Важнейшими факторами, оказывающими существенное влияние на реализацию регулятивно-охранительных предписаний, получивших закрепление в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП), выступают пространственные и временные параметры их действия. Причем определенные законодателем подходы к действию материальных и процессуальных норм административного законодательства различны. Так, в соответствии с частью 1 статьи 1.4 КоАП физическое или юридическое лицо, признанное виновным в совершении административного правонарушения на территории Республики Беларусь, подлежит административной ответственности в соответствии с КоАП. В то же время согласно части 1 статьи 1.3 ПИКоАП административный процесс на территории Республики Беларусь ведется в соответствии с ПИКоАП независимо от места совершения административного правонарушения; согласно части 1 статьи 14.3 ПИКоАП исполнение административного взыскания на территории Республики Беларусь осуществляется в соответствии с ПИКоАП и иными актами законодательства. В соответствии с частью 1 статьи 1.5 КоАП противоправность деяния и административная ответственность определяются актом законодательства, действовавшим во время совершения этого деяния. Временем совершения деяния признается время осуществления противоправного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий. В то же время согласно части 2 статьи 1.3 ПИКоАП при ведении административного процесса применяется закон, действующий соответственно во время начала ведения административного процесса, подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения административного взыскания; согласно части 2 статьи 14.3 ПИКоАП порядок и условия исполнения административного взыскания определяются законодательством, действующим во время его применения. Таким образом, возникает определенная коллизия при определении действия КоАП (ПИКоАП) в пространстве и времени.
Проблемные вопросы действия КоАП (ПИКоАП) в пространстве.
Пространственная сфера действия права представляет собой два уровня: складывающийся в рамках той или иной правовой системы либо правовой семьи (территории нескольких государств) и в пределах юрисдикционной территории конкретного государства. По общему правилу применяется закон, действующий в том регионе, где совершено правонарушение, т.е. окончено с наступлением соответствующих последствий, влияющих на формирование его состава (закон места совершения правонарушения). В большинстве случаев это не вызывает трудностей, но они возникают, когда деяние совершено на территории одного государства, а последствия наступили на территории другого. Не меньшие сложности вызывают и те правонарушения, где деяния соучастников пространственно разнесены: организатор и пособник осуществляли противоправную деятельность на территории одного государства, а исполнитель — на территории сопредельного государства либо все они действовали на территории разных государств. Поскольку каждое государство имеет свое административное законодательство, на практике возникает вопрос: юрисдикция какого из государств распространяется на такого рода правонарушения?
Административное правонарушение может признаваться совершенным на территории государства, если оно: начато, окончено или прервано на данной территории; совершено за пределами государства, а противоправный результат наступил на его территории; совершено на территории государства, а противоправный результат наступил за его пределами; образует в совокупности или наряду с другими деяниями правонарушение, часть которого совершена на территории государства. Таким образом, административным правонарушением, совершенным на территории государства, признается деяние, которое там было начато или продолжилось либо было окончено. Однако если организатор, пособник, исполнитель находятся на территории разных государств, то местом совершения административного правонарушения должна признаваться территория того государства, где соучастник осуществил свою противоправную роль в совместном совершении правонарушения.
В то же время согласно части 5 статьи 1.4 КоАП гражданин Республики Беларусь и лицо без гражданства, постоянно проживающие на территории Республики Беларусь, совершившие административные правонарушения вне пределов Республики Беларусь, подлежат ответственности по КоАП, если совершенные ими деяния признаны в Республике Беларусь административными правонарушениями и наказуемы в государстве, на территории которого они были совершены, и если эти лица не были привлечены к ответственности в этом государстве. В указанных случаях административное взыскание налагается на лицо в пределах санкции статьи Особенной части КоАП, но не должно превышать верхний предел санкции, предусмотренной законом государства, на территории которого было совершено правонарушение. Однако данное правило не распространяется на юридические лица.
Пример. В ходе проверки ООО «В» было установлено, что общество допустило реализацию консервов мясных стерилизованных «Говядина тушеная» (первый сорт), не соответствующих обязательным для соблюдения требованиям законодательства, в производстве которых использовалось импортное сырье «тримминг говяжий мороженный», не предусмотренное ГОСТ 5284-84 «Консервы мясные «Говядина тушеная. Технические условия», утвержденным постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 10.02.1984 N 461 (далее — ГОСТ 5284-84), ввезенное из Литовской Республики, чем были нарушены требования части пятой статьи 20 Закона Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» (далее — Закон N 262-З), пункта 1 части первой статьи 9 Закона Республики Беларусь от 29.06.2003 N 217-З «О качестве и безопасности продовольственного сырья и пищевых продуктов для жизни и здоровья человека» (далее — Закон N 217-З). Обществом было выработано с использованием импортного сырья и реализовано на территории Республики Беларусь консервов мясных «Говядина тушеная» в количестве 520209 банок (фасовкой 338 г — 472994 банки; фасовкой 500 г — 47193 банки; фасовкой 525 г — 22 банки) общей стоимостью 8616035238 руб.
В связи с выявлением в ходе проверки в деяниях ООО «В» состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 23.12 КоАП, был составлен протокол об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении ООО «В» к административной ответственности на основании части 1 статьи 23.12 КоАП в виде штрафа в размере 90% стоимости реализованной продукции, что составило 7754431714 руб.
При рассмотрении дела об административном правонарушении было отмечено, что ООО «В» вменяется использование при производстве консервов мясных стерилизованных «Говядина тушеная. Первый сорт» сырья, не предусмотренного ГОСТ 5284-84, а именно вместо жилованного мяса использовался тримминг. Обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство и оборот продовольственного сырья и пищевых продуктов, обеспечивать соблюдение установленных требований к производству и обороту продовольственного сырья и пищевых продуктов закреплена в пункте 1 части первой статьи 9 Закона N 217-З. Вместе с тем частью пятой статьи 20 Закона N 262-З определено, что если производитель или поставщик продукции (услуги) в добровольном порядке применили государственный стандарт и заявили о соответствии ему своей продукции (услуги) (использовав обозначение государственного стандарта в маркировке продукции, транспортной или потребительской таре, эксплуатационной или иной документации), а также если продукция (услуга) производителя или поставщика сертифицирована на соответствие требованиям государственного стандарта, то соблюдение требований государственного стандарта для них становится обязательным. ООО «В» заявило о соответствии своей продукции ГОСТ 5284-84 путем указания ГОСТ 5284-84 на маркировке, нанесенной на потребительскую тару производимой продукции. В сертификате соответствия также было определено, что продукция под названием «Консервы мясные стерилизованные «Говядина тушеная», изготовленная ООО «В», должна соответствовать ГОСТ 5284-84.
ГОСТ 5284-84 не было предусмотрено использование тримминга для производства консервов мясных «Говядина тушеная». Таким образом, ООО «В» было допущено административное правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 23.12 КоАП, выразившееся в реализации консервов мясных стерилизованных «Говядина тушеная» (первый сорт), не соответствующих обязательным для соблюдения требованиям законодательства.
В то же время ООО «В» не было привлечено к административной ответственности по указанной статье КоАП за реализацию рассматриваемой продукции в Российской Федерации, поскольку договором купли-продажи было предусмотрено, что местом передачи товара (перехода в собственность покупателя) является г. Москва, т.е. КоАП не подлежал применению, поскольку место реализации товара (по сути совершения административного правонарушения) находилось за пределами территории Республики Беларусь.
Проблемные вопросы действия КоАП (ПИКоАП) во времени.
В теории права различают следующие понятия: ситуации, когда закону может быть придана обратная сила, и способ, которым законодатель может придать закону обратную силу. Способы, которыми закону придается обратная сила, весьма многообразны — это и указание законодателя (обратная сила может быть придана закону указанием срока вступления его в силу ранее, чем это фактически состоялось), и толкование закона (закон, содержащий в себе легальное толкование прежнего закона, распространяет свою силу на все дела, еще не решенные окончательно судами ко времени его издания), и установление специального коллизионного правила (закон, содержащий в себе легальное толкование прежнего закона, распространяет свою силу на все дела, еще не решенные окончательно судами ко времени его издания), и «молчаливое» придание закону обратной силы (когда в законе не содержится никаких указаний о придании ему обратной силы, но он имеет обратную силу по своему содержанию, т.е. по существу).
В то же время ситуации придания обратной силы создают обстоятельства, которыми обусловлено обратное действие актов законодательства. Среди ситуаций, когда допускается обратное действие закона, можно назвать следующие:
- обратная сила придается закону, рассчитанному на то, чтобы ввести улучшение в состояние существующих правоотношений;
- закону придается обратная сила, когда это диктуется интересами государства или когда законодатель признает придание закону обратной силы целесообразным;
- допускается придание законам обратной силы в случае, если они только определяют (изменяют) формы действия органов государства, например процессуальные законы;
- обратное действие имеют законы, отменяющие или изменяющие целые правовые институты, вместе с институтом подвергаются изменению или отмене и все те правоотношения, которые сложились в пределах данного института.
Особого внимания заслуживают первая и вторая группы. Первая группа исключений — акты законодательства, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав. Такие акты имеют обратную силу независимо от указания законодателя, т.е. в новом законе не обязательно должно содержаться правило о том, что акт законодательства имеет обратную силу. Ко второй группе исключений относятся акты законодательства, отменяющие, устраняющие обязанности или иным образом улучшающие положение. Такие акты могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это. В соответствии со статьей 1.5 КоАП акт законодательства, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность или иным образом улучшающий положение физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого акта законодательства в силу и в отношении которого постановление о наложении административного взыскания не исполнено. Со дня вступления в силу акта законодательства, устраняющего противоправность деяния, соответствующее деяние, совершенное до его вступления в силу, не считается административным правонарушением. Акт законодательства, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет.
Обе группы исключений из правила недопустимости придания обратной силы актам законодательства являются, по сути, разновидностями одного случая придания актам обратной силы: когда такие акты улучшают положение. Установление факта, улучшает или ухудшает новая правовая норма правовое положение, не только ответственно, но и сложно. Установление критериев того, улучшает или ухудшает закон (его нормы) положение, не позволяет охватить все случаи, которые будут соответствовать использованной законодателем формулировке «иным образом улучшают положение» участников правоотношений. Так, например, нормы, устраняющие неточности, неясности, пробелы законодательства, не всегда улучшают положение участников правоотношений и могут иметь обратную силу. Наличие недостатков законодательной техники в виде неточностей, неясностей или пробелов само по себе способно ухудшить положение. Поэтому при устранении технико-юридических недостатков законодательства следует каждый раз анализировать ту или иную новеллу по существу, поскольку любое уточнение текста закона может как улучшать, так и ухудшать положение участников правоотношений. Обратное действие актов законодательства, в которых содержится толкование ранее принятых норм, оправдывается тем, что законодатель имеет цель разъяснить, какая именно принятая им редакция должна применяться. Акты разъяснительного характера могут иметь обратную силу только в том случае, если они улучшают положение участников правоотношений.
Таким образом, действие актов, улучшающих положение, различается в зависимости от конкретного признака такого улучшения. Поэтому на практике важно определить, к какой из групп исключений относится акт законодательства, улучшающий положение участника правоотношений. От этого решения будет зависеть право применять тот или иной акт законодательства (те или иные нормы) с обратной силой при отсутствии специального указания законодателя. Принятие такого решения особенно актуально потому, что критерии разграничения групп актов установлены законодателем недостаточно четко.
Проблемные вопросы исчисления сроков в административном законодательстве.
Тема исчисления сроков в отечественном административном законодательстве не получила в юридической литературе должного освещения, а имеющиеся на эту тему отдельные исследования не охватывают всей палитры существующих проблем. В контексте данного вопроса наибольшую сложность для правоприменителя представляют две проблемы.
Во-первых, сложность точного определения момента начала течения установленного срока. Так, например, момент вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу по общему правилу связан с истечением десятисуточного срока со дня объявления постановления или получения его копии соответствующим лицом. Однако точно определить момент получения такой копии (в случае ее направления почтой) далеко не всегда оказывается возможным. Определение момента вступления постановления в законную силу существенно усложняется тем, что реализовать свое право обращения с жалобами на одно и то же постановление по делу могут одновременно различные субъекты.
Во-вторых, отсутствие универсальных правил исчисления сроков в административном законодательстве (в том числе до часов, минут). В соответствии со статьей 7.5 КоАП срок административного взыскания исчисляется в случае применения: административного ареста — сутками; лишения специального права и лишения права заниматься определенной деятельностью — месяцами, годами. Тем не менее порядок исчисления сроков наложения административного взыскания (давностных сроков) в КоАП отсутствует. В то же время согласно статье 1.4 ПИКоАП процессуальный срок — период времени, который начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало, и оканчивается в день наступления соответственно даты или события. Если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день, кроме случаев исчисления срока при задержании, административном аресте, краткосрочном выезде административно арестованного за пределы специального учреждения, исполняющего административное взыскание в виде административного ареста. Порядок исчисления принудительных сроков в ПИКоАП закреплен только в отношении исполнения отдельных видов административного взыскания, а именно: лишения специального права (статья 17.5 ПИКоАП), лишения права заниматься определенной деятельностью (статья 19.3 ПИКоАП), несмотря на то что течение всех принудительных сроков должно включать в качестве первого учетного дня тот (пусть даже неполный день), когда соответствующая мера принуждения фактически начала применяться. Таким образом, возникает вопрос о том, как исчислять давностные и принудительные сроки, можно ли на них распространять определенный ПИКоАП порядок исчисления процессуальных сроков.
Заключение.
В целях совершенствования административного законодательства целесообразно:
- распространить действие части 5 статьи 1.4 КоАП и на юридических лиц;
- определить примерный перечень критериев определения использованной законодателем в отношении состояния участников административных правоотношений формулировки «иным образом улучшают положение», в том числе касающихся норм разъяснительного характера, с учетом того, что согласно подпункту 9.1 пункта 9 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» в случае неясности или нечеткости предписаний актов законодательства суды, другие государственные органы и иные государственные организации, должностные лица должны принимать решения в пользу субъектов предпринимательской деятельности и граждан;
- ввести в ПИКоАП касающиеся определения надлежащего извещения положения, аналогичные нормам, приведенным в статье 142 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (лица считаются извещенными надлежащим образом, если: располагают сведениями о получении адресатом направленного ему документа; адресат отказался от получения документа и такой отказ документально зафиксирован; адресат не явился за получением документа, о чем имеется сообщение органа связи; документ, направленный по последнему известному месту нахождения юридического лица, организации, не являющейся юридическим лицом, месту жительства индивидуального предпринимателя или гражданина, не вручен в связи с отсутствием адресата по указанному адресу, о чем имеется сообщение органа связи);
- выработать универсальные правила исчисления давностных, процессуальных и принудительных сроков с внесением соответствующих дополнений в КоАП (ПИКоАП).