Согласно действующему законодательству криминологическая экспертиза в обязательном порядке проводится в отношении законопроектов, правовых актов Президента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь. Указом Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» предусмотрена проработка вопроса о поэтапном введении обязательной криминологической экспертизы проектов правовых актов республиканских органов государственного управления, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов.
Не затрагивая вопрос финансового сопровождения криминологической экспертизы в случае принятия положительного решения о расширении ее предмета (очевидно, что это повлечет увеличение государственного финансирования), рассмотрим некоторые процессуальные аспекты проведения такой экспертизы в обновленном формате.
1. Субъект экспертизы. Действующее законодательство в п. 4 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе» (далее — Положение), определяет в качестве единственного субъекта криминологической экспертизы Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь (далее — НПЦ). Такой подход обеспечивает независимость экспертизы (отсутствует подчиненность государственным органам, обладающим правом законодательной инициативы) и единство ее методологии, преемственность подходов в оценке криминогенности нормативного материала, взаимную согласованность и объективность результатов. В связи с этим представляется оправданным сохранить действующее регулирование данного вопроса.
2. Методика проведения экспертизы. В настоящее время при подготовке заключения эксперты руководствуются Методическими рекомендациями по проведению криминологической экспертизы проектов правовых актов (правовых актов), утвержденными приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.12.2011 N 46 (далее — Методические рекомендации).
Методические рекомендации непосредственно регулируют процедуру криминологической экспертизы и определяют ее методологию, порядок организации и проведения экспертизы, алгоритм оценки проекта правового акта (правового акта) на предмет наличия возможности возникновения рисков криминогенного характера, структуру, форму и содержание заключения криминологической экспертизы. В указанных рекомендациях перечислены конкретные недостатки проекта правового акта (правового акта), реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера. Последнее, очевидно, адресуется не только лицам, которые проводят криминологическую экспертизу, но и всем иным субъектам нормотворческого процесса независимо от стадии подготовки проекта.
С учетом существенного увеличения числа государственных органов, направляющих проекты правовых актов на экспертизу, целесообразно утвердить такие рекомендации нормативным правовым актом более высокой юридической силы. Общедоступность Методических рекомендаций сделает их транспарентными, а результаты экспертизы — более предсказуемыми для разработчиков проектов. В этой части можно заимствовать опыт Российской Федерации, где аналогичные рекомендации утверждены правительством.
Изменение уровня правового регулирования позволит обеспечить доступность Методических рекомендаций государственным органам, осуществляющим правовой мониторинг в пределах своей компетенции, для обращения в уполномоченные органы по принятию решения о проведении криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) правового акта; представителям научного и педагогического сообщества; иным гражданам.
Закрепление Методических рекомендаций на уровне нормативного правового акта придаст их положениям характер обязательного правила поведения, что обеспечит процессуальную согласованность с институтом обжалования результатов криминологической экспертизы, позволит разработчикам проекта прогнозировать потенциальную криминогенность его положений, повысит прозрачность нормотворческого процесса. С учетом распространяющейся практики вынесения наиболее значимых проектов правовых актов на общественное обсуждение такая мера позволит гражданам всесторонне оценивать перспективы принятия акта.
Помимо этого, следует адаптировать Методические рекомендации непосредственно для правовых актов республиканских органов государственного управления, органов местного управления и самоуправления. Правовые акты указанных органов зачастую регулируют экономические отношения (например, проведение закупок, торгов либо иных конкурсных процедур). При этом опыт проведения криминологической экспертизы показал, что значительное количество рисков криминогенного характера выявляется именно в данных сферах. Очевидно, что механизм детерминации рисков в экономических актах имеет свои особенности. Коэффициенты и различные финансовые параметры также нуждаются во всестороннем анализе на криминогенность.
3. Субъект юридической экспертизы. Безусловным правилом криминологической экспертизы является ее проведение после обязательной юридической экспертизы. При этом законодательство определяет два вида такой экспертизы подзаконных актов (кроме актов Правительства Республики Беларусь): проектов правовых актов и принятых (изданных) правовых актов. Согласно ст. 49 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» обязательная юридическая экспертиза проектов нормативных правовых актов министерств, иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов проводится их юридическими службами, а проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов — юридическими службами соответствующих местных исполнительных и распорядительных органов. Иными словами, экспертиза проекта осуществляется, по сути, его разработчиком.
Указанное обстоятельство существенно влияет на независимость правовой оценки проекта и с учетом отсутствия исключительной нормотворческой специализации юридических служб этих органов способно снизить качество подготавливаемых актов (в части соответствия законодательству и нормотворческой технике). Возможно, по этой причине законодательство устанавливает, что принятые (изданные) нормативные правовые акты министерств, иных республиканских органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, имеющие нормативный характер, подлежат обязательной юридической экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь.
Такой дуализм имеет принципиальное значение для криминологической экспертизы. В первом случае на экспертизу могут быть представлены проекты, которые содержат юридические неточности и противоречат законодательству. В связи с этим криминологическая экспертиза будет выполнять часть функций юридической, что недопустимо с точки зрения их функционального назначения.
Во втором случае при проведении юридической экспертизы принятого (изданного) правового акта в его текст могут быть внесены изменения, которые уже не будут оцениваться на криминогенность. Соответствующие корректировки могут быть внесены в акт в рамках положений п. 9 Инструкции о порядке осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.09.2006 N 1244 «Об обязательной юридической экспертизе нормативных правовых актов».
4. Согласно Методическим рекомендациям, если проект правового акта был направлен для проведения криминологической экспертизы без сопроводительных материалов, обязательных для ее проведения, исчисление срока экспертизы начинается со дня получения НПЦ необходимых материалов. Это означает, что поступивший на экспертизу проект остается без движения до представления требуемых документов. Поскольку эта норма адресована субъектам нормотворческой деятельности, а также с учетом оперативности выполнения поручений по подготовке проектов правовых актов, ее следует продублировать в Положении.
5. Законодательство допускает проведение криминологической экспертизы ранее принятого (изданного) правового акта. Это возможно по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь или Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Вместе с тем к таким субъектам целесообразно добавить Совет Министров Республики Беларусь, который мог бы также принимать решение о проведении криминологической экспертизы нормативных правовых актов подчиненных министерств, комитетов, а также органов местного управления и самоуправления.
6. Криминологическая экспертиза может быть проведена в отношении проекта закона с изменениями и (или) дополнениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и направленными на согласование субъекту права законодательной инициативы. Решение о проведении экспертизы в таком случае принимает соответствующий субъект права законодательной инициативы, который вносил проект закона, либо Администрация Президента Республики Беларусь (по проекту закона, по которому субъектом права законодательной инициативы является Президент Республики Беларусь) (ч. 2 п. 7 Положения).
Следует отметить, что оценка целесообразности проведения криминологической экспертизы в таком случае определяется исключительно по усмотрению соответствующего субъекта права законодательной инициативы. Зачастую содержание проекта закона, доработанного ко второму чтению с учетом замечаний и предложений заинтересованных государственных органов, может существенно отличаться от его варианта на момент внесения в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь после прохождения стадии криминологической экспертизы. В связи с этим не стоит исключать то обстоятельство, что в ходе рассмотрения законопроекта в Парламенте Республики Беларусь в него могут быть включены положения, потенциально заключающие в себе риски криминогенного характера. При этом сам законопроект, подготовленный ко второму чтению, может концептуально отличаться от варианта, принятого в первом чтении в авторской редакции.
Исходя из того что закон является нормативным правовым актом, который закрепляет принципы и нормы регулирования наиболее важных общественных отношений, представляется целесообразным проведение обязательной криминологической экспертизы в отношении любого законопроекта, окончательно подготовленного ко второму чтению.
Как было указано выше, действующее законодательство наделяет полномочиями по проведению криминологической экспертизы только одного субъекта. Вместе с тем модельное законодательство Содружества Независимых Государств к числу уполномоченных относит также независимых экспертов в лице институтов гражданского общества и граждан. Именно такой подход реализован в Российской Федерации, где правом проведения независимой экспертизы обладают физические и юридические лица, аккредитованные Министерством юстиции Российской Федерации. Они проводят экспертизу в инициативном порядке и за свой счет. Основанием проведения экспертизы является опубликование проекта правового акта, т.е. для ее проведения достаточно собственного решения независимого эксперта. Подготовленное экспертом заключение носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению органом, организацией или должностным лицом, вынесшими такой акт, однако не влияет на процесс принятия правового акта.
В Республике Беларусь механизм привлечения к проведению экспертизы сторонних специалистов действует фрагментарно. Это возможно по усмотрению указанного субъекта в случае необходимости и по согласованию с руководителями органов и организаций, в которых работает специалист. Законодательство не запрещает получение субъектом криминологической экспертизы мнения научных организаций, иных экспертных учреждений.
Вместе с тем с учетом последней практики вынесения особо значимых законопроектов на общественное обсуждение предлагаем в перспективе рассмотреть вопрос о закреплении института независимой (общественной) криминологической экспертизы (либо ее отдельных элементов). Для его эффективного функционирования необходима регламентация ряда организационно-правовых механизмов, таких как:
- а) определение квалификационных требований к независимому эксперту (наличие высшего образования по юридической либо иной специальности или ученой степени, стаж работы, необходимость прохождения обучения). Дискуссионным представляется требование постоянно проводить экспертизы (например, если лицо на протяжении двух лет не проводит экспертизы, то выданное разрешение аннулируется);
- б) установление предмета экспертизы: проекты всех правовых актов, которые подлежат обязательной криминологической экспертизе согласно законодательству, либо только проекты законов. Возможно ограничение круга правовых актов только теми, которые затрагивают права и интересы граждан, налоговую и бюджетную сферу, сферу государственных закупок товаров (работ, услуг), социальные и экологические отношения, либо сферой практической юридической деятельности или научных интересов эксперта;
- в) закрепление срока проведения экспертизы (может устанавливаться законодательством или разработчиком проекта). При этом такой срок не может быть меньше срока, установленного для проведения обязательной криминологической экспертизы либо рассмотрения заинтересованными государственными органами и организациями, когда проект подлежит оперативному согласованию;
- г) регламентация вопросов организации проведения экспертизы (стадия проведения, возмездность, извещение о способах учета замечаний эксперта). На наш взгляд, независимую экспертизу следует проводить одновременно с обязательной криминологической экспертизой, а в отношении законопроектов — перед внесением в парламент и перед рассмотрением во втором чтении. Несмотря на то что возмездность экспертизы может существенно повлиять на активность лиц, которые ее проводят, для формирования беспристрастности и реальной независимости эксперта экспертиза должна быть безвозмездной. В то же время целесообразно установление запрета на проведение экспертизы, в случае если это может привести к конфликту интересов или личной заинтересованности эксперта. Конфликт интересов должен быть устранен и в случае поступления эксперта на государственную службу в орган, который разрабатывает правовые акты (утрачивает ли он статус независимого эксперта либо может проводить экспертизу актов, которые готовят другие органы). Заинтересованность независимого эксперта может повысить учет разработчиками проекта выводов и предложений эксперта (с уведомлением об этом последнего), размещение текста заключения независимой экспертизы на сайте государственного органа, ответственного за подготовку проекта (последнее также способствует формированию в экспертной среде единых подходов к подготовке заключений);
- д) Одним из ключевых вопросов является определение степени обязательности заключения независимого эксперта. На наш взгляд, такое заключение должно носить рекомендательный характер, а также подлежать обязательному рассмотрению нормотворческим органом. При этом отклонение предложений эксперта должно быть письменно мотивировано.
Рассмотренные выше вопросы являются основными для эффективного определения формата независимой (общественной) криминологической экспертизы. Полагаем, что ее не следует рассматривать как процедуру, усложняющую согласование и принятие правового акта. Однако такая экспертиза является дополнительным барьером для формирования криминогенного (прежде всего коррупциогенного) законодательства.