Развитие Республики Беларусь в качестве демократического правового государства во многом определяется тем, насколько рациональной и эффективной является организация власти в государстве, причем не только центральной, но и местной, представленной системой органов местного управления и самоуправления. В сегодняшних условиях процессы реформирования местного управления и самоуправления, улучшение работы местных исполнительных и распорядительных органов и Советов депутатов являются одним из важных направлений и неотъемлемых составляющих государственной политики Республики Беларусь. Органы местной власти должны играть особую роль в современном обществе. На этом постоянно акцентирует внимание Президент Республики Беларусь в своих выступлениях, обращениях, посланиях белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь. В частности, как неоднократно отмечалось А.Г.Лукашенко, актуальной задачей на современном этапе становления нашего государства является обеспечение устойчивого и комплексного развития регионов. В регионах необходимо обеспечить более высокие темпы роста промышленности, сельского хозяйства и внутреннего валового продукта. Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в территории — механизмы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов.
Усиление роли и значимости местного самоуправления, базирующееся на учете жизненно важных интересов населения и активном участии в управлении самих граждан, является одной из неотложных задач современного государства и напрямую связано с выстраиванием эффективной государственной политики в сфере местного самоуправления. Местное самоуправление — это универсальный способ представительства интересов социальных групп и территорий, сущность которого заключается в тесном взаимодействии содержания и формы общественного развития, которое позволяет устанавливать консенсус между властью и институтами гражданского общества на местном уровне. Власть на местах должна стать наиболее приближенной к каждодневным проблемам и заботам конкретного человека, т.к. первой инстанцией, куда обычно обращается гражданин, как правило, являются органы местной власти, поэтому от того, насколько эффективно они работают в конкретном населенном пункте или районе, во многом будет зависеть уровень доверия граждан к власти.
Для того чтобы государственная политика достигала своих целей, она должна быть максимально продуманной, научно обоснованной, механизмы ее реализации должны быть четкими. Иначе речь будет идти лишь о конгломерате мероприятий в области правотворчества, правоприменения и т.д., не объединенных в систему, не охваченных единой программой и поэтому с малой долей вероятности способных привести к желаемому (положительному) результату. В связи с этим государственная политика в сфере местного самоуправления призвана обеспечивать эффективное действие местных органов; формировать условия для полноценного развития системы местного самоуправления; создавать благоприятные предпосылки для раскрытия и реализации человеческого потенциала в целях устойчивого социально-экономического развития, повышения уровня жизни в городах и селах.
Работа по определению перспективных направлений развития местного управления и самоуправления осуществлялась на протяжении всей небольшой истории существования Республики Беларусь как суверенного государства. На одних этапах она проводилась по инициативе законодательных или исполнительных органов и координировалась ими, на других этапах разработка концептуальных положений преобразования системы самоуправления инициировалась крупными научно-исследовательскими организациями, отдельными учеными и специалистами.
До распада СССР система местных органов власти и управления в Беларуси, как и в других союзных республиках, формировалась в условиях однопартийной политической системы, централизованно планируемой экономики. В советский период Беларусь не имела серьезного опыта местного самоуправления. Единая бюджетная система Советского Союза, централизованное распределение материальных и трудовых ресурсов исключали автономию местных органов власти, ставили локальные сообщества в полную зависимость от союзных и республиканских органов управления.
В октябре 1989 г. Верховным Советом БССР были внесены изменения и дополнения в Конституцию, несколько повысившие статус местных Советов депутатов и существенно — Верховного Совета БССР. Таким образом, существовала четырехзвенная система представительной власти (Верховный Совет, областной Совет, районный (городской) Совет, поселковый (сельский) Совет депутатов) и исполнительной власти (Правительство, облисполкомы, райисполкомы (горисполкомы), исполкомы поселковых (сельских) Советов депутатов) [1].
После распада СССР Республика Беларусь, как и все остальные, уже бывшие республики СССР, пыталась определиться с основными приоритетами своего развития на ближайшую перспективу. С разной степенью подготовленности и скоростью были развернуты различные реформы, государственные программы. Условием успеха преобразований виделась модернизация всех сторон организации и деятельности белорусского государства и его институтов. Практика также показала, что эффективность осуществления государственных программ во многом зависит от действенности низового уровня управления, что его качественное состояние напрямую влияет на региональное развитие.
Стало очевидным, что государство не может быть незаинтересованным в развитом институте местного самоуправления, поскольку он может выступать эффективным инструментом местной политики. Это требовало совершенствования системы государственного управления, ее децентрализации и передачи органам местного управления и самоуправления функций, связанных с решением более широкого круга местных вопросов, а реформа местного самоуправления стала одной из весомых составляющих государственной политики в целом. Проводимая реформа должна была способствовать укреплению механизмов участия населения в самоуправлении, созданию организационно-правовых условий для устойчивого самостоятельного развития органов местного самоуправления, построению теоретически обоснованной и эффективно действующей модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.
Еще весной 1990 года до принятия Декларации о государственном суверенитете БССР и распада СССР предпринимались попытки наметить самые общие «штрихи к портрету» будущей системы самоуправления в Беларуси. Так, в мае того же года по поручению Совета Министров БССР группа белорусских ученых и государственных служащих подготовила проект Концепции экономического суверенитета Белорусской ССР. В этот документ вошли четыре крупных блока. Среди представленных документов можно выделить «Канцэпцыю рэформы сiстэмы мясцовых органаў улады Рэспублiкi Беларусь», в которой внимание было уделено: анализу существующей системы местных органов власти; обоснованию необходимости реформ; общим принципам муниципальных систем; историческому аспекту самоуправления в Беларуси; направлениям проведения реформы местных органов власти; этапам реализации реформы; возможным барьерам и путям преодоления; условиям реализации реформ.
20 февраля 1991 г. был принят первый Закон Республики Беларусь N 617-XII в сфере местного самоуправления, который изначально носил название «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь» (далее — Закон N 617-XII), определивший и закрепивший систему и экономическую базу местного самоуправления в Республике Беларусь, основы правового положения местных органов государственной власти и управления, органов территориального общественного самоуправления, различных форм непосредственной демократии [2]. В дальнейшем в Закон N 617-XII вносились многочисленные изменения и дополнения, скорректировавшие в том числе и его название.
Несмотря на то что Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (как он впоследствии стал называться) имел 21 редакцию, в результате которых были внесены более 125 изменений и дополнений, тем не менее он просуществовал без малого 19 лет и только в 2010 году утратил силу в связи с принятием Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 N 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее — Закон N 108-З). Все многочисленные редакции Закона N 617-XII свидетельствуют о том, что вопросы, связанные с организацией местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, постоянно находились и находятся в центре внимания и являются неотъемлемой частью государственной политики нашего государства.
В Республике Беларусь приоритеты и задачи государственной региональной политики зафиксированы в основных государственных прогнозах и программах. В частности, в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года (НСУР-2020) намечены самые общие направления данного направления государственной политики. В этом документе определено, что механизм реализации региональной политики включает инструменты правового, экономического, финансового характера, обеспечивающие устойчивое развитие регионов: разработку и реализацию Местных повесток XXI, дотации, субсидии, кредиты, выдаваемые республиканскими органами государственного управления проблемным регионам с целью создания дополнительных возможностей для экономического роста, поддержания благоприятной экологической ситуации и вовлечения в этот процесс местного населения [3].
На сегодняшний день важнейшим нормативным правовым актом Республики Беларусь, регламентирующим деятельность государственного управления и местного самоуправления, является Основной закон — Конституция Республики Беларусь [4]. Базовым законом, развивающим нормы Конституции Республики Беларусь в области местного управления и самоуправления, является Закон N 108-З.
С принятием Закона N 108-З продолжилась общая тенденция в развитии институтов местного самоуправления [5]. Закон N 108-З направлен на систематизацию законодательства в области местного управления и самоуправления, в том числе с учетом норм Гражданского кодекса Республики Беларусь, Бюджетного кодекса Республики Беларусь, Указов Президента Республики Беларусь, иных нормативных правовых актов. Закон N 108-З принят с целью обеспечения эффективной работы органов местного управления и самоуправления и реализации тем самым их полномочий [6].
В Законе N 108-З более полно определяются и разграничиваются полномочия местных Советов и исполнительных и распорядительных органов, в том числе установлены некоторые особенности компетенции Советов депутатов и исполкомов областного, базового и первичного уровней; конкретизируются и получают дальнейшее развитие положения, связанные с рассмотрением местными органами власти обращений граждан, включая индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц; в отношении органов территориального общественного самоуправления уточняются цель, задачи, порядок формирования, полномочия местных собраний и полномочия местных Советов депутатов по созданию и деятельности таких органов, определяются формы прямой демократии на местном уровне. Законом N 108-З также предусматривается возможность создания ассоциаций местных Советов депутатов, Национальной ассоциации местных Советов депутатов, содержатся другие положения.
Кроме того, вопросы, касающиеся местного управления и самоуправления, регулируются и иными законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь, регламентами и т.п. Последним из них на сегодняшний день является Указ Президента Республики Беларусь от 22.02.2011 N 66 «О некоторых вопросах местного управления и самоуправления» [7].
2010 год был завершающим в реализации Государственной комплексной программы развития регионов, малых и средних городских поселений. Эта программа была нацелена на то, чтобы регионы приобрели новое качество роста: новые технологии, новые организационные формы работы, новую культуру производства и быта [8]. Эффективные государственные институты, компетентные, профессионально подготовленные кадры, высокий уровень науки и производства — те составляющие, которые способны обеспечить динамичный прорыв и развитие нашей страны.
Следует также обозначить, что Постоянная комиссия Совета Республики Национального собрания по региональной политике и местному самоуправлению совместно с Министерством экономики Республики Беларусь и другими заинтересованными министерствами и ведомствами участвовала в разработке Концепции регионального развития страны на период до 2015 года. Наличие такой Концепции необходимо для согласования интересов хозяйствующих субъектов и населения, а также для совершенствования механизмов взаимодействия между органами управления различных уровней. Ее реализация должна способствовать рациональному размещению в регионах хозяйственных и социальных объектов, комплексному использованию природных и других ресурсов, улучшению среды обитания.
Исходя из всего изложенного становится очевидным, что в последнее время в Беларуси предпринимаются активные меры по совершенствованию государственной региональной политики. Реформирование местного самоуправления — процесс сложный, вторгающийся в основы политической системы общества, в функционирование всех без исключения составляющих ее частей. Как можно заметить, на сегодняшний день в Республике Беларусь государственная политика в сфере местного управления и самоуправления осуществляется достаточно четко и целенаправленно. Однако необходимо иметь в виду, что одних только попыток и усилий со стороны государства недостаточно. Если сами заинтересованные лица, в том числе и население, не будут следовать намеченному курсу, то никакие усилия со стороны государства, Президента Республики Беларусь не будут оправданны. Следует отметить, что по многим направлениям работу, в том числе и местной власти, нельзя признать удовлетворительной. Иногда все еще можно столкнуться с ситуацией, когда преобразования, которые осуществляются на местном уровне, разрозненны, не представляют системы последовательных мероприятий, поэтому создается впечатление, что там никто ни за что не отвечает. Но проблемы, с которыми сталкивается население, необходимо решать на местах, а не ждать помощи центра. В связи с этим, несмотря на отсутствие в Республике Беларусь ярко выраженных негативных процессов в области межрегиональных отношений, многие специалисты склоняются к мнению о необходимости дальнейшего совершенствования и корректирования государственной региональной политики в нашей стране.
Неоднократно обращалось внимание на необходимость значительного повышения роли местных органов власти в целом и местных Советов в частности в жизни общества. «Именно на этих уровнях должны приниматься ключевые решения, там надо развивать инициативу» [9].
При характеристике организационно-правовых аспектов функционирования местного управления и самоуправления выявлено, что законодательство определяет ряд полномочий местного самоуправления, однако зачастую одни и те же полномочия предписываются органам сразу нескольких территориальных уровней, в результате на практике существует значительное количество элементов дублирования и параллелизма, что может отрицательно сказаться на эффективности всей системы государственного управления.
В целом необходимо констатировать, что региональное развитие является одним из приоритетных направлений в Республике Беларусь. Региональная политика осуществляется путем создания целостной системы органов, которые должны быть ответственны за решение государственных и местных проблем. Роль органов местного самоуправления и далее должна неуклонно повышаться. Многие проблемы успешно могут быть решены уже на региональном уровне. В связи с этим им следует предоставить больше прав по координации действий всех хозяйствующих субъектов на своей территории и в то же время усилить их ответственность за результаты проводимой политики. Это движение должно быть поступательным. Для повышения ответственности органов самоуправления необходимо и далее укреплять материальную и финансовую базу Советов депутатов первичного территориального уровня, так как многие проблемы села должны решаться ими самостоятельно. Они должны быть координаторами и организаторами деятельности всех субъектов, участвующих в реализации региональных программ в сельской местности. В связи с этим сельские Советы депутатов должны иметь соответствующие права, обладать достаточными средствами и опираться на структуры территориального общественного самоуправления граждан. Необходимо развивать сотрудничество органов местного самоуправления с частным сектором, а также экономически стимулировать использование различных форм и методов государственно-частного партнерства. При этом следует учитывать интересы конкретного человека и общества в целом, а также прогрессивные тенденции социально-экономического, политического и культурного развития страны. Местное самоуправление должно осуществляться в интересах населения, проживающего на территории конкретной административно-территориальной единицы, и с его помощью (или при его участии).
Не следует также забывать, что в силу своей организационно-правовой природы местное самоуправление выступает фундаментом гражданского общества; его сущность характеризуется органическим сочетанием черт органа публичной власти и объединения граждан по территориальному принципу. В связи с этим политические интересы отдельных граждан, общественных объединений, движений, партий и других негосударственных структур получают выражение на местном уровне наиболее свободно и полно в том случае, когда местная власть организована на началах самоуправления.
Таким образом, государственная политика Республики Беларусь в сфере местного управления и самоуправления представляет собой обоснованную, последовательную и системную деятельность центральных и местных органов по созданию эффективного механизма правового регулирования, цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры в жизни общества и личности.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Василевич, Г.А. Аналитический доклад о демократии на местном уровне и децентрализации в Республике Беларусь (по состоянию на 05.07.2006) // ИБ «КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
2. О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 20 февр. 1991 г., N 617-XII // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012. — Утратил силу.
3. Национальная стратегия устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 г. / Нац. комис. по устойчивому развитию Респ. Беларусь; редкол.: Л.М.Александрович [и др.]. — Минск: Юнипак, 2004. — 202 с.
4. Конституция Республики Беларусь, 15 марта 1994 г. (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах от 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.). // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
5. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 4 янв. 2010 г., N 108-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
6. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь»: решение Конституционного Суда Респ. Беларусь, 28 дек. 2009 г., N Р-422/2009 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
7. О некоторых вопросах местного управления и самоуправления (вместе с Положением о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных исполнительных и распорядительных органов): Указ Президента Респ. Беларусь, 22 февр. 2011 г., N 66 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
8. О Государственной комплексной программе развития регионов, малых и средних городских поселений на 2007 — 2010 годы: Указ Президента Респ. Беларусь, 7 июня 2007 г., N 265 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
9. Послание Президента Республики Беларусь А.Г.Лукашенко белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь от 21 апр. 2011 г. «Предприимчивость, инициатива и ответственность каждого — достойное будущее страны» // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.