Категория «должностное лицо» — важное явление и понятие не только в теории уголовного права (в плане установления специальных фигурантов преступного поведения), но и для выстраивания системы администрирования.
До настоящего времени в теории и на практике остается открытым вопрос, следует ли исходить из единого понимания должностного лица для всех отраслей права, или все-таки его социально-ролевой феномен в отраслевом правовом регулировании различен, поэтому понятие должностного лица не может быть единым.
Здесь-то и возникает вопрос, может ли социально-ролевая функция, лежащая в основе выделения статуса должностного лица в той или иной системе, быть непреодолимой причиной недопустимости единого понимания (определения) должностного лица, как специального субъекта ответственности.
Согласно Уголовному кодексу Республики Беларусь (далее — УК) к должностным относятся в том числе лица, уполномоченные в установленном порядке совершать юридически значимые действия. Официальная дефиниция таким действиям дана в Заключении Конституционного Суда Республики Беларусь от 12 ноября 2001 г. N З-129/2001 «О соответствии Конституции положения пункта 3 части четвертой статьи 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь и основанной на нем практики применения понятия должностного лица по признаку совершения юридически значимых действий».
Исходя из положений УК и практики их применения должностными лицами по признаку совершения юридически значимых действий должны признаваться те, кто совершает действия, в результате которых наступают или могут наступить правовые последствия в виде возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
На наш взгляд, такой подход не учитывает одного важного обстоятельства: должностная деятельность — это деятельность, имеющая публично-правовой и властно-организующий характер. Следовательно, должностными лицами следует признавать лишь тех, кто совершает юридически значимые действия, влекущие последствия публично-правового и властно-обязывающего характера для другого лица (юридического или физического). Само по себе участие в гражданско-правовой сделке в качестве стороны или ее представителя не влечет признания лица должностным. Поэтому осуществление сугубо профессиональных действий, пусть даже имеющих для физических лиц и субъектов администрирования определенное правовое значение (правовые последствия), но не имеющих властно-распорядительного характера, не может служить достаточным основанием для признания лица действующим в статусе должностного лица во время совершения таких действий.
Отметим, что мы не против ответственности указанных лиц за злоупотребление своим правом, а лишь возражаем против безмерного расширения и трактовки понятия «совершение юридически значимых действий» в качестве самостоятельного признака властно-распорядительных действий в статусе должностного лица. О возникающих правовых курьезах в правоприменительной практике в связи с широкой трактовкой юридически значимых действий писали многие специалисты. Укажем только на один пример, связанный с неадекватными правовыми последствиями ответственности врача за получение взятки за выдачу больничного листа. Никто не станет возражать, что обычный участковый врач уполномочен в профессиональной (врачебной) деятельности на совершение публично значимых юридических действий — выдачу больничного листа. Поэтому с точки зрения уголовной ответственности и видов наказания в качестве объекта лишения права могут выступать только сами юридические действия (право на их совершение), но не право на занятие профессиональной деятельностью. Между тем в приговорах при осуждении врачей за получение взятки за выдачу больничного листа имеют место случаи лишения их права заниматься врачебной деятельностью.
То, что функции и полномочия должностного лица в разных сферах отличаются, очевидно. Статусное положение должностного лица базируется на полномочиях, создающих правовую ситуацию обязательности его решений (действий) для подотчетных субъектов. Такие полномочия властвования (администрирования), усиливая социально позитивный потенциал действий должностного лица, одновременно посредством их использования расширяют возможности этого лица в совершении противоправных деяний.
На этом и основана криминализация злоупотреблений должностными полномочиями. Скорее всего, проблема состоит не в определении должностного лица как ответственного субъекта, а в ограничении уголовной ответственности строго публичными последствиями неправомерной деятельности, т.е. особой конструкцией состава злоупотреблений должностными полномочиями, влекущей штрафную (уголовную или административную) ответственность в зависимости от того, ущемляются этим преимущественно публичные или частные интересы.
Недопустимо поэтому расхождение общего понимания должностного лица в УК и в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП). От статуса должностного лица зависят не особенности социально-ролевого администрирования, а сфера возможного отклонения (девиантного поведения) субъектов на основе властно-распорядительных полномочий и ответственность за такое отклонение.
В ст. 1.3 КоАП в принципе, хотя и в упрощенной форме сохранены и отражены все параметры понимания должностного лица УК. Это, во-первых, только физические лица, постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции; во-вторых, лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий; в-третьих, государственные служащие, имеющие право в пределах компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе.
Должностной статус первых двух групп лиц обусловлен занимаемой должностью или специальным уполномочиванием на выполнение каких-либо функций (полномочий, обязанностей). Должностной статус третьей группы лиц проистекает из общей системы властвования от имени государства некоторых категорий государственных служащих в определенной сфере общественных отношений безотносительно круга подотчетных (подчиненных) им субъектов социальной деятельности.
Более развернутую (по сути, аналогичную) дефиницию понятия должностного лица как субъекта служебного властвования и возможного злоупотребления предоставленными полномочиями в ущерб интересам службы содержит ч. 4 ст. 4 УК.
Сегодня по крайней мере два вопроса находятся в плоскости формально-правовой неопределенности: во-первых, кого наделять статусом государственного служащего; во-вторых, всякого ли государственного служащего следует рассматривать как представителя власти или как осуществляющего организационно-распорядительные полномочия, т.е. в качестве должностного лица как возможного субъекта ответственности за злоупотребление предоставленными полномочиями.
То обстоятельство, что действие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 года N 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, не означает, что служба в указанных органах и подразделениях не является государственной службой. Указывая на это, законодатель хотел лишь подчеркнуть (хотя и неудачно) специфику предметного регулирования данных и других видов государственной службы по сравнению с гражданской государственной службой.
В свою очередь, статус государственного служащего может предопределять полномочия лица либо как представителя власти (при прохождении военной службы, службы в органах внутренних дел, пограничной службы, службы в подразделениях по чрезвычайным ситуациям и т.п.) либо как лица, обладающего распорядительными полномочиями в рамках конкретного ведомства, где оно несет государственную службу (советники, консультанты и иные отраслевые специалисты).
Проблемной является вторая группа государственных служащих. Их идентификация в качестве государственных служащих в статусе должностного лица — дело непростое. Причина в том, что непосредственно полномочиями властвования они, как правило, не обладают, но готовят от своего имени профессионально ориентированные проекты-решения, заключения, справки-отчеты, консультативные или экспертные заключения официально-публичного характера. Тем не менее не считать их должностными лицами в современной системе властного администрирования неправильно. Указанные специалисты изначально формируют (закладывают) данную систему и поэтому должны признаваться должностными лицами. Конечно, здесь необходима иная парадигма идентификации и доказывания фактов злоупотребления специалистами, пребывающими в статусе государственных служащих, должностными полномочиями.
Вопрос о статусе должностного лица в системе управления имеет непосредственное отношение к проблеме уголовной ответственности юридических лиц. Прежде всего обратим внимание, что к уголовной ответственности юридических лиц даже в тех странах, где подобный институт существует давно, отношение неоднозначное. Здесь возникают три проблемы.
Первая проблема касается вопроса трансформации вины администратора (управленца, оператора, менеджера) за преступные последствия в вину юридического лица. Мнения по этому поводу общеизвестны. Но данная проблема не столь неразрешима, как это пытаются представить.
Вторая проблема касается идентификации деятельности юридических лиц, преступные последствия которой, с одной стороны, связаны с характером деятельности юридического лица (производны от этой деятельности), а с другой — обусловлены злоупотреблением полномочиями по управлению этой деятельностью. Вот эта проблема гораздо сложнее. Совершенно очевидно, что далеко не за все преступления может и должна вводиться уголовная ответственность юридических лиц за преступные действия их руководителей. В странах, где применяется институт уголовной ответственности юридических лиц, он касается, как правило, преступлений, посягающих на экологическую безопасность, собственность; преступлений, связанных с монопольной деятельностью субъектов бизнеса, с коррупцией в сфере экономического оборота. В этом перечне мы сознательно не упомянули такое серьезное преступление, как неуплата или неполная уплата налогов, поскольку взыскание недоимки по налогу есть не уголовная ответственность юридического или физического лица, а всего лишь принудительное исполнение не исполненной публично налоговой обязанности.
Наконец, третья проблема касается видов санкций уголовной ответственности юридических лиц. Это самая сложная проблема. Ее не следует рассматривать сугубо в плоскости обеспечения полного возмещения ущерба, причиненного преступлением, который заведомо не может быть возмещен виновным физическим лицом как субъектом уголовной ответственности. Уголовная ответственность юридических лиц сегодня включает такие меры, как штраф, ликвидация юридического лица, приостановление или запрет на осуществление определенной деятельности, демонополизация деятельности, национализация объекта бизнеса.
В рамках указанной проблематики и должна проходить дискуссия о введении института уголовной ответственности юридических лиц.