Подача заявления (жалобы) о признании проверки незаконной и обжалование результатов рассмотрения такого заявления (жалобы)

Хотелось бы обратить внимание на то, что если процедура и сроки обжалования решений (постановлений) контролирующих органов, действий (бездействия) их должностных лиц (в том числе налоговых органов) в досудебном (административном) и судебном порядке предельно ясно изложены в Налоговом кодексе Республики Беларусь (далее — НК) и Положении о порядке организации и проведения проверок (далее — Положение N 510), утвержденном Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510), и на практике не вызывает никаких затруднений, то при подаче и рассмотрении заявления (жалобы) о признании проверки незаконной возникают некоторые вопросы.

Так, не позднее чем за 10 рабочих дней до начала проверки в адрес проверяемого субъекта направляется в письменной форме уведомление, в котором указывается о назначении плановой проверки, а также сведения о проверяющих и проверяемых, дата начала проверки, проверяемый период, а также исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке (пункты 22, 23 Положения N 510). При этом направленное по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (жительства) проверяемого субъекта уведомление считается полученным проверяемым субъектом по истечении 3-дневного срока со дня его направления (пункт 22 Положения N 510).

До начала проведения проверки проверяющие должны предъявить предписание и внести запись о проведении проверки в книгу учета проверок.

В силу положений части первой пункта 22 Указа N 510 основаниями для признания проверки незаконной может служить невыполнение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа следующих требований:

невнесение записи о проведении проверки в книгу учета проверок, в журнал производства работ в предусмотренных частью третьей пункта 14 Указа N 510 случаях (при представлении указанных книги, журнала);

нарушение установленного порядка назначения проверки;

необоснованное назначение проверки.

Заявление (жалоба) о признании проверки незаконной может быть подано проверяемым субъектом в течение 10 дней со дня начала проверки и рассматривается контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) в срок не позднее 10 дней со дня получения заявления (жалобы). При этом пропуск срока подачи заявления (жалобы) является основанием для отказа в рассмотрении заявления (жалобы), что указывает на то, что установленный 10-дневный срок является пресекательным (часть третья пункта 22 Указа N 510).

По результатам рассмотрения заявления (жалобы) принимается одно из решений:

о признании проверки незаконной;

об отказе в признании проверки незаконной.

При этом следует отметить, что признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена — также ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления (часть вторая пункта 22 Указа N 510).

При несогласии с решением вышестоящего органа (руководителя контролирующего (надзорного) органа) об отказе в признании проверки незаконной проверяемый субъект в 10-дневный срок со дня получения решения об отказе в признании проверки незаконной либо неполучения заявителем ответа по истечении установленного 10-дневного срока вправе обжаловать действия (бездействие) должностных лиц контролирующего (надзорного) органа, указанные в части первой пункта 22 Указа N 510, в суд в соответствии с установленной подведомственностью.

При этом следует иметь в виду, что согласно части третьей пункта 22 Указа N 510 подача заявления (жалобы) о признании проверки незаконной или обжалование действий (бездействия) должностных лиц в суд не приостанавливает проведение проверки.

Из указанного выше следует, что в отличие от рассмотренных выше процедур обжалования решений (постановлений) контролирующих органов, действий (бездействия) их должностных лиц, установленных в пунктах 78 — 83 Положения N 510 и статьях 85 — 88 НК, пунктом 22 Указа N 510 предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора.

В случае отсутствия доказательств соблюдения досудебного порядка урегулирования спора экономический суд на основании абзаца пятого статьи 151 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК) оставляет заявление (жалобу) без рассмотрения.

Приведем пример из судебной практики.

Предметом рассмотрения дела явилось требование заявителя (проверяемого субъекта) о признании незаконными действий должностных лиц контролирующего органа и иных органов, где в качестве обоснования своей позиции заявителем указывалось на то, что должностными лицами при проведении контрольных мероприятий в рамках проверки были нарушены требования пунктов 6, 14, 24, 25, 33, 37, 59, 60, 66 Положения N 510, выразившиеся в непредъявлении проверяющими служебных удостоверений, невнесении записи в книгу учета проверок, нарушении установленного порядка назначения проверки, внесении дополнения к предписанию, получении материалов встречных проверок с нарушением законодательства, непредставлении результатов проверки и материалов к нему, допущении нарушений при оформлении результатов проверки, невыяснении всех существенных фактов и обстоятельств для принятия обоснованного решения, несоответствии изложенных выводов фактическим обстоятельствам дела и неправомерности доначисления экологического налога и пени и т. д.

Согласно материалам дела в соответствии с предписанием контролирующего органа и на основании координационного плана контрольной (надзорной) деятельности в Минской области должностными лицами контролирующего органа совместно с должностными лицами иных органов была проведена проверка заявителя (плательщика) за период 2008 — 2014 годов, по результатам которой в марте 2014 г. был составлен акт проверки о нарушении плательщиком законодательства — требований подпункта 1.1 пункта 1 статьи 22 НК и пункта 11 Указа Президента Республики Беларусь от 07.05.2007 N 215 «О ставках налога за использование природных ресурсов (экологического налога) и некоторых вопросах его взимания», выразившемся в применении в 2008 — 2009 годах льготы по уплате налога за производство и (или) импорт пластмассовой тары, импорт товаров, упакованных в эту тару, поскольку предприятием в проверяемый период не были обеспечены сбор (заготовка) и переработка в отчетных периодах отходов пластмасс (кроме отходов пластмасс, являющихся отходами производства) в размере 20 процентов и более от массы произведенных и (или) импортируемых пластмассовой тары и иных товаров.

На основании материалов проверки начальником контролирующего органа в июне 2014 г. было принято решение о доначислении экологического налога за проверяемый период и пени за неисполнение налогового обязательства.

Экономический суд первой инстанции, применяя положения пункта 78 Положения N 510 и статьи 86 НК, обоснованно пришел к выводу о том, что заявитель (плательщик) по существу обжалует акт проверки, результатом выводов которого явилось решение контролирующего органа, которое может быть предметом рассмотрения экономическим судом и которое обжаловано заявителем в судебном порядке, что подтверждено определением о принятии заявления и возбуждении производства по делу, рассматриваемому экономическим судом.

Судебная коллегия по экономическим спорам с выводами, изложенными в судебном постановлении экономического суда первой инстанции, согласилась, признав их законными и обоснованными на основании следующего.

Порядок обжалования законности назначения проверки (в частности, невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок, нарушение этим должностным лицом установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение)) установлен частями первой и второй пункта 22 Указа N 510. Решение о признании проверки незаконной принимается вышестоящим контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа, если вышестоящий контролирующий (надзорный) орган отсутствует), в том числе по заявлению (жалобе) проверяемого субъекта.

Из материалов дела усматривалось, что заявитель (плательщик) в июле 2014 г. обратился с заявлением о признании проверки незаконной по истечении десятидневного срока со дня начала проверки и по окончании проведения проверки (начало и окончание проверки — 10.03.2014 — 25.03.2014, дата составления акта проверки — 25.03.2014).

Основанием для отказа в рассмотрении заявления (жалобы) по существу о признании проверки незаконной и отказа в удовлетворении заявления (жалобы) явилось применение контролирующим органом положений части третьей пункта 22 Указа N 510, согласно которым заявление (жалоба) о признании проверки незаконной может быть подано проверяемым субъектом в течение десяти дней со дня начала проверки и рассматривается контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) в срок не позднее десяти дней со дня его получения. Пропуск срока подачи заявления (жалобы) является основанием для отказа в его рассмотрении. В случае несогласия с решением вышестоящего органа (руководителя контролирующего (надзорного) органа) об отказе в признании проверки незаконной в десятидневный срок со дня получения такого решения действия (бездействие) должностных лиц контролирующего (надзорного) органа, перечисленные в части первой пункта 22 Указа N 510, могут быть обжалованы проверяемым субъектом в суд в соответствии с установленной подведомственностью.

Исходя из вышеперечисленных норм Указа N 510 следует, что предметом рассмотрения экономического суда может являться требование о признании незаконными действий (бездействие) должностных лиц контролирующего (надзорного) в случае принятия вышестоящим органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) решения об отказе в признании проверки незаконной.

Как следовало из материалов дела, решение вышестоящим органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) об отказе в признании проверки незаконной, при несогласии с которым и после получения которого заявитель вправе обжаловать в суд действия (бездействие) должностных лиц контролирующего органа как самостоятельный предмет требования, вышестоящим контролирующим органом не принималось по причине пропуска заявителем десятидневного срока на подачу заявления (жалобы), установленного частью третьей пункта 22 Указа N 510, в связи с чем заявителю было отказано в рассмотрении по существу заявления (жалобы).

По указанному основанию был признан необоснованным довод заявителя относительно невнесения должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок и нарушения этим должностным лицом установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение).

Судебной коллегией по экономическим спорам довод заявителя о том, что экономическим судом первой инстанции не была дана оценка доводам заявителя относительно имевших место нарушений, выразившихся в невыяснении всех существенных фактов и обстоятельств для принятия обоснованного решения, несоответствии изложенных выводов фактическим обстоятельствам дела и неправомерности доначисления экологического налога и пени, был отклонен как неправомерный в силу положений статьи 104 ХПК на том основании, что предметом судебного разбирательства являлось требование заявителя о признании незаконными действий проверяющих, выразившихся в проведении проверки, а не решение контролирующего органа о доначислении экологического налога и пени за неисполнение налогового обязательства.

Довод заявителя о том, что проверяющими в нарушение абзаца десятого пункта 6 Положения N 510 были получены материалы встречных проверок с нарушением законодательства, а также не представлены материалы к акту проверки (материалы встречных проверок, запросов, документов, полученных от третьих лиц), был оценен как несостоятельный на основании следующего.

В соответствии с абзацем одиннадцатым части первой пункта 5 Указа N 510 могут назначаться внеплановые проверки для установления (подтверждения) достоверности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям (встречная проверка).

Подпунктом 9.2 пункта 9 Указа N 510 установлено, что без включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности проверки в отношении проверяемых субъектов назначаются руководителем контролирующего (надзорного) органа (в том числе территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) или его уполномоченным заместителем в пределах компетенции контролирующего (надзорного) органа по основаниям, указанным в подпункте 9.2 пункта 9 Указа N 510, к которым, в частности, относятся получение доказательств по делу об административном правонарушении, проведение встречной проверки и т. д.

Встречные проверки назначаются в рамках проведения выездных проверок и по отношению к ним являются вспомогательными, в связи с чем основанием для проведения встречной проверки служит предписание, выданное на проведение выездной проверки в отношении проверяемого субъекта (пункт 25 Положения N 510).

Поручение на проведение внеплановой проверки может быть дано, а внеплановая проверка назначена лицами, перечисленными в части первой подпункта 9.1 пункта 9 Указа N 510, в том числе руководителем контролирующего органа и его заместителями, и иными руководителями контролирующих органов областей в пределах их компетенции.

В материалах дела имелась служебная записка, адресованная заместителю руководителя контролирующего органа, с учинением на ней соответствующей записи и подписью соответствующего должностного лица.

В соответствии с частью первой пункта 59 и пунктом 68 Положения N 510 по результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения актов законодательства, составляется акт проверки, который вручается проверяемому субъекту.

Согласно материалам дела акт проверки от 25.03.2014 был получен руководителем заявителя (плательщика) 25.03.2014, о чем свидетельствовала его подпись на акте проверки.

Пунктом 64 Положения N 510 установлено, что в необходимых случаях к акту проверки могут быть приложены справки и расчеты, составленные на основании проверенных документов, а также копии или выписки из документов, заверенные проверяемым субъектом в установленном порядке, объяснения представителя проверяемого субъекта.

Таким образом, действующим законодательством, в частности Указом N 510 и Положением N 510, не предусмотрена обязанность направлять проверяемому субъекту полученные в ходе проверки материалы, в том числе материалы встречных проверок.

Довод заявителя относительно порядка проведения встречных проверок и составления справок встречных проверок не был принят судебными инстанциями в качестве обоснования требования о признании незаконными действий должностных лиц, проводивших проверку, по результатам которой составлен акт проверки от 25.03.2014, на том основании, что встречные проверки проводились в отношении иных проверяемых субъектов и заявитель не являлся проверяемым субъектом по встречным проверкам.

В соответствии с абзацем шестнадцатым пункта 7 Положения N 510 проверяемые субъекты, их представители, участники контрольного обмера вправе обжаловать в соответствии с главой 9 Положения N 510 решения контролирующего (надзорного) органа по акту проверки, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих.

Согласно части первой пункта 78 Положения N 510 проверяемый субъект имеет право обжаловать решения контролирующих (надзорных) органов по акту проверки, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих, если он полагает, что такие решения, требования (предписания) или действия (бездействие) приняты или произведены с нарушением норм, установленных Положением N 510 или иным актом законодательства, либо нарушают его права.