1 (11). Правовую основу противодействия коррупции составляют также нормативные правовые акты национального законодательства, устанавливающие то или иное поведение в качестве противоправного. В первую очередь речь идет об уголовном законодательстве, т.к., по мнению многих специалистов, именно оно выступает в качестве краеугольного камня всей борьбы с коррупцией. Одну из ключевых позиций в системе антикоррупционного законодательства занимает Уголовный кодекс Республики Беларусь (далее – УК), поскольку он является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь, а новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в него.
В то же время необходимо отметить, что понятие коррупционного преступления ни в УК, ни в Законе Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” (далее Закон N 165-З) не приводится. Кроме того, при перечислении правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений, приведенных в ст. 20 и 21 Закона N 165-З, не обозначено, какой именно вид юридической ответственности (уголовная, административная, дисциплинарная, гражданско-правовая, материальная) наступает за совершение перечисленных в них правонарушений. Вместе с тем постановлением Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Оперативно-аналитического центра при Президенте Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Комитета государственной безопасности Республики Беларусь от 27.12.2013 N 43/9/95/571/57/274 был утвержден перечень коррупционных преступлений, который включает в себя 10 следующих составов.
- Хищение путем злоупотребления служебными полномочиями (ст. 210 УК).
- Легализация (“отмывание”) средств, полученных преступным путем, совершенная должностным лицом с использованием своих служебных полномочий (ч. 2 и 3 ст. 235 УК).
- Злоупотребление властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности (ч. 2 и 3 ст. 424 УК).
- Бездействие должностного лица из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 425 УК).
- Превышение власти или служебных полномочий, совершенное из корыстной или иной личной заинтересованности (ч. 2 и 3 ст. 426 УК).
- Незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 429 УК).
- Получение взятки (ст. 430 УК).
- Дача взятки (ст. 431 УК).
- Посредничество при взяточничестве (ст. 432 УК).
- Злоупотребление властью, превышение власти либо бездействие власти, совершенные из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 455 УК).
Анализ указанных составов заслуживает отдельного внимания и может быть представлен в рамках исследования особенностей уголовно-правовых мер противодействия коррупции.
2 (12). Следует также отметить, что многие проблемные вопросы, связанные с противодействием коррупции, призвана решить Концепция совершенствования системы мер уголовной ответственности и порядка их исполнения, утвержденная Указом Президента Республики Беларусь от 23.12.2010 N 672.
3 (13). Законодательство Республики Беларусь о борьбе с коррупцией включает акты, устанавливающие ответственность за совершение не только преступлений, но и административных коррупционных правонарушений, дисциплинарных проступков, гражданско-правовых деликтов. Использование административно-правовых методов выступает логическим дополнением уголовно-правовой политики в области противодействия коррупции. Однако в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) коррупционные правонарушения в специальную главу не выделены; они размещены бессистемно в различных главах, квалифицирующие обстоятельства и санкции не имеют четкой дифференциации, поэтому КоАП не позволяет идентифицировать соответствующие административные правонарушения в качестве сугубо коррупционных, как это в целом сделано применительно к коррупционным преступлениям. В качестве коррупционных они могут рассматриваться лишь в тех случаях, если имеют признаки правонарушений, установленных ст. 20 и 21 Закона N 165-З. Так, к административным правонарушениям, связанным с коррупцией, можно отнести: нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц (ст. 9.13 КоАП); отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 9.6 КоАП); нарушение законодательства об административных процедурах (ст. 9.26 КоАП); мелкое хищение (ст. 10.5 КоАП); нарушение порядка использования средств бюджета, государственных внебюджетных фондов либо организации государственных закупок товаров (работ, услуг) (ч. 1 ст. 11.16 КоАП); незаконное делегирование полномочий на государственное регулирование предпринимательской деятельности либо на контроль за ней (ст. 23.81 КоАП); воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 23.82 КоАП); нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов (ст. 23.83 КоАП); нарушение порядка предоставления и использования безвозмездной (спонсорской) помощи (ст. 23.84 КоАП) и др.
4 (14). Для обеспечения прозрачности административных процедур и преодоления различного рода административных барьеров был принят еще ряд нормативных правовых актов, которые входят в систему антикоррупционного законодательства. В частности, речь идет о Законе Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З “Об основах административных процедур” (далее – Закон N 433-З), определяющем основные принципы осуществления административных процедур, компетенцию уполномоченных органов, права и обязанности заинтересованных лиц, сроки при осуществлении административных процедур, порядок рассмотрения заявлений заинтересованных лиц, порядок обжалования административного решения, исполнение административного решения. Таким образом, Закон N 433-З является комплексным законодательным актом, регулирующим порядок осуществления административных процедур, призванным упорядочить существующие административные процедуры в отношении всех граждан и субъектов хозяйствования, обратившихся за осуществлением административной процедуры.
Кроме того, в целях совершенствования работы государственных органов и иных организаций с гражданами был издан Указ Президента Республики Беларусь от 26.04.2010 N 200 “Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан”, утвердивший перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан. Частью второй пункта 1 названного Указа закреплено, что приведенный перечень является исчерпывающим, поэтому осуществление государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан административных процедур, не предусмотренных в названном перечне, не допускается. В то же время указанный запрет имеет довольно широкий перечень исключений.
Единый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержден постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 N 156 “Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесении дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. N 193 и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь”.
5 (15). С реализацией норм об административных процедурах тесно связано законодательство, регламентирующее порядок обращения граждан и юридических лиц в государственные органы, иные организации, к индивидуальным предпринимателям. С учетом того, что регулирование данной сферы общественных отношений направлено в том числе на защиту прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, отдельные положения Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц”, регулирующие порядок подачи письменных и устных обращений и их рассмотрения, особенности рассмотрения отдельных видов обращений, порядок проведения личного приема граждан, их представителей и представителей юридических лиц, также в определенной степени могут служить препятствием к совершению тех или иных коррупционных правонарушений.
В целях принятия дополнительных мер по защите и обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, надлежащему рассмотрению их обращений государственными органами и иными организациями издан Указ Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 N 498 “О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц”, утвердивший перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения.
6 (16). Многие из положений, предусмотренных директивами Президента Республики Беларусь, также способствуют противодействию коррупционных проявлений с учетом того, что в них определены меры, направленные на дальнейшую оптимизацию деятельности государственных органов и иных государственных организаций.
Так, в соответствии с частью третьей подпункта 1.10 пункта 1 Директивы Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 N 2 “О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата” (далее – Директива N 2) по каждому факту истребования от граждан документов, представление которых не предусмотрено законодательством об административных процедурах, необоснованного отказа в выдаче справок или других документов, неправомерного взимания платы за их выдачу, нарушения сроков выдачи справок либо иных документов виновные должны привлекаться к ответственности. Минимизации коррупционных проявлений также способствуют перечисленные в пункте 3 Директивы N 2 отдельные поручения, адресованные Совету Министров Республики Беларусь, облисполкомам и Минскому горисполкому, предусматривающие необходимость проводить систематическую работу по изучению организации работы с обращениями граждан за выдачей справок и других документов на основе заявительного принципа одного окна; упрощению административных процедур, в том числе путем сокращения количества документов, необходимых для их совершения; обеспечению максимально полного информирования граждан об использовании заявительного принципа одного окна; унификации функций структурных подразделений государственных органов с целью максимального сокращения количества должностных лиц, участвующих в рассмотрении обращений граждан в рамках соответствующей административной процедуры, и др.
Таким образом, практически все положения Директивы N 2 сосредоточены на том, что основной целью органов государственной власти является проведение такой политики, реализация таких проектов, которые бы последовательно улучшали качество жизни людей, максимально облегчали решение вопросов, с которыми повседневно сталкиваются граждане.
7 (17). Ряд норм антикоррупционного характера, исключающих возможность коррупционных проявлений при проведении контрольно-надзорных мероприятий, сосредоточены в Указе Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” (далее – Указ N 510). Указом N 510 утверждено Положение о порядке организации и проведения проверок. Указанным Положением определяются порядок организации и осуществления контроля (надзора) в Республике Беларусь, права, обязанности контролирующих (надзорных) органов и проверяемых субъектов, ограничено количество проводимых проверок в отношении одного субъекта хозяйствования, установлены основания для проведения проверок, закреплены права субъектов, в отношении которых проводятся проверки, и др. Указом N 510 также утверждены Положение о порядке проведения мониторинга; перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности; критерии отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок.
В результате Указом N 510 существенно модернизирована система планового контроля (надзора); детализировано понятие “проверка”; существенно изменена идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора); введены предельные сроки проведения проверок, в том числе общий срок проведения проверки любого вида (для исключительных случаев предусмотрена возможность продления сроков); предусмотрен перечень нарушений для признания проверки незаконной и т.д. Все это позволило снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность и, как следствие, сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий.
8 (18). Нормы антикоррупционной направленности присутствуют и в Декрете Президента Республики Беларусь от 15.12.2014 N 5 “Об усилении требований к руководящим кадрам и работникам организаций” (далее – Декрет N 5), отдельные положения которого напрямую связаны или даже дублируются с Законом N 165-З. Речь идет о некоторых из перечисленных в п. 6 Декрета N 5 дискредитирующих обстоятельствах, на основании которых нанимателем могут быть расторгнуты трудовые договоры (контракты) до истечения срока их действия. В частности, подп. 6.9 п. 6 Декрета N 5 (сокрытие руководителем организации фактов нарушения работниками трудовых обязанностей либо непривлечение без уважительных причин виновных лиц к установленной законодательством ответственности за такие нарушения) коррелируется со ст. 27 Закона N 165-З, предусматривающей обязанность руководителей государственных органов, иных организаций привлекать лиц, совершивших правонарушения, создающие условия для коррупции, или коррупционные правонарушения, за которые предусмотрена дисциплинарная ответственность, к такой ответственности, а также своевременно информировать в установленном законодательством Республики Беларусь порядке государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией, о фактах совершения подчиненными работниками правонарушений, создающих условия для коррупции, или коррупционных правонарушений.
Положение о нарушении работником, являющимся государственным должностным лицом, письменного обязательства по соблюдению ограничений, предусмотренных законодательством о борьбе с коррупцией, закрепленное подп. 6.15 п. 6 Декрета N 5, взаимосвязано со ст. 16 Закона N 165-З, согласно которой государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьей 17 Закона N 165-З, а также законодательством Республики Беларусь о государственной службе для государственных служащих (если соответствующая должность государственного должностного лица относится к государственной службе), и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства. Аналогичная связь прослеживается в рамках подп. 6.16 п. 6 Декрета N 5 и ст. 17 Закона N 165-З относительно несоблюдения ограничений, связанных с государственной службой.
Норму о том, что непредставление декларации о доходах и имуществе или умышленное внесение в нее неполных, недостоверных сведений являются основанием для отказа в приеме на службу (работу), назначении на другую должность либо для привлечения к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождения от занимаемой должности, объединяют подп. 6.22 п. 6 Декрета N 5 и ч. 2 ст. 19 Закона N 165-З.
9 (19). Особого внимания в системе антикоррупционного законодательства заслуживает Закон Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З “О государственной службе в Республике Беларусь” (далее – Закон N 204-З), которым среди норм антикоррупционной направленности установлены ограничения, связанные с государственной службой; необходимость декларирования доходов и имущества государственных служащих и их близких родственников, а также лиц, поступающих на государственную службу; определен порядок поступления на государственную службу на конкурсной основе; установлен запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, на занятие в рабочее время другой оплачиваемой работой (деятельностью), кроме преподавательской, научной, культурной, творческой деятельности, медицинской практики, на право иметь счета в иностранных банках (за исключением случаев выполнения государственных функций в других странах и иных предусмотренных законодательством случаев) и другие ограничения. Таким образом, сопоставив нормы ст. 22 Закона N 204-З, устанавливающей ограничения, связанные с государственной службой, и ст. 17 Закона N 165-З, предусматривающей ограничения, устанавливаемые для государственных должностных и приравненных к ним лиц, можно прийти к выводу, что они практически идентичны.
10 (20). Исходя из смысла рассмотренных выше актов, к мерам, направленным на борьбу с коррупцией, следует также отнести осуществление контроля за декларированием доходов и имущества государственными должностными и приравненными к ним лицами. В связи с этим все акты, регламентирующие меры, направленные на обеспечение финансового контроля, также входят в систему антикоррупционного законодательства Республики Беларусь.
Так, уже в преамбуле Закона Республики Беларусь от 04.01.2003 N 174-З “О декларировании физическими лицами доходов и имущества” (далее – Закон N 174-З) закреплено, что он определяет правовые и организационные основы декларирования физическими лицами доходов и имущества и направлен в том числе на реализацию государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, предупреждение, выявление и пресечение коррупционных правонарушений. Законом N 174-З определены лица, обязанные осуществлять декларирование; доходы и имущество, подлежащие обязательному декларированию; права и обязанности физических лиц при декларировании доходов и имущества; органы, осуществляющие контроль за соблюдением порядка декларирования, в том числе за полнотой и достоверностью сведений, указанных в декларациях о доходах и имуществе.
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 N 952 “О некоторых вопросах декларирования доходов и имущества государственными служащими и иными категориями лиц” содержит форму декларации о доходах и имуществе (для лиц, представляющих декларацию о доходах и имуществе в соответствии со статьями 8 – 10 Закона Республики Беларусь от 4 января 2003 года “О декларировании физическими лицами доходов и имущества”, статьей 23 Закона Республики Беларусь “О государственной службе в Республике Беларусь”). Порядок заполнения деклараций урегулирован постановлением Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 09.01.2008 N 1 “Об утверждении Инструкции о порядке заполнения физическими лицами деклараций о доходах и имуществе”.
11 (21). С учетом того что спонсорская помощь во многих случаях способствует распространению коррупционных проявлений, в систему антикоррупционного законодательства логично включаются акты, регламентирующие данную сферу общественных отношений. Одним из таких актов является Указ Президента Республики Беларусь от 01.07.2005 N 300 “О предоставлении и использовании безвозмездной (спонсорской) помощи” (далее – Указ N 300), который издан в целях исключения необоснованных требований юридических и физических лиц об оказании им безвозмездной (спонсорской) помощи, пресечения иных злоупотреблений в данной сфере, совершенствования порядка предоставления такой помощи, недопущения ее нецелевого использования получателями. Предусмотренные п. 14 Указа N 300 нормы о том, что требование должностным лицом предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи с использованием своих служебных полномочий влечет привлечение его к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности, а требование должностным лицом предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, совершенное с использованием своих служебных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности либо повлекшее причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан либо государственным или общественным интересам, влечет уголовную ответственность, являются согласно абз. 13 ч. 1 ст. 20 Закона N 165-З правонарушениями, создающими условия для коррупции (требование предоставления безвозмездной (спонсорской) помощи, а равно нарушение порядка ее предоставления и использования, установленного законодательством Республики Беларусь).
Получение и использование иностранной безвозмездной помощи регламентировано нормами Положения о порядке осуществления контроля за целевым использованием иностранной безвозмездной помощи, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 28.11.2003 N 537, Декрета Президента Республики Беларусь от 28.11.2003 N 24 “О получении и использовании иностранной безвозмездной помощи”, постановления Управления делами Президента Республики Беларусь от 17.09.2010 N 9 “О порядке регистрации, учета, получения и использования иностранной безвозмездной помощи” и иными актами.
12 (22). Предупреждению коррупционных правонарушений способствовало принятие ряда нормативных правовых актов в сфере осуществления закупочной деятельности. В качестве одного из ключевых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений, можно назвать Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З “О государственных закупках товаров (работ, услуг)” (далее – Закон N 419-З), в соответствии с абз. 8 ст. 4 которого одним из основных принципов осуществления государственных закупок является предотвращение коррупции в области государственных закупок. В целях конкретизации положений Закона N 419-З приняты постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2012 N 778 “О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь “О государственных закупках товаров (работ, услуг)”, постановление Министерства торговли Республики Беларусь от 26.06.2013 N 14 “Об утверждении примерных форм документов по процедурам государственных закупок”, постановление Министерства торговли Республики Беларусь от 26.06.2013 N 12 “Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения Министерством торговли Республики Беларусь жалоб при осуществлении государственных закупок” и другие акты.
Основные требования к регулированию порядка осуществления закупок за счет собственных средств республиканскими унитарными предприятиями, государственными органами, государственными объединениями, юридическими лицами, имущество которых находится в республиканской собственности, а также хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25 процентов акций (долей) принадлежит Республике Беларусь или организациям, имущество которых находится в республиканской собственности, регламентированы постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15.03.2012 N 229 “О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств”, отдельные положения которого также имеют антикоррупционную направленность.
Отдельного внимания заслуживает осуществление процедур закупок в строительной сфере. Данная сфера отношений регулируется постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.01.2014 N 88 “Об организации и проведении процедур закупок товаров (работ, услуг) и расчетах между заказчиком и подрядчиком при строительстве объектов”, утвердившим Положение о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, Указом Президента Республики Беларусь от 31.12.2013 N 591 “О проведении процедур закупок при строительстве” и многими другими актами.
Таким образом, в последние годы существенной корректировке подвергнуты акты законодательства, которые регулируют общественные отношения, наиболее подверженные коррупции, в том числе порядок осуществления закупок, лицензирования, предоставления и использования спонсорской помощи, предоставления и изъятия земельных участков, отношения в сфере таможенного и иных сфер контроля, вопросы, связанные с легализацией доходов, полученных преступным путем, и др. В итоге можно сделать вывод, что антикоррупционные нормы пронизывают практически все отрасли законодательства, поскольку для противодействия коррупции необходим взаимосвязанный комплекс антикоррупционных мер в уголовном, административном, гражданском, трудовом, банковском, инвестиционном, налоговом, таможенном праве и других отраслях законодательства. Вместе с тем следует отметить, что для эффективного противодействия коррупции не только должна быть создана надлежащая нормативно-правовая база, но и обеспечен механизм реализации нормативных правовых актов.