На практике нередко возникают вопросы по определению компетенции представителей государственных органов по обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 12.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицом, в отношении которого оно вынесено, потерпевшим, их представителями, защитником. Постановление о прекращении дела об административном правонарушении может быть также обжаловано руководителем органа, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение в суд.
Согласно первому предложению ч. 1 ст. 12.11 ПИКоАП вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении может быть пересмотрено по жалобе лиц, указанных в ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП, если оно обжаловалось до вступления его в законную силу, либо по протесту прокурора.
Анализ указанных норм и структуры главы 12 ПИКоАП позволяет сделать вывод о регламентации ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП правомочия обжаловать только не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении. Рассмотрим вначале компетенцию представителей государственных органов по обжалованию данной категории постановлений.
Из ч. 1 ст. 12.11 ПИКоАП усматривается, что представителем государственного органа в принципе не может быть обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, протокол о котором составлен должностными лицами не этого органа. Этот вывод распространяется и на вышестоящий орган по отношению к нижестоящему органу, должностные лица которого составили протокол.
Также отсутствует право обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, рассмотренным в органе, составившем протокол, т.е. не направляемым на рассмотрение в суд. Например, у начальника районной инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь отсутствует право обжаловать постановление своего заместителя, вынесенное при рассмотрении дела. Указанное ограничение применяется также в отношении постановлений судов, вынесенных по результатам рассмотрения жалоб на постановления органа, ведущего административный процесс, поданных лицами, указанными в первом предложении ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП, например, об отмене постановления начальника инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь о наложении административного взыскания с одновременным прекращением дела.
Согласно ст. 11.10 «Виды постановлений» ПИКоАП суд, рассмотрев дело об административном правонарушении, выносит одно из следующих постановлений:
- о наложении административного взыскания;
- о наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части;
- о прекращении дела об административном правонарушении;
- о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица, привлекаемого к административной ответственности, для привлечения его к дисциплинарной ответственности.
Постановление о наложении взыскания не является постановлением о прекращении дела, а потому в силу второго предложения ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП не может быть обжаловано представителем государственного органа, в том числе в случае неприменения обязательного или тем более альтернативного дополнительного взыскания (конфискации, взыскания стоимости предмета административного правонарушения, лишения права заниматься определенной деятельностью), несоразмерности, по мнению государственного органа, размера наложенного штрафа тяжести совершенного правонарушения и т.п. По этой же причине не может быть обжаловано постановление о передаче материалов дела об административном правонарушении по месту работы (службы) физического лица (п. 4 ч. 1 ст. 11.10 ПИКоАП).
В случае вынесения постановления о наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части (п. 2 ч. 1 ст. 11.10 ПИКоАП) указанное постановление может быть обжаловано только в прекращенной части. Правомочие обжаловать такие постановления прямо не предусмотрено ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП, однако, на наш взгляд, вытекает из смысла ч. 1 ст. 12.1 и п. 2 ч. 1 ст. 11.10 ПИКоАП.
Информация о неприменении конфискации в отношении значительных объемов товаров, являвшихся предметом административного правонарушения, орудий и средств совершения правонарушения либо несоразмерности размера наложенного штрафа тяжести совершенного правонарушения может быть обобщена для последующей выработки единых подходов. Обязанность органа, ведущего административный процесс, направлять соответствующую информацию в вышестоящий орган может быть предусмотрена ведомственными указаниями (например, ч. 6 п. 8 письма Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 26.04.2010 N 10-15/45 «О применении КоАП и ПИКоАП» // СПС «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2010).
Важным является ответ на вопрос: кем является руководитель органа, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение в суд?
В соответствии с ч. 1 ст. 252 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее — ТК) руководитель организации — физическое лицо, которое в силу закона или учредительных документов организации осуществляет руководство организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа.
При этом акты законодательства четко разграничивают понятия руководителя организации (органа) и его заместителя (например, ч. 4 п. 6 ст. 103 Налогового кодекса Республики Беларусь, абз. 1 ч. 4 ст. 45-1 Избирательного кодекса Республики Беларусь, п. 2 ст. 403 ТК, подп. 1.1 п. 1 ст. 44 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь», абз. 2 п. 1 ст. 7 Закона Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур», подп. 1.11 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 27.03.2008 N 186 «О некоторых мерах по повышению ответственности за качество отечественных товаров», ч. 3 п. 24 Примерного устава колхоза (сельскохозяйственного производственного кооператива), утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 02.02.2001 N 49 «О некоторых вопросах организационно-правового обеспечения деятельности колхозов» и др.).
Таким образом, руководителем органа, в том числе применительно к ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП, является его директор, председатель, начальник, иное «первое лицо», т.е. самое главное должностное лицо органа — директор департамента, председатель комитета, начальник органа (инспекции, таможни и т.п.) и др. Заместители указанных должностных лиц не могут быть отнесены к категории руководителя органа и соответственно иметь правомочие обжалования постановления по делу об административном правонарушении, в том числе и в случае закрепления соответствующих вопросов в их должностных инструкциях (приказах о распределении должностных обязанностей и т.п.).
Статус руководителя распространяется на лицо, исполняющее его обязанности, что при обжаловании постановления по делу должно быть подтверждено соответствующим документом (его надлежаще заверенной копией).
Часть 1 ст. 12.2 ПИКоАП определяет перечень органов, правомочных рассматривать жалобу на не вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении. В данном перечне отсутствуют органы прокуратуры. Поэтому подача жалобы в указанные органы повлечет ее возврат как адресованной ненадлежащему органу.
Анализируя правомочие обжалования представителем государственного органа вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, необходимо отметить следующее.
Часть 1 ст. 12.11 ПИКоАП, корреспондируя к ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП, дублирует субъектное ограничение: постановление может быть обжаловано только руководителем государственного органа, т.е. «первым лицом» организации (директором департамента, председателем комитета, начальником органа (инспекции, таможни и т.п.) и др.).
Однако ч. 1 ст. 12.11 ПИКоАП не предусматривает содержащегося в ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП ограничения на обжалование иных постановлений, кроме постановления о прекращении дела об административном правонарушении и по смыслу закона о прекращении дела об административном правонарушении в части.
Кроме того, условием пересмотра вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении формально предусмотрен сам факт обжалования постановления до его вступления в законную силу без учета того, рассматривалась ли первоначальная (первичная) жалоба по существу либо была возвращена по любым основаниям, в том числе по причине:
- неправомочности лица, подписавшего жалобу, т.е. не являвшегося руководителем органа;
- обжалования постановления не о прекращении дела об административном правонарушении;
- обжалования постановления ненадлежащему органу и др.
В связи с этим, на наш взгляд, даже возврат жалобы на не вступившее в законную силу постановление без ее рассмотрения по существу не является основанием для отказа в пересмотре вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
Необходимо отметить, что принесение протеста прокурором не связано с фактом рассмотрения в органе прокуратуры чьей-либо жалобы на соответствующее постановление по делу об административном правонарушении. Поэтому даже при формальном отсутствии процессуальных оснований для рассмотрения жалобы представителя государственного органа на постановление по делу об административном правонарушении она может быть воспринята как сигнал для самостоятельного, инициативного изучения соответствующего дела об административном правонарушении и решения вопроса о принесении в пределах компетенции протеста на обжалуемое постановление.
В настоящее время окончательно подготовлен для рассмотрения во втором чтении проект Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности», разрабатывавшийся во исполнение п. 31 плана подготовки законопроектов на 2009 год, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 02.12.2008 N 658, и принятый в первом чтении Постановлением Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 10.06.2010 N 362-П4/IV. В проекте Закона учтено предложение Генеральной прокуратуры Республики Беларусь о расширении полномочий представителей органов, ведущих административный процесс, по обжалованию постановлений по делам об административных правонарушениях и уточнении категорий обжалуемых ими постановлений.
Так, п. 33 ст. 2 указанного законопроекта второе предложение ч. 1 ст. 12.1 ПИКоАП предлагается изложить в следующей редакции:
«Постановление о прекращении дела об административном правонарушении либо о наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части может быть также обжаловано руководителем органа, направившего дело об административном правонарушении на рассмотрение.».
Тем самым к числу обжалуемых постановлений формально добавится постановление о наложении административного взыскания с прекращением дела об административном правонарушении в части и снимется ограничение на обжалование руководителем органа постановлений по делам об административных правонарушениях, первоначально рассмотренным самим органом.