Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) предусматривает единую систему органов. Множественность органов административной юрисдикции – не единственный признак рассматриваемой системы. Другая особенность – их неоднородность. Одни органы, входящие в систему, созданы специально для осуществления юрисдикционных функций (например, административные комиссии (статья 3.4 ПИКоАП)); другие выполняют юрисдикционные полномочия наряду с осуществлением своих основных функций (например, сельские, поселковые исполнительные комитеты (статья 3.3 ПИКоАП)); у третьих, как правило, контролирующих (надзорных) органов, эта деятельность занимает весьма существенный объем работы, поскольку в этом состоит их функциональное значение (например, органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь (статья 3.9 ПИКоАП), органы государственного санитарного надзора (статья 3.10 ПИКоАП) и др.). При этом административный процесс может быть начат одним органом (должностным лицом), затем в установленном порядке дело может быть передано на рассмотрение другому органу, а принятое по делу об административном правонарушении решение может исполняться третьим органом.
Исчерпывающий перечень этих органов, включая суды, представлен в статье 3.1 ПИКоАП – он состоит из 28 видов. В основе построения системы органов, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, положен территориально-отраслевой принцип. Данный принцип организации системы органов административной юрисдикции позволяет предупреждать и пресекать административные правонарушения как на соответствующей территории, так и в соответствующих отраслях и сферах государственного управления.
К территориальным органам, функционирующим в пределах той или иной административно-территориальной единицы, относятся, прежде всего, административные комиссии, исполнительные комитеты поселковых, сельских Советов депутатов, комиссии по делам несовершеннолетних, районные (городские) суды (судьи), органы внутренних дел. Они наделены наиболее широкими полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Данные органы рассматривают различные виды административных правонарушений, совершенных на территории распространения их юрисдикции, как правило, территории района, города, сельского, поселкового совета.
Особенность отраслевых органов административной юрисдикции состоит в том, что они связаны с соответствующими отраслями управления, осуществляют юрисдикционные функции на базе специализации в той или иной отрасли или сфере государственного управления. Отраслевые органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, тесно связаны с отраслями государственного управления, и поэтому они функционируют на основе специализации (например, органы государственного пожарного надзора Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, органы Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь и др.).
В той последовательности, в которой они перечислены в статье 3.1 ПИКоАП, в главе 3 ПИКоАП размещены статьи, посвященные подведомственности дел об административных правонарушениях конкретным судам и органам, ведущим административный процесс. Подведомственность определена посредством указания на статьи Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), в которых предусмотрены конкретные виды административных правонарушений. Правильное решение вопросов подведомственности – необходимое условие квалифицированного, оперативного разрешения дел.
В самом общем виде понятие “подведомственность” определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению определенного юрисдикционного органа, т.е. подведомственность неразрывно связана с компетенцией и является ее составной частью. В рамках дискуссий о подведомственности в делах об административных правонарушениях наибольшее внимание уделяется различным основаниям ее классификаций. При этом проводятся аналогии с гражданским и хозяйственным процессами, где выделены следующие критерии ее формирования: по органу, к ведению которого отнесено разрешение дел (суды, административные органы и т.д.); по отраслевой принадлежности (подведомственность гражданских, трудовых, семейных и тому подобных дел); по норме, регулирующей подведомственность (общая (регламентируемая общими правилами) и специальная (определяемая на основании особых указаний закона) подведомственность); по объему (пределам) компетенции (единичная (исключительная, которая отличается конкретным законодательным закреплением категории дел за определенной подсистемой судебной власти) и множественная (характеризуется возможностью выбора юрисдикционного органа из нескольких возможных и может быть договорной, альтернативной, императивной и смешанной) подведомственность).
В административном процессе правоприменительная практика выделяет три уровня подведомственности:
– видовая – закрепляется юридическими нормами, в которых указано, какой вид государственных органов занимается такими делами (глава 3 ПИКоАП). Исключительная подведомственность закрепляется однозначно (например, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.1 “Умышленное причинение телесного повреждения и иные насильственные действия” КоАП, рассматривает только суд, дела о правонарушениях, предусмотренных статьей 9.4 “Невыполнение обязанностей по воспитанию детей” КоАП, – только комиссия по делам несовершеннолетних). По большинству дел применяется альтернативная подведомственность (например, дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.24 “Нарушение законодательства о книге замечаний и предложений” КоАП, могут рассматриваться административной комиссией, органами внутренних дел, органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, налоговыми органами);
– территориальная – определяет место рассмотрения дела об административном правонарушении (статья 3.31 ПИКоАП). Административный процесс ведется по месту совершения административного правонарушения. Местом совершения административного правонарушения признается место окончания его совершения, т.е. место окончания последних действий (бездействия), образующих объективную сторону состава правонарушения, независимо от того, где наступили общественно опасные последствия. В целях обеспечения оперативности, объективности и полноты административного процесса он может проводиться по месту обнаружения или выявления правонарушения, по месту нахождения органа, ведущего административный процесс, а также по месту жительства, месту пребывания (месту нахождения) лица, в отношении которого ведется административный процесс, или большинства свидетелей. Местом нахождения (расположения) органа, ведущего административный процесс, является адрес, по которому располагается данный орган. Так, комиссиями по делам несовершеннолетних дела об административных правонарушениях рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется административный процесс; дела об административных таможенных правонарушениях рассматриваются судом по месту расположения таможенного органа, должностным лицом которого был составлен протокол об административном правонарушении; дела об административных правонарушениях, влекущих лишение права управления транспортным средством, могут быть рассмотрены по месту регистрации транспортного средства;
– должностная – правила должностной подведомственности определяют, кто в государственном органе должен заниматься рассмотрением дела (например, согласно частям 2 – 4 статьи 3.6 ПИКоАП определены должностные лица органов внутренних дел, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях). Кроме того, статьей 3.30 ПИКоАП выделяются должностные лица, уполномоченные только на составление протокола об административном правонарушении (более 70 органов). Так, должностные лица органов внутренних дел наделены такими полномочиями постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 01.03.2010 N 47 “О наделении должностных лиц органов внутренних дел полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению”.
Наиболее сложным на практике является вопрос определения подведомственности в том случае, когда полномочия на ведение административного процесса по определенной статье Особенной части КоАП относятся к компетенции нескольких органов. Правила определения подведомственности в данной ситуации ПИКоАП не регламентированы (соответствующие критерии распределения очередности рассмотрения поступивших заявлений и сообщений между органами отсутствуют), что напрямую влияет на объем нагрузки и надлежащую реализацию своих непосредственных функций каждым органом, обладающим соответствующей подведомственностью. Так, например, за основу может быть принят подход, предусмотренный подпунктом 1.1 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 N 498 “О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц”, согласно которому заявления независимо от того, в какой государственный орган (организацию) они поступили, первоначально подлежат рассмотрению по существу в том государственном органе (организации), к исключительной компетенции которого относится рассмотрение изложенных в них вопросов.
В целом к причинам возникновения проблем определения и разграничения подведомственности относится в первую очередь несовершенство нормативных формулировок в определении правил о подведомственности, несогласованность процессуальных норм, устанавливающих общие и специальные правила подведомственности, а также несоблюдение законодателем комплексного подхода при установлении соответствующих предписаний. Только предельно четкие, не допускающие двусмысленного толкования нормативные формулировки общих и специальных правил о подведомственности, их согласованность с нормами и правилами других нормативных правовых актов, регулирующих подведомственность, в особенности это касается правил о подведомственности органов смежной компетенции, будут способствовать минимизации числа коллизионных ситуаций, споров о подведомственности.
Кроме того, на практике возникают вопросы с определением четкого процессуального статуса должностного лица органа, ведущего административный процесс, как на стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, так и на стадии его рассмотрения. Так, только в части 2 статьи 6.12 ПИКоАП определено, что должностное лицо органа, ведущего административный процесс, имеет право: вызывать в порядке, установленном ПИКоАП, любое лицо для опроса или дачи заключения в качестве эксперта; производить осмотры и другие установленные ПИКоАП процессуальные действия; требовать от физических и юридических лиц представления предметов, документов, в том числе информации, имеющих значение для дела; требовать проведения проверок от соответствующих органов и должностных лиц.
Участие должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, в административном процессе призвано гарантировать соблюдение баланса интересов общества и государства, отстаивание позиции органов публичной власти при рассмотрении дел об административных правонарушениях, а также выполнение задач законодательства об административных правонарушениях, в том числе предупреждение административных правонарушений. Тем не менее их правовое положение надлежащим образом не определено. В ПИКоАП закреплено только положение о том, что должностное лицо органа, ведущего административный процесс, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение, может участвовать в его рассмотрении, если ходатайствует об этом, а также давать объяснения и представлять доказательства по делу об административном правонарушении (часть 1 статьи 3.29 ПИКоАП). При этом не определен как статус должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (оно может выступать и в качестве свидетеля, и в качестве специалиста, и в качестве заинтересованного лица), так и статус должностного лица, представляющего интересы органа, ведущего административный процесс, при рассмотрении дела. При этом следует обратить внимание, что в ПИКоАП отсутствует такой участник административного процесса, как заинтересованное лицо.
В то же время процессуальный статус субъектов административно-процессуальных правоотношений является производным от общего административно-правового статуса и предусматривает реализацию процессуальных прав и выполнение процессуальных обязанностей в ходе возникновения, изменения или прекращения административно-процессуальных правоотношений. Соответственно административно-процессуальная правосубъектность должностных лиц органов, ведущих административный процесс, является специальной, поскольку обеспечивает осуществление их исключительной процессуальной роли в рассмотрении и решении конкретного административного дела. Основой формирования характеристики процессуальной правосубъектности в административном процессе считается строгое закрепление в законодательстве процессуальных прав участников административно-процессуальных отношений и возможностей их реализации, определение объема поведения и характера полномочий в пределах конкретного вида административно-процессуальной деятельности.
Таким образом, компетенция должностных лиц органов, ведущих административный процесс, в качестве субъектов административно-процессуальных правоотношений выступает в качестве важного критерия их процессуального статуса. Тем не менее глава 4 ПИКоАП не указывает в качестве участников должностных лиц, начавших административный процесс. Отсутствие представителей стороны обвинения вынуждает, в частности, судей принимать на себя отдельные функции по осуществлению административного преследования, по существу на них возлагается и функция обвинения, и функция разрешения дела, что представляется недопустимым. В таких условиях судья вынужден брать на себя обязанность доказывания обстоятельств, свидетельствующих о виновности лица в совершении административного правонарушения, поскольку ограничиться только материалами дела об административном правонарушении, представленными субъектом административной юрисдикции, суд не вправе в силу необходимости полного, всестороннего и объективного рассмотрения дела. Стоит заметить, что в таких условиях невозможна полнота, всесторонность и объективность рассмотрения дела, т.к. судья совмещает в себе одновременно и функцию разрешения дела, и функцию административного преследования.
Изложенное подтверждает необходимость законодательного закрепления в административном процессе статуса субъекта административной юрисдикции в качестве стороны процесса, осуществляющей обвинительную функцию, и полноценного участника производства по делу, способствующего реализации принципа состязательности. При этом нельзя не отметить, что, несмотря на отсутствие в ПИКоАП принципиального решения вопроса о субъекте, реализующем функцию административного преследования, отдельные элементы состязательности нашли свое закрепление, выступая средством обеспечения лицу, в отношении которого ведется административный процесс, права на защиту и предоставляя ему комплекс правомочий для доказывания обоснованности своей позиции. В связи с этим в ПИКоАП необходимо четкое закрепление процессуальных полномочий (прав и обязанностей) должностного лица органа, ведущего административный процесс, предусматривающих возможность его полноценного участия в административном процессе, в том числе права знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства и отводы, обжаловать постановления о возврате дела об административном правонарушении и т.д.