Законы и иные нормативные акты должны обеспечивать реализацию поставленных целей, приводить к социально полезным результатам, а именно: упрочнению правового порядка, снижению уровня правонарушений, созданию условий для реализации прав граждан и иных субъектов права. Вместе с тем такие результаты достигаются только в случаях, когда закон либо иной нормативный правовой акт подготовлен на качественно высоком уровне и соответствует всем условиям для его эффективной реализации.
Недостаточно высокая эффективность уголовно-правовых средств борьбы с преступностью и коррупцией выдвинула на первый план необходимость модернизации законодательства с целью устранения из него положений, способствующих совершению преступлений. Одним из направлений в данной сфере и должна стать криминологическая (антикоррупционная) экспертиза как проектов нормативных правовых актов, так и ранее принятых актов.
Во многих государствах с учетом международно-правовых актов криминологическая (антикоррупционная) экспертиза нормативных правовых актов уже рассматривается как одно из средств противодействия преступности в целом и коррупции в частности, как одна из мер, необходимых для построения антикоррупционной системы государства, способствующая сохранению в обществе стабильности и правового порядка.
Необходимо отметить, что в законодательствах зарубежных государств и международных документах чаще всего употребляется более узкий термин “антикоррупционная экспертиза”, в то время как в Республике Беларусь речь идет о криминологической экспертизе в целом. Антикоррупционная экспертиза (так, как ее понимают в других странах) в Республике Беларусь в настоящее время рассматривается как разновидность криминологической экспертизы, задача которой заключается в выявлении любых криминогенных проявлений, включая и коррупционные проявления. Исходя из этого, по нашему мнению, антикоррупционная экспертиза может быть представлена как разновидность более широкой экспертизы – криминологической. То обстоятельство, что особенно активно в научном сообществе обсуждается не криминологическая, а антикоррупционная экспертиза, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений. Следует отметить, что в Республике Беларусь изначально проведение криминологической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов также предусматривалось с целью исключения из них положений, создающих условия для коррупции, несмотря на то что экспертиза, как и сейчас, называлась криминологической, а не антикоррупционной. Подтверждением тому служит Указ Президента Республики Беларусь от 08.01.2003 N 8 “Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2003 год”, в котором закреплялась необходимость внесения изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (далее – Закон “О нормативных правовых актах Республики Беларусь”), касающихся проведения обязательной криминологической экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов [1].
В любом случае институт подобной экспертизы в той или иной степени получил правовую основу и реализуется как на международном, межгосударственном, так и на национальном уровнях с учетом того, что криминологическую (антикоррупционную) экспертизу часто связывают, а иногда и отождествляют с оценкой эффективности действия норм права или нормативных правовых актов в целом и рассматривают как одно из средств или один из механизмов борьбы с преступностью и коррупцией. Так или иначе основная цель криминологической (антикоррупционной) экспертизы нормативных правовых актов или их проектов заключается в выявлении, устранении и (или) предотвращении криминогенности (коррупциогенности) нормативных правовых актов (их проектов), ликвидации содержащихся в них рисков криминогенного характера (коррупциогенных рисков).
При всем несомненном значении международных документов (конвенций и протоколов к ним) в сфере борьбы с преступностью и коррупцией для успеха этой борьбы они лишь намечают пути к антикоррупционной (криминологической) экспертизе правовых актов и их проектов как важному инструменту противодействия той опасности, которую сулило бы в будущем проникновение в нормативные акты коррупциогенных факторов. Ведь экспертиза проекта нормативного правового акта на коррупциогенность – это, по существу, одна из тех превентивных мер, о которых идет речь в абзаце четвертом преамбулы Конвенции Совета Европы N 173 “Об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173)” (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999), подписанной Республикой Беларусь в г. Страсбурге (Франция) 23 января 2001 года (далее – Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года) и ратифицированной Законом Республики Беларусь от 26.05.2003 N 199-З “О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию”: “Государства – члены Совета Европы и другие государства, подписавшие настоящую Конвенцию … будучи убеждены в необходимости проводить в первоочередном порядке общую уголовную политику, направленную на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер” [2].
Аналогичные положения содержатся и в Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (заключена в г. Палермо (Италия) 15.11.2000), подписанной Республикой Беларусь 14 декабря 2000 года (далее – Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года) и ратифицированной Законом Республики Беларусь от 03.05.2003 N 195-З “О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности”: “Каждое Государство-участник в той степени, в какой это требуется и соответствует его правовой системе, принимает законодательные, административные или другие эффективные меры для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее”. Кроме того, в статье 31 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, содержащей положения о предупреждении транснациональной организованной преступности, закреплено, что “Государства-участники стремятся разрабатывать и оценивать эффективность национальных проектов … направленных на предупреждение транснациональной организованной преступности; стремятся, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, сокращать существующие или будущие возможности для организованных преступных групп действовать на законных рынках при использовании доходов от преступлений, посредством принятия надлежащих законодательных, административных или других мер; периодически проводить оценку существующих правовых документов и видов административной практики по соответствующим вопросам с целью выявления их уязвимости с точки зрения злоупотреблений со стороны организованных преступных групп” и т.п. [3].
Подобные нормы встречаются и в иных конвенциях в рассматриваемой сфере. Самые общие положения в этом отношении содержит Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций от 17.12.1997 (далее – Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций), представляющая собой международный договор, подписанный 28 странами – членами Организации экономического сотрудничества и развития и пятью странами, не входящими в эту организацию. Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций предлагает широкое и четкое определение взяточничества, устанавливает нормы и критерии исполнения соответствующих законов, а также предусматривает механизмы взаимной правовой помощи. Этот документ также поощряет сотрудничество стран посредством регулярных контактов членов Рабочей Группы по борьбе со взяточничеством и призывает все подписавшие его страны принять участие в программе последующих мероприятий, направленных на текущий контроль исполнения Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций [4].
В преамбуле Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций предусматривается борьба с коррупционными деяниями только посредством принятия эквивалентных национальных мер правового характера. Другими словами, страны, ее подписавшие, могут осуществлять свои обязательства, вытекающие из Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций, применяя различные меры в зависимости от особенностей своих традиционных законодательных структур. Таким образом, она позволяет эффективнее бороться с международной коррупцией в целом и надеяться на достижение успеха в этой борьбе посредством более четкой координации национальных законодательных мероприятий странами-участницами.
Однако, как видно, ни Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных деловых операций, ни иные упомянутые выше конвенции непосредственно как таковых терминов “криминологическая экспертиза” или “антикоррупционная экспертиза” не содержат, но из содержания отдельных норм, закрепленных в международно-правовых документах о борьбе с преступностью и коррупцией, все же вытекает необходимость проведения подобных мероприятий. В частности, сосредоточившись на формулировке составов коррупционных преступлений, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года конкретно не коснулась вопроса о проведении экспертизы нормативных актов и законопроектов на коррупциогенность, ограничившись общей фразой в статье 20: “Каждая Сторона принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения специализации соответствующих лиц или органов по борьбе с коррупцией” [2]. То есть никаких конкретных указаний по этому поводу не дается, и каждое государство самостоятельно должно определить для себя эти меры и органы. Тем не менее можно предположить, что более поздние конвенции (например, уже упомянутые Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 года, а также Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003), подписанная Республикой Беларусь в г. Нью-Йорке 28 апреля 2004 года (далее – Конвенция ООН против коррупции 2003 года) и ратифицированная Законом Республики Беларусь от 25.11.2004 N 344-З “О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции”), учитывая эту норму, закрепили некоторые общие положения, связанные с принятием соответствующего законодательства, направленного на предупреждение и борьбу с преступностью и коррупцией. Безусловно, без Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года, призвавшей государства создавать национальное уголовное законодательство по борьбе с коррупцией на новых принципах, не было бы последующих международных правовых документов, где уже в качестве одного из средств этой борьбы указано на необходимость проведения экспертизы правовых нормативных актов на коррупциогенность [5].
Все же первым международным документом, четко указавшим на необходимость оценки правовых актов в аспекте их потенциальной коррупциогенности, стала Конвенция ООН против коррупции 2003 года, которая в статье 1 провозгласила одной из своих целей “содействие принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и на борьбу с ней”. Именно в Конвенции ООН против коррупции 2003 года нашла свое место норма, подводящая международно-правовую основу под антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов. Речь идет о пункте 3 статьи 5 “Политика и практика предупреждения и противодействия коррупции” Конвенции ООН против коррупции 2003 года, который гласит: “Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней” [6]. Подобная формулировка позволяет государству самостоятельно вырабатывать методы и условия такой оценки.
Для эффективного проведения такой политики пункт 2 статьи 6 и статья 36 Конвенции ООН против коррупции 2003 года предусмотрели создание в каждой стране, ее подписавшей, специального органа (органов) по предупреждению и противодействию коррупции. В частности, Конвенция ООН против коррупции 2003 года обязывает каждое Государство-участника обеспечить такому органу необходимую самостоятельность, чтобы оно могло “выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния”. Кроме того, лица или сотрудники такого органа или органов должны обладать надлежащей квалификацией и ресурсами для выполнения своих задач [6].
Как видно, Конвенция ООН против коррупции 2003 года непосредственно не употребляет термин “антикоррупционная (или криминологическая) экспертиза”, она говорит лишь об оценке нормативных актов и административных мер. И хотя антикоррупционная (криминологическая) экспертиза является одной из лучших форм оценки коррупционных (криминогенных) рисков законодателя, во многих европейских странах (например, в Великобритании, Германии, Франции, Скандинавских государствах) положение пункта 3 статьи 5 Конвенции ООН против коррупции 2003 года об оценке нормативных актов было воспринято, скорее, как призыв к более глубокому проведению обычной правовой экспертизы [5, с. 141]. По мнению некоторых специалистов, причина такого отношения может быть обусловлена менее напряженной ситуацией с коррупцией в названных странах. В странах же Восточной Европы, постсоветских государствах упомянутая выше норма Конвенции ООН против коррупции 2003 года была воспринята в качестве руководства к действию. Во многих из них появились комиссии по борьбе с коррупцией, специализированные научно-практические учреждения, одной из задач которых стал анализ законодательства и законопроектов на предмет коррупциогенности (криминогенности, или наличия рисков криминогенного характера).
В рамках СНГ также существуют акты, содержащие положения об антикоррупционной экспертизе. В качестве примера можно привести модельный закон “Основы законодательства об антикоррупционной политике”, принятый постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств N 22-15 в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 (далее – Модельный закон), в котором были закреплены принципы и приоритетные сферы антикоррупционной политики, многоуровневая система мер по ее эффективной реализации, предусмотрены антикоррупционная экспертиза правовых актов и антикоррупционный мониторинг. В Модельном законе четко обозначены наиболее подверженные коррупции сферы правового регулирования, в том числе государственная власть, государственная служба, судебная и правоохранительная деятельность, сфера правотворчества, бюджетного кредитования, осуществления государственных закупок, лицензирования отдельных видов деятельности, экспертизы и сертификации продукции и услуг, реализация избирательных прав и права на референдум, деятельность политических партий [7].
В соответствии со статьей 2 Модельного закона под антикоррупционной экспертизой понимается деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.
В главе 2 Модельного закона в рамках системы мер реализации антикоррупционной политики статья 14 непосредственно посвящена антикоррупционной экспертизе правовых актов и проектов правовых актов. В ней закреплено, что антикоррупционная экспертиза является видом криминологической экспертизы (на что нами уже обращалось внимание выше), порядок проведения которой, статус экспертов и последствия поступления отрицательных заключений при проведении такой экспертизы определяются законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами субъектов государства (для федеративных государств). В пункте 2 статьи 14 Модельного закона обозначено: “Антикоррупционная экспертиза национальных законов и их проектов, устанавливающих гражданско-правовую, дисциплинарную, административную или уголовную ответственность, а также иных нормативных правовых актов и их проектов, относящихся к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики, является обязательной” [7].
Несмотря на то что чаще всего международные документы – это лишь настоятельные рекомендации, все же нельзя недооценивать их воздействие на действующие и будущие законодательства стран-участниц. Поэтому в Республике Беларусь были сделаны реальные шаги по реализации положений различных международных документов в этой сфере и имплементации отдельных их норм в белорусское законодательство.
На сегодняшний день можно утверждать, что институт криминологической экспертизы в Республике Беларусь достаточно полно регламентирован соответствующими нормативными правовыми актами. В частности, правовые и организационные основы криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) закреплены в:
– Законе “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” в результате внесенных в него в 2004 году изменений и дополнений;
– Указе Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 “О криминологической экспертизе” (вместе с Положением о порядке проведения криминологической экспертизы);
– Указе Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 “О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы”.
Кроме того, государственным учреждением “Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь”, осуществляющим в том числе и проведение криминологической экспертизы, разработаны Методические рекомендации по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь, утвержденные приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 17.09.2007.
Таким образом, можно констатировать, что в Республике Беларусь создана система нормативных правовых актов, регламентирующая осуществление криминологической экспертизы: обозначен субъект ее проведения, определены ее цель, задачи, функции, принципы, отмечены сферы общественных отношений, в которых могут возникнуть риски криминогенного характера, указаны виды проектов нормативных правовых актов, в отношении которых должна проводиться обязательная криминологическая экспертиза, представлены организационные и методические аспекты ее проведения.
Единственное, на что хотелось бы обратить внимание в связи с рассматриваемым вопросом, это необходимость включения института криминологической экспертизы в качестве одной из мер предупреждения коррупции в Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон “О борьбе с коррупцией”). В отдельных статьях, конечно, можно найти общие положения, касающиеся криминологических исследований коррупционной преступности. Так, например, статья 5 Закона “О борьбе с коррупцией”, определяющая систему мер борьбы с коррупцией, предусматривает наряду с другими мерами проведение криминологических исследований коррупционной преступности в целях ее оценки и прогноза для выявления предпосылок и причин коррупции и своевременного принятия эффективных мер по ее предупреждению и профилактике [8]. Однако глава 3 Закона “О борьбе с коррупцией”, посвященная конкретно предупреждению коррупции, не содержит положений о проведении криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Да и в целом в Законе “О борьбе с коррупцией” непосредственно криминологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов как таковая не закреплена.
Тем не менее важность и значимость криминологической экспертизы в сфере профилактики и предупреждения преступлений подтверждается и тем обстоятельством, что в Законе Республики Беларусь от 10.11.2008 N 453-З “Об основах деятельности по профилактике правонарушений” (далее – Закон “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”) она все же рассматривается в качестве одной из основных мер общей профилактики правонарушений. Таким образом, среди мер общей профилактики правонарушений, представленных в главе 3 Закона “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”, статья 22 предусматривает “иные основные меры общей профилактики правонарушений”, к числу которых относит и проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов в случаях и порядке, установленных Президентом Республики Беларусь [9].
Учитывая международный опыт и законодательства зарубежных государств, можно удостовериться, что криминологическая (антикоррупционная) экспертиза действительно может выступать (и выступает) в качестве эффективного средства по предупреждению преступлений, в том числе и коррупционных, и чаще всего вопрос о ее необходимости поднимается в связи с проведением антикоррупционной политики либо предупреждением преступности и коррупции. Очевидно, что риски криминогенного характера очень схожи, а иногда и прямо совпадают с коррупциогенными факторами. В связи с этим представляется целесообразным рассматривать криминологическую экспертизу в Республике Беларусь не только в качестве одной из мер общей профилактики правонарушений в целом, но и в качестве такого же профилактического и превентивного средства и в отношении коррупции в частности.
Однако следует иметь в виду, что криминологическая (антикоррупционная) экспертиза – это не панацея, но реальная превентивная мера в борьбе против преступности и коррупции. Важно, чтобы она стала не случайным элементом нормотворческого процесса, а превратилась в его системную составную часть.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Об утверждении плана подготовки законопроектов на 2003 год: Указ Президента Республики Беларусь, 8 янв. 2003 г., N 8 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
2. Конвенция Совета Европы “Об уголовной ответственности за коррупцию” (ETS N 173) (г. Страсбург, 27 янв. 1999 г.) // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
3. Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (г. Палермо, 15 нояб. 2000 г.) // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
4. Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21.11.1997 // [Электронный ресурс]. – Минск, 2011. – Режим доступа: http://www.transparency.org.ru/doc/OECD_RUS_04010_4.asp. – Дата доступа: 04.10.2011.
5. Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / И.С.Власов [и др.]; отв. ред. В.Н.Найденко, Ю.А.Тихомиров, Т.Я.Хабриева; Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; НИЦ ФСБ России. – М.: Юрид. фирма “Контракт”: Волтерс Клувер, 2010. – 176 с.
6. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (г. Нью-Йорк, 31 окт. 2003 г.) // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
7. О модельном законе “Основы законодательства об антикоррупционной политике”: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств, г. Санкт-Петербург, 15 нояб. 2003 г., N 22-15 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
8. О борьбе с коррупцией: Закон Республики Беларусь, 20 июля 2006 г., N 165-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
9. Об основах деятельности по профилактике правонарушений: Закон Республики Беларусь, 10 ноября 2008 г., N 453-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.