1. Введение
Одним из основополагающих принципов современного таможенного администрирования являются партнерские отношения между таможенной службой и предпринимательским сообществом. Стратегической платформой такого сотрудничества является система электронного декларирования, организация которой базируется на принципах доверия и прозрачности. Каковы масштабы использования электронного декларирования в Республике Беларусь?
Практическое использование электронного декларирования было начато в 2009 году с оформления экспорта. Динамика роста числа оформленных электронных документов за 2009 год подтверждает заинтересованность экспортеров: в марте — всего 1,5%, около 40% — на конец июля и более 75% — в конце октября. Причем в ряде регионов данный показатель превысил 90%.
В настоящее время электронное декларирование может использоваться любым заинтересованным участником внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Итогами работы по совершенствованию и развитию электронного декларирования по состоянию на середину 2011 года явилось достижение таможенными органами следующих показателей:
- порядка 90% от всех экспортных и 40% импортных поставок были оформлены с применением электронной декларации;
- процедура временного вывоза составила около 90%, реэкспорта — порядка 60%, а количество зарегистрированных электронных статистических деклараций приблизилось к 80%;
- общий процент оформления с применением электронной декларации по таможенным процедурам составил порядка 55%;
- среднее время, затрачиваемое на выпуск партии товара с использованием системы электронного декларирования, составляет по таможенной системе 38 минут. При этом если время на таможенную процедуру выпуска для внутреннего потребления составляет 1 час 40 минут, то при экспорте товаров данное время составляет 15 минут.
В отношении последнего показателя нужно отметить, что на конец 2011 года достигнуто среднее время оформления партии товаров с использованием системы электронного декларирования не более 15 минут.
2. Особенность подтверждения сведений таможенной декларации при электронном декларировании
При традиционном подходе, когда декларирование производится в письменной форме, декларант заполняет таможенную декларацию (ТД) на основании сведений, содержащихся в имеющихся у него документах: внешнеторговом договоре, товаросопроводительных, коммерческих и иных документах. То есть сведения из документов переносятся в соответствующие графы ТД (рис. 1). Документы, сведения из которых использованы для заполнения ТД, прилагаются к ТД при декларировании. Кроме того, ТД содержит перечень всех представляемых декларантом документов.
Здесь необходимо уточнить, что такое документ. Обычно под документом принято понимать материальный носитель с зафиксированной на нем в любой форме информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения.
Соответственно традиционные представления о таможенном контроле неразрывно связаны с порядком письменного декларирования и основаны на том, что декларант товара в подтверждение данных каждой графы ТД имеет соответствующий документ. Данные положения закреплены в статьях 98 и 176 Таможенного кодекса Таможенного союза.
Рис. Схема декларирования в письменной форме
Между тем получившее широкое распространение электронное декларирование принципиально меняют сложившиеся принципы декларирования. Поясним это подробнее.
Поскольку основными элементами декларирования являются ТД и документы, что меняется в отношении каждого из них при переходе от письменного к электронному декларированию? ТД представляет собой документ, который заполняется и подписывается декларантом. Сведения вносятся в декларацию на основании имеющихся у декларанта документов на товар, перемещаемый через таможенную границу. И при электронном, и при письменном декларировании какой-либо разницы при этом не существует. Единственное отличие состоит в том, что письменная декларация подписывается декларантом и заверяется его печатью, а электронная подписывается электронной цифровой подписью (ЭЦП). Это отличие имеет чисто технический характер.
В то же время формально электронный документ содержит какую-то информацию, реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения. Но фактически электронные документы представляют собой электронные бланки, которые декларант заполняет на основании сведений бумажных документов. Заверяя ЭЦП электронные документы, декларант подтверждает, что точно перенес в них сведения из бумажных (первичных) документов (рис. 2).
Рис. Схема декларирования в электронной форме
Таким образом, в контексте традиционных представлений о таможенном контроле электронный документ не является документом, так как не подтверждает содержащиеся в ТД сведения. То есть если декларант намерен осуществить недостоверное декларирование, то для этого достаточно согласованно исказить сведения в электронных документах и ТД.
Если следовать приведенным выше рассуждениям, электронные документы при электронном декларировании являются совершенно ненужными, так как не работают на основную функцию документов при совершении таможенных операций и таможенном контроле — подтверждать содержащиеся в ТД сведения.
Описанная схема электронного декларирования применяется в России и Казахстане. При этом дополнительно присутствует возможность использования сканированных изображений первичных документов. Но наряду с массой технических проблем электронный документ не создает существенных преград в возможности заявления декларантом недостоверных данных.
С учетом вышеизложенного объяснить существующий порядок электронного декларирования в России и Казахстане можно только сложившимися у таможенных органов стереотипами проведения таможенных операций и таможенного контроля. Хотя, повторимся еще раз, электронные документы не подтверждают указанные в ТД сведения и не являются документами в рассматриваемом контексте. Полный отказ от применения электронных документов при электронном декларировании ничего принципиально не поменяет, но в то же время существенно упростит процедуру электронного декларирования.
В Беларуси при разработке системы электронного декларирования указанные особенности электронных документов были учтены и изначально не применялись.
Справедливости ради следует отметить, что законодательство Таможенного союза предполагает возможность запроса таможенными органами документов при декларировании в электронной форме, а также перевод электронного декларирования в письменное. Но такую возможность следует рассматривать как исключительную. Если первичные бумажные документы будут запрашиваться слишком часто, декларант принципиально потеряет интерес к электронному декларированию, так как в этом случае он, фактически декларируя товар в электронной форме, не избавлен от визитов в таможню. То есть сама по себе задача таможенных органов по возможно более широкому внедрению электронного декларирования исключает практику частого запроса у декларанта дополнительных первичных документов <1>.
<1> Под электронным документом в настоящей статье понимаются заполняемые декларантом на основании первичных бумажных документов формы электронных документов. В то же время имеются и иные электронные документы, например, выдаваемые в электронной форме соответствующими органами государственного управления лицензии и иные разрешительные документы. Они являются полноценными документами во всех смыслах этого понятия.
Несмотря на столь различные, на первый взгляд, подходы к электронному декларированию в странах Таможенного союза, и в том и в другом случае декларант фактически не подтверждает указанные в ТД сведения. При этом подход Республики Беларусь предпочтителен с точки зрения упрощения порядка декларирования, сокращения документооборота и хранения электронных документов.
Но насколько рассматриваемая особенность электронного декларирования принципиальна для таможенных органов?
При подробном рассмотрении общей процедуры перемещения товаров через таможенную границу (в том числе декларирования и таможенного контроля как ее составных частей) очевидна существенная непоследовательность. Она заключается в том, что в случае письменного декларирования законодательство не предусматривает случаев, когда документальный контроль не проводится, т.е. таможенный контроль в форме проверки документов и сведений проводится всегда <2>.
<2> Некоторым исключением из этого общего правила можно считать порядок декларирования товаров, ввозимых добросовестными участниками ВЭД, использовавшийся в Беларуси. Но в этой ситуации освобождение от документального контроля применялось к ограниченному кругу доверенных участников ВЭД и рассматривалось как значительный бонус в части упрощения таможенных операций.
В то же время в случае электронного декларирования таможенные органы вынуждены почти полностью отказаться от документального контроля указанных в ТД сведений, т.е. они вынуждены отказаться от самого основного, базового элемента таможенного контроля.
Чем таможенные органы могут компенсировать отсутствие при проведении таможенных операций документов, подтверждающих указанные в декларации сведения, и на чем они должны основывать таможенный контроль при электронном декларировании? При этом рассматриваемая проблема столь всеобъемлюща, что уместно говорить о необходимости формирования принципиально новой философии таможенного контроля. Ее основными положениями могут быть:
- базирование на партнерстве таможни и бизнеса, т.е. формирование условий внешней торговли, когда участнику ВЭД выгодно быть честным;
- последовательный отказ от ненужных и второстепенных формальностей и условий перемещения товара через таможенную границу (меньше ограничений — меньше возможностей нарушения законодательства и меньше объектов контроля);
- использование внешних электронных источников информации о перемещаемых через таможенную границу товарах, прежде всего, в рамках системы предварительного информирования;
- использование современных технических средств таможенного контроля. Например, автоматическое взвешивание, автоматическое распознавание типа транспортного средства и сопоставление этих данных с декларируемыми сведениями о товарах в рамках единой системы;
- полное использование возможностей таможенного аудита для переноса основного таможенного контроля на период после выпуска товара;
- повышение эффективности системы управления рисками (СУР) за счет использования в ней возможно более широкого круга источников информации. Использование информации из различных независимых источников при ее сопоставлении и взаимном дополнении позволяет придать информации совершенно новое качество.
3. Особенности взаимодействия систем управления рисками и электронного декларирования
Последнее из приведенных выше предложений по совершенствованию системы электронного декларирования, касающееся повышения эффективности СУР, по нашему мнению, требует более внимательного рассмотрения. Это определяется особенностями взаимодействия СУР и системы электронного декларирования.
Традиционный подход к СУР предполагает, что из всей совокупности внешнеторговых операций выделяются потенциально опасные. То есть профили рисков в совокупности охватывают определенную часть внешнеторгового оборота товаров, причем, что принципиально важно, именно ту часть товаров, в отношении которых велика вероятность нарушения таможенного законодательства и последствия таких нарушений значительны.
Но в то же время можно ли считать однородной часть внешнеторгового товарооборота, не охваченную СУР? В традиционном представлении — да, раз СУР на нее не распространяется. Но очевидно, что это не так. Как минимум, эта область содержит неизвестные нам риски, а остальную часть можно считать потенциально безопасной. Традиционная и предлагаемая структуры внешнеторгового оборота товаров в части применения СУР показаны на рис. 3.
Рис. Традиционная и предлагаемая структуры внешнеторгового оборота товаров в части применения СУР
Что принципиально нового предлагает такая схема применения СУР, в которой дополнительно выделяется безопасная область?
Прежде всего, безопасная область формируется особыми профилями рисков, которые описывают ситуации, в которых нарушения таможенного законодательства маловероятны и последствия таких нарушений пренебрежимо малы (альтернативные или «безопасные» профили). Это позволяет в совокупности охватить СУР гораздо большую часть внешнеторгового оборота. Но нашему мнению, это позволяет рассматривать данное предложение как самостоятельное направление совершенствования СУР.
Но особую ценность это предложение приобретает в контексте взаимодействия СУР и системы электронного декларирования. Четкое выделение той части внешнеторгового оборота, в отношении которой нарушения таможенного законодательства маловероятны и последствия таких нарушений пренебрежимо малы, позволит проводить выпуск товаров автоматически, без участия человека. Время обработки ТД будет определяться только быстродействием информационной системы таможни и может быть менее секунды, при этом можно будет утверждать, что примененный подход, наряду со значительным ускорением и упрощением таможенных операций, не снижает надежность таможенного контроля.
Также важным фактором здесь является возможность значительной экономии людских ресурсов, усилия которых можно перераспределить на более важные направления деятельности таможенных органов. На рис. 3 размер безопасной области показан условно, но даже в случае, если она охватит 20 — 30% внешнеторгового оборота, общее ускорение проведения таможенных операций (среднее время помещения товара под таможенную процедуру) и экономия ресурсов таможенных органов будут весьма существенны.
Также данное предложение представляется важным в части повышения эффективности и надежности СУР. Известно, что в Беларуси и других странах Таможенного союза она довольно низка (например, США и Европейский союз (ЕС) в части оценки функционирования СУР применяют такой комплексный показатель, как надежность таможенного контроля. США оценивают его величину в 95%, а ЕС — 97%. Беларусь, Россия и Казахстан пока вообще не могут позволить себе применение подобного показателя).
Причина такого положения дел в части эффективности СУР очень сложна, и ее рассмотрение не является темой настоящей статьи. Но, по нашему мнению, «безопасные» профили рисков формировать гораздо легче традиционных. По большей части это совершенно очевидные ситуации:
- отсутствие обложения товаров таможенными пошлинами в соответствии с Единым таможенным тарифом Таможенного союза;
- отсутствие обложения товаров таможенными пошлинами в связи со страной происхождения товара;
- обложение товара таможенными пошлинами по низким ставкам таможенных пошлин;
- взимание НДС по ставке 20% (т.е. без снижения ставки и льгот);
- партии товаров незначительной стоимости;
- перемещение через таможенную границу товаров уполномоченными экономическими операторами и иными привилегированными участниками ВЭД (например, заключившие с Государственным таможенным комитетом Республики Беларусь (ГТК) меморандумы о взаимопонимании в части контроля таможенной стоимости товаров);
- товар не характеризуется возможностью неверной классификации по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности Таможенного союза (ТН ВЭД ТС);
- и т.д.
4. Заключение
Широкое применение электронного декларирования неизбежно требует от таможенных органов отказа от существующих стереотипов в части документального подтверждения заявленных в ТД сведений. Электронные документы, сопровождающие электронную ТД, принципиально не выполняют своих функций. Полный отказ от применения электронных документов при электронном декларировании ничего принципиально не поменяет, но в то же время существенно упростит процедуру электронного декларирования.
Отсутствие реального документального подтверждения указанных в электронной ТД сведений должно компенсироваться применением иных, надежных источников информации. В связи с этим резко возрастают требования к эффективности и надежности СУР.
Важным направлением совершенствования СУР может быть формирование альтернативных профилей риска, описывающих потенциально безопасные ситуации при перемещении товаров через таможенную границу. Применение таких профилей позволит проводить полностью автоматический выпуск товаров при электронном декларировании без снижения надежности таможенного контроля. Это позволит значительно уменьшить среднее время помещения товаров под таможенную процедуру и сэкономить значительные ресурсы таможенных органов.