Отношения, возникающие при организации и проведении процедур государственных закупок, можно охарактеризовать как относительно самостоятельные, обладающие специфическими чертами, имеющие свое специальное регулирование.
Однако при более пристальном рассмотрении становится очевидно, что сфера государственных закупок напрямую связана с пределами осуществления прав, установленных в нормах гражданского законодательства, в частности в п. 1 ст. 9 Гражданского кодекса Республики Беларусь, а при анализе принципов осуществления государственных закупок также наблюдается прямая взаимосвязь с законодательством о защите добросовестной конкуренции и противодействии монополистической деятельности, бюджетным законодательством.
Так, в соответствии со ст. 4 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З “О государственных закупках товаров (работ, услуг)” (далее – Закон) к принципам относятся:
- эффективное расходование денежных средств;
- гласность и прозрачность процесса государственных закупок;
- возможность участия в государственных закупках юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей;
- развитие добросовестной конкуренции;
- обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);
- оказание поддержки отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь;
- предотвращение коррупции в области государственных закупок.
Действие приведенных принципов иллюстрируется при толковании норм Закона как заказчиками (организаторами), так и участниками, а также уполномоченным государственным органом по государственным закупкам, в особенности когда возникают ситуации применения оценочных категорий и установления пределов осуществления прав субъектами, задействованными в процессе организации и проведения государственных закупок.
В определенной степени данные принципы взаимосвязаны и взаимообусловлены. В обоснование данного тезиса проанализируем с точки зрения правил установления требований к участникам процедур государственных закупок действие принципов осуществления государственных закупок.
При проведении процедур государственных закупок заказчик (организатор) вправе установить и на любом этапе проведения процедуры государственных закупок проверить (кроме случаев проведения процедуры электронного аукциона) требования к квалификационным данным участников.
Так, для проверки квалификационных данных участник представляет документы и сведения, указанные заказчиком (организатором) в документах, представляемых участнику для подготовки предложения, и удостоверяющие:
- его право осуществлять соответствующий вид деятельности по поставке или реализации иным способом товаров (выполнению работ, оказанию услуг), а также наличие квалифицированного персонала и опыта работы в соответствующей области деятельности, техническую оснащенность, финансовые и другие возможности, необходимые для выполнения договора на протяжении всего периода его действия;
- отсутствие задолженности по уплате налогов, сборов (пошлин), просроченной задолженности по бюджетным займам и бюджетным ссудам, задолженности по платежам в бюджет в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ранее заключенных договоров в соответствии с законодательством страны, резидентом которой он является, на 1-е число месяца, предшествующего дню подачи предложения (п. 1 ст. 15 Закона).
В то же время ч. 2 п. 2 ст. 15 Закона установлено, что истребование документов и сведений, не обеспечивающих добросовестную конкуренцию и не указанных в документах, представляемых участнику для подготовки предложения, не допускается.
Объем, состав требований к квалификационным данным участников Законом не ограничивается, и сам заказчик (организатор) с учетом требований ст. 15 Закона определяет квалификационные данные.
К примеру, заказчиком установлены требования к участникам о наличии опыта работы по предмету государственной закупки не менее 10 лет. С одной стороны, данное требование может быть обоснованным, если для данного вида деятельности, к которому относится предмет государственной закупки, принципиален срок его осуществления и он влияет на качество работ, услуг, поставки товаров. С другой стороны, если на конкретном рынке товаров (работ, услуг) существует только одна организация, отвечающая данному требованию, очевидно, заказчиком допущены нарушения принципа развития добросовестной конкуренции, кроме того, созданы предпосылки для должностного усмотрения должностных лиц заказчика (организатора), что влечет возникновение коррупционных рисков.
Рассмотрим еще одну ситуацию. Заказчиком (организатором) истребуются документы и сведения о квалификации персонала, системе менеджмента качества, наличии техники, технологии, оборудования для осуществления деятельности и иных характеристик, в то время как эти же требования являются предметом проверки при проведении обязательной аттестации (лицензирования) для данной организации, осуществляющей заявленный вид деятельности. Иными словами, и орган, осуществляющий аттестацию организации (лицензирующий орган), проводит проверку установленных квалификационных данных, и заказчик (организатор) при установлении требований к участникам процедуры государственной закупки товаров (работ, услуг) требует представить аналогичные документы и сведения, как при обращении за аттестатом (лицензией).
Полагаем, это излишне и неоправданно в ситуации, если участником может быть представлен аттестат (лицензия) соответствия требованиям, подтверждения которых требует заказчик (организатор), поскольку даже с точки зрения контроля за соблюдением требований в ходе деятельности его осуществляет уполномоченный орган (по аттестации / лицензирующий орган).
Согласимся, что категории “излишние”, “неоправданные” достаточно оценочны и предполагают определенную субъективность при установлении и последующей оценке. Однако в то же время широта категории позволяет с учетом специфики предмета государственной закупки установить такие требования, которые в полной мере отвечают интересам заказчика (организатора) по приобретению товаров (работ, услуг) с определенными свойствами, гарантиями и т.д.
В связи с этим в каждом конкретном случае при установлении требований к участникам заказчиком (организатором) должны быть учтены принципы осуществления государственных закупок, предмет государственной закупки и требования законодательства для поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг), составляющих предмет государственной закупки, требования к квалификационным данным участников, подтверждаемые документами и сведениями, с учетом принципов добросовестной конкуренции.
Надо признать, что подход законодателя не уникален с той точки зрения, что оценочность категорий также присуща и наднациональным актам, и международной практике регулирования закупок.
Так, аналогичные по содержанию принципы закреплены в нормах Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014), на основании которых таким же образом можно делать выводы о критериях излишних и необоснованных требований. Согласно п. 1 ст. 88 названного Договора определены цели и принципы регулирования в сфере государственных (муниципальных) закупок, включая обеспечение информационной открытости и прозрачности закупок; обеспечение беспрепятственного доступа потенциальных поставщиков государств-членов к участию в закупках, проводимых в электронном формате, путем взаимного признания электронной цифровой подписи, изготовленной в соответствии с законодательством одного государства-члена, другим государством-членом; развитие конкуренции, а также противодействие коррупции и другим злоупотреблениям в сфере закупок.
Помимо этого, международная практика регулирования государственных (правительственных) закупок также следует по данному пути. Так, в Соглашении ВТО о правительственных закупках (Agreement on Government Procurement / GPA) ряд статей нацелен на недопущение установления излишних барьеров. В соответствии с п. 3 ст. 9 названного Соглашения сторона Соглашения, включая ее закупочные организации, не должна устанавливать или применять какие-либо регистрационные системы или квалификационные процедуры с целью или намерением создания излишних затруднений для участия в ее закупке поставщиков из другого государства-участника. Схожий подход наблюдается и при описании технических характеристик предмета и документации о закупке <1>.
<1> Шугуров, М.В. Соглашение ВТО о правительственных закупках (редакция 2012 г.): анализ основных новелл [Электронный ресурс] / М.В.Шугуров
Изложенное позволяет сделать принципиальный вывод о том, что при отсутствии четких критериев излишних и необоснованных требований к участникам, предмету государственной закупки, условиям исполнения обязательств по договору на государственную закупку и иным аспектам при осуществлении процедур государственных закупок следует руководствоваться принципами осуществления государственных закупок, потребностью заказчика в конкретных товарах (работах, услугах) и обоснованностью сформированных требований к таким аспектам. Причем обоснованность также должна быть сформулирована заказчиком на основании норм законодательства. При возникновении спора в связи с установлением излишних и необоснованных требований заинтересованные лица вправе использовать механизмы защиты прав и законных интересов, предусмотренные Законом, а именно обращение участников и иных лиц к заказчику (организатору) (ст. 52 Закона), обращение в уполномоченный государственный орган по государственным закупкам с жалобой (в Министерство торговли Республики Беларусь) (ст. 53 Закона), обращение в суд (ст. 53, 57 Закона).