Административное судопроизводство (практика рассмотрения хозяйственным судом дел об административных правонарушениях) часть 3

Административное наказание за совершение административного правонарушения является мерой ответственности, установленной как в санкциях статей Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), так и в других законодательных актах, действующих до тех пор, пока их нормы не найдут свое отражение в Особенной части названного Кодекса.

На начальном этапе формирования хозяйственными судами практики применения норм КоАП и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) нередко возникали спорные вопросы, допускались ошибки. Так, по одному из дел суд, рассмотрев протокол об административном правонарушении, составленный в отношении директора предприятия, наложил административный штраф на юридическое лицо. По другому делу суд применил административную санкцию, установленную ст. 154 КоАП 1984 года, тогда как правонарушение было совершено 01.03.2007 и соответственно применению подлежала санкция, установленная ст. 12.7 КоАП 2003 года. В постановлении по другому делу суд во вводной и описательной частях постановления указал, что лицом, в отношении которого ведется административный процесс, является предприятие, однако в резолютивной части в качестве правонарушителя указал гражданина (директора этого предприятия), в отношении которого и был составлен административный протокол. Имел место случай, когда после принятия к своему производству дела об административном правонарушении в отношении продавца, являющегося наемным работником индивидуального предпринимателя, суд в постановлении о назначении судебного заседания по делу обязал явкой в суд не продавца, в отношении которого ведется административный процесс, а его нанимателя (индивидуального предпринимателя).

По общим правилам назначения административного наказания, предусмотренным в статьях 4.1 — 4.2 и 7.1 КоАП, судья должен учитывать следующие обстоятельства: характер совершенного административного правонарушения; обстоятельства его совершения и личность лица, совершившего правонарушение, его имущественное положение, степень его вины, размер причиненного правонарушением вреда, обстоятельства, смягчающие или отягчающие административную ответственность. Что касается обстоятельств, которые следует учитывать при наложении административного взыскания на юридическое лицо, их перечень менее широк: характер правонарушения, размер причиненного вреда, смягчающие или отягчающие вину и ответственность обстоятельства, а также финансово-экономическое положение юридического лица.

Кодекс не содержит запрета на прекращение административного дела за малозначительностью (ст. 8.2 КоАП) правонарушения, в результате чего суд освобождает нарушителя от административной ответственности. Также КоАП не запрещает суду объявить письменное предостережение (предупреждение) физическому лицу, освобожденному от ответственности, что, на наш взгляд, можно использовать в судебной практике хозяйственных судов, реализуя тем самым одну из важнейших задач Кодекса — воспитание правонарушителя и предупреждение его о недопустимости совершения противоправных действий впредь.

Ниже автором приводится пример оценки характера правонарушения, позволившего суду применить ст. 8.2 КоАП.

Индивидуальный предприниматель в нарушение требований постановления Министерства торговли Республики Беларусь от 27.03.2002 N 10 «Об утверждении Перечня основных нормативных и технологических документов, которые должны находиться в объектах розничной торговли и общественного питания» допустил реализацию стиральных машин в отсутствие в торговом павильоне оригиналов (или оформленных в установленном порядке копий) удостоверений о государственной гигиенической регистрации (ГГР) товара. Названные удостоверения ГГР были представлены контролирующему органу по его предписанию; согласно пояснениям предпринимателя ГГР не находились в торговом объекте по уважительной причине — их истребовал таможенный орган для проведения встречной проверки поставщика бытовой техники.

Суд признал предпринимателя виновным в реализации товара в нарушение установленного законодательством порядка. При решении вопроса о применении мер административной ответственности суд, руководствуясь нормами части 2 ст. 7.1, ст. 8.2 КоАП, расценил правонарушение малозначительным и освободил предпринимателя от ответственности. При этом суд указал, что действиями предпринимателя, имевшего соответствующие удостоверения ГГР на реализуемую бытовую технику, выразившимися во временном отсутствии в объекте розничной торговли оригиналов (копий) этих удостоверений, которые были представлены для проверки другому контролирующему органу, не причинен ущерб экономическим интересам государства.

В КоАП отсутствует перечень малозначительных правонарушений, нет в нем и критериев отнесения того или иного правонарушения к категории малозначительных. Вместе с тем практика показывает, что таковыми могут признаваться нарушения, не представляющие большой общественной опасности, не наносящие значительного ущерба государственным интересам и охраняемым законом общественным отношениям.

Судья обязан исследовать все обстоятельства нарушения, оценить его последствия, убедиться, что совершением проступка не нанесен существенный ущерб, исследовать обстановку, в которой совершено нарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность. В результате исследования этих аспектов судья может прийти к выводу о возможности освобождения правонарушителя от административной ответственности. При этом освобождено от ответственности за малозначительностью может быть как физическое, так и юридическое лицо, поскольку каких-либо ограничений на счет последнего в ст. 8.2 КоАП не содержится. Несмотря на то что ни в ст. 9.6, ни в главе 11 ПИКоАП не сказано, что при освобождении от административной ответственности суд должен вынести постановление о прекращении производства по делу, завершение административного процесса именно в такой форме, на наш взгляд, не будет существенным образом противоречить законодательству.

Законодатель подчеркивает, что обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность, перечисленные в статьях 7.2 и 7.3 КоАП, должны выясняться судом и учитываться при определении меры административной ответственности. Исключением из этого правила (часть 3 ст. 7.2 и часть 4 ст. 7.3 КоАП) является установление законодателем запрета на применение перечисленных в указанных статьях Кодекса обстоятельств, если какое-либо из них содержится в статье Особенной части КоАП в качестве квалифицирующего признака правонарушения. Например, если в диспозиции статьи Особенной части КоАП в качестве признака правонарушения указывается на повторность его совершения как на отягчающее ответственность обстоятельство (часть 2 ст. 9.4, часть 5 ст. 9.9, часть 2 ст. 9.17, часть 2 ст. 10.5, часть 2 ст. 10.8, часть 2 ст. 11.1, часть 3 ст. 11.2, часть 2 ст. 11.4, часть 2 ст. 11.7, часть 2 ст. 11.9, часть 2 ст. 11.29, часть 2 ст. 12.4, часть 3 ст. 12.17, часть 2 ст. 12.29, части 2 и 4 ст. 12.30, часть 2 ст. 13.4, часть 2 ст. 13.12, часть 2 ст. 15.53, часть 2 ст. 15.61, часть 3 ст. 16.3, часть 2 ст. 17.3, часть 2 ст. 17.5, часть 2 ст. 17.6, часть 7 ст. 18.12, часть 4 ст. 18.13, часть 2 ст. 18.15, часть 2 ст. 18.19, часть 2 ст. 18.25, часть 2 ст. 21.1, часть 2 ст. 21.2, часть 2 ст. 21.3, часть 2 ст. 21.4, часть 2 ст. 21.5, часть 2 ст. 21.6, часть 2 ст. 22.1, часть 2 ст. 22.2, части 2 и 6 ст. 22.3, часть 2 ст. 22.5, часть 3 ст. 22.9, часть 2 ст. 23.9, часть 2 ст. 23.15, часть 2 ст. 23.18, часть 3 ст. 23.21, часть 3 ст. 23.34, часть 2 ст. 23.48, часть 5 ст. 23.55, часть 2 ст. 23.61, часть 2 ст. 24.12, часть 2 ст. 25.1, часть 2 ст. 25.2, часть 2 ст. 25.3, часть 2 ст. 25.4 КоАП), суд не вправе при назначении наказания, предусмотренного санкциями вышеперечисленных статей КоАП, расценивать повторность отягчающим обстоятельством.

В качестве обстоятельств, смягчающих административную ответственность, законодатель называет чистосердечное раскаяние физического лица, совершившего административное правонарушение, предотвращение правонарушителем вредных последствий противоправных действий, добровольное возмещение правонарушителем причиненного вреда, наличие на иждивении у правонарушителя (физического лица) малолетнего ребенка (не достигшего возраста 14 лет), совершение правонарушения вследствие стечения тяжелых обстоятельств либо под влиянием угрозы или принуждения, совершение правонарушения физическим лицом, достигшим 70 лет, либо беременной женщиной. Этот перечень обстоятельств не является исчерпывающим, в связи с чем суд в силу части 2 ст. 7.2 КоАП может признать смягчающими и иные обстоятельства, не указанные в названной статье Кодекса. Формирование перечня «иных» смягчающих ответственность обстоятельств будет происходить параллельно с формированием судебной практики.

Закон называет 10 обстоятельств, отягчающих административную ответственность. Этот перечень не подлежит расширительному толкованию. Назовем те из них, которые характерны для дел, рассматриваемых хозяйственными судами: продолжение противоправного деяния, несмотря на требование о его прекращении; повторное совершение однородного административного правонарушения; совершение правонарушения группой физических лиц; совершение правонарушения должностным лицом в связи с исполнением им своих служебных обязанностей; совершение правонарушения в условиях стихийного бедствия либо при других чрезвычайных обстоятельствах

Говоря о практике реализации закрепленного в ст. 4.2 КоАП принципа справедливости административного наказания, надо отметить, что попытки оставить его «за рамками» административного процесса имеют место, и в некоторых случаях за одно и то же правонарушение налоговые органы составляют два административных протокола и более (например, в отношении работника или должностного лица организации и самой организации). Поводом для этого стало письмо Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 20.04.2007 N 9-12/20116, направленное в адрес нижестоящих налоговых инспекций, в котором указано, что «за нарушения ч. 4 ст. 12.17 КоАП подлежат привлечению к ответственности субъекты предпринимательской деятельности наряду с физическими лицами (должностными лицами), виновными в совершении правонарушения».

Автор считает, что подобный подход противоречит принципам административной ответственности, поскольку в силу части 6 ст. 4.2 КоАП административная ответственность за совершение одного виновного противоправного деяния может быть применена лишь один раз к лицу, признанному виновным в совершении такого деяния.

В производстве одного из хозяйственных судов находилось дело об административном правонарушении, возбужденное в отношении ООО «С» на основании составленного налоговым органом протокола от 03.05.2007. Организации было вменено совершение административного правонарушения, выразившегося в транспортировке 13.03.2007 товара без наличия сопроводительных документов (ответственность предусмотрена частью 4 ст. 12.17 КоАП). Ранее постановлением этого же хозяйственного суда по результатам рассмотрения составленного тем же налоговым органом административного протокола на водителя ООО по той же статье КоАП водитель был подвергнут административному штрафу в размере 30 базовых величин. Обстоятельства правонарушения — водитель, осуществлявший 13.03.2007 транспортировку принадлежащего ООО товара, по своей халатности забыл взять в рейс оформленные надлежащим образом товаросопроводительные документы. Дополнительное взыскание в виде конфискации товара суд не применил, сославшись на то, что описанный налоговым органом товар водителю не принадлежит. Налоговый орган в целях конфискация товара в мае 2007 года вновь составил по этому же событию транспортировки товара второй административный протокол, но уже на юридическое лицо.

Может ли суд за одно и то же правонарушение наказать и гражданина и юридическое лицо? Может ли уполномоченное должностное лицо государственного органа составить административный протокол по факту совершения одного противоправного деяния одновременно на юридическое лицо и на его работника, не являющегося должностным лицом?

Законодательство Республики Беларусь об административной ответственности придерживается принципа индивидуализации наказания. Согласно ст. 3.5 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что это юридическое лицо не соблюло нормы, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и не приняло всех мер по соблюдению указанных норм. Отправляя загруженное товаром транспортное средство, организация выдала своему работнику (водителю) оформленные в установленном порядке товаросопроводительные документы, водитель был проинструктирован относительно неукоснительного соблюдения режима документального сопровождения перемещаемого им товара. Халатность водителя, забывшего взять в рейс выписанные на товар документы, повлекла применение к нему соответствующей меры административной ответственности. Таким образом, поскольку юридическое лицо выполнило все зависящие от него действия, направленные на обеспечение соблюдения режима документального сопровождения товара, нет оснований для усмотрения в его действиях признаков состава правонарушения, ответственность за совершение которого ранее была применена к водителю.

Что касается составления нескольких административных протоколов по одному и тому же правонарушению, то подобная практика представляется автору противозаконной и противоестественной.

Действительно, в части 7 ст. 4.8 КоАП указано, что наложение административного взыскания на юридическое лицо не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное должностное лицо юридического лица, равно как и привлечение к ответственности последнего не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Вместе с тем не следует забывать, что термин «должностное лицо» используется законодателем в качестве индивидуализации специальных субъектов административной ответственности — должностных лиц, особый правовой статус которых разъяснен в ст. 1.3 Общей части КоАП, содержащей глоссарий основных терминов, использованных в Кодексе.

Поскольку в части 7 ст. 4.8 КоАП речь идет о возможной «двойной» ответственности как юридического лица, так и должностного лица этого юридического лица, автор считает, что оба названных субъекта могут быть привлечены к ответственности за одно и то же правонарушение лишь при наличии одного важного условия: диспозиция либо санкция статьи Особенной части КоАП, на основании которой юридическое лицо признано виновным и подвергнуто административному взысканию, должны содержать в себе указание и на специального субъекта ответственности (на «должностное лицо»).

Анализ статей Особенной части КоАП показывает, что подобных норм, позволяющих привлекать к административной ответственности за одно и то же правонарушение двух субъектов (юридическое лицо и его должностное лицо), не так много.

Так, согласно ст. 9.14 КоАП («Нарушение законодательства о пенсионном обеспечении») административное взыскание за нарушение требований законодательства о своевременном оформлении документов о трудовом стаже, заработной плате, о результатах аттестации рабочих мест может быть наложено как на нанимателя (юридическое лицо), так и на уполномоченное должностное лицо нанимателя. Согласно ст. 9.15 КоАП («Нарушение законодательства о занятости населения») за неуведомление органов государственной службы занятости о предстоящем высвобождении работников в связи с ликвидацией юридического лица, сокращением численности (штата) либо о наличии свободных рабочих мест (вакансий) к административной ответственности может быть привлечено и должностное лицо организации, и сама организация. Согласно ст. 9.19 КоАП («Нарушение законодательства о труде») должностное лицо нанимателя и наниматель (организация) могут быть подвергнуты штрафу за нарушение порядка и сроков выплаты заработной платы, за непроведение аттестации рабочих мест. Согласно статьям 11.19 и 11.20 КоАП за нарушение срока постановки на учет в качестве плательщика обязательных страховых взносов в Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, за сокрытие, занижение объекта для начисления обязательных страховых взносов административный протокол может быть составлен как на плательщика взносов (юридическое лицо), так и на должностное лицо этого плательщика. Поскольку в названиях статей 11.27 и 11.29 КоАП в качестве адресного (опосредованного) субъекта правонарушений в банковской сфере, выразившихся в досрочной выплате банком процентов, выдаче кредита при наличии просроченной задолженности по ранее выданному кредиту, в невыполнении банком обязанностей по контролю за соблюдением кассовых операций и выдаче наличных денег, назван банк, хотя в диспозиции части первой обеих статей Кодекса указано должностное лицо банка, представляется, что в этих случаях административный протокол может быть составлен на обоих субъектов. То же самое можно сказать и относительно части 3 ст. 12.4 КоАП («Нарушение установленного порядка формирования и применения цен (тарифов)»), ст. 12.36 КоАП («Неисполнение и (или) ненадлежащее исполнение правил осуществления риэлтерской деятельности»), в которых вероятность совместного применения административной ответственности как к юридическому лицу, так и к его должностному лицу вытекает из характера изложения диспозиции и санкции. Согласно части 3 ст. 18.20 КоАП как владелец транспортного средства (организация), так и его должностное лицо могут быть подвергнуты административному взысканию за выпуск в эксплуатацию транспортных средств без договора обязательного страхования гражданской ответственности. В соответствии со ст. 11.24 КоАП («Нарушение антимонопольного законодательства») и должностное лицо органа управления юридического лица, и само юридическое лицо могут быть привлечены к административной ответственности за уклонение от исполнения предписаний антимонопольного органа, за непредставление этому органу информации, необходимой для осуществления им своих функций. Осуществляющее деятельность в сфере трудовой миграции юридическое лицо наряду со своим должностным лицом могут быть подвергнуты административному наказанию за совершение одного и того же правонарушения в указанной сфере, что следует из нормы части 2 ст. 9.23 КоАП. Ввиду того что санкция ст. 11.26 КоАП предусматривает возможность наложения взыскания в виде «лишения права заниматься определенной деятельностью», которое свойственно лишь субъектам хозяйствования, обладающим специальным разрешением (лицензией), упоминание в диспозиции названной статьи Кодекса в качестве субъекта правонарушения «должностного лица» юридического лица позволяет судить о том, что они оба могут быть привлечены к административной ответственности за одно то же правонарушение (за использование товарного знака, фирменного наименования, географического указания конкурента, за продажу товара с применением предупредительной маркировки о товарном знаке, не зарегистрированном в Республике Беларусь, за копирование промышленных образцов конкурента, что влечет смешение товаров (работ, услуг). В ст. 12.15 КоАП («Нарушение законодательства о рекламной деятельности») в качестве потенциальных правонарушителей наряду с должностными лицами названы рекламодатели, рекламопроизводители и рекламораспространители, которыми могут быть юридические лица. Таким образом, и организация, и работающее у нее должностное лицо могут нести административную ответственность за совершение однородного правонарушения, выразившегося в нарушении законодательства о рекламной деятельности.

Из содержания остальных статей Особенной части КоАП, в которых «должностное лицо» названо в качестве субъекта административной ответственности (статьи 9.6, 9.16, 9.19, 9.23, 11.5 — 11.7, 11.16 — 11.18, 11.23 — 11.26, 11.37, 12.1, 12.3, 12.10, 12.15, 12.21 — 12.22, 12.24, часть 3 ст. 12.25, ст. 12.26, часть 2 ст. 18.12, ст. 21.5, 21.9 — 21.11, 22.10, 23.6, 23.16, часть 1 ст. 23.18, ст. 23.19, часть. 1 ст. 23.21, ст. 23.25, часть 1 ст. 23.38, часть 1 ст. 23.54, часть 2 ст. 23.58, часть 1 ст. 23.61, ст. 24.3), не следует вывод о том, что за совершение указанных в этих статьях правонарушений к административной ответственности могут быть привлечены одновременно два субъекта (должностное лицо и юридическое лицо). Сложно представить, чтобы за незаконный отказ должностного лица государственного органа в предоставлении гражданину документов и материалов, затрагивающих права, свободы и законные интересы последнего (ст. 9.6 КоАП), административный протокол составят как на должностное лицо органа, так и на сам орган, в котором это должностное лицо работает. Размер санкции в части 1 ст. 23.54 КоАП (штраф от 4 до 5 базовых величин), применяемой к должностному лицу за незаконное изъятие паспорта или иного удостоверяющего личность документа, не позволяет распространить эту меру взыскания и на юридическое лицо, в котором должностное лицо работает, так как организация согласно части 2 ст. 6.5 КоАП не может быть подвергнута штрафу в размере менее 10 базовых величин.

Судебная статистика позволяет сделать неутешительный вывод о том, что двойное привлечение к административной ответственности за одно и то же правонарушение как юридического лица, так и его работника дискредитирует воспитательную цель административного процесса, искусственно создает «армию» граждан, объективно не способных в установленные процессуальным законом сроки добровольно исполнить постановление о наложении административного штрафа, минимальная величина которого по наиболее часто применяемой государственными органами части 4 ст. 12.17 КоАП составляет 30 базовых величин (по состоянию на 01.06.2007 — 930000 рублей).

Так, из 150 административных дел, рассмотренных Хозяйственным судом Минской области с 01.03.2007 по 25.05.2007, по 62 суд наложил взыскание по вышеуказанной статье КоАП в размере 30 базовых величин с конфискацией предмета правонарушения (товара, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства) на: 3 юридических лица, 23 индивидуальных предпринимателей и 36 (!) граждан, не обладающих статусом предпринимателя (руководители организаций (11), продавцы (16), заведующие производствами (6), иные работники (3)). Причиной такой диспропорции в возложении достаточно жесткой меры ответственности стала продолжающаяся после 01.03.2007 тактика налоговых органов по составлению административных протоколов по части 4 ст. 12.17 КоАП не на субъектов предпринимательской деятельности, а на их работников. Автор не зря употребил термин «диспропорция». Дело в том, что санкция названной статьи КоАП чаще всего оказывалась несоразмерной характеру правонарушения. Например, за хранение в баре двух бутылок вина общей стоимостью 37000 рублей, накладная на которые была передана в бухгалтерию торга в другой населенный пункт и в момент проведения налоговой проверки в баре отсутствовала, заведующая баром была подвергнута штрафу в размере 930000 рублей. В связи с этим назрела необходимость внести существенные коррективы в содержание части 4 ст. 12.17 КоАП: во-первых, указав в ней градацию субъектов ответственности (физическое лицо — индивидуальный предприниматель — юридическое лицо); во-вторых, установив в ней дифференцированные размеры штрафов сообразно субъекту ответственности (для физических лиц целесообразно установить величину штрафа без указания его нижнего предела, ограничив верхний предел 10 — 15 базовыми величинами); в третьих, изменив название статьи, которое вводит в заблуждение, потому как в большинстве своем часть 4 ст. 12.17 КоАП применяется судом за нарушения, никак не связанные со сферой «торговли и оказания услуг населению» (например, хранение сельскохозяйственной организацией топочного мазута в отсутствие документов, подтверждающих его поступление в производство).

Подобные предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство об административной ответственности накапливаются в судах и нуждаются в скорейшей реализации. До сих пор правоприменительные органы ищут ответ на вопрос: чем руководствовался законодатель, указав в статьях 12.17 и 23.11 КоАП практически одни и те же документы, подтверждающие качество товара, с отсутствием которых контролирующий орган связывает наличие основания для составления административного протокола. Содержание в указанных статьях различных административных санкций (в ст. 23.11 КоАП — административный штраф, а в части 4 ст. 12.17 КоАП — штраф с конфискацией) привело к тому, что органы финансовых расследований и внутренних дел, выявляя отсутствие в торговом объекте сертификатов соответствия на реализуемый товар, не составляют протокол по ст. 23.11 КоАП, так как она не позволяет применить конфискацию товара. То же самое можно сказать и о соотношении статьи 12.2 («Нарушение порядка учета, сбора, хранения, транспортировки, использования и реализации металлопродукции, черных и цветных металлов») с нормой части 4 ст. 12.17 КоАП. В обеих содержатся понятия «хранение» и «транспортировка», однако, по мнению представителей контролирующих органов, ст. 12.2 КоАП не позволяет бороться с нелегальным оборотом лома и отходов цветных и черных металлов, так как не содержит указания на конфискацию металла, находящегося в обороте с нарушением требований законодательства.