В соответствии с ч. 1 п. 18 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе» (далее — Положение), в случае выявления в проекте правового акта норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, такой проект направляется на обязательную доработку разработчикам <1>.
<1> Частью 2 п. 18 Положения предусмотрены особенности доработки проекта закона с изменениями или дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь.
Такое правило является императивным. Из него есть только одно исключение, когда результаты криминологической экспертизы обжалуются нормотворческим органом в Генеральную прокуратуру Республики Беларусь. При этом принятие по проекту правового акта положительного заключения означает, что проект окончательно подготовлен. Поэтому внесение в него каких-либо изменений будет означать необходимость его повторного согласования, проведения юридической и криминологической экспертиз.
Как было указано выше, нормотворческий орган обязан доработать проект при наличии по нему отрицательного заключения криминологической экспертизы. Необходимость доработки обусловлена тем, что в отрицательном заключении указывается на деструктивный характер предлагаемых изменений в нормативный акт, а их закрепление внесет дисбаланс в правовое регулирование общественных отношений. Например, применительно к правовому регулированию сферы государственных закупок это означает: неоправданно широкое должностное усмотрение; создание условий для коррупционных злоупотреблений и формирование криминогенных схем; как результат нецелевое использование бюджетных средств.
Доработка проекта предполагает, что нормотворческий орган рассматривает замечания субъекта криминологической экспертизы и вносит поправки в проект согласно выводам, указанным в заключении. После этого измененный проект подлежит повторному согласованию с заинтересованными государственными органами. Игнорирование этого правила может привести к конфликту интересов между заинтересованными органами, а также свести на нет работу соответствующих групп и согласительных совещаний.
Следует отметить, что подход, закрепленный в отечественном законодательстве, является прогрессивным. Он подчеркивает значимость криминологической экспертизы как независимого института и основного средства формирования антикоррупционного законодательства.
Российский законодатель по этому вопросу придерживается иных позиций. Так, согласно ч. 3 ст. 3 Федерального закона Российской Федерации от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» заключения, составляемые при проведении антикоррупционной экспертизы проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или должностным лицом, однако носят рекомендательный характер. Данный подход обоснованно подвергался неоднократной критике в правовой доктрине.
Вернемся к процедуре доработки проекта. После нее проект правового акта направляется на повторную криминологическую экспертизу. Принятие положительного заключения криминологической экспертизы по проекту означает окончание стадии подготовки и его готовность для принятия (подписания) нормотворческим органом (его должностным лицом).
Исключение составляют случаи рассмотрения проекта закона в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь. Согласно ч. 2 п. 7 Положения изменения, внесенные в проект закона, находящийся на рассмотрении в Парламенте Республики Беларусь, могут быть направлены соответствующим субъектом права законодательной инициативы на криминологическую экспертизу по своему усмотрению. Данное правило не распространяется на проекты иных видов правовых актов.
Другими словами, в случае вынесения по проекту положительного заключения криминологической экспертизы (кроме проекта закона) его последующая доработка формально возможна, однако внесение изменений будет означать повторное направление проекта на криминологическую экспертизу, поскольку речь будет идти о принятии уже нового проекта, нормы которого не оценивались на криминогенность.
Несмотря на очевидность и однозначность данного правила, на практике некоторые нормотворческие органы неправомерно допускают отступления от него.
В декабре 2012 г. в Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь для проведения криминологической экспертизы был представлен проект постановления Правительства Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 г. N 778».
В ходе проведения экспертизы в проекте были выявлены риски криминогенного характера. Они выражались в отсутствии срока для перечисления оператором электронной торговой площадки платы организатору за его услуги по организации и проведению электронного аукциона. Подобный пробел в законодательстве свидетельствует о наделении оператора электронной торговой площадки дискреционным полномочием: необоснованно и неограниченно удерживать средства организатора (причиняя последнему имущественный вред и получая незаконный доход в виде неосновательного обогащения).
Разработчики проекта устранили данный недостаток. В окончательном варианте проекта, представленном на криминологическую экспертизу, был установлен 5-дневный срок для перечисления указанных средств после завершения процедуры государственной закупки либо признания ее несостоявшейся.
Вместе с тем в принятом Советом Министров Республики Беларусь постановлении от 30.12.2012 N 1263 «О внесении изменений и дополнений в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22 августа 2012 г. N 778» подп. 1.4 п. 1 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2012 N 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» был изложен в иной редакции, чем это было предусмотрено соответствующим проектом. То есть не был указан конкретный срок перечисления средств организатору за услуги по организации и проведению процедур государственных закупок.
Поскольку известно, что сфера государственных закупок наиболее сильно подвержена коррупционным проявлениям, следует особое внимание уделять качеству подготовки проектов нормативных актов и процедуре их направления на криминологическую экспертизу.
Стоит также отметить, что Генеральная прокуратура Республики Беларусь как орган, осуществляющий надзор в сфере криминологической экспертизы, вправе дать правовую оценку должностным лицам нормотворческого органа, которые внесли изменения в проект постановления Совета Министров Республики Беларусь после того, как по нему было принято положительное заключение криминологической экспертизы, на предмет наличия в их действиях состава служебного подлога. Соответствующие полномочия реализуются в рамках прокурорского надзора, предусмотренного Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» и подп. 1.4 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы».
Отчасти предпосылки для внесения изменений в проект подзаконного акта (кроме постановления Правительства Республики Беларусь) после его оценки на криминогенность заложены в самом законодательстве, допускающем разночтения по некоторым принципиальным вопросам.
В соответствии со ст. 39 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон) в нормотворческом процессе различаются три последовательные стадии: подготовка проекта нормативного правового акта; принятие (издание) нормативного правового акта; включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. При этом все необходимые экспертизы по проекту (в том числе юридическая) должны быть проведены при его подготовке. Таковы требования ч. 1 ст. 47 Закона.
Однако указанная последовательность стадий нормотворческого процесса не соблюдается при подготовке правовых актов Национального банка Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Национальной академии наук Беларуси, республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов, Минского горисполкома. Это обусловлено тем, что законодательство искусственно выделяет такие два вида юридической экспертизы правовых актов указанных органов, как: 1) первоначальная, осуществляемая юридической службой разработчика при подготовке проекта; 2) последующая, проводимая Министерством юстиции Республики Беларусь после подписания проекта.
В частности, в соответствии с п. 3 Инструкции о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.09.2006 N 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов» (далее — Инструкция), Национальный банк Республики Беларусь, Комитет государственного контроля Республики Беларусь, Следственный комитет Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь (т.е. государственные органы, проекты правовых актов которых подвергаются криминологической экспертизе с 1 января 2012 г.) направляют в Министерство юстиции Республики Беларусь нормативные правовые акты для проведения юридической экспертизы в течение 3 рабочих дней, следующих за днем их принятия (издания).
Упомянутая экспертиза Министерства юстиции Республики Беларусь проводится в целях оценки правового акта на соответствие законодательству перед включением его в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь и допускает возможность доработки нормативного правового акта и внесения в него изменений в рабочем порядке без прохождения актом повторной криминологической экспертизы. Соответствующее полномочие по внесению изменений в уже подписанный правовой акт предоставлено его разработчику согласно ч. 2 п. 9 Инструкции.
Даже несмотря на то что юридическая экспертиза имеет четкий и достаточно формализованный предмет (установление соответствия международным актам, законодательным актам и нормативным правовым актам большей юридической силы, требованиям нормотворческой техники), такой подход по своей сути не в полной мере согласуется с правилом, закрепленным в ч. 1 п. 8 Положения. В нем установлено требование о том, что юридическая экспертиза правового акта должна проводиться до криминологической экспертизы.
Изменения, вносимые в проект (а тем более в принятый либо изданный правовой акт) после положительного заключения криминологической экспертизы, должны быть повторно представлены для их оценки на потенциальную криминогенность. Таков результат системного толкования законодательства, регулирующего вопросы нормотворческой деятельности.
Таким образом, принятие отрицательного заключения криминологической экспертизы проекта правового акта означает необходимость доработки проекта с учетом выводов, указанных в заключении. Однако принятие положительного заключения не предполагает, что нормотворческий орган в последующем вправе вносить изменения в проект и принимать его без оценки внесенных корректировок на возможную криминогенность. Соблюдение данного правила создает дополнительные условия, препятствующие закреплению в законодательстве норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера.