Действующее законодательство Республики Беларусь о контрольной (надзорной) деятельности имеет ряд недостатков, в том числе жесткое временное ограничение на проведение плановых проверок по вопросам соблюдения законодательства в области обеспечения жизни и здоровья граждан (пожарная безопасность и др.). Сложности в их устранении обусловлены смешением понятий «контроль» и «надзор». Автор предлагает разграничить эти термины по содержанию, что позволит классифицировать надзор по объектам, ввести дополнительные (кроме проверок) упрощенные формы и методы его осуществления (обследование) в отношении некоторых объектов.
Указ Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» [1] (далее — Указ), призванный упорядочить контрольную (надзорную) деятельность в Республике Беларусь и создать дополнительные условия для развития эффективных форм хозяйствования, вступил в силу с 1 января 2010 г.
За прошедший с этого момента период (более двух лет) ярко проявились недостатки данного, бесспорно, прогрессивного и значимого законодательного акта. К числу наиболее существенных может быть отнесено жесткое временное ограничение (в отношении многих субъектов — не чаще одного раза в пять лет) на проведение плановых проверок по вопросам соблюдения законодательства и требований технических правовых актов, например, в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения или пожарной безопасности. Специфика указанных сфер деятельности такова, что факторы, влияющие на жизнь и здоровье граждан, могут проявиться вне какой-либо периодичности. Другими словами, органы Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь не должны ожидать пять лет, для того чтобы проверить, насколько соблюдается пожарная безопасность на конкретном объекте. Необходимость совершенствования контрольной (надзорной) деятельности назрела. Каковы же его пути?
Подход, который был предложен разработчиками изменений и дополнений в Указ (Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь), вне зависимости от формы (путем внесения изменений в Указ или принятия вместо него нового Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании финансово-хозяйственного контроля и надзорной деятельности в Республике Беларусь») сводится к следующему.
Во-первых, разграничиваются понятия «контроль» («контрольная деятельность») и «надзор» («надзорная деятельность»). Предлагаются, например, такие дефиниции.
Контроль — совокупность мероприятий, проводимых контролирующими органами в отношении субъектов, подлежащих контролю, для оценки соответствия требованиям законодательства осуществляемой ими финансово-хозяйственной деятельности. Надзор — совокупность мероприятий, проводимых надзорными органами в отношении субъектов, подлежащих надзору, для оценки соответствия требованиям законодательства осуществляемой ими деятельности, за исключением финансово-хозяйственной [2].
Или такой вариант: контроль — совокупность мероприятий, проводимых контролирующими органами в отношении проверяемых субъектов, подлежащих контролю, в форме мониторинга, проверок и в иных формах, предусмотренных законодательными актами для оценки соответствия деятельности проверяемых субъектов требованиям законодательства. Надзор — совокупность мероприятий, проводимых надзорными органами в отношении проверяемых субъектов, подлежащих надзору, в форме мониторинга, проверок и в иных формах, предусмотренных законодательными актами, для оценки соответствия объектов и территорий проверяемых субъектов требованиям законодательства [3].
Во-вторых, определяются основные формы контроля и надзора, среди которых новеллы — мониторинг и обследования. Обследование предлагается определить как форму надзора, осуществляемую надзорным органом с применением ограниченных полномочий, а мониторинг — как форму контроля или надзора, состоящую в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей и прогнозировании факторов, влияющих на результаты деятельности субъектов, и осуществляемую контролирующим или надзорным органом без использования полномочий, предоставленных для проведения проверок (за исключением права доступа должностных лиц указанных органов в служебные, производственные и иные помещения (объекты) субъекта) [4].
В-третьих, мониторинг и (или) обследования, при проведении которых правомочия контролирующих (надзорных) органов ограничиваются по сравнению с проверками, могут стать основной формой деятельности таких органов, носящей предупредительный и профилактический характер.
Так, в случае установления в ходе обследования нарушений законодательства (за исключением создающих угрозу жизни и здоровью населения, а также причинения экологического вреда) надзорный орган вправе будет вынести субъекту обязательное для соблюдения требование (предписание) с указанием срока устранения и информирования об этом надзорного органа. Причем данный орган не будет вправе наложить административное взыскание. Проверка может быть назначена, а административные взыскания — применены только после неустранения нарушений в срок либо несообщения об их устранении.
Мониторинг и обследования предлагается проводить на основании разрешения руководства контролирующих и надзорных органов и утвержденных графиков посещения субъектов, т.е. без жестких ограничений, предусмотренных Указом.
Однако приведенная стратегия совершенствования контрольной (надзорной) деятельности не находит должной реализации в правовых нормах, подтверждение чему — неоднократное принципиальное корректирование проектов изменений и дополнений в Указ в течение 2011 — 2012 гг. Считаем, причина заключается в неверном выборе критерия отграничения контроля и надзора, что не позволяет придать дефинициям достаточную степень индивидуализации.
Так, одно из вышеприведенных предложений — различать контроль и надзор по объекту (оценка соответствия требованиям законодательства осуществляемой проверяемыми субъектами финансово-хозяйственной либо иной деятельности). На наш взгляд, финансово-хозяйственная деятельность не сводится только к движению материальных и денежных ресурсов. Условия хранения и реализации медицинских препаратов, или соблюдение санитарных норм и правил на предприятии общественного питания, или обеспечение пожарной безопасности на производственном объекте — это также составная часть финансово-хозяйственной деятельности. Другими словами, нельзя выделить иную деятельность проверяемых субъектов (кроме финансово-хозяйственной), которая была бы объектом надзора.
Не совсем верным будет разделять контроль и надзор по субъекту и объекту. Так, контроль производит контролирующий орган в отношении субъекта, подлежащего контролю, а надзор — надзорный орган в отношении поднадзорного субъекта.
Как результат сфера применения «льготных» форм контроля и надзора не конкретизирована, что не позволит их надлежаще применять.
Поскольку контроль и надзор — это разные виды деятельности государственных органов, возможно и необходимо их отграничение по объективной стороне — по содержанию.
Рассмотрим эти понятия через призму теории управления и административного права.
Контроль — это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонений от заданных параметров путем корректировки управленческих воздействий [5, с. 293; 6, с. 56; 7, с. 433; 8, с. 457]; это аналитическая функция управления, которая представляет собой осуществляемый субъектом управления комплекс мер наблюдения за подготовкой, принятием и ходом реализации управленческих решений, а также проверки фактического состояния государственной организации (подразделения, сотрудника) [9, с. 449].
Контроль призван охарактеризовать целесообразность и рациональность собственной, внутренней организации и деятельности субъекта управления в целом, его подсистем, звеньев и отдельных компонентов, дает возможность увидеть, понять и оценить, как каждый нижестоящий уровень реагирует на решения и действия вышестоящего, насколько и каким образом он учитывает их в своей деятельности, что происходит в результате его собственной активности, каково его реальное отношение к вышестоящему уровню и др. [10, с. 147, 148].
Объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в его текущую административно-хозяйственную деятельность [7, с. 435].
Контроль отличается, как правило, отношениями подчиненности или подведомственности проверяющего субъекта и проверяемого — нижестоящего звена (ведомственный контроль). Однако возможен и надведомственный контроль, когда отсутствует соподчиненность контролирующей и подконтрольной организаций [11, с. 501].
Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им субъектов или лиц с целью выявить нарушения законности [5, с. 293]. При этом оценка деятельности поднадзорного дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа (должностного лица) не допускается [7, с. 436]. Иными словами, надзор — это непрерывное наблюдение за исполнением норм права, осуществляемое специализированными государственными органами и направленное на предотвращение и устранение нарушений законности посредством реализации специальных полномочий [12, с. 17].
Контроль — управленческая категория. Хотя он и включает вопросы соблюдения законодательства, но эта его составляющая, ориентированная на выявление нарушений и недостатков в текущей деятельности, не самоцель, а лишь средство передачи полученной информации в управляющую систему (т.е. средство обратной связи) для возможной корректировки ее воздействия. Если нет управленческого взаимодействия, то не может быть и контроля.
Контроль по объему функций — понятие более широкое, чем надзор, в его состав входят элементы как правоохранительной, так и организационно-распорядительной и иной управленческой деятельности [13, с. 8].
В отличие от контроля надзор только правоохранительная категория. Его задача — проверка соответствия совершенных или планируемых деяний нормативным предписаниям, не более того. Поднадзорный субъект не состоит с надзирающим в отношениях подчинения. Надзору не свойственна оценка эффективности деятельности проверяемого субъекта, он лишь отвечает на вопрос, законны ли осуществленные (планируемые) действия. Можно сказать, что надзор — это ограниченный, суженный [14, с. 267], надведомственный, специализированный, систематический контроль за соблюдением гражданами и организациями правовых и технико-правовых норм [15, с. 405].
Классическим примером контрольных органов в Республике Беларусь могут выступать органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Законом Республики Беларусь от 1 июля 2010 года N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» [16] предусмотрены такие характерные контрольные задачи и функции данных органов, как проверка выполнения поручений Президента Республики Беларусь; выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности экономической деятельности, развития реального сектора экономики; принятие мер по дебюрократизации государственного аппарата; государственный контроль за эффективным и рациональным использованием организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств и государственной собственности, финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, в том числе дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь, поставкой товаров (выполнением работ, оказанием услуг) для государственных нужд и др. [16, ст. 7, 8].
Реализация контрольных (не надзорных) полномочий может быть наглядно представлена на следующих примерах.
Проведенная в марте 2012 г. коллегия Комитета государственного контроля Гродненской области проанализировала работу органов власти с бизнесом на примере развития Лидского, Ошмянского, Островецкого, Ивьевского, Вороновского, Сморгонского районов. Указано на недостаточную работу по раскрытию возможностей потенциала региона, по созданию сопутствующих производств (например, возле производства «Кроноспан» в перспективе можно создать не менее пяти мебельных фабрик; при вводе завода горячего оцинкования можно организовать производство теплиц, оцинкованных столбов, металлоконструкций для супермаркетов) [17].
В ходе проверки ГУ «Брестский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», проведенной Комитетом государственного контроля Брестской области, выявлено неэффективное использование бюджетных средств, выделенных на приобретение автоматизированных метеорологических систем и метеорологического оборудования. Аналитическая лаборатория в Барановичах не проработала ни дня. Тем не менее было утверждено ее штатное расписание и назначен начальник, которому с июля 2011 г. по январь 2012 г. выплачено Br 12,4 млн. Не используются и остаются на складе 10 единиц приобретенного для лаборатории еще в сентябре 2010 г. оборудования оценочной стоимостью Br 534 млн. [18].
Ярким примером органов, фактически осуществляющих надзор, кроме прокуратуры, могут считаться налоговые органы. Если отказаться от стереотипов и предубеждения в использовании дефиниций, то специфика проверочной деятельности в отношении субъектов хозяйствования становится очевидной. Налоговые органы не вмешиваются в их хозяйственную деятельность (даже если речь идет о государственных предприятиях), не оценивают ее эффективность, не вносят предложений по ее совершенствованию. Они взаимодействуют с субъектами не с точки зрения управления, а с позиции права. Главная задача налоговых органов — проверить и зафиксировать соответствие (несоответствие) деятельности требованиям налогового и иного законодательства, входящего в предмет их ведения (о предпринимательстве, лицензировании и др.), и принять меры, направленные на устранение нарушений и привлечение виновных лиц к административной, уголовной (публичной) ответственности, т.е. выполнение надзорных функций.
Заключение
Применение предложенного автором подхода к разделению контроля и надзора позволяет расставить все точки над i и разрешить проблему совершенствования законодательства.
Контроль сводится к оценке соответствия деятельности заданным параметрам (т.е. к оценке эффективности и законности), надзор — к проверке соответствия деятельности актам законодательства.
В свою очередь, будучи отделенным от контроля по объективной стороне, надзор может быть классифицирован по объектам. Надзор в отношении отдельных из них, например, за исполнением законодательства в области пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологического благополучия населения может иметь дополнительные (кроме проверок) упрощенные, так называемые льготные формы осуществления, в частности обследование.
Кроме того, потребуется корректировка утвержденного Указом перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности. Так, осуществляемый в настоящее время органами внутренних дел и входящими в их систему подразделениями контроль за соблюдением проверяемыми субъектами правил реализации товаров, выполнения работ или оказания услуг, не допускающих обмана покупателей, заказчиков или иных потребителей; за соблюдением установленных законодательными актами норм, регламентирующих наличие у проверяемых субъектов документов на реализуемые товары, оказываемые услуги и выполняемые работы; за соблюдением законодательства о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства — по своей сути является надзором.
Именно надзор (именуемый сейчас контролем) за соблюдением законодательства осуществляют в настоящее время, кроме налоговых, органы, подразделения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь, государственные органы и государственные организации, осуществляющие лицензирование, и др. Потребуется указание на надзор и в отношении такого объекта, как соблюдение законодательства в области делопроизводства и архивного дела (в настоящее время в п. 27 упомянутого перечня вообще отсутствует указание на осуществление Государственной инспекцией архивов и делопроизводства Республики Беларусь контроля либо надзора).
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., N 510 // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2012.
2. Архив Генеральной прокуратуры Республики Беларусь за 2011 г. — Т. 4. — Дело N 42-15д.
3. Архив Генеральной прокуратуры Республики Беларусь за 2011 г. — Т. 10. — Дело N 42-15д.
4. Архив Генеральной прокуратуры Республики Беларусь за 2011 г. — Т. 7. — Дело N 42-15д.
5. Административное право: учеб. пособие / Л.М.Рябцев [и др.]; под общ. ред. Л.М.Рябцева. — Минск: Книж. Дом, 2007. — 320 с.
6. Антонова, Н.Б. Теория и методология государственного управления: курс лекций / Н.Б.Антонова [и др.]. — 3-е изд., доп. — Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. — 231 с.
7. Административное право: учебник / К.С.Бельский [и др.]; под ред. Ю.М.Козлова, А.А.Попова. — М.: Юристъ, 2002. — 728 с.
8. Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: полный курс / Ю.А.Тихомиров. — 2-е изд., доп. и перераб. — М.: Изд-во Тихомирова М.Ю., 2005. — 697 с.
9. Князев, С.Н. Основы государственного управления / С.Н.Князев, Н.Б.Антонова. — Минск: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2006. — 502 с.
10. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления: курс лекций / Г.В.Атаманчук. — 2-е изд., доп. — М.: Омега-Л, 2004. — 584 с.
11. Мах, И.И. Административное право Республики Беларусь: курс лекций / И.И.Мах. — Минск: ГИУСТ БГУ, 2006. — 543 с.
12. Маслаков, А.В. Надзор как процессуальная форма защиты публичных интересов: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / А.В.Маслаков; Саратов. юрид. ин-т МВД России. — Саратов, 2009. — 22 с.
13. Расулов, М.Б. Надзор и контроль за соблюдением законодательства об охране труда рабочих и служащих (по материалам промышленности Азербайджанской ССР): автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.05 / М.Б.Расулов; МГУ. — М., 1975. — 19 с.
14. Бахрах, Д.Н. Административное право / Д.Н.Бахрах. — М.: Норма, ИНФРА-М, 2002. — 276 с.
15. Бахрах, Д.Н. Административное право: учебник / Д.Н.Бахрах [и др.]. — М.: Норма, 2004. — 767 с.
16. О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах: Закон Респ. Беларусь, 1 июля 2010 г., N 142-З // Эталон — Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2012.
17. КГК нацелил на создание сопутствующих производств в Гродненской области // Tut.by [Электронный ресурс]. — 2012. — Режим доступа: http://news.tut.by/economics/278442.html. — Дата доступа: 31.03.2012.
18. Аналитическая лаборатория не проработала ни дня, однако ее начальник полгода получал зарплату // Ком. гос. контроля Респ. Беларусь [Электронный ресурс]. — 2012. — Режим доступа: http://www.kgk.gov.by/ru/press-center/news/analiticheskaja-laboratorija-ne-prorabotala-ni-dnja-odnako-ee-nachalnik-polgoda-poluchal-zarplatu_i_8138.html. — Дата доступа: 31.03.2012.