и иной дисциплины;
- сокрытие этих нарушений;
- совершение административных проступков;
- сокрытие этих правонарушений и соучастие в совершении общественно опасных деяний.
Для разработки эффективных мер по предупреждению, пресечению вовлечения в коррупционную деятельность субъектов социально управляемых систем представляется целесообразным проведение углубленного исследования данных явлений и их группировка (систематизация) по наиболее устойчивым (броским) признакам (критериям). В частности, в качестве таких признаков могут рассматриваться аспекты управленческого, экономического, психологического и иного характера.
К формам управленческого характера, используемым для вовлечения как добровольно, так и принудительно новых субъектов коррупционной деятельности, можно отнести:
- поручение конкретному лицу либо группе лиц задания, которое объективно ими не может быть выполнено в силу отсутствия необходимого профессионального уровня и сложности решаемых задач;
- поручение выполнения задания в тот срок, в который оно не может быть выполнено этими подчиненными, и т.д.
К формам экономического воздействия могут быть отнесены, например, такие действия коррумпированных должностных лиц, как:
- стимулирование труда лиц, которые имеют значительно более низкие результаты в работе по сравнению с другими и при этом, естественно, поддерживают деятельность коррупционера;
- оставление без должного внимания положительных результатов работы у отдельных сотрудников, не являющихся соучастниками коррупционной деятельности, и предъявление к ним необоснованных претензий, подчас связанных с фальсификацией тех или иных фактов, и т.д.
В группе форм психологического воздействия, предназначенных главным образом для повышения состояния тревожности и увеличения напряженности тех или иных сотрудников социально управляемых систем, используются действия (бездействие), приводящие к постановке конкретных лиц в положение выбора – перейти на сторону коррупционеров либо продолжать сопротивляться их воздействию в сложных условиях.
При этом используются на практике следующие приемы:
- постановка задач либо дача поручений перед обеденным перерывом, в конце рабочего дня, в конце рабочей недели, перед уходом в отпуск. Для усиления данного воздействия в различных формах выражается неудовольствие ранее выполненной работой;
- освобождение от окончательного выполнения той или иной работы, которая фактически почти выполнена качественно, с поручением новой сложной работы. Обоснование данного решения связано с фальсификацией фактов и направлено на исключение возможности оценить производителей по конечному результату их труда;
- распространение различных ложных слухов и т.п.
Основной задачей при применении данных форм является преодоление волевых качеств человека, внесение коррекции в его мотивацию на оценку высокопроизводительного труда, демонстрация наиболее “легких” путей получения материального обеспечения при условии участия в коррупционной деятельности;
6) отдельные граждане могут объективно способствовать наступлению коррупционных проявлений, преследуя при этом различные цели по отношению к наступившим последствиям. Эти граждане не являются, по существу, соучастниками коррупционеров в их деятельности по достижению коррупционных целей. Нельзя рассматривать их и как субъектов сокрытия этой коррупционной деятельности;
7) значительное место в содержании коррупции в целом и подавляющем большинстве отдельных коррупционных проявлений занимают нарушения финансовой, трудовой, технологической и иной дисциплины. Они, по существу, являются питательной средой, в которой получают свое развитие коррупционные проявления в форме общественно опасных деяний;
8) коррупционная поражаемость социально управляемых систем.
Любая социально управляемая система имеет определенную иерархическую структуру общественных отношений между должностными и иными лицами в соответствии с ее функциями, целями и задачами.
В крупных многоуровневых социально управляемых системах коррупционные проявления могут иметь место на нескольких уровнях. При этом коррупция может развиваться в разных ее подсистемах, имеющих между собой постоянно или временно как непосредственные, так и опосредованные связи.
Таким образом, коррупция, являясь сложным, многоаспектным явлением, может проявляться как в криминальных, так и некриминальных формах. Она влечет за собой согласно действующему законодательству наступление не только уголовной, но и административной, а также дисциплинарной, финансовой и иной ответственности.
Коррупция – умышленная нарушающая нормы права, морали, этики, социальных обычаев деятельность отдельных должностных лиц, наделенных властными, исполнительно-распорядительными функциями в установленном порядке (нормами международного права, национальными законами и ведомственными нормативными правовыми актами), осуществляемая в разных социально управляемых системах (организациях, учреждениях, предприятиях, объединениях) с корыстными мотивами в целях получения ими личной материальной выгоды.
12. Предметом рассмотрения могут быть некоторые следующие направления и подходы к противодействию коррупции:
1) разработка и принятие специального кодекса поведения должностных лиц по аналогии с действующими международными документами. В качестве предмета такого изучения и анализа могут рассматриваться: Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 17.12.1979; Руководящие принципы, касающиеся роли лиц, осуществляющих судебное преследование, принятые на VIII Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в г. Гаване 27 августа – 7 сентября 1990 г.; Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотреблений властью, принятая Резолюцией 40/34 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 29.11.1985;
2) совершенствование с учетом экономического фактора отечественного наградного (поощрительного) законодательства, направленного на стимулирование высокопроизводительного труда, правомерного поведения в первую очередь должностных лиц;
3) разработка и принятие соответствующих адресных мер, направленных на фактическое сокращение “рынка коррупционных услуг”. Это предполагает уменьшение для многих должностных лиц возможностей использования своего служебного положения в корыстных целях. При этом может быть учтен опыт иностранных государств в борьбе с коррупцией (в частности, операции “Чистые руки”, проведенные в Италии в начале 90-х годов);
4) проведение локальных ревизий отдельных законов и нормативных правовых актов с учетом таких международно-правовых актов и документов, как: Конвенция против транснациональной организованной преступности, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, Руководство Организации Объединенных Наций “Практические меры борьбы с коррупцией”;
5) формирование системы адекватной и объективной оценки должностных лиц по результатам труда и определение по этому признаку их места в социальных системах;
6) дальнейшая разработка системы мер по формированию мотивации, побуждающей к высокопроизводительному труду как одному из основных условий благополучного развития личности;
7) устранение причин и условий, способствующих совершению и сокрытию нарушений финансовой, трудовой, технологической и иной дисциплины.
13. В качестве одного из приоритетных подходов к разработке адекватных применительно к современным условиям систем мер по предупреждению, пресечению, установлению и преодолению коррупционных проявлений может рассматриваться подход, связанный с учетом специфики содержания, механизмов функционирования юридических лиц, обеспечивающих воспроизводство материальных продуктов, имеющих денежный эквивалент.
Представляется, что любая деятельность, влекущая за собой наступление негативных социальных явлений, может иметь как сильные, так и слабые элементы в своем содержании. Гипотетически можно предположить, что в этой деятельности имеют место и так называемые наиболее уязвимые места.
Анализ следственно-оперативной практики борьбы с экономическими и должностными преступлениями позволяет сделать несколько следующих предположений в спектре рассматриваемой проблемы:
1) материальный продукт труда (сырье, полуфабрикат, готовое конечное изделие) до “перехода” в деньги проходит определенные стадии, этапы. Моделирование этого процесса позволяет констатировать, что полноструктурный цикл продвижения конкретной партии материального продукта включает в свое содержание в зависимости от основных функций юридического лица (предприятия, организации, учреждения, объединения) такие стадии, как:
- выращивание (добыча, отлов, отстрел);
- транспортировка после выращивания;
- заготовка;
- транспортировка после заготовки;
- хранение;
- транспортировка после хранения;
- переработка;
- транспортировка после переработки;
- транспортировка;
- реализация (сбыт, эксплуатация).
Анализ модели данного цикла позволяет утверждать, что связующим звеном в данном цикле является транспортировка сырья, полуфабриката, готового конечного изделия.
Транспортировка занимает в рассматриваемом цикле продвижения материального продукта значительно большее место, чем любая другая стадия.
Представляется, что при определении основных подходов к противодействию коррупционным проявлениям наиболее пристальное, доминирующее внимание может быть уделено стадии транспортировки товарно-материальных ценностей.
Разработка и принятие системы мер, направленных на обеспечение регламентированных законом общественных отношений при транспортировке, предполагает разрушение связей между отдельными юридическими лицами, деятельность которых осуществляется с коррупционными целями. Это может привести к разделению на части больших коррупционных систем и их локализации;
2) более углубленный анализ финансово-хозяйственной деятельности отдельных юридических лиц, обеспечивающих создание материального продукта и пораженных коррупцией, позволяет констатировать, что в этих системах также усматриваются наиболее уязвимые места.
В рамках одного предприятия можно в зависимости от солидарности материально ответственных лиц выделить этапы продвижения материального продукта труда человека. Они по форме одинаковы с вышеуказанными стадиями.
Как наиболее уязвимые места здесь можно рассматривать по аналогии с вышеприведенными аргументами, естественно, транспортировку, а также процессы (периоды) передачи товарно-материальных ценностей (отпуск-получение; сдача-получение).
Обеспечение надлежащего исполнения материально ответственными, должностными и иными лицами в соответствии с действующими нормами, регламентирующими порядок, правила, условия и т.д. транспортировки и передачи товарно-материальных ценностей, существенно ограничивает связи между коррумпированными субъектами как на уровне общественных отношений между юридическими лицами, так и на уровне (в пределах) отдельно взятого юридического лица;
3) особое внимание при дальнейшей разработке системы мер по предупреждению, пресечению, преодолению коррупционных проявлений на уровне общественных отношений между юридическими лицами Республики Беларусь и других государств может быть уделено транспортировке товарно-материальных ценностей, перемещаемых через Государственную границу Республики Беларусь.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конвенция Организации Объединенных Наций “Против транснациональной организованной преступности” [Электронный ресурс]: принята Резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, 15 нояб. 2000 г. // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”. – Минск, 2015.
2. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции [Электронный ресурс]: принята Резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, 31 окт. 2003 г.
3. О модельном законе “О борьбе с коррупцией” [Электронный ресурс]: постановление Межпарламентского Комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 07.12.1998 N 7-10: принято на тринадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ.
4. О борьбе с коррупцией [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 20 июля 2006 г., N 165-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” / ООО “ЮрСпектр”. – Минск, 2011.
5. Басецкий, И.И., Легенченко, Н.А. Организованная преступность: моногр. / И.И.Басецкий, Н.А.Легенченко. – Минск: Академия МВД Республики Беларусь, 2002. – С. 59 – 60.