Одним из условий соблюдения принципа презумпции невиновности является возложение обязанности доказывать виновность лица, в отношении которого ведется административный процесс, на орган, ведущий административный процесс.
К данной обязанности следует подходить объективно: собирать и исследовать все доказательства, в том числе подтверждающие невиновность лица, в отношении которого ведется административный процесс.
Вместе с тем органы, ведущие административный процесс, представляя интересы государства в судебном заседании, заблуждаются, отождествляя себя со стороной по делу, соответственно защищая сугубо свои интересы.
Ведь неслучайно законодательством порядок ведения административного процесса выделен в особое судопроизводство, а лица, участвующие в административном процессе, наделены специальными полномочиями, отличными от прав и обязанностей сторон в исковом производстве.
Главная задача суда при осуществлении правосудия – соблюсти баланс интересов субъектов предпринимательской деятельности и государства. Не делаются исключения и при рассмотрении дел об административных правонарушениях.
Рассмотрим следующий пример.
Хозяйственным судом г. Минска был рассмотрен протокол об административном правонарушении, составленный должностным лицом органа Комитета государственного контроля Республики Беларусь (далее – КГК) в отношении ЧУП “А”. Последнему вменялось совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), выраженного в осуществлении в г. Минске в период с 1 января по 15 апреля 2009 г. деятельности по заготовке и реализации семян кукурузы без специального разрешения.
КГК так обосновывал свою позицию.
Действиями ЧУП “А” нарушены требования ст. 21 Закона Республики Беларусь от 14.02.1997 N 14-З “О семенах” (далее – Закон о семенах) и п. 10 Положения о государственном реестре производителей, заготовителей семян, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 05.09.2006 N 1135 “О некоторых вопросах государственного регулирования семеноводства и сортоиспытания”.
В соответствии со ст. 21 Закона о семенах юридические и физические лица имеют право заниматься производством, заготовкой семян для реализации только после включения их в Государственный реестр производителей, заготовителей семян (далее – Государственный реестр). Решение о включении юридических лиц в Государственный реестр принимается Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь. Юридическое (физическое) лицо считается включенным в Государственный реестр со дня принятия об этом решения. На основании решения о включении заявителя в Государственный реестр Главная государственная инспекция по семеноводству, карантину и защите растений в 10-дневный срок выдает заявителю паспорт на право производства, заготовки и реализации семян по форме, утвержденной инспекцией, сроком на 5 лет.
Таким образом, право на осуществление заготовки и реализации семян какой-либо культуры юридическое лицо приобретает только с момента получения разрешения на осуществление данного вида деятельности, т.е. после включения его в Государственный реестр в качестве заготовителя и реализатора семян определенной культуры или группы культур.
Решение о включении ЧУП “А” в Государственный реестр в качестве заготовителя и реализатора семян кукурузы было принято Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь 15.04.2009.
Следовательно, по мнению КГК, ЧУП “А” имело право осуществлять деятельность по заготовке и реализации семян кукурузы только с даты включения его в Государственный реестр – с 15 апреля 2009 г. Однако, как установлено в ходе проверки, ввоз семян на территорию республики и их реализация осуществлялись до указанной даты. Доход, полученный предприятием от осуществления в указанном периоде без специального разрешения (лицензии) деятельности по заготовке и реализации семян кукурузы, на осуществление которой требуется такое разрешение, составил 615452943 руб.
Таким образом, ЧУП “А” допущена незаконная предпринимательская деятельность по заготовке и реализации семян кукурузы без специального разрешения, на осуществление которой требуется такое разрешение, и не приняты все меры по предотвращению этого нарушения. Ответственность за данное правонарушение предусмотрена ч. 1 ст. 12.7 КоАП.
На стадии подготовки дела об административном правонарушении перед судом возник основной вопрос, требующий разрешения для вынесения обоснованного и законного постановления: может ли вмененное деяние, выраженное в осуществлении деятельности по заготовке и реализации семян, быть квалифицировано как безлицензионная деятельность, ответственность за осуществление которой предусмотрена ч. 1 ст. 12.7 КоАП?
В протоколе об административном правонарушении имелись объяснения представителя лица, в отношении которого ведется административный процесс: “Состав вменяемого административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.7 КоАП, отсутствует. Изложенные в протоколе действия образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.56 КоАП, за совершение которого административное взыскание наложено ранее”.
С учетом обстоятельств, отмеченных в объяснениях лица, в отношении которого велся административный процесс, суду предстояло также выяснить: может ли суд в такой ситуации применить ч. 2 ст. 2.7 КоАП, расценив норму ч. 1 ст. 12.7 КоАП как общую, а ст. 15.56 КоАП как специальную норму?
Судом было запрошено дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.56 КоАП.
Материалы по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.56 КоАП, были представлены в судебное заседание в отсутствие надлежащего оформления <1>.
<1> Общий порядок формирования дел определен Инструкцией по делопроизводству в государственных органах и организациях Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 19.01.2009 N 4 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2009. – N 42. – 8/20434).
Ненадлежащее оформление не позволяет оценивать представленные материалы как оригинал дела об административном правонарушении, соответственно дает основания сомневаться в достоверности письменных доказательств.
Для приобщения представленных материалов в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 12.7 КоАП, суд был вынужден обязать КГК в судебном заседании произвести опись всех относящихся к рассмотрению дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.56 КоАП, материалов.
Нельзя утверждать, есть ли умысел отдельных органов, ведущих административный процесс, в предоставлении в суд ненадлежаще оформленных дел об административном правонарушении. В любом случае такой подход к ведению делопроизводства дает дополнительные “возможности” для злоупотреблений не в пользу субъектов предпринимательской деятельности.
В своих возражениях на заявленные требования представитель ЧУП “А” отметил, что ими признаются только некоторые обстоятельства.
Так, в июне 2006 г. ЧУП “А” получен паспорт на право производства, заготовки и реализации семян. Первоначально в перечень семян, которые вправе заготавливать и реализовывать, не была включена кукуруза. Только 15 апреля 2009 г. в паспорт внесены изменения, согласно которым получено право ввозить и реализовывать семена кукурузы. Действительно, до внесения изменения в паспорт кукуруза ввозилась. При этом по итогам открытого конкурса получено право ввоза семян кукурузы. Все иные требования законодательства о семенах, в том числе необходимость получения карантинного разрешения, были соблюдены.
Таким образом, иного нарушения законодательства о семенах, кроме как заготовка и реализация семян, не указанные в паспорте, не было. Соответственно описанное в акте проверки правонарушение образует состав, предусмотренный ст. 15.56 КоАП, которая содержит специальную норму, предусматривающую ответственность за нарушение требований законодательства, регулирующего отношения в сфере производства, заготовки, реализации или использования для посева семян.
Вместе с тем представитель ЧУП “А” пояснил, что считает необоснованной квалификацию деятельности ЧУП “А” по ч. 1 ст. 12.7 КоАП.
Часть 1 ст. 12.7 КоАП предусматривает ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность. Под незаконной предпринимательской деятельностью указанной нормой понимается деятельность, осуществляемая без специального разрешения (лицензии), когда такое специальное разрешение (лицензия) обязательно, либо с нарушением правил и условий осуществления видов деятельности, предусмотренных в специальных разрешениях (лицензиях).
На момент рассмотрения дела действовал перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций, утвержденный Декретом Президента Республики Беларусь от 14.07.2003 N 17 “О лицензировании отдельных видов деятельности” <2>. Анализ указанного перечня свидетельствует о том, что деятельность по приобретению, заготовке и реализации семян не являлась лицензируемым видом деятельности.
<2> О лицензировании отдельных видов деятельности: Декрет Президента Республики Беларусь, 14 июля 2003 г., N 17: утратил силу в связи с изданием Указа Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 “О лицензировании отдельных видов деятельности” (далее – Указ N 450).
Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются специальные разрешения (лицензии), и уполномоченных на их выдачу государственных органов и государственных организаций (приложение 1 к Положению о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденному Указом N 450 (далее – Положение N 450)) также не указывает в качестве лицензируемой деятельность по производству, заготовке, реализации или использованию для посева семян. Таким образом, формально изменившись, законодательство о лицензировании в данной части по существу не изменилось.
Форма специального разрешения (лицензии) была утверждена постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10.10.2003 N 1310 “О форме специального разрешения (лицензии) и о порядке ее заполнения” <3> и являлась единой для всех государственных органов и государственных организаций, которые уполномочены давать указанные специальные разрешения (лицензии).
<3> О форме специального разрешения (лицензии) и о порядке ее заполнения: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 10 окт. 2003 г., N 1310: утратило силу в связи с принятием постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30.12.2010 N 1910 “О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Беларусь по вопросам лицензирования”. В настоящее время форма специального разрешения (лицензии) содержится в приложении 2 к Положению N 450. Подход остался прежним.
Кроме того, представитель ЧУП “А” отметил, что в соответствии со ст. 32 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” одни и те же термины в нормативных правовых актах должны употребляться в одном значении и иметь единую форму.
При необходимости уточнения терминов и их определений, используемых в нормативном правовом акте, в нем помещается статья (пункт), разъясняющая их значение.
Лицензия – специальное разрешение на осуществление вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом соискателю лицензии. Таким образом, лицензия и специальное разрешение понимаются как равнозначные понятия или синонимы.
С учетом того что определение понятию “лицензия” дается единственным нормативным актом, определяющим общий порядок лицензирования, нет оснований для расширительного толкования данного понятия. Соответственно квалификация деятельности ЧУП “А” как безлицензионной не является обоснованной.
Порядок включения лица в государственный реестр производителей семян осуществляется Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, выдача паспорта производится на основании перечня административных процедур, осуществляемых Министерством сельского хозяйства и продовольствия и подчиненными ему государственными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который утвержден постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.10.2007 N 1370 <4>. Следовательно, это отдельная процедура, которая выходит за рамки лицензирования отдельных видов деятельности.
<4> Об утверждении перечня административных процедур, осуществляемых Министерством сельского хозяйства и продовольствия и подчиненными ему государственным и организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: постановление Совета Министров Республики Беларусь, 18 окт. 2007 г., N 1370.
Таким образом, нарушение, которое было допущено ЧУП “А”, не связано с осуществлением безлицензионной деятельности. В связи с этим ЧУП “А” просит дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 12.7 КоАП прекратить.
В ходе ведения административного процесса судом были исследованы и приобщены к материалам дела запросы КГК и ЧУП “А” в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь и ответы на них.
Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь в ответ на запрос ЧУП “А” заявило, что деятельность по заготовке и реализации семян не требует специального разрешения (лицензии), соответственно паспорт на право заготовки и реализации семян не является специальным разрешением (лицензией). Деятельность субъекта семеноводства, включенного в реестр производителей, реализовывающего семена и культуры, не указанные в паспорте, содержит признаки правонарушения, предусмотренного ст. 15.56 КоАП.
При запросе в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь КГК использовалась терминология, не применяемая в ч. 1 ст. 12.7 КоАП. В тексте запроса используется термин “разрешение (специальное разрешение)”, а не “специальное разрешение (лицензия)”. По мнению КГК, под понятие “специальное разрешения” подпадают лицензия, разрешение, иные разрешительные документы. Вместе с тем при обозрении ответа Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь на запрос КГК термин “специальное разрешение” отсутствует. На вопрос, является ли паспорт разрешением, Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь дало ответ, что паспорт является разрешением, не упоминая слово “специальное”.
Таким образом, с учетом того что применительно к рассматриваемому делу об административном правонарушении, КГК некорректно задан вопрос Министерству сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, следовательно, ответ на него не может быть полноценным подтверждением позиции КГК.
В дополнение ЧУП “А” посчитало важным отметить, что изначально при направлении возражения на протокол об административном правонарушении, составленный по ч. 1 ст. 12.7 КоАП, ЧУП “А” признавало свою вину в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 15.56 КоАП. После получения данных возражений КГК усмотрел наличие в деяниях ЧУП “А” состава административного правонарушения, предусмотренного не только ч. 1 ст. 12.7 КоАП, но и ст. 15.56 КоАП, составил два протокола об административных правонарушениях.
По результатам исследования всех доказательств суд прекратил дело об административном правонарушении на основании п. 2 ч. 1 ст. 9.6 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях ввиду отсутствия в деянии состава административного правонарушения. Таким образом, суд разрешил вопросы, стоявшие перед ним на стадии подготовки дела об административном правонарушении.
Позиция суда была поддержана при пересмотре не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении. Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь постановление о прекращении дела об административном правонарушении в отношении ЧУП “А” оставлено без изменений.
Описывая ход представленного судебного процесса, следует отметить, что органом, ведущим административный процесс, не было представлено ни одного доказательства невиновности ЧУП “А”. Более того, обычные механизмы формирования доказательственной базы (формулировка запроса в уполномоченный орган таким образом, чтобы ответ на него мог быть использован для доказательства виновности лица, в отношении которого ведется административный процесс; использование сведений, предоставляемых лицом, в отношении которого ведется административный процесс, в обоснование его виновности; ненадлежащее оформление письменных доказательств и др.) использовались органом, ведущим административный процесс, с обвинительным уклоном. А как же презумпция невиновности?