Республика Беларусь является участницей ряда интеграционных объединений на просторах Содружества Независимых Государств (далее — СНГ): непосредственно СНГ, Союзного государства, которое образовали Российская Федерация и Республика Беларусь, Евразийского экономического союза (далее — ЕАЭС). Достижение поставленных целей и решение задач, определенных учредительными договорами, невозможно без соответствующего правового обеспечения на национальном уровне. А это находится в компетенции высших коллегиальных (парламентов) и единоначальных (глав государств) представительных органов. Участие Республики Беларусь в указанных межгосударственных образованиях основано на международных договорах. Это типичная практика создания интеграционного образования, хотя есть и исключения, присущие, например, функционированию Северного совета, образованного скандинавскими государствами [1, с. 307 — 332].
Законом Республики Беларусь от 14.11.2005 N 60-З «Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь» [2] утверждены Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь (далее — Основные направления). В п. 23 Основных направлений закреплены основные принципы, на которых базируется внешняя политика Республики Беларусь.
В качестве стратегических целей внешней политики Республики Беларусь Основные направления определили защиту государственного суверенитета и территориальной целостности Республики Беларусь, защиту прав, свобод и законных интересов граждан, общественных и государственных интересов. Основными направлениями определены и сферы реализации внешней политики Республики Беларусь, в частности международное сотрудничество в области космической деятельности, международное военное сотрудничество, международное сотрудничество по реализации государственной пограничной политики, международная безопасность, гуманитарное сотрудничество и права человека, международное сотрудничество в области здравоохранения, образования, науки, информации и информатизации, культуры, спорта, туризма, охраны окружающей среды, в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, трансграничное сотрудничество.
К сожалению, в Основных направлениях не получила прямого закрепления идея укрепления международных связей в рамках тех интеграционных образований, участницей которых в настоящее время является Республика Беларусь, что следовало бы, на наш взгляд, сделать. Показательно, что в Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 12.02.2013, в качестве приоритета внешней политики Российской Федерации указано дальнейшее развитие отношений с государствами, которые являются участниками СНГ [3]. В разделе IV вышеуказанной Концепции прямо закреплено, что приоритетными направлениями российской внешней политики являются развитие двустороннего и многостороннего сотрудничества с государствами — участниками СНГ, дальнейшее укрепление СНГ — основы углубления регионального взаимодействия его участников, имеющих не только общее историческое наследие, но и обширный потенциал интеграции в различных сферах. Российская Федерация считает приоритетной задачу формирования ЕАЭС, призванного не только максимально задействовать взаимовыгодные хозяйственные связи на пространстве СНГ, но и стать определяющей будущее стран СНГ моделью объединения, открытого для других государств. Строящийся на универсальных интеграционных принципах ЕАЭС призван стать эффективным связующим звеном между Европой и Азиатско-Тихоокеанским регионом.
В Основных направлениях можно было бы особо определить глубину интеграции (на ближайшую перспективу) в рамках Союзного государства, а также ЕАЭС, предполагаемые шаги, которые Республика Беларусь намерена предпринять в этом направлении.
Согласимся с утверждением Н.Б.Пастуховой, что «ныне взаимоотношения между государствами — членами СНГ во многом определяются уже не прошлыми, а новыми национальными приоритетами и собственными интересами. Ряд государств СНГ обрели новых партнеров, вышли на самостоятельное, нередко подчеркнуто независимое ведение и политических, и экономических отношений с различными странами» [6, с. 238].
Для государств, входящих в межгосударственные образования, весьма важно развивать единое правовое пространство. В данном процессе первостепенную роль играют представительные органы государств-участников. Имеется много публикаций о едином европейском правовом пространстве, прежде всего, в рамках Европейского союза [4], [5, с. 14 — 40]. Однако мы отстаем по глубине исследования и выдвижению идей по гармонизации и унификации законодательства в рамках СНГ, а если они и высказываются, то все равно очень низкой остается их реализация.
Одной из ключевых задач права в сфере интеграционных процессов, как справедливо отмечается в доктрине, является обеспечение унификации национального законодательства стран — участниц интеграционных объединений, для чего необходимо в первую очередь укрепить межгосударственное взаимодействие, основанное на отлаженном механизме взаимодействия органов интеграционных объединений и национальных органов их государств-участников. На наш взгляд, целесообразно обратиться к опыту Европейского союза в данной сфере и практике скандинавских государств, в которых регулярно (не реже одного раза в 3 года) проводятся конференции по нордическому праву, целью которых является сближение правовых систем региона [13, с. 292]. Для противодействия дезинтеграции необходимо политическое, экономическое и правовое взаимодействие сделать привлекательным для участников СНГ, необходимо укреплять межпарламентское взаимодействие.
1. Взаимодействие в рамках СНГ.
Говоря о сотрудничестве в рамках СНГ, в первую очередь стоит согласиться с российскими учеными А.А.Каширкиной и А.Н.Морозовым, которые категорически не согласны с высказываемыми в зарубежной литературе мнениями, что СНГ — это не интеграционное объединение, а некий региональный форум, в других случаях — что СНГ провозглашается конфедерацией государств [7, с. 60]. На наш взгляд, неоспоримо, что СНГ — это интеграционное образование, которое имеет необходимую правовую основу для своего функционирования, соответствующую институциональную систему, модель которой можно было использовать в рамках ЕАЭС. Однако важнейшим условием их эффективной работы должно стать неукоснительное исполнение принятых решений компетентными органами данной международной организации в согласованные сроки, что нехарактерно пока для СНГ.
В рамках СНГ функционируют такие представительные органы, как Совет глав государств Содружества Независимых Государств и Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. Оба этих органа международной организации принятые решения реализуют на национальном уровне в соответствии со своими полномочиями. С учетом этого может определяться содержание (формулировки) принятых, например, Советом глав государств Содружества Независимых Государств решений. Если касаться действий глав государств на национальном уровне, то лишь в определенных случаях они вынуждены выходить на уровень коллегиальных представительных органов (национальных парламентов).
Функционирование Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств основывается на Соглашении о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств (заключено в г. Алма-Ате 27.03.1992) [8] (далее — Соглашение) (ратифицировано постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 15.12.1992 N 2045-XII [10]) и Конвенции о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств (заключена в г. Минске 26.05.1995) (далее — Конвенция) [9]. Согласно Конвенции Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств получила статус межгосударственного органа СНГ. В соответствии с Конвенцией Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств осуществляет взаимодействие с Советом глав государств Содружества Независимых Государств и другими органами СНГ, разрабатывает типовые (модельные) законодательные акты, принимает рекомендации по синхронизации процедур ратификации парламентами государств — участников соглашений, заключенных в рамках СНГ, а также по приведению национального законодательства в соответствие с положениями международных договоров, заключенных в рамках СНГ, содействует обмену между странами-участницами информацией правового характера.
В соответствии с Соглашением Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств является консультативным институтом для обсуждения вопросов и рассмотрения проектов документов, представляющих общий интерес его участников. Частью 1 статьи 2 Соглашения предусмотрено, что Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств формируется из парламентских делегаций сторон Соглашения — парламентов подписавших Соглашение государств. Парламенты самостоятельно определяют состав и полномочия парламентских делегаций из числа своих депутатов, а также их руководителей. При этом парламентские делегации обладают равными правами и каждая из них имеет один голос.
Согласно ст. 4 Соглашения Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств имеет право обсуждать политические и социально-экономические вопросы, требующие согласования государствами-участниками; рассматривать вопросы парламентского сотрудничества; разрабатывать и направлять предложения парламентам государств-участников, Совету глав государств — участников Содружества Независимых Государств, Совету глав правительств государств — участников Содружества Независимых Государств.
Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств для осуществления полномочий создаются рабочие органы. Деятельность Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств организует Совет Ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций. Решения Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств по обсуждаемым вопросам принимаются на основе консенсуса в форме заявлений, обращений, рекомендаций, предложений. В контексте рассматриваемого нами вопроса отметим, что Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств может разрабатывать рекомендательные законодательные акты по вопросам, находящимся в сфере общих интересов сторон Соглашения. Тем самым определено направление взаимодействия между парламентами государств — участников СНГ и Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств.
На 25-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств принято Положение о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств, являющееся приложением 2 к постановлению Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 14.04.2005 N 25-8 «О модельном законотворчестве в Содружестве Независимых Государств» (далее — Положение) [11].
Положение определило условия принятия Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств к разработке проектов модельных законодательных актов и рекомендаций, порядок организации и осуществления законопроектной деятельности, а также выполнения требований к оформлению ее результатов. Согласно Положению предложения о разработке модельных законодательных актов и рекомендаций, их проекты, а также принимаемые Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств законодательные акты и рекомендации должны отвечать целям сближения (унификации) законодательства государств — участников СНГ.
Основу правотворческой деятельности Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств составляют Устав Содружества Независимых Государств, принятый Решением глав государств Содружества Независимых Государств (принято в г. Минске 22.01.1993); Конвенция; Соглашение; Регламент Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств от 15.09.1992; международные договоры, заключенные в рамках СНГ; соглашения, заключенные Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств с уставными органами и органами отраслевого сотрудничества СНГ; Положение и другие акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств.
В Положении дано следующее определение модельного законодательного акта СНГ: законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств в установленном порядке в целях формирования и осуществления согласованной законодательной деятельности государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств по вопросам, представляющим общий интерес, приведения законодательства государств — участников СНГ в соответствие с международными договорами, заключенными в рамках СНГ, и иными международными договорами, участие в которых государств — участников СНГ является весьма желательным для достижения общих целей. К модельным законодательным актам СНГ отнесены модельный кодекс СНГ — систематизированный законодательный акт рекомендательного характера, принятый с целью сближения правового регулирования однородных сфер общественных отношений в государствах СНГ; модельный закон СНГ — законодательный акт рекомендательного характера, принятый Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств с целью сближения правового регулирования конкретных видов (групп) общественных отношений в государствах — участниках СНГ. В необходимых случаях модельные законодательные акты могут иметь форму типовых положений, уставов, соглашений.
Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств может принимать рекомендации — принятые в установленном порядке предложения с целью сближения законодательства государств — участников СНГ по вопросам общих интересов, приведения их законодательства в соответствие с положениями международных договоров, заключенных в рамках СНГ, и содействия синхронизации процедур их ратификации. Типы таких рекомендаций определены в подп. 1.5 п. 1 Положения.
Другие организации государств СНГ могут инициировать разработку модельных законодательных актов через парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств и органы отраслевого сотрудничества СНГ, депутатов парламентов — членов парламентских делегаций и постоянные комиссии Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств (далее — постоянные комиссии).
Обращение в Межпарламентскую Ассамблею государств — участников Содружества Независимых Государств о необходимости разработки и принятия конкретного модельного законодательного акта должно содержать:
- обоснование необходимости сближения законодательства по конкретным направлениям правового регулирования с предварительной оценкой текущего состояния правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в государствах СНГ;
- цели, задачи, прогнозируемую эффективность использования модельного законодательного акта в законодательстве государств СНГ и примерную структуру модельного законодательного акта и др.
В случае принятия решения о целесообразности разработки проекта модельного законодательного акта постоянная комиссия обращается к Совету Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств с предложением о его включении в Перспективный план модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств (формирование которого также предусмотрено) и в случае необходимости о формировании рабочих групп, организации их деятельности и руководителях.
Принятие Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств Перспективного плана модельного законотворчества в Содружестве Независимых Государств не исключает возможности внесения в него изменений на заседаниях Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств с обоснованием данной необходимости и соблюдением процедуры.
Постоянная комиссия Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств с учетом поступивших замечаний и предложений от парламентов государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств после рассмотрения представленного проекта принимает решение:
- об одобрении проекта модельного законодательного акта и представлении его на рассмотрение пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств;
- о направлении проекта модельного законодательного акта на доработку;
- о признании нецелесообразности дальнейшей разработки проекта модельного законодательного акта.
Одобренный в основном на заседании постоянной комиссии проект модельного законодательного акта в установленном порядке направляется в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств для получения отзывов и замечаний профильных комитетов (комиссий), а далее доработанный с учетом отзывов, замечаний и предложений комитетов (комиссий) парламентов государств-участников, а также результатов экспертных заключений — в адрес Секретариата Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств.
Модельные законодательные акты публикуются в Информационном бюллетене Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств. Модельные законодательные акты направляются в парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств.
Использование модельных законодательных актов в целом или отдельных их положений парламентами государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств может осуществляться в следующих формах:
- разработка и принятие внутригосударственных нормативных правовых актов;
- внесение изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты.
С целью мониторинга использования модельных законодательных актов парламенты государств — участников Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств регулярно (не позднее чем за 30 дней до пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств и заседания ее Совета) в соответствии с подп. г) п. 1 ст. 11 Конвенции и ст. 15 Регламента Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств направляют в Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств информацию об использовании модельных законодательных актов в нормотворческой деятельности парламентов с указанием формы их использования или причин, по которым использование модельных законодательных актов представляется нецелесообразным.
Информация парламентов об использовании модельных законодательных актов рассматривается на заседаниях Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств, ее Совета и постоянных комиссий. По результатам рассмотрения постоянные комиссии разрабатывают предложения по совершенствованию процесса модельного законотворчества.
Модельные акты, к сожалению, на наш взгляд, используются не столь широко и интенсивно, как могли бы. Однако можно привести ряд позитивных примеров, когда Национальное собрание Республики Беларусь использовало соответствующие наработки модельных актов СНГ. Есть примеры, когда Конституционный Суд Республики Беларусь при отсутствии национальных актов по затрагиваемому вопросу ориентировался при формировании собственной позиции по делу на модельные законодательные акты, например на модельный закон о нормативных правовых актах. В частности, еще до принятия Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» Конституционный Суд Республики Беларусь использовал в своем решении определение нормативного правового акта, данное в соответствующем модельном законе.
По нашему мнению, механизм использования рекомендательных (модельных) законодательных актов в рамках СНГ в национальных законодательствах государств — участников СНГ работает не вполне эффективно. В доктрине обращается внимание на то, что наибольшую пользу из реализации данных актов можно извлечь, когда будет отлажен механизм их имплементации, выработаны критерии оценки полезности содержащихся в них положений [12].
С нормами так называемого мягкого права, к которым можно отнести положения модельных законодательных актов, обычно знакомы лишь те парламентарии, которые причастны к их подготовке, они редко доводятся до широкого сведения общественности. Было бы полезно, чтобы с их содержанием (концепцией такого акта) были знакомы парламентарии, СМИ.
Полагаем целесообразным в регламентах национальных парламентов закрепить положение, в соответствии с которым обращение в Межпарламентскую Ассамблею государств — участников Содружества Независимых Государств подлежит обязательному рассмотрению на пленарном заседании парламента. Как вариант, можно определить в регламенте комиссию парламента (его палат), которая не только была бы ответственна за взаимодействие с Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств, но и регулярно (например, по итогам года) готовила бы информацию об имплементированных в национальное законодательство решениях Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств и внесении комиссиями национальных парламентов (палат) предложений в Межпарламентскую Ассамблею государств — участников Содружества Независимых Государств.
Конечно, работа по унификации законодательства в рамках СНГ должна быть гибкой: в одних случаях целесообразно принять унифицированный акт, в других можно ограничиться гармонизацией. Однако польза от модельных законодательных актов состоит в том, что в них часто содержатся принципы, которые становятся концептуальной основой для подготовки национального правового акта. Согласимся с позицией, высказанной в литературе, что не только предмет унификации, но и метод ее реализации влияют на успех международной унификации [14, с. 76].
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Шульга, С.В. Механизмы правового регулирования интеграционных процессов в североевропейском регионе / С.В.Шульга // Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (правовое и экономическое исследование): монография / И.И.Шувалов, Т.Я.Хабриева, А.Я.Капустин и др.; под ред. академика РАН Т.Я.Хабриевой. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2014. — 333 с.
2. Об утверждении Основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 14 нояб. 2005 г., N 60-З // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. — Режим доступа: http://www.pravo.by. — Дата доступа: 20.02.2016.
3. Концепция внешней политики Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации 12.02.2013 [Электронный ресурс]
4. Единое правовое пространство Европы и практика конституционного правосудия: сб. докладов. — М.: Ин-т права и публичной политики, 2007. — 259 с.
5. Конюхова, И.А. Тенденции, проблемы и перспективы гармонизации конституционного права и международного публичного права в условиях современного развития / И.А.Конюхова // Конституционное право и международное право: взаимодействие и развитие в современную эпоху: сб. науч. ст. по материалам Вторых конституционных чтений. — М.: РАП, 2010. — 126 с.
6. Пастухова, Н.Б. Государственный суверенитет: история и современность / Н.Б.Пастухова. — М.: Аспект Пресс, 2013. — 366 с.
7. Каширкина, А.А. Международно-правовые модели Европейского союза и Таможенного союза: сравнительный анализ: монография / А.А.Каширкина, А.И.Морозов; отв. ред. А.Я.Капустин. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма «Контракт», 2012. — 368 с.
8. Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]: [заключено в г. Алма-Ате 27.03.1992]
9. Конвенция о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]: [заключена в г. Минске 26.05.1995]
10. О ратификации Соглашения о Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств [Электронный ресурс]: постановление Верховного Совета Респ. Беларусь, 15 дек. 1992 г., N 2045-XII // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. — Режим доступа: http://www.pravo.by. — Дата доступа: 20.02.2016.
11. О модельном законотворчестве в Содружестве Независимых Государств [Электронный ресурс]: постановление Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств, 14 апр. 2005 г., N 25-8
12. Бризкун, К.А. Механизм имплементации рекомендательных актов международных организаций во внутригосударственное законодательство / К.А.Бризкун // Журнал российского права. — 2011. — N 11.
13. Лафитский, В.И. Региональная интеграция: модели и основные тенденции развития / В.И.Лафитский // Глобализация и интеграционные процессы в Азиатско-Тихоокеанском регионе (правовое и экономическое исследование): монография / И.И.Шувалов, Т.Я.Хабриева, А.Я.Капустин и др.; под ред. академика РАН Т.Я.Хабриевой. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2014. — 333 с.
14. Каширкина, А.А., Морозов А.И. Международно-правовые модели Европейского союза и Таможенного союза: сравнительный анализ: монография / А.А.Каширкина, А.И.Морозов; отв. ред. А.Я.Капустин. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Юридическая фирма «Контракт», 2012. — 368 с.